Уличная бюрократия в секторе авиации общего назначения

Неопределенность (в том числе, неуверенность в уличной бюрократии) может побудить уличную бюрократию разработать детализированное нормативное регулирование. Однако этот процесс сложен и полагается на несколько факторов Huber, J.D., Shipan, C.R. and Pfahler, M., Legislatures and Statutory Control of Bureaucracy. American Journal of Political Science. 2001. Vol. 45(2). Pp.330-345.. Во-первых, нужны возможность и определенные навыки для разработки такого регулирования. Если этих навыков не хватает, есть риск произвести такое регулирование, которое не будет содержать достаточное количество инструкций, стимулов и санкций для бюрократов и не будет работать эффективно, как могло бы. Во-вторых, высшая бюрократия должна быть в состоянии преодолеть препятствия, которые относятся к переговорам в процессе принятия разработанного регулирования. Иногда, даже если она заинтересована в его принятии, преодолеть препятствия не всегда получается.

Однако не стоит забывать, что конечная цель определения широты дискреционных полномочий - это предотвращение ситуации, в которой уличные бюрократы реализуют политику, отклоняясь от интересов государства. Поэтому нормативный способ ограничения - не единственный. Если государство имеет другие методы, которыми оно может задать направление деятельности бюрократов, оно может скорее полагаться на эти «другие методы», чем предпринимать усилия, чтобы разработать сложное нормативное регулирование. Другими словами, даже если государство может себе позволить контролировать бюрократов путем нормативного контроля, они могут предпочесть альтернативные (и менее затратные) методы влияния. Среди таких методов или рычагов исследователи выделяют, например, неофициальный надзор, а также использование децентрализованного сбора информации Calvert, R.L., McCubbins, M.D. and Weingast, B.R., A theory of political control and agency discretion. American journal of political science. 1989. Vol. 33(3). Pp. 588-611..

В действительности, нормативного ограничения полномочий больше в странах с «разделенными законодателями» (либо это разделенное правительство с большим количеством коалиций, либо государство со множеством субъектов законодательной инициативы). В государствах с «объединенными законодателями» высшая бюрократия будет больше полагаться на альтернативные методы контроля.

Глава 2. Эмпирический анализ

Для анализа возможностей и ограничений уличной бюрократии в сфере АОН были взяты области контроля, в которых данный вид государственных служащих оказывает сильное влияние на работу сектора. Так, в главе рассматриваются ситуации с заменой и получением пилотских свидетельств, внесением в свидетельства квалификационных отметок (о виде, классе и типе ВС), получением и продлением свидетельства летной годности, трансформацией использования воздушного пространства, а также обращением в частные сертификационные центры. Для более эффективного анализа каждого из кейсов была проведена серия неструктурированных экспертных интервью (метод рекрутинга - «снежный ком»).

Перед рассмотрением данных кейсов стоит упомянуть о том, что сфера АОН в основном регулируется федеральными авиационными правилами (ФАП), выпускаемыми приказами Министерства транспорта. Однако согласно ст. 4 п. 3 федерального закона №184 «О техническом регулировании», такие ФАП носят рекомендательный характер: «Федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, установленных статьями 5 и 9.1 настоящего Федерального закона» Федеральный закон "О техническом регулировании" от 27.12.2002 N 184-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.

2.1 Замена и получение пилотских свидетельств

Прежде чем перейти к роли уличной бюрократии в вопросе выдачи пилотских свидетельств, следует кратко упомянуть историю появления этого документа в России.

То, что сейчас принято называть авиацией общего назначения (или малой авиацией), до распада СССР осуществлялось в любительском ключе и с целью развития большого авиационного спорта. Непосредственно государством деятельность малой авиации не регулировалась - эту функцию взяла на себя Федерация любителей авиации Федерация любителеи? авиации России // ФЛА России URL: http://flarf.ru (дата обращения: 18.04.2018). (ФЛА), основанная на любительских началах. До того, как в 2004 г. «регулятор (Росавиация) пришел к выводу, что АОН, благодаря ее растущему парку воздушных судов (ВС) и количеству пилотов, является полноценным сектором» Бирюкова П. Возможности и ограничения государственного регулирования на примере авиации общего назначения: курсовая работа, 3 курс (неопубликованная работа). 2017. и достоин внимания со стороны государства (в контексте регулирования), выдачу пилотских свидетельств осуществляла ФЛА. В то время не было понятия «частный пилот» и выдавались свидетельства пилотов-любителей.

Далее вопрос выдачи пилотских взяла на себя Росавиация и подконтрольные ей органы - межрегиональные территориальные управления (МТУ), которые и являются уличной бюрократией. Они, так же как и ФЛА, выдавали свидетельства пилотов-любителей, однако в нормативных актах такой квалификации на тот момент не существовало. Что касается требований к пилотам, они частично устанавливались старым «Положением о классификации специалистов гражданской авиации СССР» «Положение о классификации специалистов гражданской авиации СССР» (утв. МГА СССР 19.12.1988 № 44/И) (Извлечения) // СПС КонсультантПлюс, утвержденным в 1988 г. еще тогда существовавшим Министерством гражданской авиации.

В 2008 г. вместе с новыми требованиями к пилотам исчезла категория пилота-любителя и появилась категория частного пилота, а также соответствующее свидетельство частного пилота. Все эти вопросы нашли отражение в новых федеральных авиационных правилах - «Требования к членам экипажа воздушных судов, специалистам по техническому обслуживанию воздушных судов и сотрудникам по обеспечению полетов (полетным диспетчерам) гражданской авиации» Приказ Минтранса РФ «Об утверждении федеральных авиационных правил «Требования к членам экипажа воздушных судов, специалистам по техническому обслуживанию воздушных судов и сотрудникам по обеспечению полетов (полетным диспетчерам) гражданской авиации» от 12.09.2008 // СПС КонсультантПлюс (ФАП-147). Однако бланки для выпуска новых свидетельств не были разработаны, поэтому вплоть до 2010 г. органы исполнительной власти выдавали свидетельства пилотов-любителей, нигде нормативно не закрепленных. Кроме того, в приложении №2 Правил не предусматривал, как заполнять раздел IX свидетельства о сроке его действия (после VIII сразу идет X):

Таким образом, активное влияние МТУ начали оказывать этой стадии. Поскольку заполнение IX раздела в Правилах прописано не было, а старые свидетельства имели срок действия, совпадающий с окончанием действия результатов прохождения врачебно-летной экспертной комиссии (ВЛЭК), сотрудники МТУ перенесли существовавшую рутину и на новые правила. Как отмечают эксперты, здесь также важен фактор того, что бюрократам не свойственно оставлять разделы, предусмотренные для заполнения, пустыми.

В последующих редакциях Правил уже было предусмотрено заполнение раздела XI словами «владелец настоящего свидетельства может осуществлять функции, предусмотренные настоящим свидетельством, при условии выполнения владельцем свидетельства требований к авиационному персоналу». Таким образом, вопрос со сроком действия свидетельств был решен в пользу бессрочности. Несмотря на это, МТУ из-за рутинирования собственной деятельности даже после выхода поправок продолжали ставить даты окончания их действий (см. приложение 1). Однако, если пилоты обращались по данному вопросу в суд, раздел заполнялся словами «без срока действия на основании решения суда» (см. приложение 2), что делало данное свидетельство недействительным, поскольку оно было заполнено не в соответствии с приложением №2 Правил. Ограничить уличную бюрократию в вопросе проставления срока действий свидетельств смогли только поправки в ФАП-147 2012 г., в соответствии с которыми раздел заполнялся нужными словами автоматически.

Также возможность для вариативности действий МТУ в процессе введения квалификации частного пилота вместо пилота-любителя создавало противоречие ФАП-147 и Приказа Росавиации №172 Приказ Росавиации от 17.05.2010 № 172 «О подготовке к выполнению полетов по уведомительному порядку использования воздушного пространства Российской Федерации и порядке замены свидетельств пилотов-любителей и пилотов сверхлегких летательных аппаратов» URL: http://www.favt.ru/dejatelnost-organizacija-ispolzovanija-vozdushnogo-prostranstva-dokumenty/?id=1127 (дата обращения 05.05.2018) от 2010 г. (см. приложение 3). В Приказе содержалось требование о запрете с ноября 2010 г. использования свидетельств старого образца. Однако это требование противоречит ФАП-147 (который находится в нормативной иерархии выше): в Правилах не указана информация о недействительности старых свидетельств - таким образом, старые свидетельства автоматически приобретают бессрочность (до внесения в них новых квалификационных отметок, что будет рассмотрено в следующем разделе). На практике, свидетельства старого образца, в которые внесен срок действия, МТУ не считали бессрочными, ссылаясь на формулировку в ФАП-32 Приказ Минтранса «Об утверждении федеральных авиационных правил «Требования, предъявляемые к оформлению и форме свидетельств авиационного персонала гражданской авиации» №32 от 10.02.2014 // СПС КонсультантПлюс, а после выхода Приказа №172 вовсе не считали действительными, что фактически выводило обладателей таких документов из правового поля (но только с точки зрения уличной бюрократии). Таким образом, в законе не были учтены grandfathering rights (то есть права тех, кто уже давно имеет пилотские свидетельства), а то, что уличная бюрократия в данном случае действовала согласно нормам Приказа, эксперты оценили как «классическое беззаконие».

Кроме того, Приказ №172 содержал требование об организации замены старых свидетельств на новые (только утерянных или пришедших в негодность), однако сама процедура замены не была прописана ни в ФАП-147, ни в позже вышедших Постановлении Правительства №670 Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил?проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение свидетельств, позволяющих выполнять функции членов экипажа гражданского воздушного судна, за исключением сверхлегкого пилотируемого гражданского воздушного судна с массой конструкции 115 килограммов и менее, беспилотного гражданского воздушного судна?с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения, требованиям федеральных авиационных правил, а также выдачи таких свидетельств лицам из числа специалистов» №670 от 06.08.2013 // СПС КонсультантПлюс и регламенте Минтранса №298 Приказ Минтранса «Об утверждении административного регламента федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по выдаче свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, допускаемым к выполнению функции членов экипажа гражданского воздушного судна, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения» №298 от 22.10.2014 // СПС КонсультантПлюс. Такой «правовой вакуум» создал возможность для бюрократии самостоятельно определить процедуру замены. МТУ сформировали процедуру замены, в которой пилотам снова требуется предоставить полный пакет документов в соответствии с Постановлением №670 и Регламентом №298, как при первичном получении свидетельства.

Дополняет дискреционные полномочия уличной бюрократии и тот факт, что перечни документов, предоставляемые для получения пилотского, в Постановлении №670 и Регламенте №298, во-первых, аналогичны, а во-вторых - слабы по юридической технике. Слабость заключается в том, что перечень, являющийся закрытым, содержит формулировку, которая не является исчерпывающей: заявителей просят «предоставить копию документа (документов), подтверждающего опыт кандидата на получение свидетельства». Такая формулировка позволяет МТУ требовать разные пакеты документов, не предусмотренные законом. Так, например, МТУ из-за этой формулировки могли требовать бортовые журналы, журналы учета посещаемости в авиационном учебном центре и т.д., что является избыточными требованиями (см. приложение 4). Более того, данный недочет в этих НПА использовался уличной бюрократией настолько, что она в некоторых случаях не руководствовалась разъяснениями Минтранса (которые были направлены в пользу заявителя) и не исполняла решения суда Судебное решение на произвол МТУ ВТ ЦР // SAON URL: https://saon.ru/forum/viewtopic.php?p=184305&sid=d5122786f3c4d86b40b8a1d49f063252#p184305 (дата обращения: 05.05.2018)..

Еще один недочет Постановления №670 и Регламента №298 заключается в том, что в них прописаны разные сроки предоставления государственной услуги. Так, Постановление устанавливает срок проверки документов и принятия решения - не более трех рабочих дней, а Регламент - не больше шести. На практике и те, и другие временные ограничения нарушаются.

Также в вопросах выдачи пилотских свидетельств вариативность поведения сотрудников МТУ создают не только лакуны в нормативном регулировании, но и некомпетентность. Так, существуют многочисленные случаи, когда МТУ при замене пилотского свидетельства снова обязывают пилотов подтвердить свои знания (пройти тестирование), хотя это не предусмотрено Приказом №298. Претензии по этому вопросу до суда не доходят, поскольку пилотам проще пройти тестирование, поэтому в некоторых МТУ такая незаконная практика также становится рутиной.

Что касается содержания тестов, пилоты отмечают, что в них заложен значительный процент ошибочных ответов (фактически неправильные варианты ответов являются «правильными»). Сотрудники МТУ, в которых проходит тестирование, знают о его содержании и недочетах, но тем не менее не поднимают этот вопрос на обсуждение в Росавиации и не идут навстречу клиенту (пилоту).

Следовательно, кейс с получением и заменой пилотских свидетельств показывает, что формальная система регулирования уличной бюрократии обеспечивает широту ее дискреционных полномочий. Эксперты утверждают, что в данной сфере «любой нормативный акт, который нечетко прописан, чиновник (МТУ) будет интерпретировать не в пользу заявителя, пока не будет явных требований». Общее мнение экспертов состоит в том, что МТУ, обладая экспертными знаниями , но при этом не имея частого личного взаимодействия с клиентами, находятся ближе к регуляторам (прежде всего Росавиации), поэтому их решения продиктованы часто либо некомпетентностью, либо мнением и общим направлением политики Росавиации по отношению к АОН (которая неэффективна и является прежде всего запретительной Бирюкова П. Возможности и ограничения государственного регулирования на примере авиации общего назначения: курсовая работа, 3 курс (неопубликованная работа). 2017.). Таким образом, уличная бюрократия в данном случае может быть нормативно ограничена процедурой, выходящими поправками к нормативно-правовым актам и судебными решениями. Но в целом нормативное регулирование сформировано так, что оно обеспечивает бюрократам юридическую свободу - возможность толкования НПА в случае неоднозначных формулировок, противоречий, несформированных в официальных документах процедур и т.д. Однако следует учитывать, что на эту юридическую свободу часто накладывается ненормативное ограничение в виде общей политики, проводимой Регулятором, которое и задает вектор решений, принимаемых уличными бюрократами.

2.2 Внесение квалификационных отметок

Как было изложено ранее, пилотское свидетельство старого образца, соласно соответствующим нормативно-правовым актам, приобрело бессрочность. На практике эта бессрочность прерывается, если пилот нуждается во внесении новой квалификационной отметки.

Этот недочет образовался благодаря еще одной юридически непродуманной формулировке в Постановлении №670: «При внесении квалификационных отметок ранее выданное свидетельство обменивается на свидетельство с внесенными квалификационными отметками». Фактически это означает, что МТУ должны забирать старое свидетельство и при внесении квалификационных отметок каждый раз выдавать новое. А поскольку старые свидетельства были выведены из оборота, Росавиация выпустила решение (в форме телеграммы Тег. Росавиации №180900. Нет в публичном доступе, однако МТУ цитируют ее в отказах.), согласно которому все отметки, внесенные в свидетельства после выхода Постановления №670, считаются недействительными (соответственно и свидетельства с такими отметка). На основании данной телеграммы МТУ отказывали пилотам во внесении новых квалификационных отметок (см. приложение 5) в старые свидетельства, заставляя получать новые по процедуре первичного получения с предоставлением полного пакета документов в соответствии с Приказом и Регламентом №289. Следует отметить, что телеграмма не может быть основанием для отказа, так как она не является нормативно-правовым актом Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» №1009 от 13.08.1997 // СПС КонсультантПлюс, поэтому МТУ поступают в интересах принципала (Росавиации), но при этом действуют незаконно.

Теперь следует подробнее обратить внимание на отметки. Согласно ФАП-147, при выдаче в пилотское свидетельство вносится отметка о виде воздушного судна, а также отметки о классе или типе. Так, например, видом ВС может выступать самолет или вертолет. Квалификационных отметок о классе для самолета предусмотрено четыре вида (п. 2.6 ФАП-147): с одним двигателем (сухопутный/гидросамолет), а также многодвигательный (сухопутный/гидросамолет). А типом является конкретная модель ВС (например, Як-18т).

Для полетов частным пилотам как правило нужны отметки только о виде и классе, поскольку внесение отметки о типе, во-первых, производится при некоторых условиях (о которых будет пояснено ниже), а во-вторых - отметка о типе ограничивает пилота до управления воздушными судами указанного в свидетельстве типа. Кроме того, согласно п. 2.5 ФАП-147, пилот не будет допущен до выполнения своих функций без отметок о виде и классе. Следовательно, чаще всего свидетельство пилота АОН должно содержать такие отметки:

Рисунок 1. Верная квалификационная отметка

Тем не менее, сотрудники МТУ регулярно вносят отметки, не соответствующие требованиям авиационных правил - без отметок, с типом, без вида и т.д. (см. приложение 6). Кроме того, законом не предусмотрены специальные отметки для самолетов-амфибий (одновременно и гидро-, и сухопутных), поэтому МТУ были вынуждены сами принять решение, какие отметки проставлять в таком случае - указывается класс и гидросамолета, и сухопутного одновременно. Данная квалификационная отметка не является законной, однако выработанная в МТУ практика принимается всеми акторами.

Особое влияние на пилотов МТУ оказывают в вопросе проставления квалификационной отметки о типе. Согласно п. 2.7 ФАП-147, отметка о типе ставится только в трех случаях: если самолет не может пилотироваться одним пилотом, если вертолет может пилотироваться одним пилотом, а также в случае, если указание типа предусмотрено в сертификате типа любого ВС. Несмотря на это, на протяжении всего времени существования регулирования данного вопроса, МТУ часто вносят отметки о типе (см. приложение 7). Если проводить аналогию с автомобильными правами, это можно сравнить с тем, если бы каждому водителю в права вписывали, например, отметку «автомобиль легковой ВАЗ 2107». А для того, чтобы иметь право ездить на «автомобиле легковом Mazda 6», каждому водителю бы пришлось обращаться в РЭО ГИБДД для внесения соответствующей отметки.

Возможность проставлять отметки о типе в случаях, не описанных в п. 2.7 ФАП-147, уличные бюрократы считают возможным благодаря приложению 1 к Конвенции о международной гражданской авиации Приложение 1 к Конвенции о международной гражданской авиации: Выдача свидетельств авиационному персоналу // URL: http://www.aerohelp.ru/data/432/annex01rus.pdf (дата обращения: 06.05.2018)., где в п. 2.1.3.2 сказано, что полномочный орган вправе установить квалификационные отметки для любого воздушного судна, когда считает это необходимым. Судебная практика по данному вопросу неоднозначна: в некоторых случаях вопрос решается без суда обещанием Регулятора принять «соответствующие меры» или привлечь к дисциплинарной ответственности (см. приложение 8), в некоторых случаях пилоты проигрывают. Так, например, одним из пилотов был проиграли суды в нескольких инстанциях, которые постановили, что перечень условий для отметки о типе в п 2.7 ФАП-147 не является закрытым, хотя данный пункт не содержит конструкций «и в иных случаях», «и иных воздушных судов». Данное дело закончилось кассационной жалобой, направленной в Верховный Суд - однако и она была отклонена, так как не было найдено оснований для ее рассмотрения. Следовательно, подобная незаконная практика МТУ сформировала прецедент на высоком уровне, в соответствии с которым может решаться исход тяжб по аналогичному вопросу.

Таким образом, в данном кейсе уличная бюрократия также имеет широкие дискреционные полномочия из-за несогласованности документов, а также из-за отсутствия регулирования некоторых аспектов ее деятельности. В целом, эксперты отмечают, что выбор альтернатив в поведении обусловлен «обратным переносом навыков»: как правило, сотрудники, работающие в МТУ - это как правило недействующие пилоты (в том числе и из других видов авиации) или военные. Поскольку в СССР отсутствовало понятие класса, у сотрудников такого типа «сформировалось собственное представление, которое в результате стало доминирующим. Если к ним приходит пилот и возникает дискуссия на тему, нужна ли отметка о типе, они скажут, что естественно нужна», - считает один из экспертов. Следовательно, из-за переноса навыков цели подменяются формальной процедурой. Кроме того, использование формальных возможностей из-за недочетов в НПА также обусловлены интересами Росавиации (как показывает случай с телеграммой).

Дополнительно: судебное дело о получении пилотского свидетельства и проставлении квалификационной отметки

В 2010 г. произошел судебный процесс По делу выдачи пилотского и продления. Часть 1, 2 // Ассоциация Экспериментальной Авиации URL: http://www.reaa.ru/cgi-bin/yabb/YaBB.pl?num=1298289016/1#1 (дата обращения: 06.05.2018)., который объединил влияние МТУ по сразу двум разобранным выше кейсам. Во-первых, заявителю было выдано свидетельство пилота-любителя, а не частного пилота, хотя ФАП-147 на тот момент уже действовал. Во-вторых, в пилотское свидетельство заявителя был проставлен срок окончания его действия. И, наконец, была внесена некорректная квалификационная отметка «Пилот СЛА микросамолет А-22», которая также в противоречие ФАП-147 содержала тип. Данные нарушения со стороны МТУ делают пилотское недействительным, а управление любым ВС незаконным. Соответственно неправомерные действия МТУ могли повлечь за собой ответственность заявителя в соответствии со ст. 11.5 п. 4 КоАП РФ - ответственность за управление воздушным судном лицом, не имеющим право управления им.

2.3 Получение или продление сертификатов летной годности

В июле 2017 г. Росавиация разослала в МТУ телеграмму (см. приложение 9), согласно которой предлагалось «не допускать к выполнению летных испытаний ЕЭВС Единичных экземпляров воздушных судов. Это категория ВС, не выпускающихся серийно, которые преимущественно и использует АОН. авиационный персонал гражданской авиации», а также приостановить действие сертификатов летной годности (СЛГ) у воздушных судов, испытание которых проводилось без участия летчика-испытателя.

Сама формулировка «летчик-испытатель» в контексте получения сертификатов летной годности для АОН возникла из приложения №4 к ФАП-118 Приказ Минтранса «Об утверждении федеральных авиационных правил «Положение о порядке допуска к эксплуатации единичных экземпляров воздушных судов авиации общего назначения» № 118 от 17.04.2003 // СПС КонсультантПлюс о допуске воздушных судов к эксплуатации, где в бланке заключения по оценке ВС установленным требованиям содержится место для подписи экспертом - летчиком-испытателем. Ранее этот вопрос привлечения летчиков-испытателей поднимался как в Минтрансе, так и в Росавиации в 2013 г., поскольку квалификация летчика-испытателя отсутствует в гражданской авиации и есть только у авиации Минпромторга (экспериментальной) и военной авиации. Минтранс в своем письме (см. приложение 10) разъяснил, что «запись «эксперт летчик-испытатель» в образцах форм документов (приложения к ФАП-118) не является квалификационной отметкой, а определяет лицо, входящее в группу экспертов». Росавиация также отметила (см. приложение 11), что «участие в указанных работах летчиков-испытателей Минпромторга требованиями положений не предусмотрено».

Однако, как было сказано ранее, в прошлом году Росавиация выпустила телеграмму, которая противоречила ее же разъяснениям. Следует сделать акцент на том, что она не имеет юридической силы, поскольку не является нормативно-правовым актом. Однако МТУ приостанавливали действия сертификатов летной годности, выданных «с нарушением», ссылаясь именно на эту телеграмму (см. приложение 12). Согласно закону, даже если бы Росавиация выпустила соответствующий приказ о приостановлении сертификатов, МТУ не имели бы права подчиняться, поскольку ФАП-132 устанавливает, что действие сертификата может приостанавливаться или возобновляться только на основании результатов инспекционного контроля.

Кроме того, незаконно приостанавливая действия сертификатов, МТУ удваивают цепочку нарушений, поскольку наличие действующего сертификата влияет на наличие или отсутствие права использования воздушного пространства (об этом следующий раздел). Согласно приказу Росавиации 180-П Приказ Федерального агентства воздушного транспорта "Об утверждении Положения о порядке функционирования федеральной государственной информационной системы "Реестр эксплуатантов и воздушных судов" и применения ее информации" от 09.01.2017 № 180-П // СПС КонсультантПлюс, органам обслуживания воздушного движения (ОрВД или Госкорпорации) предписывается проверять наличие СЛГ при подаче плана полета и при отсутствии действующего СЛГ отвергать план. Следовательно, сначала на основе не имеющего юридической силы документа сотрудниками МТУ приостанавливаются действия сертификатов, а затем сотрудники Госкорпорации отвергают план полета из-за незаконно приостановленного СЛГ.

Таким образом, МТУ имеют возможность не подчиняться требованиям Росавиации, так как они противоречат закону, однако уличная бюрократия предпочитает действовать в интересах принципала, несмотря на все формальные правила. Также эксперты отмечают, что инициатива привлекать летчиков-испытателей (преимущественно из Минпромторга) исходила от прокуратуры после расследования одной из катастроф. Следовательно, можно говорить о том, что на формирование решения этого вопроса изначально повлияла сама уличная бюрократия, а Регулятор решил придать этому законные основания. Что касается ограничений, эксперты говорят, что «часто до судов такое вещи не доходят, потому что пилотам нужно летать». Соответственно пока по этому вопросу свобода действий уличной бюрократии не скована судебными прецедентами.

2.4 Трансформация использования воздушного пространства

До 2010 г. использование воздушного пространства (ИВП) было исключительно разрешительным: все воздушное пространство считалось контролируемым, заявки на полеты необходимо было подавать за сутки до вылета по каналам электронной связи или через представителя в зональном центре Единой системы организации воздушного движения. В 2010 г. Правительство РФ приняло Постановление №138 «Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации» Постановление Правительства РФ "Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации" от 11.03.2010 № 138 // СПС КонсультантПлюс (ФП ИВП), которое, по мнению экспертов, было «прорывным» документом. В соответствии с п. 10 Постановления воздушное пространство (ВП) разделено на три класса. Класс А (Альфа) - выше 8100 м, его использование осуществляется в соответствии с правилами приборных полетов и только под управлением авиадиспетчеров с обязательной подачей плана полета. Класс С (Чарли) - от 0 до 8100 м и включает в себя такие элементы ВП как диспетчерские районы гражданских, военных и экспериментальных аэропортов и аэродромов, воздушные трассы и местные воздушные линии. Полеты в данном классе производятся как по правилам приборных, так и по правилам визуальных полетов с обязательной двусторонней радиосвязью и подачей плана полета в органы обслуживания воздушного движения (ОрВД или Госкорпорацию). Класс G (Гольф) - все воздушное пространство, которое не является классами А и С. Это неконтролируемый класс ВП, в котором осуществляются как приборные, так и визуальные полеты. Это класс воздушного пространства, который наиболее активно использует авиация общего назначения.

В предыдущих редакциях п. 124 ФП ИВП устанавливал, что «пользователи воздушного пространства, осуществляющие полеты в воздушном пространстве класса G, уведомляют соответствующие органы обслуживания воздушного движения (управления полетами) о своей деятельности в целях получения полетно-информационного обслуживания и аварийного оповещения». Эта норма трактовалась пользователями ВП класса G таким образом, что, если они не имеют цели получения полетно-информационного обслуживания (ПИО) и аварийного оповещения (АО), то подача уведомления (плана) необязательна. В данной редакции эта норма соответствовала ст. 70 Воздушного Кодекса, согласно которой полеты в классе G являются исключением и подачи плана не требуют.

Часто интерпретация ФП ИВП пилотами не совпадала с позицией уличной бюрократии (ОрВД). Это может быть объяснено тем, что Госкорпорация прежде всего руководствуется предназначенными для них ФАП по организации воздушного движения Приказ Минтранса России "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Организация воздушного движения В Российской Федерации" от 25.11.2011 № 293 // СПС КонсультантПлюс и Табелем сообщений о движении ВС Приказ Минтранса России "Об утверждении Табеля сообщений о движении воздушных судов в Российской Федерации" от 24.01.2013 № 13 // СПС КонсультантПлюс , принятыми в 2011 и 2013 гг. соответственно. В первом документе п. 3.7. предписывает, что план «должен быть представлен» пользователем ВП «с целью обеспечения диспетчерским и/или полетно-информационным обслуживанием, аварийным оповещением» в соответствии с Табелем сообщений.

В ранних судебных разбирательствах пилоты прибегали к просьбе о толковании спорной нормы к высшей бюрократии (Минтрансу), которая разъясняла, что подача уведомления носит необязательный характер - только для ПИО и АО (см. приложение 13). Однако позже, когда из-за неподачи уведомления уличной бюрократией заводились судебные дела, Регулятор и суды трактовали исполнение данной нормы как обязательной. Так, в одном из судебных заключений было отмечено, что «указанное воздушное пространство отнесено к классу «G», следовательно, его использование осуществляется на основании заявок, подаваемых в соответствии с направляемыми планами полетов. Согласно вышеуказанной информации заявки и планы полетов от предпринимателя 26.06.2016 (и в иные периоды) не поступали» Проигранный суд - ИВП класса G // URL: https://paraplan.ru/forum/files/766/s11Fg9_Z.pdf (дата обращения: 08.05.2018).. Таким образом, совместились top-down и bottom-up подходы, когда Регулятор вкладывает в норму значение А, уличная бюрократия придает ей значение В, а в ходе судебных разбирательств Регулятор и суды встают на сторону уличной бюрократии и соответственно значения B.

В продолжение законодательного закрепления интерпретации, инициированной уличной бюрократией, в апреле 2017 г. было принято Постановление Правительства №182 Постановление Правительства РФ "О внесении изменений в Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации" от 14.02.2017 № 182 // СПС КонсультантПлюс. Оно вносило в п. 124 Федеральных правил ИВП изменения, согласно которым подача уведомления (плана полета) при полете в классе G является обязательной: «пользователи воздушного пространства, планирующие выполнение полетов в воздушном пространстве класса G, обязаны уведомить соответствующие органы обслуживания воздушного движения (управления полетами) о своей деятельности в соответствии с Табелем сообщении?». Согласно Табелю, план полета подается при наличии специально выделенного в ОрВД телефонного номера и оператора. Соответственно, если оператора и номера нет в наличии, Госкорпорация примет решение отклонить план, поскольку в регламенте стоит ограничение по условиям принятия плана, а уличная бюрократия старается не совершать ошибок. Однако следует отметить, что многие подразделения Госкорпорации на данный момент технически обеспечены, поэтому такие прецеденты возникают не часто.

На данный момент исполнение норм этой поправки не имеет качественной реализации со стороны органов ОрВД Говорите реактивные двигатели, космос, спутниковая связь и нанотехнологии...? // Facebook URL: https://www.facebook.com/permalink.php?story_fbid=468575579932769&id=100003409927694&pnref=story (дата обращения: 03.05.2018).: планы могут быть утеряны диспетчерами, не вся территория России обеспечена связью, чтобы подать план полета и т.д. В целом, эксперты отмечают, что запрет на использование воздушного пространства класса G без подачи по какой-либо причине уведомления или плана полета может привести к сдерживанию развития АОН, а также приводит к снижению безопасности полетов.

Кроме того, вместе с инициированием обязательной подачи плана полета уличной бюрократией был запущен процесс проверки наличия у судов свидетельств летной годности (СЛГ). Как и с подачей плана, изначально требование СЛГ не было обязательным. Возможность для требования данного документа предоставлял изъян в приказе Минтранса Приказ Министерства транспорта Российской Федерации "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации" от 09.07.2012 № 208 // СПС КонсультантПлюс от 2012 г. Подача плана осуществляется для предоставления государственной услуги по аэронавигационному обслуживанию пилотов со стороны ОрВД. В п. 19 Приказа содержится положение о перечне документов, необходимых для получения данной государственной услуги, однако сам перечень пуст, что давало возможность уличной бюрократии требовать не предусмотренные законом документы. В целом, такие действия бюрократов соответствовали п. 144 ФАП-138 о функции контроля за соблюдением требований ФАП, возложенном на ОрВД.

Суды, как и в случае с планом, вставали на сторону уличной бюрократии, объясняя требование СЛГ тем, что полеты без него незаконны, а такое «превышение полномочий направлено на пресечение серьезного правонарушения». Позже и Регулятор принял эту позицию: Росавиация издала приказ Приказ Федерального агентства воздушного транспорта "Об утверждении Положения о порядке функционирования федеральной государственной информационной системы "Реестр эксплуатантов и воздушных судов" и применения ее информации" от 09.01.2017 № 180-П // СПС КонсультантПлюс, в пункте 6.3. которого указано, что В случае выявления несоответствия данных […] об отсутствии в ФГИС РЭВС информации о наличии у данного воздушного судна действующего сертификата летной годности оперативный орган ЕС ОрВД не принимает к дальнейшей реализации план полета и информирует об этом пользователя воздушного пространства, УИБП Росавиации, УЛЭ Росавиации, УПЛГ ВС Росавиации, а также соответствующее МТУ Росавиации». Так, обязательная подача плана полета в классе G, а также отказ в принятии плана на основании отсутствия данных об СЛГ стали законными.

Таким образом, уличная бюрократия в данном случае обладала возможностями интерпретация законов из-за «правовой лакуны» и неточности в соподчиняемых НПА, а также широкими дискреционными полномочиями из-за амфорных формулировок закона. Однако присутствовали и ограничения в виде конкретных условий, при отсутствии которых предоставление услуг со стороны ОрВД является нарушением регламента. Поскольку уличная бюрократия стремится не нарушать регламент, она будет действовать в пользу принципала, а не в пользу клиента (не предоставит услугу). Правильность действий в пользу принципала, а не клиента, также подтверждает конечный результат реализации политики по использованию воздушного пространства, влияние на окончательный нормативный облик которой оказали именно уличные бюрократы (что соответствует смешению стратегий реализации top-down и bottom-up). В целом, такая комбинация возможностей и ограничений формирует поведение уличной бюрократии, по мнению экспертов, деструктивное для сектора авиации общего назначения.

2.5 Направление в сертификационные центры

Перед разбором данного кейса стоит заострить внимание на том, что действия уличной бюрократии в данном случае находятся за рамками правового поля, поэтому в публичном доступе информации по нему нет (из-за коррупционной составляющей тема является табуированной). Однако это является настолько распространенной практикой, что не вызывает волнений среди пилотов и обращений в суды, а превратилось в отработанную рутину. Информация по данному кейсу (помимо НПА) собрана благодаря пилотам и экспертам.

Сертификационные центры - это частные организации, которые привлекаются для проведения сертификации Приказ Минтранса РФ «Об утверждении федеральных авиационных правил «Экземпляр воздушного судна. Требования и процедуры сертификации» №132 от 16.05.2003 // СПС КонсультантПлюс воздушных судов, а также для инспекции, если у отдела поддержания летной годности МТУ (ОПЛГ МТУ) нет ресурсов для ее проведения (п. 29 Регламента №175 Приказ Минтранса РФ «Об утверждении административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по организации и проведению инспекции гражданских воздушных судов с целью оценки их летной годности и выдачи соответствующих документов» №175 от 07.05.2013 // СПС КонсультантПлюс). На практике ОПЛГ почти никогда самостоятельно не проводят инспекцию, а отдают эту функцию частным организациям.

Хотя привлечение центров сертификации предусмотрено законом, пилоты и эксперты находят это проблемой. Причина в том, что плата за получение СЛГ (в результате сертификации и инспекции силами ОПЛГ или привлекаемых организаций) в соответствии с п. 104 ст. 333.33 Налогового Кодекса РФ Налоговый кодекс Российской Федерации Часть 2 от 05.08.2000 № 117-ФЗ // СПС КонсультантПлюс составляет 650 руб. Однако в действительности, по оценкам экспертов, пилотам приходится платить от 50 тыс. руб. и выше за услуги сертификационного центра, вылет к воздушному судну экспертов, командировочные и т.д. Причем, согласно п. 95 Регламента №175, СЛГ действует максимум два года (на практике - год) и подлежит продлению в порядке первоначального получения сертификата. Следовательно, такие крупные и не предусмотренные законом отчисления производятся пилотами с периодичностью раз в год. А сама процедура получения СЛГ, по словам сотрудников сертификационных центров, затягивается на этапе устранения замечаний и никогда не укладывается в сроки, предусмотренные регламентом.

Также на всем протяжении существования частных сертификационных центров сложилась практика «территориальной привязки» МТУ и сертификационных центров, находящихся как бы «в подчинении» у уличных бюрократов. Такая практика не имеет законного основания: обращаться за услугами можно в любой сертификационный центр по всей России, вернувшись в свой МТУ с отчетами о проведенных работах. Однако в действительности заявителей направляют в местные сертификационные центры (см. приложение 14), иногда оказывая на них давление (т.е. говоря о возможных проблемах с принятием отчетов из других сертификационных центров).

В целом, эксперты оценивают данную ситуацию как «обычную банальную коррупцию». Сотрудники МТУ как правило связаны с сертификационными центрами либо карьерным прошлым (некоторые выходцы из МТУ открывают рядом свои сертификационные центры и пользуются связями для привлечения клиентов), либо, как чаще происходит, сертификационный центр «платит» материально заинтересованному ОПЛГ МТУ за поставку клиентов.

Таким образом, поскольку вопрос привлечения и территориальной привязки сертификационных центров является необсуждаемой темой, спроса на его регулирование нет ни со стороны пилотов, ни со стороны органов исполнительной власти. Соответственно там, где нет правил, акторы имеют возможность самостоятельно устанавливать правила игры, которые способствуют достижению их собственных интересов.

Заключение

Проведенный анализ областей контроля, в которых уличная бюрократия оказывала сильное влияние на работу сектора авиации общего назначения, показал:

Действительно, формальная система, регулирующая уличную бюрократию, смоделирована таким образом, что обеспечивает ей широкие дискреционные полномочия;

А экспертные знания, которыми обладают уличные бюрократы благодаря взаимодействию с клиентами, направлены не на них, а на соответствие интересам Регулятора (которые зачастую противоположны интересам клиента).

Следовательно, поставленные в начале исследования гипотезы нашли свое подтверждение. Что касается возможностей и ограничений, то первые прежде всего сосредоточены в юридической свободе уличных бюрократов - интерпретации законов, созданию и закреплению различных практик и т.д., а последние выражаются в процедурных ограничениях, результатах судебных процессов, а также нормативных или ненормативных ограничениях со стороны Регулятора. Однако нормативные и процедурные ограничения, как показал анализ кейсов (в частности, о трансформации использования воздушного пространства), часто не являются жесткими, а «ошибочная» интерпретация законов уличными бюрократами может быть впоследствии встроена в нормативно-правовые акты.

Следует еще раз обратить внимание на то, что вся эта система работает в условиях по большей части федеральных авиационных правил, которые носят рекомендательный характер. То есть их характер предусматривает, что при взаимодействии с клиентами нормы можно адаптировать. Но уличная бюрократия этого не делает, что соответствует общему политическому контексту регулирования данной сферы. В такой ситуации, когда действия уличной бюрократии соответствуют настроениям регулятора и являются «правильными», широта дискреционных полномочий уличной бюрократии вполне закономерна.

В ходе проработки кейсов выявлены и другие результаты, общие для всех приведенных случаев. Во-первых, эксперты утверждают, что в большинстве своем уличные бюрократы в сфере АОН абсолютно несамостоятельны в реализации политики и руководствуются указаниями Росавиации. Закономерно отмечается, что «у МТУ многое зависит от стимула продвижения по социальному лифту». Во-вторых, большую роль играет общая установка, что, если физическое или юридическое лицо в судебном процессе встает против какого-либо ведомства, последнее, как правило, выигрывает процесс, что в конечном счете формирует прецедент, который в последующем влияет на реализацию политики. В-третьих, регулирование деятельности уличной бюрократии можно условно разделить на три зоны:

«Белая» зона - официально опубликованные нормативно-правовые акты, нормативно регулирующие деятельность уличной бюрократии (доступная зона для анализа);

«Серая» зона - телеграммы с рекомендациями и предложениями возможного поведения для уличной бюрократии (труднодоступная зона для анализа);

«Черная зона» - письма и телефонные звонки руководящего характера (недоступная для анализа зона).

Поскольку формальная система регулирования смоделирована в сторону увеличения дискреционных полномочий уличной бюрократии, но при этом она исправно действует в интересах Регулятора, закономерным будет предположить, что Регулятор сосредотачивает свои рычаги управления в последних двух зонах. Таким образом, продолжением этой работы может являться исследование ненормативных методов регулирования уличной бюрократии.

В целом, отмечается недостаток исследований авиации как объекта государственного регулирования, что отрицательно сказывается на интересе Регуляторов к проблеме авиационного сектора, в особенности авиации общего назначения. Данное исследование также имеет своей целью дать начало научному и практическому осознанию авиации как объекта государственного регулирования, обратить внимание на важность последствии? принятия решении? и их некорректной реализации в вопросах регулирования АОН, а также помочь пилотам АОН в построении аргументированного диалога с государством.

Список использованной литературы и источников

Нормативно-правовые акты

1. "Воздушный кодекс Российской Федерации" № 60-ФЗ от 19.03.1997 // СПС КонсультантПлюс

2. Налоговый кодекс Российской Федерации Часть 2 от 05.08.2000 № 117-ФЗ // СПС КонсультантПлюс

3. «Положение о классификации специалистов гражданской авиации СССР» (утв. МГА СССР 19.12.1988 № 44/И) (Извлечения) // СПС КонсультантПлюс

4. Постановление Правительства РФ "О внесении изменений в Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации" от 14.02.2017 № 182 // СПС КонсультантПлюс

5. Постановление Правительства РФ "Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации" от 11.03.2010 № 138 // СПС КонсультантПлюс

6. Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил?проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение свидетельств, позволяющих выполнять функции членов экипажа гражданского воздушного судна, за исключением сверхлегкого пилотируемого гражданского воздушного судна с массой конструкции 115 килограммов и менее, беспилотного гражданского воздушного судна?с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения, требованиям федеральных авиационных правил, а также выдачи таких свидетельств лицам из числа специалистов» №670 от 06.08.2013 // СПС КонсультантПлюс

7. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» №1009 от 13.08.1997 // СПС КонсультантПлюс

8. Приказ Министерства транспорта Российской Федерации "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации" от 09.07.2012 № 208 // СПС КонсультантПлюс

9. Приказ Минтранса «Об утверждении административного регламента федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по выдаче свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, допускаемым к выполнению функции членов экипажа гражданского воздушного судна, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения» №298 от 22.10.2014 // СПС КонсультантПлюс

10. Приказ Минтранса «Об утверждении федеральных авиационных правил «Требования, предъявляемые к оформлению и форме свидетельств авиационного персонала гражданской авиации» №32 от 10.02.2014 // СПС КонсультантПлюс

11. Приказ Минтранса «Об утверждении федеральных авиационных правил «Положение о порядке допуска к эксплуатации единичных экземпляров воздушных судов авиации общего назначения» № 118 от 17.04.2003 // СПС КонсультантПлюс

12. Приказ Минтранса России "Об утверждении Табеля сообщений о движении воздушных судов в Российской Федерации" от 24.01.2013 № 13 // СПС КонсультантПлюс

13. Приказ Минтранса России "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Организация воздушного движения В Российской Федерации" от 25.11.2011 № 293 // СПС КонсультантПлюс

14. Приказ Минтранса РФ «Об утверждении административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по организации и проведению инспекции гражданских воздушных судов с целью оценки их летной годности и выдачи соответствующих документов» №175 от 07.05.2013 // СПС КонсультантПлюс

15. Приказ Минтранса РФ «Об утверждении федеральных авиационных правил «Требования к членам экипажа воздушных судов, специалистам по техническому обслуживанию воздушных судов и сотрудникам по обеспечению полетов (полетным диспетчерам) гражданской авиации» от 12.09.2008 // СПС КонсультантПлюс

16. Приказ Минтранса РФ «Об утверждении федеральных авиационных правил «Экземпляр воздушного судна. Требования и процедуры сертификации» №132 от 16.05.2003 // СПС КонсультантПлюс

17. Приказ Росавиации от 17.05.2010 № 172 «О подготовке к выполнению полетов по уведомительному порядку использования воздушного пространства Российской Федерации и порядке замены свидетельств пилотов-любителей и пилотов сверхлегких летательных аппаратов» URL: http://www.favt.ru/dejatelnost-organizacija-ispolzovanija-vozdushnogo-prostranstva-dokumenty/?id=1127 (дата обращения 05.05.2018)

18. Приказ Федерального агентства воздушного транспорта "Об утверждении Положения о порядке функционирования федеральной государственной информационной системы "Реестр эксплуатантов и воздушных судов" и применения ее информации" от 09.01.2017 № 180-П // СПС КонсультантПлюс

19. Приказ Федерального агентства воздушного транспорта "Об утверждении Положения о порядке функционирования федеральной государственной информационной системы "Реестр эксплуатантов и воздушных судов" и применения ее информации" от 09.01.2017 № 180-П // СПС КонсультантПлюс

20. Приложение 1 к Конвенции о международной гражданской авиации: Выдача свидетельств авиационному персоналу // URL: http://www.aerohelp.ru/data/432/annex01rus.pdf (дата обращения: 06.05.2018).