Уличная бюрократия в секторе авиации общего назначения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Исследование функционирования уличной бюрократии и ее роли в государственной политике

1.1 Модель принципала-агента

1.2 Особенности уличной бюрократии

1.3 Модель политического цикла: этап реализации

1.4 Дискреционные полномочия: определение границ

Глава 2. Эмпирический анализ

2.1 Замена и получение пилотских свидетельств

2.2 Внесение квалификационных отметок

2.3 Получение или продление сертификатов летной годности

2.4 Трансформация использования воздушного пространства

2.5 Направление в сертификационные центры

Заключение

Список использованной литературы и источников

Приложения

уличный бюрократия политика летный



Введение

Воздушный кодекс РФ разграничивает авиацию на три вида - военную, гражданскую и экспериментальную. Авиация общего назначения в России (далее АОН) - это часть гражданской авиации, не используемая для коммерческих воздушных перевозок и выполнения авиационных работ "Воздушный кодекс Российской Федерации" № 60-ФЗ от 19.03.1997 // СПС КонсультантПлюс, также ее неофициально называют малой авиацией.

В 1992 г. реестр гражданской авиации насчитывал 1302 аэродрома (или посадочные площадки), ни один из которых не был частным Доклад "Аэродромы России" на МАТФ-2012 // Livejournal URL: http://vulkan-avia.livejournal.com/64347.html (дата обращения: 01.05.2018).. На сегодняшний день в России находятся около 240 частных действующих площадок и порядка 315 аэродромов гражданской авиации Вираж. И кромка неба за бортом. Авиаторы многого не просят. Главное -- не мешать // Вечерняя Москва URL: http://vm.ru/news/2015/09/09/virazh-i-kromka-neba-za-bortom-aviatori-mnogogo-ne-prosyat-glavnoe-ne-meshat-296872.html (дата обращения: 22.04.2018).. Для сравнения, в США существуют 14120 только частных посадочных площадок, на которые приходятся 630 тыс. частных пилотов (в России из 14200 гражданских пилотов лишь 4 тыс. - частные) там же; Airports and Landing Areas // AOPA URL: https://www.aopa.org/about/general-aviation-statistics/airports-and-landing-areas (дата обращения: 20.04.2018)..

Стоит оговориться, что приведенные для России цифры касаются только официально зарегистрированных объектов и имеющих свидетельства пилотов. В связи с зарегулированностью сектора АОН многие летчики вынуждены вступать в «Первую партизанскую эскадрилью» - неофициальное сообщество авиаторов, летающих без регистрации на малых высотахсм. Партизаны малой авиации // Частный Корреспондент URL: http://www.chaskor.ru/article/partizany_maloj_aviatsii_8661 (дата обращения: 18.04.2018). Это происходит тогда, когда порог требований оказывается выше возможностей пилота. Например, сегодня получение пилотского свидетельства практически невозможно, а «процедура технического освидетельствования одинакова и для лайнеров, которые будут перевозить пассажиров на регулярных рейсах, и для небольших судов. Она требует много времени и средств, и далеко не всем доступна» Без права на полеты // Российская Газета URL: https://rg.ru/2017/03/16/reg-sibfo/pochemu-v-sibiri-rastet-chislo-vozdushnyh-partizan.html (дата обращения: 20.04.2018)..

В целом, пилоты все больше говорят о пассивности государства по отношению к развитию авиации общего назначения, но в последнее время их критика сместилась в сторону избыточного регулирования, сложности процедур и невозможных для выполнения требований. Они связывают это не только с действиями основных регуляторов (Росавиации и Минтранса), но также и с действиями подведомственных им органов - в основном, межрегиональных территориальных управлений воздушного транспорта (МТУ ВТ или МТУ), а также органов обслуживания воздушного движения (ОрВД или ОВД).

Следовательно, актуальность данного исследования связана с тем, что сегодня регулирование сектора авиации общего назначения в России становится все более избыточным и неэффективным для отрасли (при том, что, например, в США малая авиация приносит государству до 80% прибыли, получаемой от всей гражданской авиации страны Доклад "Аэродромы России" на МАТФ-2012 // Livejournal URL: http://vulkan-avia.livejournal.com/64347.html (дата обращения: 03.05.2018).). Эксперты и действующие пилоты винят в этом не только основных регуляторов, но и представителей уличной бюрократии (МТУ и ОрВД), которые непосредственно реализуют интересы регуляторов. Таким образом, проблема исследования заключается в том, что уличная бюрократия - это агент в принципал-агентской модели, вследствие чего возникают возможности для вариативности в выборе их поведения, но не изучен вопрос о том, какие возможности и ограничения задают тот или иной формат поведения уличной бюрократии. Из проблемы вытекает следующий исследовательский вопрос: каковы возможности и ограничения уличной бюрократии в секторе авиации общего назначения в России?

Объектом исследования является уличная бюрократия в секторе авиации общего назначения. Предмет исследования - возможности и ограничения уличной бюрократии.

Целью исследования является определение возможностей и ограничений уличной бюрократии в секторе АОН. Для достижения поставленной цели планируется решить следующие задачи:

Выявить особенности уличной бюрократии, описанные в теоретических работах, соответствующих объекту данного исследования;

Проанализировать кейсы, где уличная бюрократия оказывает сильное влияние на работу сектора АОН;

Проанализировать нормативно-правовые акты и иные документы для каждого кейса через призму принципал-агентской модели и особенностей работы уличной бюрократии;

Оценить действия уличных бюрократов, осуществляемые в рамках выбранных кейсов, с помощью серии экспертных интервью;

На основе совокупных результатов собственного анализа нормативно-правовых актов и действий уличной бюрократии и экспертных мнений определить возможности и ограничения уличной бюрократии в секторе АОН.

В данном исследовании выдвигается следующие гипотезы:

Выстроенная система НПА, которой руководствуется уличная бюрократия, направлена на широкий простор для их дискреционных полномочий;

Свои экспертные знания уличная бюрократия направляет в пользу принципала, а не клиента.

Положения, выносимые на защиту:

Формальная система регулирования уличной бюрократии направлена в сторону расширения дискреционных полномочий;

Основная возможность уличных бюрократов заключается в их юридической свободе - возможности интерпретации нормативно-правовых актов;

Ограничения выражаются в процедурных аспектах, результатах судебных процессов, а также в нормативном или ненормативном регулировании со стороны Регулятора;

В некоторых случаях несоблюдение ограничений и «ошибки» уличной бюрократии впоследствии могут быть встроены в нормативно-правовые акты.

Операционализация понятий

Для данной работы представляется необходимым уточнить некоторые используемые в ней понятия. Так, возможности в работе - это разного рода условия, при возникновении которых уличная бюрократия обретает какую-либо свободу в своих действиях. Ограничениями в работе выступают обратные явления. Под авиацией общего назначения (АОН) понимается «гражданская авиация, не используемая для осуществления коммерческих воздушных перевозок и выполнения авиационных работ» Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 № 60 // Российская газета. 2016 г. № 7017. Ст. 21 с изм. и допол. в ред. от 06.07.2016, а под уличной бюрократией - категория государственных служащих, взаимодействующая непосредственно с гражданами (в данном случае, с эксплуатантами и владельцами воздушных судов) в рамках исполнения своих должностных обязанностей и полномочий.

Теоретико-методологические рамки и методы

В качестве методологической рамки для исследования был выбран институционализм рационального выбора. В рамках данной методологии акторы рациональны, так как ведомы собственными интересами, однако их действия ограничены институтами («правилами игры»). Эти ограничения более явны, когда речь идет о так называемых структурированных или формальных институтах. Однако для данного исследования также актуальны и неформальные (или неструктурированные) институты, которые руководствуются не только формальными правилами Shepsle, K.A Rational choice institutionalism // The Oxford handbook of political institutions. Oxford University Press, 2006. С. 23-38..

Теоретическая рамка исследования задана принципал-агентской моделью (Jensen M., Meckling W.), теорией уличной бюрократии (Lipsky M.), этапом реализации в модели политического цикла (Pressman and Wildavsky), а также вопросом определения границ дискреционных полномочий уличной бюрократии (McCubbins M.D).

Методами исследования в данной работе являются качественный кейс-стади (collective/multiple case study Stake R. E. The Art of Case Study Research. London: SAGE, 1995. 175 с.) - в рамках данного метода исследователем выбирается одна проблема и несколько кейсов, чтобы иллюстрировать эту проблему, а также сравнительный анализ нормативно-правовых актов, релевантных для каждого из выбранных кейсов. Подкрепляет данные методы серия неформализованных экспертных интервью. Рекрутинг экспертов проводился методом снежного кома.

Степень изученности проблемы

В контексте данного исследования представляется интересным изучить, как освещена в литературе тема возможностей бюрократии уличного уровня. В целом, одни исследователи считают, что уличная бюрократия имеет бессильное низовое положение перед высшей бюрократией (senior executive service); другие - что уличная бюрократия в своих действиях преследует общественное благо, даже если это не совпадает с политикой высшей бюрократии; третьи - что бюрократы ведомы индивидуальными интересами и не руководствуются желаниями высшей бюрократии.

Например, Хьюп и Хилл отмечают, что уличная бюрократия не обладает достаточной свободой и ради сохранения собственных возможностей и позиций вынуждена прислушиваться к бюрократии высшего порядка Hupe P, Hill M. Street?Level bureaucracy and public accountability. Public administration. 2007. Vol. 85(2). Pp. 279-99., которая и наделяет уличную бюрократию необходимыми ресурсами (финансовыми, функциональными и т.д.). По этой причине Бродкин в своем исследовании о социальных работниках пишет, что, как и другие бюрократы низшего уровня, «они не делают то, что хотят - они делают то, что могут» Brodkin EZ. Inside the welfare contract: Discretion and accountability in state welfare administration. Social Service Review. 1997. Vol. 71(1). Pp. 1-33.. Важность имеющихся у уличной бюрократии ресурсов отмечал Уинтер в своих исследованиях социальных работников, а также работников агроэкологической сферы Winter S. Information asymmetry and political control of street-level bureaucrats: Danish agro-environmental regulation. Institut for Statskundskab, Aarhus Univesrsitet. 2000; Winter S. Reconsidering Street-Level Bureaucracy Theory: From Identifying to Explaining Coping Behavior. In Annual Research Conference of the Association for Public Policy Analysis and Management in Washington DC. 2001. Pp. 1-3., а также Таммерс и Бэккерс, исследовавшие работников голландского здравоохранения и пришедшие к заключению, что личные установки влияют, но только на пользу гражданам Tummers L, Bekkers V. Policy implementation, street-level bureaucracy, and the importance of discretion. Public Management Review. 2014. Vol. 16(4). Pp. 527-47..

Напротив, некоторые авторы предполагают большую автономию уличной бюрократии. Сам Липски пишет о том, что уличные бюрократы не подчинены электоральному контролю, так как не занимают выборные должности. Следовательно, они могут принимать во внимание только тех высших бюрократов, которые могут оказать непосредственное влияние на их карьеру Lipsky M. Toward a theory of street-level bureaucracy. Institute for Research on Poverty, University of Wisconsin; 1969.. Хьюп в своих более поздних исследованиях акцентирует внимание уже на свободе в действиях уличной бюрократии. Он приходит к выводу, что эта свобода главным образом заключается в возможности трактовки нормативно правовых актов Hupe P. Dimensions of Discretion: Specifying the Object of Street-level Bureaucracy Research. Der moderne staat-dms: Zeitschrift fьr Public Policy, Recht und Management. 2013. Vol. 6(2)..

Чем руководствуются бюрократы при интерпретации политики? Брем и Гейтс считают, что исход зависит прежде всего от предпочтений отдельных бюрократов Brehm J.O., Gates S. Working, Shirking, and Sabotage: Bureaucratic Response to a Democratic Public. University of Michigan Press, 1999. 280 pp., что может подтверждаться исследованиями, проведенными Сэндфорт Sandfort, J.R., Moving beyond discretion and outcomes: Examining public management from the front lines of the welfare system. Journal of Public Administration Research and Theory. 2000. Vol. 10(4). Pp.729-756. в 2000 г., а также Майнордом-Муди и Мушено Maynard-Moody S, Musheno M. Cops, teachers, counselors: Narratives of street-level judgment. Ann Arbor, MI: University of Michigan Press. 2003. в 2003 г. Последние изучали поведение социальных работников при изменении политики высшей бюрократией и выяснили, что вместо того, чтобы положиться на новые нормы, работники при взаимодействии с гражданами опирались на собственные суждения, основанные на их личных знаниях, а также на особенности взаимодействия с теми или иными клиентами. Сэндфорт же говорит о влиянии коллективных установок.

Уинтер в поздних работах также перешел к выводам о большей автономии, согласившись, что уличная бюрократия действительно обладает большой свободой, особенно в области интерпретации проводимой высшей бюрократией политики. Он пишет о том, что Липски хоть и обращал внимание на важность индивидов при изучении уличной бюрократии, но недооценивал масштаб этого фактора в осуществлении политик в целом Winter S. Explaining street-level bureaucratic behavior in social and regulatory policies. XIII Research Conference of the Nordic Political Science Association held in Aalborg. 2012. 30 pp.. Он утверждает, что индивидуальные предпочтения уличной бюрократии не оказывают явного, видимого влияния на те или иные аспекты проводимых политик - здесь большую роль играет высшая бюрократия. Уличная бюрократия посредством строгости, формализма или обратных проявлений влияет на менее наблюдаемые аспекты этих политик, однако это оказывает значительное влияние на их реализацию.

В целом, представляется, что взгляды исследователей на свободу действий бюрократии уличного уровня не противоречат друг другу, а показывают сложность изучения данного явления. Уличную бюрократию невозможно изучать «в целом», в отрыве от контекста. Уличная бюрократия является своеобразным брокером между гражданами и высшей бюрократией, поэтому нужно учитывать плотность ее взаимодействия как с первыми, так и со вторыми F Ferman, B., 1990. When failure is success: Implementation and Madisonian government. Implementation and the policy process: Opening up the black box. Pp. 39-50.; Lynn Jr, L.E., Policy Achievement as a Collective Good: A Strategic Perspective on Managing Social Programs (No. 9215). Harris School of Public Policy Studies, University of Chicago.1992; Hasenfeld Y. Understanding Human Service Organizations in Hasenfeld Y. The Nature of Human Service Organizations. SAGE, 2009. Pp. 3-24..



Глава 1. Исследование функционирования уличной бюрократии и ее роли в государственной политике

Данная глава содержит теоретический базис для обоснования того, как устроены возможности и ограничения уличной бюрократии. В первой части внимание сосредоточено на уличной бюрократии как агенте в принципал-агентской модели и проблемах этой модели. Во второй фокус переходит на особенности агента - рассматривается непосредственно концепт уличной бюрократии. Далее подробно рассмотрен один из этапов политического цикла - реализация, в которой уличная бюрократия играет ключевую роль. Наконец, последний раздел посвящен определению границ дискреционных полномочий уличной бюрократии.

1.1 Модель принципала-агента

Принципал-агентская модель - это ответвление в теории агентских отношений (agency theory). Она описывает взаимодействие между акторами (принципалом и агентом), используя метафору контракта, которую впервые предложили М. Дженсен и У. Меклинг Jensen M., Meckling W. Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs, and Ownership Structure // Journal of Financial Economics. 1976. Vol. 3 (4). Pp. 305--360. URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=94043 (дата обращения: 27.03.2018). . Принципал - это актор, располагающий неким набором ресурсов, «но не тем, с помощью которого можно непосредственно реализовать его интересы» James S. Coleman. Foundations of Social Theory. 1990. Cambridge, Mass. and London: Harvard University Press, Belknap Press., поэтому принципал нуждается в агенте, который получит необходимые ресурсы и реализует его интересы. В этом смысле Коулман прав, говоря в отношении принципала о «расширении себя» («extension of self») путем делегирования Там же..

Теория агентских отношений, а в частности и принципал-агентская модель, своим содержанием напоминают, что «большая часть организационной жизни, нравится нам это или нет, основана на личном интересе» Eisenhardt K. M. Agency theory: An assessment and review // Academy of management review. 1989. Vol. 1 (14). Pp. 57-74. URL: https://kelembagaandas.wordpress.com/teori-agensi-principal-agent-theory/kathleen-m-eisenhardt/ (дата обращения: 27.03.2018).. При этом данную модель можно использовать не только на микроуровне (обвинения, управление впечатлениями, ложь и другие средства достижения интересов), но и на макроуровне (например, регуляторная политика) Там же..

Следует сказать, что принципал-агентская модель - это не всеобъемлющая теория и не универсальная модель, а скорее семейство формальных моделей со схожими проблемами и стилями анализа. Определение конкретного вида модели зависит от определения того Gailmard, S. Accountability and principal-agent models. Chapter prepared for the Oxford Handbook of Public Accountability. 2012. 27 pp. URL: http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.361.2652&rep=rep1&type=pdf (дата обращения 30.03.2018).:

Что может сделать агент и как это отразится на принципале;

Что может сделать принципал и как это повлияет на агента;

И кто есть принципал, а кто - агент.

Основных типа моделей два: те, в которых превалирует моральная угроза (moral hazard или скрытые действия), и те, в которых превалирует неблагоприятный отбор (adverse selection или скрытая информация).

Проблема моральной угрозы заключается в том, что агент не прилагает достаточно усилий при исполнении делегированных ему полномочий (при этом агенту обычно свойственно оппортунистическое поведение). Например, агенты по продаже недвижимости медленнее продают дома, находящиеся не в их собственности, а в собственности их клиентов, и наоборот Rutherford, Ronald C., Tom M. Springer, and Abdullah Yavas. Conflicts between principals and agents: evidence from residential brokerage // Journal of financial Economics. 2005. Vol. 76. Pp. 627-665. URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=584241 (дата обращения 30.03.2018).. Неблагоприятный отбор проявляется в искажении информации о способностях агента. Например, при найме кандидат на должность может говорить, что обладает определенными навыками или способностями, хотя на самом деле это не соответствует действительности. Полное нивелирование этих двух явлений является слишком дорогостоящим, поэтому принципалы предпочитают терпеть некоторую несовместимость с агентами в допустимых для них рамках.

При реализации интересов принципала агенты «могут или не могут «делать хорошо», но они в любом случае действуют согласно их собственным воззрениям» Gailmard, S. Accountability and principal-agent models. Chapter prepared for the Oxford Handbook of Public Accountability. 2012. 27 pp. URL: http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.361.2652&rep=rep1&type=pdf (дата обращения 30.03.2018).. Они могут делать это «с хитростью. Среди прочего она включает такие явные формы как ложь, воровство и обман» Williamson, O. E. The economic institutions of capitalism. Firms, markets, relational contracting // Das Summa Summarum des Management. 2007. Pp. 61-75. URL: https://s3.amazonaws.com/academia.edu.documents/43653552/_Oliver_E._Williamson__The_Economic_Institutions_oBookZZ.org.pdf?AWSAccessKeyId=AKIAIWOWYYGZ2Y53UL3A&Expires=1523795366&Signature=s%2BSMXE%2FlMa9FtGDgSx9ooi0YVpw%3D&response-content-disposition=inline%3B%20filename%3Dr-I_THE_ECONOMIC_INSTITUTIONS_OF_CAPITAL.pdf (дата обращения 30.03.2018).. В некоторых случаях принципал-агентских отношений такой обман, или, как часто говорится, уклонение (shirking) агента происходит благодаря тому, что агент обладает большей информацией по сравнению с принципалом (информационная асимметрия). Причем такая асимметрия проявляется больше на низовых уровнях см.: Pettigrew, A. The politics of organizational decision making. London: Tavistock. 1973. Поскольку агенты реализуют собственные интересы «с хитростью», они могут скрыть информацию от руководителя, чтобы уменьшить рабочую нагрузку или быть нанятыми в первую очередь. В результате этих угроз делегирование может оказаться как минимум неоптимальным. Кроме того, агент может делегировать свою работу кому-то еще: в таком случае удвоится цепочка контроля принципала, а также усилится информационная асимметрия Васильева В.М., Колеснева Е.А., Иншаков И.А. Государственная политика и управление. Учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. . М.: Юрайт, 2017. 442 с..

Как следует из сказанного выше, агент не всегда действует на благо принципала. Следовательно, главный вопрос модели - как стимулировать агента вести себя так, чтобы он максимизировал состояние принципала? Для решения этого вопроса принципал несет следующие издержки см. там же; Jensen M., Meckling W. Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs, and Ownership Structure // Journal of Financial Economics. 1976. Vol. 3 (4). Pp. 305--360. URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=94043 (дата обращения: 27.03.2018).:

Расходы на контроль за агентом (сокращение информационной асимметрии);

Производственные расходы (связь с агентом, ресурсы для выполнения задач, вознаграждение);

Остаточные потери (издержки из-за неэффективности агента).

Также не стоит забывать о том, что и принципалу свойственно уклоняться (shirking). Он может не предоставить агенту ресурсы в полной мере или изначально неэффективно поставить цель Braun, D. and Guston, D.H. Principal-agent theory and research policy: an introduction // Science and public policy. 2003. Vol. 30(5). Pp. 302-308., что только увеличит остаточные потери принципала. Из-за эгоистичного поведения с обеих сторон принципал-агентские отношения можно назвать «игрой со смешанными мотивами» (mixed-motive game) Там же..

Именно по причине такого поведения акторов авторы, пишущие об этой модели, обращают внимание на вопросы составления контрактов, воспринимая принципал-агентскую модель не только как часть теории агентских отношений, но также как специфическую часть теории контрактов (contract theory) Bolton P., Dewatripont M. Contract theory. MIT press., 2005..

В этом отношении фокус направлен на определение самого эффективного контракта, который учитывает допущение об акторах (рационально ограничены, преследуют собственные интересы и не расположены к риску), организациях (с конфликтом целей между участниками), а также об информации, которая в данной модели является товаром, который можно купить.

Исследователи выделяют два основных вида контрактов Eisenhardt K. M. Agency theory: An assessment and review // Academy of management review. 1989. Vol. 1 (14). Pp. 57-74. URL: https://kelembagaandas.wordpress.com/teori-agensi-principal-agent-theory/kathleen-m-eisenhardt/ (дата обращения: 27.03.2018).:

Ориентированные на поведение (behavior-based);

Ориентированные на результат (outcome-based).

Первые (behavior-based) эффективны тогда, когда принципал вкладывается в информационные системы (снижает уровень информационной асимметрии и страхуется от скрытой информации или скрытых действий) и таким образом может непосредственно контролировать поведение агента. Кроме того, поведенческие контракты эффективны для агентов, деятельность которых «запрограммирована». Она имеет четкий регламент, поэтому контролировать такого агента гораздо проще. Вторые (outcome-based) следует использовать, когда есть острый конфликт целей между принципалом и агентом, а также когда результат работы агента легко поддается измерению.

Но следует отметить, что агент примет контракт, предлагаемый принципалом, «если и только если поведение агента, прописанное в контракте, соответствует уровню полезности, который ожидает агент в соответствии со своими корыстными побуждениями» Sappington, D. E. Incentives in principal-agent relationships // Journal of economic Perspectives. 1991. Vol. 5(2). Pp. 45-66. URL: https://pubs.aeaweb.org/doi/pdf/10.1257/jep.5.2.45 (дата обращения: 31.04.2018).. Следовательно, если агент считает, что ресурсы распределяются не в соответствии с его ожиданиями (например, ему недоплачивают), он будет восстанавливать «организационную справедливость», извлекая выгоду из неточностей контракта или не освещенных в контракте вопросов.

Таким образом, в рамках принципал-агентской модели существуют различные возможности для вариативности действий агента в процессе реализации интересов принципала. А проблемы, которым может подвергнуться принципал в данной модели (моральная угроза, информационная асимметрия, удваивание цепочки контроля и т.д.)., нивелировать дорого.

В государственной политике принципалами являются высшие бюрократы (senior executive service), а агентами - уличная бюрократия (street level bureaucracy).

1.2 Особенности уличной бюрократии

Впервые концепт уличной бюрократии Ориг. - street-level bureaucracy, в литературе также встречаются синонимы «бюрократия уличного уровня», «низовая бюрократия», «бюрократия низового уровня». был введен в 1980 г. Майклом Липски, который в своей работе «Уличные бюрократы» дает ей следующее определение: «это государственные служащие, непосредственно взаимодействующие с населением в рамках своих должностных обязанностей, а также имеющие дискреционные полномочия в рамках этих обязанностей» Lipsky, M. Street-level bureaucrats. N. Y.: Russel Sage Foundation. 2010. 274 pp.. К ним Липски относил, например, сотрудников учебных заведений, отделов социального обеспечения, судов нижних инстанций, юридических служб и т.д. Уже на старте изучения данной категории государственных служащих Липски отметил значительный изъян, который заключался в том, что политику уличной бюрократии нельзя рассматривать как политику, проводимую единым институтом или группой, - это сумма политик, проводимых отдельно взятыми сотрудниками.

Тем не менее, уличная бюрократия подвержена дисфункциям, свойственным для всех категорий бюрократов в целом. Во-первых, часто бюрократы в своей деятельности подменяют цели формальной процедурой. Во-вторых, у них может не быть мотивации при производстве услуг. В-третьих, они отдалены иерархией от лица, принимающего решения, поэтому деятельность бюрократов может не согласоваться с изначальным смыслом политики. Наконец, деятельность бюрократа в той или иной степени регламентирована, поэтому они стараются избегать ошибок, что может негативно отразиться на эффективности: «если что-то делать, можно сделать неправильно, а если ничего не делать, то сделать неправильно нельзя» Васильева В.М., Колеснева Е.А., Иншаков И.А. Государственная политика и управление. Учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. . М.: Юрайт, 2017. 442 с..

Как упоминается в определении Липски, отличительной чертой уличной бюрократии является то, что они взаимодействуют непосредственно с населением. Кроме того, они обладают широкими полномочиями при перераспределении благ, а также определении мер наказания. Это делает уличную бюрократию «лицом государства» и побуждает граждан оценивать его работу в целом или работу отдельных институтов, поскольку граждане приравнивают принимаемые уличными бюрократами решения к проводим высшей бюрократией политикам.

Чтобы понимать, почему уличные бюрократы принимают те или иные решения, следует учитывать условия, в которых они принимаются Erasmus E. Street-level Bureaucracy// Guidance Note 5. Retrieved July 18, 2017. URL: http://www.hpsa-africa.org/images/Street_level_bureaucracy_final_for_web.pdf (дата обращения: 03.04.2018).:

Недостаток ресурсов. В распоряжении уличной бюрократии может не оказаться достаточно ресурсов для выполнения поставленных задач. Например, может не хватать бюрократов для взаимодействия с клиентами или времени из-за большого количества административной работы (заполнение форм, отчетные обязанности);

Растущий спрос на услуги. Спрос на государственные услуги имеет тенденцию увеличиваться. Если какое-либо из министерств получает деньги, со стороны правительства будет давление по вопросу их использования - предлагать больше государственных услуг;

Неопределенность или противоречивые ожидания. Часто высшая бюрократия ставит противоречивые или слишком сложнооперационализируемые цели. Например, для школ - привитие хороших ценностей обучающимся или для медицинских учреждений - здоровье граждан. Также противоречие может находиться на уровне задач, поставленных в рамках цели, или на уровне предыдущих принятых решений;

Сложность оценки деятельности. Часто представляется трудным измерить степень, в которой действия уличной бюрократии соответствуют политике, проводимой высшей бюрократией, поскольку они участвуют в сложных взаимодействиях с каждым конкретным гражданином и их деятельность сложно регламентировать четкой инструкцией. Кроме того, информация, необходимая для оценки их деятельности, часто может быть недоступной;

Услуги для клиентов «поневоле». Часто уличные бюрократы являются монополистами в предоставляемых услугах, поэтому они могут не получать критику от граждан (поскольку те не имеют предмета сравнения), либо вовсе ее игнорировать. Поэтому уличная бюрократия редко «проигрывает» от некачественного предоставления услуг клиентам. Следовательно, трудно дисциплинировать уличных бюрократов «снизу».

Также Липски отмечает, что в деятельности бюрократов могут встречаться двойные стандарты. Так, например, школьные учителя должны одновременно и находить свой подход к каждому ученику, и применять общепринятые педагогические практики, рассчитанные на всех. Из-за вышеперечисленных условий уличным бюрократам свойственны стереотипизация, рутинирование и фаворитизм - все это служит частным целям Lipsky, M. Street-level bureaucrats. N. Y.: Russel Sage Foundation. 2010. 274 pp.. Последнее выражается, например, в выборочном информировании и обслуживании клиентов или в варьировании решений или качества предоставления услуг в зависимости от клиента Там же..

Однако автор этой теории, по мнению других исследователей, недооценил влияние уличных бюрократов. Так, Винтер говорит, что принятия решений на уровне одного клиента суммарно могут вступить в противоречие с тем, что ожидает от их работы высшая бюрократия Winter S. Explaining street-level bureaucratic behavior in social and regulatory policies. XIII Research Conference of the Nordic Political Science Association held in Aalborg. 2012. 30 pp.. По мнению Хьюпа, прежде всего этому может способствовать главная свобода уличной бюрократии - юридическая Hupe P. Dimensions of Discretion: Specifying the Object of Street-level Bureaucracy Research. Der moderne staat-dms: Zeitschrift fьr Public Policy, Recht und Management. 2013. Vol. 6(2).. Они не имеют права разработки нормативно-правовых актов, но трактуют при принятии решений, тем самым влияя на правоприменение. Таким образом, особенности работы уличной бюрократии представляют собой следующее (таб. 1) Васильева В.М., Колеснева Е.А., Иншаков И.А. Государственная политика и управление. Учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. . М.: Юрайт, 2017. С. 176.:

Таблица 1 - Особенности работы уличной бюрократии

Итак, уличная бюрократия представляет собой особую категорию государственных служащих, которая отличается тем, что:

Не является выборной Lipsky, M. Street-level bureaucrats. N. Y.: Russel Sage Foundation. 2010. 274 pp.. Следствием может стать безразличие как к клиентам, так и к той высшей бюрократии, которая не может непосредственно оказать влияние на карьеру бюрократа Там же.. Кроме того, благодаря этому уличная бюрократия способна «саботировать политический курс в силу избыточности рутинных заданий, выполнить которые целиком невозможно» Васильева В.М., Колеснева Е.А., Иншаков И.А. Государственная политика и управление. Учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. . М.: Юрайт, 2017. 442 с.;

Служит звеном между населением (клиентами) и высшей бюрократией. Взаимодействуя непосредственно с населением, уличные бюрократы могут фиксировать его проблемы и нужды, впоследствии адаптируя проводимую политику в соответствии с ними Ferman, B., 1990. When failure is success: Implementation and Madisonian government. Implementation and the policy process: Opening up the black box. Pp. 39-50.. Из этого также следует, уличная бюрократия снижает или повышает легитимность власти в целом Meyers M. K., Vorsanger S. Street-level bureaucrats and the implementation of public policy / The handbook of public administration / ed. by B. G. Peters, J. Pierre. London : Sage Publications, 2007. Pp. 153--163. (Ch. 19.);

Обладает преимуществами в условиях информационной асимметрии, поэтому стереотипизация, рутинирование и фаворитизм, служащие частным интересам уличной бюрократии, зачастую остаются вне контроля со стороны высшей бюрократии;

Влияет на оценку государственной политики. В зависимости от условий и от личных установок уличные бюрократы изменяют качество предоставляемых услуг, поэтому оценка гражданами проводимой политики в целом может оказаться как позитивной, так и негативной. Негативная оценка чаще всего формируется из-за того, что условия работы уличной бюрократии, описанные выше, влияют прежде всего на незащищенные слои населения Brodkin EZ. Inside the welfare contract: Discretion and accountability in state welfare administration. Social Service Review. 1997. Vol. 71(1). Pp. 1-33..

Достигает глобальных целей, поставленных высшей бюрократией только тогда, когда ее цели и интересы совпадают с целями и интересами уличной бюрократии Там же..

Все эти отличия и особенности уличной бюрократии проявляются в ее деятельности, которая осуществляется непосредственно во время реализации государственной политики.

1.3 Модель политического цикла: этап реализации

Как следует из заголовка, реализация - это этап в модели политического цикла, которая рассматривает процесс принятия политических решений как непрерывающийся процесс. Согласно теории всеобщей рациональности, этапов принятия решений пять Васильева В.М., Колеснева Е.А., Иншаков И.А. Государственная политика и управление. Учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. . М.: Юрайт, 2017. 442 с.:

Установка повестки дня (agenda setting);

Формулирование политики и соответствующих целей (policy formulation);

Принятие решения (decision making);

Реализация решения (implementation);

Оценка результатов на предмет соответствия целям (evaluation).

Как часть политического цикла, реализация решения (имплементация) представляет собой то, как правительство осуществляет выбранную политику Michael Howlett, M. Ramesh Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Oxford University Press, 2003. 311 pp.. Отцы-основатели имплементации, Прессман и Видлавски, определяют реализацию в терминах отражения политики в официальных документах (нормативно-правовых актах). С их точки зрения, имплементация может быть рассмотрена как процесс взаимодействия между формулированием политики и действиями, предпринятыми для того, чтобы ее осуществить Jeffrey L. Pressman, Aaron Wildavsky, Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why It's Amazing that Federal Programs Work at All, This Being a Saga of the Economic Development Administration as Told by Two Sympathetic Observers Who Seek to Build Morals on a Foundation. University of California Press, 1984. 281 pp.. Иными словами, реализация охватывает те действия, совершенные прежде всего уличными бюрократами, которые направлены на достижение целей, сформулированных в ходе политических решений. Они включают как разовые усилия для краткосрочных изменений, так и продолжительные, направленные на большие изменения Van Meter, D.S. and Van Horn, C.E., 1975. The policy implementation process: A conceptual framework. Administration & Society. 1975. Vol. 6(4). Pp.445-488..

Для реализации политики уличными бюрократами важны такие факторы как политическая система (направленная на конкуренцию или кооперацию), институциональный дизайн (направленный на предоставление услуг или на контроль за поведением граждан), а также набор решаемых уличной бюрократией проблем Васильева В.М., Колеснева Е.А., Иншаков И.А. Государственная политика и управление. Учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. . М.: Юрайт, 2017. 442 с..

Для эффективной реализации, как определил Элмор, важны следующие составляющие Elmore, R.F., Organizational models of social program implementation. Public policy. Vol. 26(2). Pp.185-228.:

Четко поставленные задачи и цели, которые отражают идею политики (specified tasks and objectives);

Управленческий план, который распределяет задачи и подзадачи в группы (management plan);

Средства измерения выполнения задач (means of measuring);

Система управленческого контроля и санкций для повышения ответственности у подчиненных, выполняющих задачи (system of management controls).

Кроме того, успех политики критически зависит от двух глобальных факторов: локальные возможности и мотивация. Вопросы мотивации и отражают оценку политики лицом, непосредственно осуществляющим ее внедрение (уличным бюрократом).

Идеальный процесс реализации решений представляет собой определенную последовательность:

Детализация решения (определение исполнителя, интерпретация принятого нормативно-правового акта);

Распределение задач и ресурсов на их выполнение;

Непосредственно реализация решений в ходе работы уличной бюрократии.

На практике же существуют три подхода к реализации:

Подход «сверху вниз» (top-down), главный акцент которого ставится на высшую бюрократию, ответственную за постановку четких задач;

Подход «снизу вверх» (bottom-up), рассматривающая уличную бюрократию как главного актора в процессе реализации политики;

Гибридная модель, пытающаяся преодолеть разногласия между первыми двумя.

Модель «сверху вниз» появилась благодаря предположению, что реализация политики начинается с решения, принятого высшей бюрократией. Так, реализация подразумевала установление «сверху» точных бюрократических процедур для того, чтобы результаты максимально соответствовали изначальной идее политики Treib, O. and Pьlzl, H. Implementing public policy. Handbook of public policy analysis. Routledge, 2006. Pp. 115-134.. Для этого высшая бюрократия как правило использует организационные и регуляторные инструменты государственной политики Васильева В.М., Колеснева Е.А., Иншаков И.А. Государственная политика и управление. Учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. . М.: Юрайт, 2017. 442 с.. Следовательно, у государства должно быть достаточное количество ресурсов, чтобы обеспечить контроль за исполнителями государственных решений, что делает подход «сверху вниз» дорогим в использовании и уязвимым проблемами принципал-агентской модели. Более того, помимо возможной неэффективной работы уличной бюрократии, проблема может заключаться также в изначально некорректном дизайне государственной политики.

Основная критика, направленная на этот подход, заключается в том, что он плохо справляется с проблемами формулирования самой политики, бихевиоральной составляющей, а также двусмысленностью и противоречиями Schofield, J., Time for a revival? Public policy implementation: a review of the literature and an agenda for future research. International Journal of Management Reviews. 2001. Vol. 3(3). Pp.245-263.. Кроме того, как основного актора в реализации политики она рассматривает только высшую бюрократию. Безусловно, модель «сверху вниз» предполагает, что уличная бюрократия может «отклониться» от заданного политического курса и действовать как «инакомыслящий в пределах системы» Sabatier, P.A., Top-down and bottom-up approaches to implementation research: a critical analysis and suggested synthesis. Journal of public policy. 1986. Vol. 6(1). Pp.21-48., но она не включает уличных бюрократов как непосредственно интерпретаторов государственной политики Thompson, F.J., Bureaucratic discretion and the national health service corps. Political Science Quarterly. 1982. Vol. 97(3). Pp.427-445..

Второй подход, «снизу вверх», сформировался позже и стал ответом на критику модели «сверху вниз», сместив акцент на роль уличной бюрократии и ее дискреционных полномочий Schofield, J., Time for a revival? Public policy implementation: a review of the literature and an agenda for future research. International Journal of Management Reviews. 2001. Vol. 3(3). Pp.245-263.. Также, в отличие от первой модели, взаимодействие государства и общества представляет собой не иерархию, а сеть. Соответственно при исследованиях в ключе этого подхода актуальны сетевые методы: как правило составляется карта отношений между акторами, влияющими на исход проводимой политики Hjern, B. and Hull, C., Implementation research as empirical constitutionalism. European journal of political research. 1982. Vol. 10(2). Pp.105-115.. Следовательно, государственная политика при данном подходе является не тем, что сформулировано уличной бюрократией на первых стадиях, а тем, что получилось в результате действий уличной бюрократии. Следовательно, неудачная реализация может быть объяснена широтой дискреционных полномочий и рутинностью, а также личными установками бюрократов.

В целом, эту модель критикуют за то, что он не может обеспечить эффективное решение проблем реализации, поскольку не учитывает высшую бюрократию как ключевого актора.

Подводя итог, можно выделить следующие особенности двух подходов (таб. 2) Paudel, N.R., A critical account of policy implementation theories: status and reconsideration. Nepalese Journal of Public Policy and Governance. 2009. Vol. 25(2). Pp.36-54.:

Таблица 2 - Особенности подходов "сверху вниз" и "снизу вверх"

	«Сверху вниз»	«Снизу вверх»
Ключевой актор	Высшая бюрократия	Уличная бюрократия
Структура	Формальная	Формальная и неформальная
Взаимодействие	Иерархия	Сеть
Реализация	Централизованная	Децентрализованная

Таким образом, каждый из подходов к объяснению процесса реализации игнорирует объяснения другого подхода. Чтобы преодолеть это концептуальное противоречие, исследователи начали работать над гибридной моделью.

Так, например, Матлэнд скомбинировал два подхода в рамках «модели двусмысленности и конфликтности» («ambiguity and conflict model») Там же; Matland, R.E., 1995. Synthesizing the implementation literature: The ambiguity-conflict model of policy implementation. Journal of public administration research and theory. 1995. Vol. 5(2). Pp.145-174.. Его модель предполагает, что реализация зависит от двусмысленности в целях политики, а также в степени конфликтности между высшей и уличной бюрократией. Следовательно, возникают четыре парадигмы (таб. 3):



Таблица 3 - Парадигмы реализации

Высокая конфликтность
Высокая	Символическая имплементация	Политическая имплементация	Низкая
двусмысленность	Экспериментальная имплементация	Административная имплементация	двусмысленность
Низкая конфликтность

Другой гибридный подход, рассматривающий реализацию в межправительственной перспективе (intergovernmental implementation), разработал Берман. При этом подходе политика реализуется на двух уровнях: макро и микро. На макроуровне высшая бюрократия разрабатывает саму государственную программу (политику); на микроуровне (реализационном) локальные акторы реагируют на сигналы макроуровня и внедряют разработанную политику. По мнению Бермана, корень проблем реализации заключается в неэффективности взаимодействия микро- и макроуровня Berman, P., 1978. The study of macro-and micro-implementation. Public policy. 1978. Vol. 26(2). Pp.157-184..

Позже Гоггин и его коллеги разработали похожую модель, концептуально дополняющую разработки Бермана Goggin, M.L., Bowman, A.O.M., Lester, J.P. and O'Toole, L.J., Studying the dynamics of public policy implementation: A third-generation approach. Implementation and the policy process: Opening up the black box. 1990. Pp.19-38.. Реализация в такой модели находится под влиянием комбинаций стимулов и ограничений на федеральном и местном уровнях; решений на высшем уровне; возможности государства действовать (capacity to act). То, насколько точно реализация проходит в определенных областях политики, зависит от взаимодействия элементов этой модели.

Если все же рассматривать уличную бюрократию как ключевого актора в реализации политики, нельзя не учитывать то, какое поведение свойственно бюрократам во время этого процесса. Существует следующая типология поведения уличных бюрократов при реализации государственных решений Sorg, J.D., A Typology of Implementation Behaviors of Street?Level Bureaucrats. Review of Policy Research. 1983. Vol. 2(3). Pp.391-406.:

Таблица 4 - Типология поведения уличных бюрократов на этапе реализации

		Соответствие действий политике
		Соответствие	Несоответствие
Внутренняя интенция	Намерение соответствовать	Осознанное соответствие (a)	Неосознанное несоответствие (b)
уличных бюрократов	Намерение не соответствовать	Непланируемое соответствие (c)	Осознанное несоответствие (d)

Тип поведения в клетке «а» возникает, когда уличная бюрократия намеревается реализовать решение в соответствии с политикой, а получаемый результат положительно оценивается высшей бюрократией (в соответствии с молодежной политикой Министерства образования учителя регулярно проводят уроки патриотического воспитания). Поведение в клетке «b» связано с неумышленными ошибками в деятельности уличной бюрократии, которые приводят к несоответствию ее деятельности проводимой политике (Роскомнадзор при блокировке Telegram негативно повлиял на работу многих компаний, в том числе поддерживаемых правительством). Клетка «с» описывает ситуацию, когда уличный бюрократ склонен к саботированию политического курса, но при этом его деятельность оказывается соответствующей проводимой политике (социальный работник перед увольнением одобряет абсолютно всем матерям-одиночкам запросы на материальную помощь, а это соответствует новообъявленной президентской программе). Наконец, клетка «d» характеризует поведение, при котором намерения бюрократа не соответствовать совпали с действительностью (оппозиционно настроенный судья принципиально выносит по делам всех политических преступников оправдательные решения).

Чтобы свести риски ошибок на этапе реализации государственной политики, а также нежелательное поведение уличной бюрократии до минимума, высшая бюрократия регулирует границы ее дискреционных полномочий.

1.4 Дискреционные полномочия: определение границ

Вариативность действий уличной бюрократии зависит от широты дискреционных полномочий. М. МакКьюббинс, который одним из первых начал изучать границы дискреционных полномочий, представляет этот процесс как «игру», в которой законодатель, наделяя бюрократов полномочиями, а также определяя санкции, обеспечивает следование политическому курсу Calvert, R.L., McCubbins, M.D. and Weingast, B.R., A theory of political control and agency discretion. American journal of political science. 1989. Vol. 33(3). Pp. 588-611..

В основе изучения границ дискреционных полномочий лежит подход рационального выбора, согласно которому государство (высшая бюрократия) стремится контролировать уличную для снижения издержек. Позволить проводить политику уличным бюрократам (благодаря широким дискреционным полномочиям) может быть в интересах высшей бюрократии, поскольку она состоит их экспертов, которые знают больше о связи ее действий и результатов. Следовательно, насколько высшая бюрократия может довериться уличной, чтобы та совершила «правильный» выбор (который бы сделала высшая бюрократия, если бы она обладала экспертными знаниями), настолько широки будут дискреционные полномочия и возможность определить конечный вид проводимой политики.

Также возможна ситуация, когда высшая бюрократия не доверяет уличной (например, из-за разных ценностей или недоверии к поступающей от нее информации Васильева В.М., Колеснева Е.А., Иншаков И.А. Государственная политика и управление. Учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. . М.: Юрайт, 2017. 442 с.) и беспокоится о том, насколько проводимая бюрократами политика соответствует ее интересам. В таких случаях государство не заинтересовано в вариативности поведения уличных бюрократов и для этого ограничивает их предписывающими нормативными актами с детальной спецификой проводимой политики и формализацией делегированных задач. Таким образом, ограничить вариативность поведения возможно не только с помощью прямых запретов, но и благодаря определению четких процедур для уличной бюрократии McCubbins, M.D., Noll, R.D. and Weingast, B.R., Structure and Process, Politics and Policy: Administrative Arrangements and the Political Control of Agencies. Virginia Law Review. 1989. Vol. 75(2). Pp.431-482.. Группа исследователей обнаружила следующее соотношение: чем больше формализации в деятельности уличной бюрократии, тем меньшим количеством дискреционных полномочий она обладает Kelly, M., Theories of justice and street-level discretion. Journal of Public Administration Research and Theory.1994. Vol. 4(2). Pp.119-140; Scott, P.G., Assessing determinants of bureaucratic discretion: An experiment in street-level decision making. Journal of Public Administration Research and Theory. 1997. Vol. 7(1). Pp.35-58..

В целом, в определении границ дискреционных полномочий государство ищет баланс между извлечением выгоды от экспертных знаний, которыми обладают бюрократы, и тем, что бюрократы могут проводить не ту политику (bureaucratic or agency drift). Бон и Дронинг обнаружили, что оптимальный уровень полномочий, который высшая бюрократия устанавливает для уличной, зависит от неопределенности (как правило, процедурной), с которой сталкиваются высшие бюрократы Bawn, K., Political control versus expertise: Congressional choices about administrative procedures. American Political Science Review. 1995. Vol. 89(1). Pp. 62-73; Drotning, L.E., An alternative approach to congressional control: The case of the 1990 Clean Air Act Amendments. Rochester Univ., NY. 1993..

...