Размещено на http://www.allbest.ru/

МІЖРЕГІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ УПРАВЛІННЯ ПЕРСОНАЛОМ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Адміністративно-правові аспекти нормотворчості публічної адміністрації в Україні

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Делія Юрій Володимирович

Київ - 2014

АНОТАЦІЇ

Делія Ю.В. Адміністративно-правові аспекти нормотворчості публічної адміністрації в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Міжрегіональна Академія управління персоналом. - Київ, 2014.

У дисертації досліджуються теоретичні та практичні основи нормотворчості публічної адміністрації. Розглядаються концептуальні підходи щодо розуміння такої категорії, як «нормотворчість суб'єктів публічної адміністрації» в українській і зарубіжній юридичній науці. Проаналізовані етапи становлення і розвиток наукових знань про нормотворчість публічної адміністрації, предмет, засади, система суб'єктів та методологія дослідження нормотворчої діяльності суб'єктів даного інституту. Пропонуються положення про співвідношення, взаємодію адміністративного права з іншими системами та правовими категоріями.

Значна увага звертається на концептуальні проблеми правотворчої ініціативи, правотворчості суб'єктів публічної адміністрації на місцях. Досліджуються питання правотворчості державної влади у сфері публічного адміністрування.

Дисертація ґрунтується на аналізі актуальних проблем сучасної правової науки та правозастосовної практики, містить додатки, які висвітлюють нормопроектні здобутки автора в окресленій сфері. Автором запропоновано власну концепцію гарантій нормотворчої діяльність суб'єктів публічної адміністрації, сформульовано рекомендації щодо вдосконалення законодавчого визначення її організаційної основи, матеріальної і фінансової бази та окреслено методи реалізації громадянами прав на участь в управлінні й вирішенні питань місцевого значення.

Ключові слова: адміністративне право, демократизація української держави, інститут публічного адміністрування, нормотворчість публічної адміністрації, гарантії публічної нормотворчості.

Делия Ю.В. Административно-правовые аспекты нормотворчества публичной администрации в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Межрегиональная Академия управления персоналом. - Киев, 2014.

В диссертации освещаются теоретические и практические основы нормотворчества публичной администрации, исследуются концептуальные подходы понимания категории «правотворческая деятельность» в украинской и зарубежной юридической науке. Рассматриваются модель и этапы становления локального правового института и система субъектов нормотворчества, анализируется соотношение и взаимодействие этой отрасли права с другими системами и правовыми категориями.

Значительное внимание уделено концептуальным проблемам правотворческой инициативы, правотворчества населения, органов и должностных лиц публичного управления, правотворчества субъектов государственной власти в сфере местного управления. Автором предложены собственные концепции обеспечения гарантий правотворчества субъектов публичной администрации и структуры публичного управления.

Упомянутые концепции имеют детальное обоснование и связаны с общими закономерностями правотворчества.

Отдельный раздел диссертационного исследования посвящен норме права как первооснове как общегосударственного так и локального нормотворчества. Предложены новые теоретико-методологические подходы к познанию норм административного права, ее структуры и системы.

Сформулированы рекомендации по усовершенствованию законодательного определения организационной основы, материальной и финансовой базы публичного управления, реализации права граждан на участие в решении вопросов местного значения.

Особое внимание уделено вопросам реализации финансовых проектов местных органов управления и их права распоряжаться финансами.

Диссертация основывается на анализе опыта современной отечественной и зарубежной правоприменительной практики и включает отдельные аспекты новых направлений в сфере нормотворчества, а также содержит дополнительные предложения относительно правотворческой деятельности субъектов публичной администрации.

Ключевые слова: административное право, демократизация украинского государства, институт публичного администрирования, нормотворчество публичной администрации, гарантии публичного нормотворчества.

Deliya Y.V. Administrative and Legal Aspects of Public Administration's Norm-making Activity in Ukraine. - Manuscript.

The dissertation on the Degree of Doctor of Law Sciences on Specialty 12.00.07 - Administrative Law and Procedure; Financial Law; Informational law. - Interregional Academy of Personnel Management. - Kyiv, 2014.

The monograph deals with theoretical and practical points of norm-making activity of public administration and examines the conceptual approaches to understand the category of «law-making activity» in Ukrainian and foreign law science. The models and stages of setting up local legal institute and the system of law-making subjects are studied; correlation and interaction of this branch of law with other systems and legal categories are analyzed.

The periods of establishing and developing scientific knowledge of norm-making activity of public administration, the subject, measures and methodology of studying normative activity of this institute subjects are examined. The positions of relationship of the administrative law and other systems and legal categories are proposed.

The separate chapter is devoted to the norm of the administrative law as the primary basis of local norms-making of public administration subjects. New theoretical and methodological approaches to learn the norms of law in the sphere of public administration, its structure and system are offered.

The great attention is paid to the conceptual problem of law-making initiative of local public administration subjects. The matters of law-making activity of the state power organs in the sphere of public administrating are examined.

The monograph is based on the analysis of the matters of current legal science and law-making practice and contains the supplements reflecting author's achievements in a definite sphere. The author offers his own concept of guarantees of norm-making activity of public administration subjects.

He formulates recommendations for improving law-making denotation of organizational structure, material and financial base and methods of realizing citizens' right to participate in managing and solving the matters of local significance.

Key words: administrative law, democratization of Ukrainian state, the institute of public administration, norm-making activity of public administration, guarantees of public norm-making activity.

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті біоресурсів і природокористування України Кабінету Міністрів України.

Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор КУРИЛО Володимир Іванович, Національний університет біоресурсів і природокористування України Кабінету Міністрів України, перший проректор.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Діхтієвський Петро Васильович, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри адміністративного права;

доктор юридичних наук, професор Пєтков Сергій Валерійович, Класичний приватний університет, професор кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права;

доктор юридичних наук, доцент Галунько Валентин Васильович, Відкритий міжнародний університет розвитку людини «Україна», директор Інституту права та суспільних відносин.

Захист відбудеться «26» березня 2014 року о «1000» годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.142.02 Міжрегіональної Академії управління персоналом за адресою: 03039, м. Київ, вул. Фрометівська, 2.

З дисертацією можна ознайомитись у Міжнародному бібліотечно-інформаційному центрі ім. Ярослава Мудрого Міжрегіональної Академії управління персоналом (03039, м. Київ, вул. Фрометівська, 2).

Автореферат розісланий «24» лютого 2014 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Н.П. Христинченко.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Розвиток правової, демократичної держави з соціально орієнтованою ринковою економікою, активно діючими інститутами публічної влади та управління на сьогодні є актуальним завданням, яке постало перед Україною. Вирішення окреслених питань залежить від різних історичних, політичних, економічних, соціальних чинників, подолання яких потребує правових гарантій та регулювання здійснення нормотворчості суб'єктами публічної адміністрації. Безперечно, така діяльність повинна відбуватися в межах Конституції та законів України. Розвиток національного державотворення та правотворення ставить перед сучасною юридичною наукою складні завдання, від ефективності та своєчасності розв'язання яких залежить майбутнє українського народу, громадянського суспільства й української держави в цілому. Їх зміст полягає насамперед у належному та своєчасному теоретико-методологічному забезпеченні адміністративних нормотворчих і правозастосовних процесів.

Події минулого століття наочно продемонстрували, що падіння комуністичного режиму і наступні політичні перетворення не обов'язково приведуть до встановлення прогнозованих форм демократичного устрою. Шляхи розвитку України та інших держав, що входили до складу СРСР, виявилися більш складними й драматичними, аніж шляхи країн Центральної і Східної Європи. Еволюція пострадянських політичних режимів, незважаючи на значні зовнішні зміни, демонструє принципову наступність деяких базових засад організації влади, первинних і більш визначальних для функціонування формальних демократичних механізмів.

На рубежі ХХІ ст. в українському законодавстві, через виникнення нового суб'єкта - публічної адміністрації, з'явився трикутник управління на місцях - державна влада - місцеве самоврядування - публічна адміністрація. Публічна адміністрація має подвійне підґрунтя і об'єднує в собі виконавчі органи державної виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування.

На сьогодні поняття публічна адміністрація досить часто зустрічається в нормативно-правових актах України та працях науковців, але, на жаль, у сучасній науці не сформовано єдиного підходу щодо його розуміння та, відповідно, і до нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації. Така обставина актуалізує необхідність поглиблення наукових досліджень зазначеного поняття, його сутності та особливостей виявлення цієї сутності в конкретних умовах сучасної України.

Зовнішньополітичний аспект проблеми має вагоме значення. Наша країна як член Ради Європи взяла на себе обов'язок приєднатися до міжнародних стандартів у галузі публічного управління. На виконання зобов'язань в Україні ефективно функціонує Конституційна Асамблея, відбуваються адміністративна та муніципальна реформи, що мають охопити такі найважливіші блоки проблем: вирішення питань місцевого значення на рівні громади, наближення членів громади до управління місцевими справами, законодавче регулювання правотворчої діяльності суб'єктів публічної адміністрації, функціонування правотворчої ініціативи від громади до держави, а не навпаки, розмежування повноважень держави та громади, створення матеріально-технічної бази для розвитку даної інституції і правотворчої діяльності суб'єктів публічного адміністрування, інформаційне забезпечення функціонування публічної адміністрації і діяльності органів та посадових осіб даної інституції, підготовку кадрів для роботи в органах публічної влади.

Одним із актуальних питань залишається нормотворчість суб'єктів публічної адміністрації. Дослідження нормотворчості публічної адміністрації в громадянському суспільстві обумовлюється потребою, на фундаментально-правовому і теоретичному рівні, визначення юридичних засад, цілей нормотворчості, функціональних її меж та категоріальної конкретизації використовуваних в юридичній практиці, науці та законодавстві понять, для приведення їх у певну стандартизовану форму, щоб наблизитися до рівня, який зможе відповідати міжнародним вимогам у сфері публічного управління. Інший аспект, що також підвищує актуальність означеного дослідження - це недостатність теоретико-правових наукових розвідок з правотворчості публічної адміністрації саме як складової правотворчості рівня держави та суспільства.

Чільне місце при формуванні теоретичної основи дослідження посіли праці, які присвятили проблемам публічного управління відомі науковці В. Б. Авер'янов, О. Ф. Андрійко, В. Г. Афанасьєв, М. О. Баймуратов, Г. В. Барабашов, О. В. Батанов, Ю. П. Битяк, І. Л. Бородін, Г. М. Вербенський, В. В. Галунько, І. П. Голосніченко, В. М. Горшеньова, Є. В. Додін, П. В. Діхтієвський, В. О. Заросило, В. М. Кампо, В. К. Колпаков, Т. О. Коломоєць, М. І. Корнієнко, О. Л. Копиленко, В. В. Кравченко, В. І. Курило, О. О. Майданник, Г. О. Мурашин, Т. О. Проценко, М. П. Орзіх, С. В. Пєтков, В. Ф. Погорілко, А. М. Подоляка, М. О. Пухтинський, П. М. Рабінович, Ю. М. Тодика, Ю. О. Тихомиров, О. Ф. Фрицький, В. Л. Федоренко, В. М. Шаповал, К. Ф. Шеремет, Ю. С. Шемшученко, В. К. Шкарупа, О. Н. Ярмиш та інші. Проте слід зазначити, що дослідження окремих з них стосуються періоду до 1990 року.

Система та принципи організації публічного управління, у тому чи іншому аспекті, досліджувалися у працях В. Б. Авер'янова, С. С. Алексєєва, О. Ф. Андрійко, Г. В. Атаманчука, М. І. Ануфрієва, О. О. Бандурки, В. І. Грохольського, П. В. Діхтієвського, Є. В. Додіна, В. В. Копєйчикова, В. І. Курила, Т. О. Коломоєць, М. І. Корнієнка, М. Н. Курка, Н. Р. Нижник, С. В. Пєткова, О. А. Мартиненко, О. Ф. Фрицького, Ю. О. Фрицького, В. Л. Федоренка, В. В. Цвєткова та інших.

До зазначеної проблеми зверталися і вчені із ближнього зарубіжжя: М.С. Бондар, М. А. Васильєв, С. В. Кабишев, С. Н. Лопатін, В. В. Таболін, В. І. Фадєєв, В. В. Черніков, К. С. Шугріна та інші. Однак, незважаючи на всі здобутки, дослідження цього питання не можна вважати завершеним. До цього часу серед науковців не склалося загальної концепції стосовно нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації.

Саме тому, в умовах адміністративної реформи в Україні, що є однією із важливих чинників для євроінтеграції країни в правове співтовариство, дослідження адміністративно-правового забезпечення права на публічне адміністрування є недостатньо розробленим напрямом наукового пошуку.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до плану науково-дослідної діяльності кафедри адміністративного та фінансового права Національного університету біоресурсів і природокористування України в межах ініціативної наукової теми «Публічна нормотворчість в Україні» (номер державної реєстрації 0110U001898) та відповідає Програмі інтеграції України до Європейського Союзу (затверджено Указом Президента України від 14 вересня 2000 року № 1072), Концепції адміністративної реформи в Україні, схваленої Указом Президента України 22 липня 1998 року № 810/98, Концепції реформування публічної адміністрації, Концепції Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, схваленої Законом України від 21 листопада 2002 року № 228-IV.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є з'ясування особливостей нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації в Україні як загальноправової категорії сучасного адміністративного права; виду публічної влади в Україні як теоретико-методологічної основи для подальшого розвитку й удосконалення системи чинного адміністративного законодавства України і упорядкування та систематизації правотворчої й правозастосовної діяльності.

Мета дослідження зумовила постановку та розв'язання наступних задач:

- визначити адміністративно-правову характеристику предмета публічно-правового регулювання суб'єктів публічної адміністрації;

- виявити основні закономірності соціальної природи нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації в контексті національної та зарубіжної історії державотворення і правотворення;

- з'ясувати основні юридичні принципи, властиві сучасним процесам нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації;

- встановити джерела нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації;

- розкрити генезис системи уявлень про нормотворчість суб'єктів публічної адміністрації в аспекті теоретико-методологічного розуміння вчення про публічну владу;

- надати авторське визначення адміністративно-правової характеристики системи законодавства у сфері нормотворчості публічної адміністрації;

- охарактеризувати особливості методології дослідження проблем нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації в сучасній адміністративній науці;

- висвітлити міжнародні засади нормотворчості публічної адміністрації у сфері досліджуваних відносин;

- виявити аксіологічні та онтологічні аспекти нормотворчого процесу суб'єктів публічної адміністрації як складової адміністративно-юрисдикційної діяльності;

- показати систему суб'єктів нормотворчого процесу публічної адміністрації;

- проаналізувати стадії нормотворчого процесу суб'єктів публічної адміністрації;

- підкреслити значення механізму реалізації актів нормотворчої діяльності суб'єктів публічної адміністрації;

- визначити тенденції розвитку нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації з позиції розвитку держави;

- з'ясувати взаємодію актів суб'єктів публічної адміністрації з іншими нормативно-правовими актами;

- здійснити аналіз систематизації нормативно-правових актів суб'єктів публічної адміністрації;

- обґрунтувати нові концептуальні підходи щодо інституту гарантій нормотворчої діяльності суб'єктів публічної адміністрації.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі нормотворчої діяльності суб'єктів публічної адміністрації в Україні.

Предметом дослідження є нормотворчість у публічному адмініструванні та її адміністративно-правове забезпечення в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою роботи є комплекс загальнонаукових та спеціально-наукових методів дослідження й пізнання, що застосовуються в сучасній правовій доктрині. Висновки та рекомендації, викладені в дисертації, забезпечуються використаним автором методологічним апаратом, що базується на положеннях діалектики стосовно пізнання, розвитку та взаємозв'язку об'єктів реальної дійсності, обумовленості позитивної (законослухняної) та негативної (протиправної) суспільної діяльності; положеннях загальної теорії адміністративного права, теорії реалізації нормотворчості, соціології, психології тощо. У процесі дослідження використано сукупність сучасних загальних та спеціальних наукових юридичних методів, зокрема такі загальнонаукові методи, як діалектичний (при оцінці ефективності діяльності органів публічної влади в забезпеченні нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації в Україні) і функціональний (для визначення завдань та обов'язків суб'єктів публічної адміністрації, етапів нормотворчої діяльності суб'єктів публічної адміністрації та формування пропозицій щодо удосконалення такої діяльності). Також застосовано спеціальні методи: історико-правовий (під час аналізу міжнародних аспектів розвитку публічної нормотворчості); формально-юридичний (для тлумачення адміністративно-правових норм та окремих термінів); порівняльно-правовий (в аналізі вітчизняних і закордонних адміністративно-правових норм забезпечення нормотворчості публічної адміністрації, відповідальність за їх порушення).

Наукова новизна одержаних результатів полягає насамперед у тому, що дисертація є однією із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексних розвідок, виконаних на монографічному рівні, присвячених організаційно-правовим засадам адміністративно-правового забезпечення суб'єктів публічної адміністрування в Україні. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку положень, висновків і рекомендацій, що вирізняються науковою новизною і мають практичне та теоретичне значення, зокрема:

уперше:

- здійснено періодизацію основних етапів генезису адміністративно-правових знань про публічне адміністрування в контексті національної історії державотворення і правотворення: нормотворчість Української народної республіки (1917-1921 роки); період гетьманату Павла Скоропадського (квітень 1918 - серпень 1918 року); радянський період (1920-1990 роки); відродження української незалежності (1991-1996 роки) та новітній період (ухвалення Конституції 1996 року і дотепер);

- аргументовано положення про подвійний характер нормотворчості публічної адміністрації (природний на рівні виконавчих органів - сільських, селищних та міських рад і державний - на рівні регіонів) та про пріоритетність природного права публічного адміністрування;

- доведено, що нормотворчий процес суб'єктів публічної адміністрації - це необхідна гарантія належного нормативно-правового регулювання місцевих відносин, які постають невід'ємною умовою прийняття оптимальних правових актів суб'єктами публічної адміністрації;

- розкрито сутність нормотворчого процесу суб'єктів публічної адміністрації як однієї з форм правотворчої діяльності органів та посадових осіб публічної адміністрації, що здійснюється встановленими суб'єктами такої діяльності;

- висвітлено розуміння предмета та змісту правового регулювання нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації - як системи правових норм, які забезпечують визнану правову й гарантовану можливість територіальної спільноти, органів і посадових осіб регламентувати та вирішувати питання місцевого значення засобами нормотворчості з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення публічного управління в межах адміністративно-територіальній одиниці;

- визначено найважливіший показник рівня демократичної організації громадянського суспільства; ним виступає нормотворчість у сфері публічного адміністрування як особлива форма правової діяльності, що обумовлена ступенем розвитку суспільства та інституціоналізації публічної влади, прогресом доктрини локальної демократії й розширенням інструментарію правового регулювання публічно-владних відносин, станом правової культури і громадської консолідації;

удосконалено:

- зміст засад (принципів) публічного адміністрування, які дають підстави твердити, що головне їх призначення - це створення політико-правової бази для утвердження і діяльності органів публічного адміністрування, створення правотворчих можливостей суб'єктів публічної адміністрації, піднесення їх ролі в розбудові правової держави та українського суспільства;

- теоретичне визначення поняття «суб'єкти публічної нормотворчості», під якими запропоновано розуміти: учасників публічно-правових відносин, наділених відповідною юридичною правосуб'єктністю, тобто правоздатністю і дієздатністю, що визначається нормами адміністративного права. Публічна правоздатність виражається в системі прав і обов'язків учасників публічних правовідносин;

- структуру нормотворчості публічної адміністрації, під якою слід розуміти законодавчу ініціативу, тобто внесення і розгляд проекту локального нормативно-правового акта у відповідних органах (комісіях), прийняття, оприлюднення та сприйняття громадою локального нормативно-правового акта;

- систему джерел публічного управління, до якої віднесено конституційні, законодавчі, підзаконні нормативно-правові акти, міжнародно-правові акти, локальні нормативно-правові акти та правові звичаї. Не становить виняток інститут публічного адміністрування, хоча практична діяльність даних органів знає багато прикладів санкціонування правових звичаїв. Окремим питанням є міжнародно-правові ратифіковані та нератифіковані акти;

- положення стосовно делегування повноважень обласними та районними радами відповідним державним адміністраціям, згідно з якими акти адміністративних органів з питань місцевого значення є актами публічної адміністрації;

- питання систематизації нормативно-правових актів публічної адміністрації з ухваленням концепції щодо прийняття Кодексу публічного адміністрування як основоположного акта публічного управління;

- систему гарантій публічного адміністрування, яка полягає в поділі на державні - комплекс правових норм, закріплених в Конституції та інших законодавчих актах, і локальні гарантії, що створюють самі суб'єкти публічного адміністрування, які діють лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України;

дістали подальшого розвитку:

- тлумачення терміна «нормотворчість публічної адміністрації» як категорії адміністративної науки та права, під якою слід розуміти історично сформовану й зумовлену об'єктивними факторами сучасного розвитку систему послідовних чинників (законодавча ініціатива, розроблення нормативно-правового акта, ухвалення та застосування). Водночас дана категорія є однією з форм правотворчої діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, органів місцевих державних адміністрації, що здійснюється встановленими суб'єктами такої діяльності.

Під визначенням поняття: публічна адміністрація розуміється система територіальних утворень (державних та природних) виконавчих органів державної виконавчої влади на місцях (обласних та районних) і відповідних органів місцевого самоврядування (сільських, селищних та міських), їх посадових осіб, обраних громадами, наділених правом самостійно або через утворювані ними органи вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України;

- основи методології дослідження системи нормотворчості публічної адміністрації як упорядкованої системи взаємоузгоджених принципів і методів, що дає змогу всебічно і комплексно дослідити юридичні властивості, якісні чинники національного права та визначити сутність і зміст правових зв'язків між її основними елементами;

- концепція правових основ нормотворчості публічної адміністрації, яка полягає в тому, що систему джерел публічного адміністрування становлять: конституційно-правові, законодавчі, підзаконні нормативно-правові акти, міжнародно-правові акти та локальні нормативно-правові акти, а основною частиною є підзаконні та локальні нормативно-правові акти суб'єктів публічної нормотворчості;

- положення, що підзаконне правове регулювання загалом дає змогу розрізняти нормативно-правові акти за такими критеріями: суб'єкт прийняття; сфера суспільних відносин, що урегульовується; юридична сила; порядок (процедура) прийняття (колегіальні та такі, що приймаються одноосібно); територіальний масштаб дії (чинні на всій території держави або тільки в окремих адміністративно-територіальних одиницях); відповідність праву (правові і неправові); юридичні засоби їх правового регулювання (правоохоронні та регулятивні) термін дії (тимчасові і розраховані на необмежений період дії); функціональне призначення (матеріально-правові та процесуальні) тощо;

- тенденції розвитку сучасного публічного адміністрування, домінантою серед яких визначено систему ідеалів та цінностей публічної демократії, що являє собою органічну єдність адміністративної теорії та практики реалізації;

- проблеми публічного адміністрування, серед яких виділено найактуальніші: обрання моделі публічного адміністрування та її закріплення на законодавчому рівні; шляхи вирішення конфліктів між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на місцях; кадрове забезпечення органів публічної адміністрації; систематизацію чинного законодавства в обраній галузі;

- питання щодо помилок правотворчості суб'єктів публічного адміністрування: визнано, що результат завершеної офіційної діяльності компетентних суб'єктів; неправильність дій (розуміння), що є результатом добросовісних помилок; порушення загальних принципів або конкретних норм правотворчого процесу; видання невідповідних істині, хибних норм права;

- пропозиції з удосконалення чинного законодавства з метою досягнення чіткого розмежування повноважень самоврядних органів та органів державної виконавчої влади, результатом чого має бути зведення до мінімуму так званих делегованих повноважень і удосконалення процедури делегування повноважень представницькими органами регіонального рівня місцевим державним адміністраціям тощо;

- положення організаційної структури суб'єкта управління на місцях, визначено, що публічна адміністрація має об'єднати органи місцевого самоврядування і органи державної виконавчої влади;

- питання щодо ролі інформаційного забезпечення в механізмі реалізації нормотворчої діяльності публічної адміністрації та сприйняття громадою прийнятих нормотворчих рішень.

Теоретичне та практичне значення результатів. Сформульовані в дисертації висновки, положення та пропозиції можуть бути використані:

- у науково-дослідній діяльності - для подальшої розробки питань адміністративно-правового забезпечення нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації в Україні за умов розбудови демократичного суспільства;

- у правотворчій діяльності - на удосконалення законодавства, яке регламентує: а) адміністративно-правові гарантії нормотворчої діяльності суб'єктів публічної адміністрації; б) організаційно-правові основи діяльності органів публічної влади з метою забезпечення наданих повноважень та перешкоджанню їх порушення;

- у правозастосуванні - на удосконалення діяльності органів публічного адміністрування у сфері нормотворчості;

- у навчальному процесі - при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників і навчально-методичних матеріалів з адміністративного права, адміністративних гарантій та суміжних дисциплін;

- у правовиховній роботі серед населення - на підвищення правової культури учасників локальної правотворчості та правозастосовної діяльності.

Напрацювання з означеної тематики та результати дисертаційного дослідження застосовані автором у 2008-2012 роках під час нормопроектної та експертно-правової роботи: при участі в розробці законопроектів «Про місцевий референдум» та «Вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів (Про лобіювання)» (Лист Мін'юсту від 11.03.2010 р. № 18-521582; лист Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України від 23.12.2011 р. № 04-19/14-2690; лист Контарнівської селищної ради Шахтарського району Донецької області від 09.04.2013 р. № 139/02-17; лист Стіжківської селищної ради Шахтарського району Донецької області від 10.04.2013 р. № 10; лист Сердитенської селищної ради Шахтарського району Донецької області від 11.04.2013 р. № 169/02-26; лист виконавчого комітету Ворошилівської районної ради в м. Донецьку від 13.04.2013 № 01/05-87 та ін.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійно виконаною, цілісною і завершеною науковою розробкою проблеми нормотворчості публічної адміністрації в Україні; сформульовані в ній положення й наукові висновки є результатом особистих досліджень й обґрунтувань, які здійснені на основі аналізу понад шестисот наукових і нормативних джерел і нормотворчих (правотворчих і правозастосовних) процесів в Україні у 2003-2013 роках.

Окремі питання даного дисертаційного дослідження розглядаються вперше, а інші аналізуються з урахуванням сучасних тенденцій розвитку суспільства і додатково обґрунтовуються.

Апробація результатів дослідження. Основні положення і висновки роботи доповідалися на міжнародних, республіканських та регіональних наукових і науково-практичних конференціях, семінарах, круглих столах: «Місцеве самоврядування: актуальні проблеми розвитку в сучасній Україні» (м. Сімферополь, 2007 р.); «Правові гарантії забезпечення прав людини в сучасній Україні» (м. Сімферополь, 2008 р.); «Держава і право в умовах глобалізації: реалії та перспективи» (м. Сімферополь, 2010 р.); «Актуальні проблеми правотворення в сучасній Україні» (м. Алушта, 2010 р.); «Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні» (м. Запоріжжя, 2010 р.); «Запорізькі правові читання» (м. Запоріжжя, 2010 р.); «Юридична техніка як важливий засіб правової політики» (м. Таганрог, 2010 р.); «Верховенство права та права людини» (м. Запоріжжя, 2010 р.); «Актуальні проблеми юридичної науки очима молодих вчених» (м. Донецьк, 2011 р.); «Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні» (м. Запоріжжя, 2011 р.); «Актуальні проблеми юридичної науки очима молодих вчених» (м. Запоріжжя, 2010 р.); «Державотворення та правотворення в період реформ: питання теорії та практики» (м. Київ, 2012 р.); «Конституційні основи формування правової системи» (м. Одеса, 2012 р.); «Актуальні проблеми теорії та історії держави і права» (м. Донецьк, 2013 р.) та інші.

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки, сформульовані в дисертаційному дослідженні, знайшли відображення в 48 наукових працях: одній монографії, 28 статтях у фахових наукових виданнях, 14 тезах доповідей на наукових і науково-практичних конференціях, п'яти публікаціях, що додатково висвітлюють різні аспекти досліджуваної тематики.

Структура дисертації складається зі вступу, чотирьох розділів, що поділяються на підрозділи, висновків, додатків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 556 сторінок. Список використаних джерел складається з 548 найменувань, розміщених на 50 сторінках.

нормотворчість публічний україна адміністрування

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, розкриваються зміст і стан наукової розробки проблеми, зазначається зв'язок роботи з науковими планами та програмами, визначаються об'єкт і предмет дослідження, його мета й задачі, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про особистий внесок здобувача в їх одержанні, зазначені апробація та публікації результатів дослідження, структура й обсяг роботи.

Розділ 1. «Теоретичні основи нормотворчості публічної адміністрації» складається з чотирьох підрозділів, присвячених дослідженню теоретичних основ, основних понять, на яких ґрунтується робота, еволюції відносин у регулюванні предмета нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації.

У підрозділі 1.1. «Предмет правового регулювання нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації» звертається увага, що й на сьогодні в різних сферах життя суспільства мають місце процеси і явища, які вимагають публічно-правового регулювання. Дані повноваження - це динамічна категорія, яка здійснюється і наповнюється новою сутністю завдяки змінам та доповненням, що вносяться до чинного законодавства.

Поняття «правове регулювання публічних відносин» не є усталеним у сучасній теорії права і має декілька варіантів визначення, які містять певні спільні ознаки, але побудовані на різних підходах до виявлення таких ознак: через визначення відмінностей правового регулювання від правового впливу, виділення особливостей цього явища як виду соціального регулювання і через функціональну характеристику правового регулювання. Державне управління є виявом здатності державних інституцій до реагування на суспільні перетворення, прийняття відповідних (обов'язкових) рішень і вжиття заходів щодо забезпечення обов'язкових до виконання ухвалених рішень. З урахуванням полісемантичності терміна «управління» його визначено як - забезпечення виконання законів та інших правових актів державних органів.

Основними повноваженнями держави та її органів у сфері публічної нормотворчості є: прийняття регіональних програм розвитку громади, державної підтримки публічного адміністрування; розробка модельних проектів локальних правових актів та методичної допомоги; надання органам публічного адміністрування фінансової допомоги для реалізації відповідних питань; передача органам публічного управління матеріальних ресурсів для вирішення питань місцевого значення, делегованих повноважень; організація підготовки й перепідготовки муніципальних службовців та виборних осіб органів публічного управління.

Щодо предмета правового регулювання нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації, то він утворюється: а) нормами права, що регулюють правовідносини у сфері публічного адміністрування в Україні; б) практикою їх реалізації; суспільними відносинами, які регулюються цими нормами; в) теоретичними (науковими) поглядами щодо норм галузі адміністративного права, практикою їх реалізації та суспільними відносинами у сфері публічного адміністрування, які регулюються нормами права.

У підрозділі 1.2. «Соціальна природа нормотворчої діяльності суб'єктів публічної адміністрації в дослідженнях адміністративно-правової науки» зазначається, що поняття «публічна адміністрація», вперше було використано у праві Європейського Союзу; під ним розуміють регіональні органи, місцеві та інші органи публічної влади, центральні уряди та публічну службу, а під терміном «органи публічної влади» розуміють: інституції регіонального, місцевого або іншого характеру, інші органи, діяльність яких регулюється нормами публічного права або діями держав-членів; органи, наділені достатніми суверенними повноваженнями країни, які з формальної точки зору не є частиною адміністративного апарату держави-члена, але структуру та завдання якого визначено в законі (причому ці завдання належать сфері функціонування держави).

Термін «публічна адміністрація» - порівняно новий в українській юридичній науці. Сам інститут, навіть наприкінці XX ст. в Україні, оцінювався неоднозначно. Праці відомих учених адміністративістів радянського періоду: М. К. Міхайловського, Б. М. Бабія, В. Є. Бражникова, М. І. Козюбри, Б. М. Пономарьова, П. С. Ромашкіна і вітчизняних та російських науковців сучасного періоду: Г. М. Котляревської, О. К. Костюкевича, Л. А. Лазаренко, О. І. Левченкова, Л. О. Нудненко, О. П. Світличного, В. А. Соболя, Н. Ю. Хаманєвої свідчать, що в більшості досліджень увагу фахівців було сконцентровано переважно навколо загальнотеоретичних проблем забезпечення прав людини та громадянина, тоді як питанням розвитку законодавства, що встановлює відповідні гарантії реалізації громадянами наданих їм прав на нормотворчу діяльність публічного адміністрування, не було приділено належної уваги.

Сучасна українська адміністративно-правова наука перебуває в такому стані, коли потреба розроблення її загальних світоглядних засад, категоріального апарату і методологічних принципів вважається не лише нагальною потребою, але й постає як неминучий крок на шляху розвитку. Втілення в життя загальнолюдських ідеалів рівності, справедливості, відповідальності держави перед людиною безпосередньо залежить від рівня забезпечення дієвими та науково обґрунтованими засобами і механізмами.

Підрозділ 1.3. «Принципи нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації» розпочинається з дослідження термінів «засада» і «принцип», які в даному випадку є синонімами. Зокрема зазначимо, що принцип - слово багатозначне. Одним із основоположних принципів права є принцип взаємної відповідальності держави і людини (ст. 56 Конституції України). Забезпечувати виконання даного принципу покликано саме публічну адміністрацію. У наукових розробках вітчизняних і зарубіжних учених під терміном «публічна адміністрація» розуміють будь-яку установу публічного права, включаючи державу, регіональні та місцеві органи державної влади, органи місцевого самоврядування, незалежні публічні підприємства та будь-яких фізичних осіб під час виконання ними повноважень офіційних органів.

Принципами правотворчої діяльності суб'єктів публічної адміністрації слід вважати загальні ідеї та основоположні засади, які відбивають найбільш важливі стадії правотворчого процесу, закономірність його існування та вдосконалення, а також основи, на яких ґрунтуються прийняті в управлінській діяльності рішення. Розглядаючи традиційні групи принципів публічної нормотворчості (конституційні, загальнопроцесуальні та спеціалізовані), вважаємо, що слід запропонувати базову модель правотворчості суб'єктів публічної адміністрації, яка об'єднує чотири групи принципів: 1) юридичну визначеність (надійність і передбачуваність); 2) відкритість і прозорість; 3) відповідальність; 4) ефективність та результативність.

У підрозділі 1.4. «Джерела нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації» розглядаються джерела права у сфері публічного адміністрування з точки зору формально-юридичної форми вираження правових норм і офіційних форм, у яких здійснюється встановлення, зміна чи скасування правових норм і знаходить вираження їх зміст. Водночас не можна відкидати і матеріальне розумінням джерел нормотворчості, що являє собою поєднання різних соціальних чинників, які породжують право, тобто викликають необхідність встановлення нових норм, зміни чи скасування старих.

Одностайності в підході до розуміння терміна «джерела права» немає. У одному випадку його розуміють як правотворчу силу (державна влада, судові органи, правові концепції, референдуми народу, правозастосовна практика, звичаї народу тощо), у другому - як історичні пам'ятники права, які колись мали статус чинного права (Руська Правда); у третьому - як формальне джерело права і спосіб вираження змісту правил поведінки, що встановлюються державою. Ураховуючи багатозначність терміна «джерела права», логічним буде замінити його терміном «форма права». Форма права - це зовнішнє оформлення змісту загальнообов'язкових правил поведінки, які офіційно встановлені (санкціоновані) державою або загальновизнані суспільством.

У підрозділі наведено авторську класифікацію джерел нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації. Виходячи з того, що під джерелами права розглядають форми, у яких виражена правова норма, можна виділити як внутрішні національні, так і міжнародні джерела (міжнародно-правові акти в галузі публічного адміністрування; міжнародні нормативно-правові договори). За територіальним чинником та за колом суб'єктів джерел права внутрішні джерела права в галузі публічного управління слід класифікувати на загальні та спеціальні. За функціями у правовому регулюванні джерела права в галузі публічного управління є матеріальними і процесуальними. За ступенем обов'язковості - імперативними та диспозитивними.

Під джерелами права в галузі публічного адміністрування слід розуміти матеріальні, культурні й духовні витоки права, правотворчу силу державної влади, діяльності органів публічного адміністрування і судових органів, узагальнення практики правозастосування, рішень місцевих референдумів, звичаїв, традицій громад тощо. Внутрішні джерела права виходять як від держави: Конституція, закони, підзаконні нормативно-правові акти, так і від органів публічного управління: рішення виконавчих органів публічного управління та їх посадових осіб, рішення місцевих референдумів; міжнародні (локальні) договори окремих суб'єктів публічного адміністрування з питань життєдіяльності громади, судові прецеденти.

Розділ 2. «Генезис і методологія дослідження нормотворчості публічної адміністрації» складається з чотирьох підрозділів, у яких здійснюється аналіз нормативно-джерельної бази та стану наукових розробок нормотворчості публічної адміністрації в адміністративно-правовій науці, розглядаються особливості методології дослідження нормотворчості публічної адміністрації.

У підрозділі 2.1. «Генезис вчень про нормотворчість публічної адміністрації в адміністративно-правовій науці» зазначено, що на сучасному етапі розбудови правової держави найхарактернішою ознакою є демократизація суспільного життя, яка виявляється в поглибленні уваги до практичного захисту прав і свобод людини та громадянина, децентралізації державної влади та зростанні нормотворчої активності публічної адміністрації. Аналізується правова природа нормотворчості публічної адміністрації в Україні.

Генезис сучасних систем адміністративного права України і зарубіжних держав невіддільно пов'язаний із утвердженням і розвитком системи права загалом, розвитком знань про цю систему та її юридичні властивості зокрема. Не викликає сумніву той факт, що безпосередній розвиток системи публічного управління започатковується лише з усталенням незалежності української держави, конституціоналізму, конституційного й адміністративного права, правової науки.

Через розгляд термінів «державне управління» і «державне регулювання» визначено, що публічне управління як консолідуючий інструмент суспільних відносин знаходить своє вираження в регулюванні життєдіяльністю громади, що включає питання економіки, політики, соціальні відносини, культуру, екологію тощо. Однією з передумов формування їх дієздатності, створення повноцінної системи публічного управління та реалізації різнопланових місцевих інтересів є визначення сфери відання публічної влади.

У сучасних нормативно-правових актах, а також у наукових працях зі сфери адміністративного права, які розглядають питання суб'єктів адміністративного права, домінує понятті «суб'єкти державного управління», за допомогою якого визначають ті суб'єкти адміністративно-правових відносин, що представляють державу або органи місцевого самоврядування, на відміну від європейського законодавства, яке використовує термін «публічна адміністрація». У нашому випадку йдеться не про просту заміну термінології, а про суттєву зміну сутності адміністративно-правових відносин, які, з огляду на суб'єкт державного управління, втрачають свій обов'язковий елемент - владний характер, що має своїм наслідком розширення кількості адміністративно-правових компетенційних спорів, підвідомчих адміністративним судам.

У підрозділі 2.2. «Поняття та основні адміністративно-правові характеристики системи законодавства у сфері нормотворчості публічної адміністрації» розглядається побудова національного законодавства, яка поділена на відповідні рівні, відносно автономні сукупності норм, що регулюють відносини у сфері нормотворчості публічної адміністрації, які вимагають специфічних засобів правового впливу. Фундамент сучасної нормативно-правової бази публічної адміністрації було закладено Декларацією про державний суверенітет України, прийнятою Верховною Радою України 16 липня 1990 року. У подальшому на цьому фундаменті вдалося вибудувати вже помітну систему нормативно-правових актів, що регулюють правовідносини в системі даного інституту.

При дослідженні системи законодавства в галузі публічного адміністрування відзначаємо вплив Основного Закону на формування прав даного інституту через інститут прав, свобод та обов'язків людини і громадянина. Конституція України в питаннях публічного адміністрування є політико-правовим документом, який передбачає його постійний діалектичний розвиток у майбутньому, решту ж питань стосовно розбудови й становлення залишено на регулювання окремими законами. Тим більше, що Конституція визначила потребу прийняття окремих законів у галузі публічного адміністрування: про публічну адміністрацію, про адміністративно-територіальний устрій та організацію управління в місті Севастополі, про комунальну власність та ряд інших.

Питання законодавчих основ публічного адміністрування в Україні залишається далеко не безпроблемним. Не повною мірою вдалося вирішити проблему публічної влади, яка на місцях здійснюється територіальною громадою і органами державної виконавчої влади. Представницькі органи регіонального рівня (районні та обласні ради) не мають своїх виконавчих органів, а відповідні місцеві державні адміністрації змушені виконувати делеговані повноваження рад, що ставить питання здійснення публічної влади на регіональному рівні. До того ж, при ухваленні двох Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» не вдалося уникнути дублювань, повторень, що не завжди дає змогу дійти висновку - делеговане це повноваження чи власне галузеве повноваження місцевої державної адміністрації. Запропоновано скористатися моделлю, яка б об'єднувала виконавчі органи державної виконавчої влади та відповідні органи місцевого самоврядування.

Чинне законодавство всіх без винятку європейських держав ураховує вимоги Декларації та Хартії з питань фінансування адміністративних структур. У кожній країні, зважаючи на рівень її соціально-економічного розвитку, визначено різні джерела формування прибуткових статей адміністративних бюджетів. Однак загальним у всіх країнах є державні дотації або субсидії, які в одних країнах більші за розміром, а в інших менші. Члени громади за допомогою нормотворчих можливостей (обговорення на сходах, слуханнях) повинні впливати на дані об'єктивні процеси. Формування має відбуватися відкрито із залученням небайдужих верств громади з використанням сучасних Інтернет-ресурсів та комунікацій. У цьому зв'язку аналізується чинне законодавство та пропонується внести зміни до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Підрозділ 2.3. «Особливості методології дослідження нормотворчості публічної адміністрації» присвячено розкриттю сутності поняття та характеристиці методології дослідження нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації. В сучасній правовій дійсності регулювання нормотворчості та встановлення юридичної сили актів суб'єктів публічної адміністрації залишається одним із досить актуальних.

Окремі питання методології дослідження порушувалися в радянській та пострадянській науковій літературі, про що свідчать праці В. Б. Бабкіна, С. Г. Гусарєва, Д. А. Керімова, М. І. Козюбри, Р. Лукича, А. Д. Машкова, В. Ф. Погорілка, Л. В. Петрової, Г. І. Рузавіна, В. М. Сирих, В. М. Селіванова, Н. Н. Тарасова, О. Д. Тихомирова, Т. І. Тарахонич, Р. Циппеліуса, В. Л. Федоренка та інших дослідників.

Методологія (грецьк. methodos та logos - вчення, знання, мислення) - це в даному конкретному випадку сукупність прийомів дослідження стосовно уявлень про місцеве управління, реалізованих на підставі знань про закономірності їх застосування за допомогою сукупності юридичних понять та категорій.

Структуру методу публічного адміністрування, як і будь-якої іншої науки, може бути визначено у вигляді трьох блоків: теоретичного - світоглядні положення, концепції й теоретичні принципи, які становлять зміст пізнання; методичного - методичні прийоми, які відповідають специфіці предмета, що вивчається, і технічного - прийоми, які застосовуються для фіксації фактів, спрямування ходу дослідження, оформлення його результатів.

Методологія дослідження правотворчої діяльності суб'єктів публічної адміністрації - це система прийомів та способів, які здійснюються в певному порядку органами і посадовими особами публічної влади, що потребує процесуального порядку розроблення та прийняття, змінення й доповнення правил поведінки з питань місцевого значення в межах Конституції та законів України.

...