Адміністративно-правові аспекти нормотворчості публічної адміністрації в Україні

У підрозділі 2.4. «Міжнародні засади функціонування нормотворчості публічної адміністрації» зазначається, що побудова правової держави та запровадження принципу верховенства права вимагає досить радикальної зміни пріоритетів у правовому регулюванні відносин членів громади з органами і посадовими особами публічної адміністрації.

Проаналізовано системи управління на місцевому рівні в різних країнах світу. Органам, що здійснюють публічне адміністрування, делегуються функції держави і розширюються їхні права у вирішенні питань місцевого значення, забезпечуючи принцип субсидіарності. На вибір системи впливають такі фактори: державний режим; форма державного устрою; індивідуальний підхід до розуміння сутності та природи державної влади; розмежування адміністративно-територіальних одиниць на природні й штучні; національні, історичні особливості й традиції тощо. До основи цих систем покладено відмінні принципи взаємовідносин місцевих органів влади між собою та центральними органами влади.

Аналізуючи досвід США, Канади, Великобританії, Франції, Німеччини, Польщі, Росії вказується, що у світових та європейських демократіях публічне адміністрування та його принципи базуються на прийнятих міжнародних актах у сфері публічного адміністрування - локальних актів, що визначають структуру цих органів, їхні функції й компетенцію, способи формування публічної служби. Не зважаючи на своєрідні шляхи виникнення, становлення та розвитку публічного адміністрування, відмінні шляхи регулювання публічного інституту, суб'єкти публічного адміністрування мають близькі повноваження і функції та вирішують майже однотипні питання, забезпечуючи процеси власної адміністративної одиниці на основі ухвалених суб'єктами публічного адміністрування рішень, які приймаються ними в межах існуючого правового поля.

Побудова органів публічної адміністрації передбачає здійснення низки засобів (методів) у рамках вітчизняної юридичної науки, серед яких розглядають уніфікацію, апроксимацію, імплементацію та адаптацію. Вони спрямовані на досягнення узгодження, приведення до спільного знаменника блоків законодавства кількох країн і зближення національних правових систем.

Розділ 3. «Нормотворчий процес суб'єктів публічної адміністрації - правова форма реалізації функції публічної влади» складається з чотирьох підрозділів, у яких досліджуються концептуальні підходи до розуміння нормотворчого процесу суб'єктів публічної адміністрації.

У підрозділі 3.1. «Нормотворчий процес суб'єктів публічної адміністрації як складова адміністративно юрисдикційної діяльності» основну увагу зосереджено на розгляді адміністративного права нормотворчого процесу під власним гносеологічним кутом зору. Якщо теоретики вивчають нормотворчий процес як соціально-політичне явище, то адміністративісти зосереджують свою увагу на юридичному аспекті.

Аналіз теоретичних розробок даної проблематики, у яких знайшли відображення зміст понять, маємо на увазі нормотворчість публічної адміністрації та нормотворчий процес, показує, що із суто формальних позицій ці визначення можуть бути поділені.

Ураховуючи концептуальні положення адміністративної реформи в Україні можна стверджувати, що усвідомлення необхідності оновлення адміністративного законодавства має очевидний характер. Тому актуальною проблемою нині є з'ясування сутності адміністративного процесу як самостійного правового явища. Нормотворчий процес суб'єктів публічного адміністрування слід вважати складовою адміністративно юрисдикційної діяльності.

Нормотворчий процес суб'єктів публічної адміністрації - це необхідна гарантія належного нормативно-правового регулювання місцевих відносин, які постають невід'ємною умовою прийняття оптимальних правових актів органами публічної адміністрації. Розглядаючи акти суб'єктів публічної адміністрації як джерела права, можна твердити, що це зовнішня форма об'єктивації встановлених чи санкціонованих публічно-правових норм, які мають юридичну силу.

У підрозділі 3.2. «Суб'єкти нормотворчого процесу публічної адміністрації» вказується, що стан забезпечення правотворчості публічної адміністрації на сьогодні потребує формування якісно нового світогляду посадових осіб усіх без винятку державних та самоврядних структур, органів місцевого самоуправління і самих громадян, оскільки без цього неможливо побудувати дійсно соціальну правову державу та забезпечити ефективне функціонування кожної окремо взятої території.

Суб'єктами нормотворчості публічної адміністрації є учасники суспільних відносин, наділені відповідною юридичною правосуб'єктністю, тобто правоздатністю і дієздатністю, що визначається нормами переважно конституційного та адміністративного права. Їхня правоздатність виражається в системі адміністративних прав і обов'язків учасників публічних правовідносин, а дієздатність суб'єктів публічної адміністрації полягає у здатності реалізовувати ці права й обов'язки.

Суб'єкти правотворчого процесу пропонуємо класифікувати: за порядком утворення - первинні, вторинні; за компетенцією - загальні (більшість таких), спеціальні (постійно діючі комісії); за ступенем впливу на правовідносини - суб'єкти, які є лише учасниками правотворчого процесу (громадяни на зборах, під час громадських слухань), суб'єкти, які здатні здійснювати вплив (у тому числі імперативний) на суспільні відносини і виокремити дві групи: суб'єкти, які в обов'язковому порядку беруть участь у правотворчій діяльності та суб'єкти, які беруть участь у правотворчому процесі в силу специфіки конкретного законодавчого акта.

Підрозділ 3.3. «Стадії нормотворчого процесу суб'єктів публічної адміністрації» присвячено розгляду чинних нормативно-правових актів різних галузей законодавства, що діють у різних сферах суспільного життя і дають змогу конкретизувати особливості процедури ухвалення локальних нормативно-правових актів. Ефективні нормативно-правові акти й механізми правового регулювання творяться саме на місцевому рівні - на рівні громади. У нормативно-правових актах, які приймаються законодавчим органом, вищими та центральними органами виконавчої влади, може бути не повною мірою враховано місцеву специфіку і потреби. Закони, що приймаються на державному рівні, не є можливим повноцінно й однаково ефективно реалізовуватися на теренах різних громад. Це пояснюється неоднаковими історичними, економічними і соціальними можливостями. Внесені на розгляд ради у встановленому порядку проекти локальних нормативно-правових актів може бути розглянуто, та в разі дотримання юридичних процедур у подальшому прийнято. Локальна нормотворчість є однією з функцій органів публічного управління, що закріплено Конституцією України, законами України, статутами територіальних громад та регламентами місцевих рад.

У теорії та практиці нормотворчого процесу суб'єктів публічної адміністрації немає єдності у визначенні кількості стадій даної управлінської діяльності. Основним стадіям нормотворчого процесу суб'єктів публічної адміністрації відповідають принципи правотворчості суб'єктів публічного управління. Так, стадіям розроблення проекту локального нормативно-правового акта є принципи: народовладдя, демократизм, гуманізм, законність. Визначено стадії ухвалення проекту - колективність, колегіальність, професіоналізм, наукова обґрунтованість. З'ясовано, що тільки сукупність процедур, тобто окремі завершені етапи, зміст кожного з яких регламентовано таким чином, утворює стадії та етапи нормотворчого процесу окреслених суб'єктів публічної адміністрації.

У підрозділі 3.4. «Механізм реалізації актів нормотворчої діяльності суб'єктів публічної адміністрації» акцентовано увагу на важливості адміністративно-правового механізму реалізації актів публічної нормотворчості. Адже важливим показником для України, країни, що йде шляхом розбудови демократичної та правової держави, є рівень забезпечення доступу громадян до публічної нормотворчості.

Базовими елементами зазначеної категорії є терміни «механізм адміністративно-правового забезпечення прав та свобод людини» і «механізм державного управління». При визначенні механізму державного управління підтримуємо саме структурно-функціональний підхід, оскільки він дає змогу розглянути статичний та динамічний аспекти державного управління, організацію управління в дії і реальному функціонуванні. Механізм державного управління в галузі публічного нормотворення - це цілісна система інтегрованих суб'єктів - органів державного управління, які здійснюють цілеспрямований вплив на нормотворчу діяльність для вирішення питань місцевого значення і з'ясування конкретних завдань відповідно до принципів та за допомогою спеціальних засобів (функцій, методів, форм), а також процес реального функціонування цих суб'єктів і їх взаємодія з об'єктами публічного управління. У роботі зосереджено увагу на двоваріантному механізмі здійснення громадянами України права на участь у публічному управлінні безпосередньо - через громади та опосередковано - через представницькі ограни виконавчих комітетів, які утворюються громадами. Діяльність представницьких органів розглядається в постійній взаємодії з функціонуванням державних органів.

Адміністративно-правовий механізм реалізації актів нормотворчої діяльності суб'єктів публічної адміністрації, як самостійна наукова категорія, може забезпечити чітке бачення всієї системи діяльності органів публічного адміністрування, методів втілення в життя прав і свобод людини та дає можливість провести аналіз такої діяльності, визначаючи існуючі проблеми та надаючи рекомендації щодо її покращення.

Розділ 4. «Удосконалення нормотворчої діяльності суб'єктів публічної адміністрації» складається з чотирьох підрозділів, у яких аналізуються найбільш дискусійні питання дослідження юридичної природи актів нормотворчості публічної адміністрації в Україні.

У підрозділі 4.1. «Актуальні питання нормотворчого процесу суб'єктів публічної адміністрації» зазначено, що враховуючи децентралізацію державного управління та передачу повноважень, які належали державі, на місця, адміністративно-управлінські повноваження публічної адміністрації, на думку автора, будуть зростати. Мета діяльності держави - служіння інтересам суспільства, аналогічна мета притаманна і підпорядкованим їй органам, додаючи до цього ще й забезпечення інтересів самої держави. Публічна адміністрація, з метою узгодження та задоволення інтересів держави і суспільства, здійснює певний цілеспрямований вплив суб'єктів на ті сфери життєдіяльності суспільства, які потребують такого впливу.

Розвиток демократії в державі й суспільстві та політичне життя, безперечно, впливають на розвиток і подальшу перспективу утвердження інституту публічного адміністрування. Можна аналізувати різноманітні моделі такого інституту і для реалій українського буття, але впевненості в успішному пересадженні на український ґрунт передових моделей європейського місцевого управління немає - різними є історичні, політичні, соціальні, ідеологічні та інші чинники.

З метою усунення недоліків при розробленні актів публічної адміністрації вносяться пропозиції стосовно удосконалення законодавства, що регулює відносини, які виникають у процесі нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації, насамперед з точки зору регламентації правосуб'єктності громад, органів та посадових осіб публічної адміністрації, інших учасників нормотворчого процесу, закріплення його стадій, визначення предметно-функціональної спрямованості актів нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації.

У підрозділі 4.2. «Взаємодія актів суб'єктів публічної адміністрації з іншими нормативно-правовими актами» йдеться про те, що будучи важливим компонентом національної правової системи, а також маючи складну будову й різнопланові зв'язки між своїми основними структурними елементами, багатоаспектна система нормативно-правових актів публічної адміністрації виявляє дієвість, насамперед у взаємодії з системою адміністративного законодавства.

Дослідження проблем співвідношення системи актів суб'єктів публічної інформації із системою чинного адміністративного законодавства передбачає виокремлення проблеми співвідношення досліджуваної галузевої системи права. Очевидно, що система актів публічного адміністрування не збігається з системою адміністративних актів, а тим більше не може ототожнюватися з нею. Перша із них є більш всеосяжною, універсальною юридичною категорією, оскільки система адміністративного права об'єднує в єдину впорядковану сукупність усі норми адміністративного права.

Система актів публічної адміністрації не є дзеркальним відображанням об'єктивно існуючої системи адміністративного права. Якісні характеристики системи актів суб'єктів публічної адміністрації залежать від: а) рівня дослідженості системи права та зв'язку знань і реальної правової дійсності; б) волі та легітимних інтересів суб'єктів, що здійснюють правотворчу діяльність; в) усталених способів систематизації законодавства та практики їх застосування. Зазначені висновки підтверджує й ґрунтовний аналіз досвіду унормування основних структурних елементів чинного адміністративного законодавства та актуальних нині законопроектів конституційного змісту, до розробки яких залучався і автор (законопроекти «Про публічні адміністрації», «Про місцеве самоврядування громади», «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцевий референдум» тощо).

У підрозділі 4.3. «Систематизація нормативно-правових актів суб'єктів публічної адміністрації» здійснено аналіз сучасного стану нормативно-правових актів суб'єктів публічної адміністрації та запропоновано авторську систематизацію зазначених актів.

Складність функціонування української правової науки обумовлюється різними факторами: по-перше, втратою чинності законами, які діяли до того часу, коли Україна перебувала у складі СРСР, виданням значної кількості нових нормативно-правових актів, чого в умовах будівництва нової держави уникнути неможливо; по-друге, великою кількістю змін, які вносяться Верховною Радою України в законодавчі акти, які щойно набрали чинності; по-третє, відсутністю комплексного підходу під час підготовки нормативно-правових актів у тій чи іншій галузі права.

Серед чинників здійснення систематизації нормативно-правових актів суб'єктів публічної адміністрації відзначаються: усунення суперечностей між нормативними актами; підвищення якості та ефективності законодавства; забезпечення доступності його використання громадянами, державними органами, громадськими організаціями, комерційними корпораціями.

Робиться висновок, що систематизація нормативно-правових актів суб'єктів публічної адміністрації - це діяльність, пов'язана з упорядкуванням і удосконаленням законодавчих та інших нормативно-правових актів, зведення їх у єдину внутрішньо узгоджену систему. Водночас об'єктивною необхідністю є прийняття закону про нормативно-правові акти суб'єктів публічної адміністрації.

Розглянуто способи (форми) систематизації нормативно-правових актів: кодифікацію, інкорпорацію і консолідацію. Проблема систематизації галузевого законодавства тісно пов'язана з координацією дій суб'єктів правотворчості при підготовці, прийнятті, опублікуванні законодавчих, інших нормативних (підзаконних) правових актів. Зазначимо, що у законодавчому процесі немає узгодженості між гілками влади. З метою виправлення такої ситуації, пропонується розробити та прийняти Кодекс у сфері публічного адміністрування.

У підрозділі 4.4. «Удосконалення гарантій нормотворчої діяльності суб'єктів публічної адміністрації» розкриваються проблеми практики гарантування нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації на сучасному етапі будівництва українського суспільства.

Сутність адміністративно-правових гарантій нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації полягає в ефективному практичному здійсненні органами публічного управління, відповідно до законів та підзаконних актів, юридичних обов'язків з приводу втілення в життя прав у сфері нормотворчості публічної адміністрації. Належне адміністративно-правове гарантування такої діяльності передбачає: визначення в законодавстві персоніфікованих представників державної влади, відповідальних за забезпечення умов реалізації прав громади; закріплення конкретних обов'язків органів і посадових осіб публічної адміністрації, які б відповідали правам громади; встановлення детальних адміністративних процедур, які конкретно визначають порядок виконання відповідними суб'єктами управління своїх обов'язків у відносинах з громадами; посилення відповідальності органів і посадових осіб за невиконання ними своїх обов'язків, що потягло за собою порушення прав громади.

Державна політика як важливий компонент життєдіяльності суспільства, маючи велику кількість вимірів і характеристик, створює відповідну систему та механізми соціально орієнтованої публічної влади. Актуальним і необхідним є удосконалення процесу формування державної політики в питанні гарантії у сфері нормотворчості публічної адміністрації, аналізу процесу її становлення та реалізації.

Здійснення ефективної державної політики у сфері нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації в українському суспільстві знаходиться в стані пошуку оптимальної моделі розвитку, тобто моделі, яка б ефективно реагувала на виклики сьогодення та була наближеною до самої громади. Зазначене актуалізує завдання знаходження консенсусу між адміністративно-правовою практикою та адміністративною теорією. При цьому консенсус зобов'язаний включати в себе минулий (національний та міжнародний), історично доведений як кращий, соціальний досвід цієї проблеми та представляти більш ефективний варіант поєднання двох складових, що являють собою феномен права - його теоретичну та праксеологічну складову. Оціночною призмою ефективності такої єдності може бути тільки модель, яка опирається на теорію, в основі якої лежить ідея правової держави з найширшими можливостями для реалізації конституційної новели, що єдиним джерелом влади в українському суспільстві є народ.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі узагальнено наукову проблематику і з урахуванням новітніх тенденцій зроблено внесок у розробку теорії нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації, що має утвердитися як методологічна основа для подальшого розвитку і удосконалення системи чинного адміністративного законодавства України й упорядкування та систематизації нормотворчої і правозастосовної діяльності суб'єктів публічної адміністрації.

Головними науковими і практичними результатами дисертаційної роботи є наступні висновки.

1. Інститут публічного адміністрування як фундаментальна проблема належить до категорій, що потребують подальшого наукового визначення і дослідження. Питання прав та свобод людини, влади, управління, громадянського суспільства, держави вже не одне тисячоліття турбують теоретиків і практиків. Незважаючи на професіоналізацію публічної адміністрації, кадрове забезпечення та існуюче законодавство проблема недосконалості правових актів поки що залишається невирішеною. Нормотворчість публічної адміністрації має на меті зміцнити правове регулювання суспільних відносин на місцевому рівні, впровадити принцип формування права від громади до держави, тобто «знизу до верху», що дасть можливість уникати правових конфліктів і білих плям у законодавстві та інших небажаних юридичних наслідків.

Щодо предмета правового регулювання нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації, то він утворюється: норми права, що регулюють правовідносини в сфері публічного адміністрування в Україні; практика їх реалізації; суспільні відносини, які регулюються цими нормами; теоретичні (наукові) погляди щодо норм галузі адміністративного права, практики їх реалізації та суспільних відносин (відносин у сфері публічного адміністрування), які регулюються нормами права.

Предмет регулювання нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації системи правових норм, які забезпечують визнану організаційно-правову й гарантовану можливість територіальної спільноти, органів і посадових осіб регламентувати та вирішувати питання місцевого значення засобами нормотворчості з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення публічного управління в межах адміністративно-територіальній одиниці.

2. Створення національної Української держави неможливе без унормування механізму публічної адміністрації як ефективної моделі управління, що, до речі, завжди виступає фундаментальним інтеграційним фактором. Історія розвитку держави переконливо демонструє постійний пошук на місцях ефективної моделі управління, про що свідчить безперечний факт - за роки незалежності управлінська модель України змінювалась неодноразово. Стадії нормотворчого процесу суб'єктів публічної адміністрації в цілому збігаються із законодавчою нормотворчістю держави. У зв'язку з цим виділяємо п'ять етапів розвитку: нормотворчість Української народної республіки (1917-1921 роки); період гетьманату Павла Скоропадського (квітень 1918 - серпень 1918 року); радянський період (1920-1990 роки); відродження української незалежності (1991-1996 роки) та новітній період (ухвалення Конституції 1996 року і дотепер).

Сформульовано авторську концепцію становлення адміністративно-правового статусу публічної адміністрації в Україні, яка полягає в поступовості, багатоетапності й багатофакторності формування її адміністративно-правового статусу.

3. Принципами правотворчої діяльності суб'єктів публічної адміністрації слід вважати ідеї і основоположні норми, що відбивають важливі моменти правотворчого процесу окреслених суб'єктів, закономірність його існування та вдосконалення інституту, а також засади, на яких ґрунтуються прийняті в управлінській діяльності рішення.

Комплекс зазначених принципів базується на історичних, економічних, соціальних, духовних традиціях суспільства. Не громада співвідноситься з принципами, а принципи відповідають природі та економічним можливостям держави і саме вони надають державним інституціям можливість подальшого розвитку. Водночас державні установи не в змозі обійтися без органів публічного управління. Історія свідчить про важливу роль органів публічного управління в розбудові правового, демократичного, соціального суспільства.

4. Джерелами права в галузі нормотворчості публічної адміністрації слід вважати як матеріальні, культурні й духовні витоки права, так і правотворчу силу державної влади, діяльності органів місцевого самоврядування, судових органів, узагальнення практики правозастосування, рішень місцевих референдумів, звичаїв, традицій громад. Внутрішніми джерелами права є вихідні як від держави: Конституція, закони, підзаконні нормативно-правові акти, так і від органів місцевого самоврядування: статути, рішення рад та їх органів, рішення місцевих референдумів; міжнародні (локальні) договори окремих суб'єктів місцевого самоврядування з питань життєдіяльності громади і судові прецеденти.

5. Генезис вчень про нормотворчість публічної адміністрації в адміністративно-правовій науці допоміг дослідити поняття терміна «публічна адміністрація», що наводиться в європейському адміністративному праві, а також у наукових доробках вітчизняних вчених-адміністративістів, цілком охоплює державне управління у сфері нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації.

Органи державної виконавчої влади на місцях та виконавчі органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації у випадку делегування ним органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування частини своїх повноважень, їх посадові і службові особи, які здійснюють публічно-управлінські функції відповідно до закону та нормативно-правових актів, у цілому охоплюють поняття публічна адміністрація, що є прийнятним як для використання в управлінській діяльності органів управління на місцях, так і в нормативно-правових актах законодавства у сфері місцевих справ.

6. Система законодавства у сфері нормотворчості публічної адміністрації має подвійний характер: природний (на рівні виконавчих органів сільських, селищних та міських рад) і державний (на рівні обласних та районних), з пріоритетністю природного права публічного адміністрування над державним.

Нормотворча діяльність є однією із форм реалізації публічної влади. Органи публічного управління не можуть самі наділяти себе функцією нормотворчості. Лише держава або окремі її органи можуть санкціонувати створення органами місцевого управління правових норм, які породжують юридичні права та обов'язки. Громадяни самостійно приймають норми, які надають право органам публічного управління здійснювати нормотворчу діяльність (активне прийняття), або органи держави створюють такі можливості (пасивне прийняття).

7. У сучасній теорії права методологія розуміється як теоретична основа та способи організації пізнавального процесу, що характеризують пізнання з погляду його загальних форм, можливостей пізнавальних засобів та механізмів, які зумовлюють логічну послідовність наукового дослідження.

Методологія дослідження правотворчої діяльності суб'єктів публічної адміністрації - це система прийомів та способів, які здійснюються в певному порядку органами та посадовими особами публічної влади, що потребує процесуального порядку розроблення і прийняття, змінення й доповнення правил поведінки з питань місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Вважаємо, методологія дослідження проблем правотворчості суб'єктів публічного адміністрації є упорядкованою сукупністю взаємоузгоджених світоглядних принципів і методів, що дають змогу усебічно та комплексно дослідити юридичні властивості та якості системи національного адміністративного права й визначити сутність і зміст правових зв'язків між її основними складовими елементами.

8. Концепція правових основ публічного адміністрування полягає в тому, що систему джерел суб'єктів публічної адміністрації становлять: конституційно-правові, законодавчі, підзаконні нормативно-правові акти, міжнародно-правові акти та локальні нормативно-правові акти. Більша частина з них припадає на підзаконні та локальні нормативно-правові акти суб'єктів публічної адміністрації.

Міжнародні засади нормотворчості публічної адміністрації у сфері досліджуваних відносин дають змогу запропонувати шляхи гармонізації українського законодавства із законодавством зарубіжних країн.

9. Нормотворчий процес суб'єктів публічної адміністрації - це необхідна гарантія належного нормативно-правового регулювання місцевих відносин, які постають невід'ємною умовою прийняття оптимальних правових актів органами (суб'єктами) публічної адміністрації. Нормотворчий процес має важливе значення для забезпечення правового регулювання на території громади і відповідає економічним та соціальним умовам розвитку відповідної території. Стан нормотворчої діяльності суб'єктів публічної адміністрації, його повнота, своєчасність та якість прийнятих локальних нормативно-правових документів безпосередньо пов'язані з організацією нормотворчого процесу суб'єктів публічної адміністрації, але організація нормотворчого процесу окреслених суб'єктів досить часто опиняється поза межами якісного законодавчого регулювання.

10. Суб'єктами публічної нормотворчості є учасники публічно-правових відносин, яких наділено відповідною юридичною правосуб'єктністю, тобто правоздатністю і дієздатністю, що визначається нормами адміністративного права. Публічна правоздатність виражається в системі прав і обов'язків учасників публічних правовідносин. Дієздатність суб'єктів публічної адміністрації полягає в здатності реалізовувати ці права й обов'язки.

Суб'єктами правотворчого процесу публічного адміністрування є суб'єкти права законодавчої ініціативи, а також члени громади, їх об'єднання, особи, наділені спеціальною правосуб'єктністю (депутати), державні органи, громадські організації, політичні партії, наукові установи, які в той чи інший спосіб беруть участь у створенні локального нормативно-правового акта: суб'єкти, які в обов'язковому порядку беруть участь у правотворчій діяльності; суб'єкти, які беруть участь у правотворчому процесі в силу специфіки конкретного законодавчого акта.

11. Правотворчий процес суб'єктів публічної адміністрації є однією з форм правотворчої діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, органів місцевих державних адміністрації, що здійснюється встановленими суб'єктами такої діяльності.

Найбільш загальним у юридичній літературі є їх поділ, що полягає в розподіленні юридичних актів суб'єктів публічного адміністрування на дві великі групи - нормативні акти й індивідуальні (ненормативні) акти. До перших належать акти, які містять положення нормативного характеру; до других - акти, що містять індивідуальні приписи, інші разові персоніфіковані веління.

Проаналізовані акти публічного управління мають різну природу та зміст, а, отже, і різну кількість стадій нормотворчості. Однак слід виділити найбільш загальні стадії, якими, на нашу думку, можна вважати: законодавчу ініціативу (внесення проекту локального нормативно-правового акта); розгляд проекту локального нормативно-правового акта у відповідних органах (комісіях); прийняття локального нормативно-правового акта; оголошення (оприлюднення) локального нормативно-правового акта.

Порядок прийняття нормативно-правового акта локального характеру чинним законодавством детально не регламентовано. На вирішення цих питань юридичним відділам органів публічного адміністрування слід розробити і підготувати відповідні рекомендації для проведення громадських слухань, опитувань та стосовно інших форм безпосередньої демократії.

12. Під терміном «механізм реалізації актів нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації» розуміємо сукупність політичних, організаційних, правових, економічних, соціально-культурних, ідеологічних засобів здійснення суб'єктами публічного адміністрування (публічної влади) при вирішенні питань місцевого значення, а також делегованих місцевому самоврядуванню повноважень державної виконавчої влади в межах Конституції і законів України.

Верховна Рада України як державний інститут може брати участь у реалізації правових норм публічного управління шляхом їх удосконалення, видаючи нові закони та підзаконні акти. В Україні здійснюється двоваріантний механізм реалізації права громадян на участь у місцевому самоуправлінні: безпосередньо через участь у виборах, місцевих референдумах та інших формах прямої демократії, а також через представницькі органи. Така двоваріантність не суперечить чинній Конституції та положенням Європейської хартії. Закони «Про місцеве самоврядування в Україні» і «Про місцеві державні адміністрації» відкрили нові можливості для розширення рівня демократизму в діяльності представницьких органів.

На практиці відбувається багатоваріантний законодавчий розподіл повноважень самоуправління. Громадяни України свої конституційні повноваження здійснюють безпосередньо - через громади та опосередковано - через представницькі органи - публічні адміністрації та ін. Найбільш значущими з цього погляду є відносини з органами публічної адміністрації. Зміст зв'язків «громада - виконавчі органи рад», «громада - виконавчі органи місцевої державної адміністрації» і «громада - органи публічної адміністрації» становлять відносини, пов'язані: з формуванням громадами місцевих представницьких органів; зі здійсненням населенням за місцем проживання управління державними і громадськими справами в повсякденній діяльності публічних адміністрацій; зі здійсненням територіальними громадами функцій контролю за органами публічного адміністрування.

13. Під актуальними питаннями нормотворчого процесу суб'єктів публічної адміністрації автор розуміє першочерговість їх вирішення для ефективного вдосконалення механізму публічного нормотворення. Серед них: обрання управлінської моделі у сфері вирішення питань місцевого значення; підготовка кадрів та матеріально-технічне забезпечення; упровадження сучасних інформаційних технологій тощо.

Подолання сукупності наявних проблем можливе тільки з подальшим розвитком чинного законодавства, зокрема шляхом чіткого розмежування повноваження самоврядних органів та органів державної виконавчої влади, зведення до мінімуму так званих делегованих повноважень, відпрацювання процедури делегування повноважень, удосконаленням процедури делегування повноважень представницькими органами регіонального рівня місцевим державним адміністраціям і т.ін. Або як варіант - запровадження єдиного органу - публічної адміністрації.

Дослідження показало, що не всі державні зобов'язання за нинішніх умов є гарантованими, насамперед правовий режим майна, яке є спільною власністю територіальних громад; відсутність незалежності місцевих бюджетів, слабка власна матеріальна і фінансова база публічного управління.

14. Дослідження проблем співвідношення системи актів суб'єктів публічної інформації із системою чинного адміністративного законодавства передбачає виокремлення проблеми співвідношення досліджуваної галузевої системи права. Очевидно, що система актів публічного адміністрування не збігається з системою адміністративних актів, а тим більше не може ототожнюватися з нею. Перша із них є більш всеосяжною, універсальною юридичною категорією, оскільки система адміністративного права об'єднує в єдину впорядковану сукупність усі норми адміністративного права.

15. Систематизація нормативно-правових актів публічної адміністрації з ухваленням концепції щодо прийняття Кодексу публічного адміністрування як основоположного акта публічного управління.

Серед чинників здійснення систематизації нормативно-правових актів суб'єктів публічної адміністрації відзначаються: усунення суперечностей між нормативними актами; підвищення якості та ефективності законодавства; забезпечення доступності його використання громадянами, державними органами, громадськими організаціями, комерційними корпораціями.

16. Автором запропоновано вдосконалення концепції гарантій публічного адміністрування, яка полягає в поділі на державні - комплекс правових норм, закріплених у Конституції та інших законодавчих актах, і локальні гарантії, що створюють самі суб'єкти публічного адміністрування, які діють лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.

Право правотворчої ініціативи - це право розробки проекту нормативного акта і його внесення до органу публічного адміністрування. За своєю сутністю правотворча ініціатива - це сукупність думок членів громади з різних проблем місцевого значення. Вона виражає волю членів територіальної громади, що закріплюється в прийнятому локальному нормативно-правовому акті.

Правотворча ініціатива може бути реалізована у вигляді: внесення проектів публічно-правових актів; проектів локальних правових актів про внесення змін і доповнень до чинних актів; проектів правових актів про визнання таких, що втратили силу муніципальних правових актів.

Поетапна реалізація державної політики в галузі розвитку публічної адміністрації вимагає комплексного підходу до розв'язання завдань, а також визначення пріоритетних напрямів державної політики. Успішна реалізація наміченої політики у сфері публічного управління має привести до створення системи взаємодії громади, публічної адміністрації, місцевого самоврядування і державної влади. Винятково важливим є проведення комплексних наукових досліджень теоретичних засад публічного адміністрування. Вивчення теоретичних питань в даному випадку - це спроба осмислити явище в його діалектичному розвитку, а також зробити щодо цього певний прогноз на майбутнє і виробити конкретні пропозиції стосовно удосконалення практичної діяльності. Її складовими слід вважати сукупність таких засобів, як воля громади, авторитет, сила, підтримка з боку територіальної спільноти.

У додатках містяться: результати анкетного опитування населення та працівників органів місцевого управління восьми областей України; матеріали нормопроектної та експертно-правової роботи: пропозиції до Конституції та проектів Законів України «Про місцеве самоврядування громади», «Про місцеве самоврядування району», «Про місцеве самоврядування області», «Про місцеві державні адміністрації», проект статуту територіальної громади.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Монографія

1. Делія Ю. В. Нормотворчість публічної адміністрації: проблеми теорії та практики реалізації: моногр. / Ю. В. Делія; за заг. ред. В. І. Курила. - Донецьк : Вид-во «Кальміус», 2012. - 608 с.

Рецензії

Федоренко В. Л. Нормотворчість публічної адміністрації: проблеми теорії та практики реалізації / В. Л. Федоренко // Вісник Запорізького національного університету. - 2013. - № 2. - С. 204.

Пєтков С. В. Нормотворчість публічної адміністрації: проблеми теорії та практики реалізації / С. В. Пєтков // Науковий вісник Національного університету біоресурсів і природокористування України. Серія: право. - 2013. - № 182 (3). - С. 281-282.

Статті у фахових наукових виданнях

2. Делія Ю. В. Виконавчі органи у системі місцевого самоврядування в Україні / Ю. В. Делія // Правничий часопис Донецького університету: зб. наук. праць. - Донецьк : Донецький національний університет. - 2003. - № 1. С. 15-19.

3. Делія Ю. В. Нормативно-правові акти суб'єктів місцевого самоврядування як джерела конституційного права України / Ю. В. Делія // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: зб. наук. праць. - Донецьк : ДЮІ ЛДУВС. - 2003. - № 1. - С. 23-31.

4. Делія Ю. В. Юридична відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування / Ю. В. Делія // Право України - 2003. - № 10. - С. 29-32.

5. Делія Ю. В. Представницькі органи (ради) в механізмі реалізації правових норм у сфері місцевого самоврядування в Україні / Ю. В. Делія // Правничий часопис Донецького університету: зб. наук. праць. - Донецьк : Донецький національний університет. - 2004. - № 2. - С. 21-28.

6. Делія Ю. В. Поняття та види джерел права в галузі місцевого самоврядування в Україні / Ю. В. Делія // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: зб. наук. праць. - Донецьк : ДЮІ ЛДУВС. - 2004. № 2. - С. 28-40.

7. Делія Ю. В. Місцеве самоврядування як право територіальної громади / Ю. В. Делія // Право України. - 2005. - № 5. - С. 45-48.

8. Делія Ю. В. Гарантії забезпечення конституційного права громадян на участь у виборах до органів місцевого самоврядування України / Ю. В. Делія Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: зб. наук. праць. - Донецьк : ДЮІ ЛДУВС. - 2006. - № 1. - С. 55-64.

9. Делія Ю. В. Муніципальний правотворчий процес в Україні: поняття та стадії / Ю. В. Делія // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: зб. наук. праць. - 2009. - № 1. ? С. 68-80.

10. Делія Ю. В. Суб'єкти муніципального правотворчого процесу в Україні: теоретико-правовий аспект / Ю. В. Делія // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: зб. наук. праць. - 2009. - № 2. ? С. 57-68.

11. Делія Ю. В. Юридична природа місцевих референдумів: поняття, стадії та ознаки / Ю. В. Делія // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: зб. наук. праць. - 2009. - № 3. ? С. 19-26.

12. Делія Ю. В. Волевиявлення громади - шлях до створення ефективних нормативно-правових документів / Ю. В. Делія // Вісник Запорізького юридичного інституту Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. - 2009. - № 3. - С. 11-20.

13. Делія Ю. В. Статути територіальних громад як джерело муніципального права України / Ю.В. Делія // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2009. - № 9 (95). - С. 26-36.

14. Делія Ю. В. Участь органів державної влади в забезпеченні реалізації актів місцевого самоврядування в Україні / Ю. В. Делія // Держава і право: зб. наук. праць. - 2010. - № 47. - С. 126-131.

15. Делія Ю. В. Юридична природа правотворчої діяльності суб'єктів місцевого самоврядування в Україні / Ю. В. Делія // Держава і право: зб. наук. праць. - 2010. - № 49. - С. 141-146.

16. Делія Ю. В. правотворча діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування / Ю. В. Делія // Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е. О. Дідоренка. - 2010. - № 1. - С. 146-156.

17. Делія Ю. В. Засади правотворчої діяльності суб'єктів місцевого самоврядування в Україні / Ю. В. Делія // Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е. О. Дідоренка. - 2010. - № 2. - С. 76-84.

18. Делія Ю. В. Поняття та принципи правотворчої діяльності суб'єктів місцевого самоврядування в Україні: конституційно-правові аспекти / Ю. В. Делія // Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е. О. Дідоренка. - 2011. - № 1. - С. 63-71.

19. Делія Ю. В. Судовий прецедент як гарантія місцевого самоврядування в Україні / Ю. В. Делія // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: зб. наук. праць. - 2012. - № 1. - С. 52-57.

20. Делія Ю. В. Толерантність як принцип муніципальної правотворчості в Україні / Ю. В. Делія // Форум права. - 2012. - № 1. - С. 234-240

21. Делія Ю. В. Методологія та методи дослідження проблем правотворчості суб'єктів місцевого самоврядування в Україні / Ю. В. Делія // Форум права. - 2012. - № 3. - С. 163-168

22. Делія Ю. В. Вихідні засади муніципальної правотворчості в Україні / Ю. В. Делія // Наука і правоохоронна. - 2012. - № 1. - С. 272-277.

23. Делія Ю. В. Окремі питання методології дослідження проблем правотворчості суб'єктів місцевого самоврядування в Україні / Ю. В. Делія // Вісник Академії адвокатури України. - 2012. - № 3. - С. 27-34.

24. Делія Ю. В. Методологія та принципи дослідження проблем правотворчості суб'єктів місцевого самоврядування в Україні / Ю. В. Делія // Держава і право. - 2012. - Вип. 56. - С. 156-161.

25. Делія Ю. В. Судовий прецедент як джерело муніципального права України / Ю. В. Делія // Форум права. - 2012. - № 4. - С. 303-308 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/
e-journals/FP/2012-4/12aomomc.pdf.

26. Делия Ю. В. Информационное обеспечение органов публичного управления / Ю. В. Делия // Закон и жизнь: международный научн.-практ. правовой журнал. - 2013. - № 8 (2). - С. 129-132.

27. Deliya Y. V. Public administration in Ukraine as the factor of society's consolidation and development / Y. V. Deliya // Nauka i studia. - 2013. - NR 28 (96). - Р. 21-27.

28. Делия Ю. В. Источники права в сфере публичного управления / Ю. В. Делия // Современный научный вестник: научн.-теорет. и практ. журнал. - 2013. - № 27 (166). - С. 21-28.

29. Делия Ю. В. Принцип толерантности в системе принципов нормотворчества публичной администрации / Ю. В. Делия // Оралдын гылым жаршысы: научн.-теорет. и практ. журнал. - 2013. - № 16 (64). - С. 105-114.

Тези наукових доповідей та повідомлень

30. Делія Ю. В. Розвиток місцевого самоврядування в Україні та природні права людини та громадянина / Ю. В. Делія // Местное самоуправление: актуальные проблемы развития в современной Украине: матер. Межвуз. научн.-практ. конф. (19 декабря 2007 г.). - Симферополь : КРП «Изд-во «Крымучпедгиз», 2007. - С. 12-17.

31. Делія Ю. В. Право територіальної громади чи її волевиявлення на участь в управлінні місцевими справами? / Ю. В. Делія // Правовые гарантии обеспечения прав человека в современной Украине: матер. Всеукр. научн.-практ. конф. (24 апреля 2008 г.). - Симферополь : КРП «Изд-во «Крымучпедгиз», 2008. - С. 164-168.

32. Делія Ю. В. Теоретико-правові аспекти становлення конституційно-правового статусу місцевого самоврядування в Україні / Ю. В. Делія // Держава і право в умовах глобалізації: реалії та перспективи: зб. наук праць // матер. ІІ Міжнар. наук.-практ. конф. / відп. за вип. І. І. Поляков (16-17 квітня 2010 р.). - Сімферополь : КРП «Видавництво: «Кримнавчпеддержвидав», 2010. - С. 119-122.

33. Делія Ю. В. Права людини і місцеве самоврядування / Ю. В. Делія // Актуальні проблеми правотворення в сучасній Україні: матер. Всеукр. наук.-практ. конф. (29 квітня - 1 травня 2010 р.). ? С. 116-118.

34. Делія Ю. В. Правові акти суб'єктів місцевого самоврядування та їх роль у розбудові правоохоронної держави / Ю. В. Делія // Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні: матер. Всеукр. наук.-практ. конф.: в 2 ч. (23 квітня 2010 р.). - Запоріжжя : Юридичний ін-т ДДУВС, 2011. Ч. І. - С. 41-45.

35. Делія Ю. В. Юридична природа місцевого самоврядування в Україні: право чи можливість? / Ю. В. Делія // Запорізькі правові читання: матер. щорічної Міжнар. наук.-прак. конф.: у 2-х т. / за заг. ред. С. М. Тимченка, Т. О. Коломоєць (14-15 травня 2010 р.). - Запоріжжя : ЗНУ, 2010. - Т. 1. - С. 64-66.

36. Делия Ю. В. Локальные правовые акты в отрасли местного самоуправления в Украине / Ю. В. Делия // Юридическая техника как важнейшее средство правовой политики: сб. научных трудов по матер. Междунар. круглого стола / под общ. ред. А. В. Малько, М. А. Костенко. - Таганрог : Изд-во ТТИ ЮФУ, 2010. - С. 203-211.

37. Делія Ю. В. Гарантії права громадян на участь у місцевому самоврядуванні в Україні / Ю. В. Делія // Верховенство права та права людини: матер. Міжнар. наук.-практ. конф. (11-12 серпня 2010 р.). - Запоріжжя : Запорізька міська громадська організація «Істина», 2010. - С. 22-24.

38. Делія Ю. В. Щодо поняття класифікації гарантій місцевого самоврядування (теоретичний аспект) / Ю. В. Делія // Актуальні проблеми юридичної науки очима молодих вчених: матер. Всеукр. наук.-практ. конф. (в авторській редакції): в 2 ч. (25 лютого 2011 р.). - Донецьк : ООО «Цифровая типография», 2011. - Ч. 1. ? С. 13-16.

39. Делія Ю. В. Правові основи місцевого самоврядування в Україні / Ю. В. Делія // Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні: матер. Всеукр. наук.-практ. конф.: в 2 ч. (22 квітня 2011 р.). - Запоріжжя : Юридичний ін-т ДДУВС, 2011. - Ч. ІІ. - С. 83-87.

40. Делія Ю. В. Методологічні підходи щодо дослідження правотворчої діяльності суб'єктів місцевого самоврядування в Україні / Ю. В. Делія // Актуальні проблеми юридичної науки очима молодих вчених: матер. Всеукр. наук.-практ. конф. (в авторській редакції): в 2 ч. (24 лютого 2012 р.). - Донецьк : ЧП «Кальмиус», 2012. - Ч. 1. - С. 54-56.

41. Делія Ю. В. Муніципальна служба: проблеми толерантності / Ю. В. Делія Державотворення та правотворення в період реформ: питання теорії та практики: матер. щорічної Всеукр. наук.-практ. конф.: в 2-х ч. / за заг. ред. проф. В. В. Коваленка (19-20 квітня 2012 р.). - К. : НАВС, 2012. - Ч. 1. - С. 102-106.

42. Делія Ю.В. Державно-правові конфлікти: шляхи розв'язання / Ю. В. Делія // Конституційні основи формування правової системи: матер. Міжнар. наук.-практ. конф. (20 квітня 2012 р.). - Одеса : Астропринт, 2012. - С. 29-34.

43. Делія Ю. В. Консолідація українського суспільства: муніципальний аспект / Ю. В. Делія // Актуальні проблеми теорії та історії держави і права: зб. наук. статей / за ред. В. М. Бесчастного, А. Є. Шевченка. - Донецьк : Юго-Восток, 2013. - С. 190-195.

Публікації, які додатково відображують результати дисертаційного дослідження

44. Організація виборчого процесу до органів місцевого самоврядування в Україні: наук.-практ. рекомендації / В. М. Бесчастний, Ю. В. Делія. - Донецьк : НД та РВВ ДЮІ МВС, 2005. - 48 с.

45. Правові питання місцевого самоврядування в Україні: наук.-практ рекомендації / В. М. Бесчастний, Ю. В. Делія. - Донецьк : НД та РВВ ДЮІ МВС, 2006. - 88 с.

46. Делія Ю. В. Місце мови в локальних нормативно-правових документах / Ю. В. Делія // Проблеми культури української мови фахівця: теорія та практика: матер. VI Всеукр. наук.-метод. конф. (25-26 січня 2006 р.). - Донецьк : ДЮІ ЛДУВС ім. Е. О. Дідоренка, 2006. - С. 26-30.

47. Делія Ю. В. Правові засади діяльності територіальної громади м. Донецька у сфері охорони громадського порядку в ході проведення фінальної частини чемпіонату Європи з футболу 2012 року / Ю. В. Делія // Забезпечення громадської безпеки правоохоронним органами під час проведення чемпіонату Європи з футболу 2012 року: матер. українсько-німецької Міжнар. наук.-практ. конф. (18 червня 2009 року). - Донецьк : Донецький юридичний інститут ЛДУВС ім. Е. О. Дідоренка, 2009. - С. 135-137.

48. Делія Ю. В. ЄВРО-2012 року - справа всієї громади / Ю. В. Делія // Забезпечення охорони громадського порядку і безпеки під час проведення матчів чемпіонату Європи 2012 року з футболу: матер. українсько-німецької Міжнар. наук.-практ. конф. (7 вересня 2011 р.). - Донецьк : Донецький юридичний інститут МВС України, 2011. - С. 133-135.

Размещено на Allbest.ru