Инспекционные проверки и институт кураторов как инструменты риск-ориентированного надзора

- рекомендации надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации;

-предложение представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее учредителями (участниками);

- установление дополнительного контроля за кредитной организацией и выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности.

Принудительные меры воздействия применяются к кредитным организациям, которые нарушают банковское законодательство, нормативные акты и предписания Банка России, не представляют информацию или представляют неполную или недостоверную информацию, а также совершают операции, создающие реальную угрозу интересам клиентов и/или кредиторов (вкладчиков). К принудительным мерам прибегают в тех случаях, когда использование одних только предупредительных мер воздействия оказывается недостаточным для надлежащей корректировки деятельности этих кредитных организаций. Применение принудительных мер воздействия , как правило, оформляется в виде предписаний и носит конфиденциальный характер.

Основными видами принудительных мер воздействия на кредитные организации являются:

-штрафы;

-требование об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению, в том числе требование о представлении в надзорные органы и выполнении плана финансового оздоровления (плана санации);

-ограничение проведения отдельных операций на срок до шести месяцев;

-запрет на осуществление банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года;

-требование о замене руководителей кредитной организации;

-введение временной администрации по управлению кредитной организацией;

-отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

Решение надзорных органов о применении к кредитной организации штрафных санкций принимается с учетом их возможного отрицательного влияния на ее финансовое состояние. Взыскание штрафа не производится при наличии у кредитной организации отрицательного капитала на момент возникновения нарушения (кроме штрафов за нарушение порядка обязательного резервирования, установленного Банком России). Размер штрафа за нарушение каждого вида пруденциальных норм за отчетный месяц не может превышать 1% от минимального размера уставного капитала кредитной организации, действующего на первое число месяца, в котором допущено нарушение.

Требования об осуществлении кредитной организацией мероприятий по финансовому оздоровлению могут представлять собой предписание реструктурировать баланс кредитной организации при возникновении текущих проблем с ликвидностью или высокой вероятности возникновения таких проблем в ближайшей перспективе либо представить план финансового оздоровления (план санации).[10]

Целесообразность проведения тех или иных мероприятий определяется на основе анализа финансового состояния кредитной организации с учетом того, что выполнение требований надзорных органов должно способствовать выправлению ситуации, а не ее усугублению.

Основаниями для предъявления к кредитной организации требования о представлении плана санации служат невыполнение ею в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений, а также возникновение в результате этих нарушений или совершаемых ею операций реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков).

В плане санации кредитной организации должны быть отражены сведения, позволяющие оценить ситуацию (динамика развития, финансовое состояние, причины возникновения затруднений), мероприятия по финансовому оздоровлению с указанием путей его достижения, сроки выполнения мероприятий, планируемые результаты санирования. При невыполнении Плана санации либо несвоевременном его представлении к кредитной организации могут быть применены более жесткие меры надзорного реагирования.

Ограничение на осуществление кредитными организациями одной или нескольких предусмотренных выданными лицензиями банковских операций вводится предписанием на срок до шести месяцев в случае нарушения банковского законодательства, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации или представления неполной или недостоверной информации.

При направлении в Банк России ходатайства об отзыве у кредитной организации лицензии ограничивается выполнение ею следующих банковских операций:

-привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок), а также путем продажи им собственных ценных бумаг (облигаций, векселей, депозитных и сберегательных сертификатов, чеков и др.), привлечения новых межбанковских кредитов, открытия депозитных счетов клиентам, которые не являются ее учредителями (участниками);

- открытие расчетных и текущих счетов клиентам, не являющимся ее учредителями (участниками), счетов банкам-корреспондентам и небанковским кредитным организациям, открытие своих корреспондентских счетов в других банках и небанковских кредитных организациях;

- выдача банковских гарантий; проведение операций с физическими лицами по купле-продаже иностранной валюты;

- открытие обезличенных металлических счетов по привлечению драгоценных металлов во вклады (до востребования и на определенный срок)

от физических и юридических лиц, не являющихся ее учредителями (участниками).

Запрет на осуществление кредитной организацией одной или нескольких предусмотренных выданными ей лицензиями банковских операций может быть введен на срок до одного года в случае невыполнения ею предписаний об устранении нарушений, а также, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков). Запрет вводится с учетом финансового состояния кредитной организации, соблюдения ею требований банковского законодательства и нормативных актов Банка России, характера рисков ее клиентов и кредиторов.

В предписании органов надзора о запрете на отдельные банковские операции должна содержаться рекомендация кредитной организации и ее учредителям (участникам) ограничить (прекратить) выплату и получение доходов (дивидендов) и воздержаться от выхода из состава ее учредителей (участников).

Ограничение и запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций распространяется на все ее филиалы.

В случае опасного нарастания проблем в деятельности, неудовлетворительного финансового положения надзорный орган вправе ввести запрет на открытие кредитной организацией филиалов сроком до одного года.

Требование о замене руководителей кредитной организации (руководителя исполнительного органа кредитной организации) может быть предъявлено при следующих обстоятельствах:

- систематическом (более трех раз за последние 12 месяцев) невыполнении кредитной организацией в установленный надзорным органом срок требований предписания об устранении нарушений, приведших к ухудшению ее финансового положения и созданию реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков);

- выявление в ходе проверок серьезных нарушений в организации бухгалтерского учета;

- невыполнении банковского законодательства при выполнении банковских операций, а также операций на рынке ценных бумаг.

При выявлении нарушений в деятельности и в целях финансового оздоровления может быть введена временная администрация по управлению кредитной организацией на срок до 18 месяцев с передачей ей полномочий органов управления. В задачи временной администрации может входить сохранение или восстановление платежеспособности банка в интересах его кредиторов и вкладчиков, создание управленческого механизма, способного устранить выявленные нарушения и принять меры к финансовому оздоровлению банка.

Временная администрации назначается в следующих случаях:

- кредитная организация не удовлетворяет требования отдельных кредиторов по денежным обязательствам и/или не выполняет обязательств по уплате обязательных платежей в сроки, превышающие 7 дней и более с момента наступления даты их удовлетворения и/или исполнения в связи с отсутствием или недостаточностью денежных средств на корреспондентских счетах;

- кредитная организация допускает снижение собственных средств (капитала) по сравнению с его максимальной величиной, достигнутой за последние 12 месяцев более, чем на 30% при одновременном нарушении одного из обязательных нормативов, установленных Банком России;

- кредитная организация нарушает норматив текущей ликвидности в течение последнего месяца более, чем на 20%;

- кредитная организация не исполняет требования Банка России о замене руководителя кредитной организации либо об осуществлении мер по финансовому оздоровлению или реорганизации кредитной организации в установленный срок;

- в соответствии с Федеральным Законом «О банках и банковской деятельности» имеются основания для отзыва у кредитной организации лицензии.

Решению об отзыве лицензии, как правило, предшествует применение предупредительных и принудительных мер воздействия, но оно может быть принято без предварительных мер надзорного реагирования, когда дальнейшее проведение кредитной организацией банковских операций создает реальную угрозу интересам клиентов, кредиторов, вкладчиков, а применение иных мер в сложившейся ситуации признано Банком России нецелесообразным.

Основания для отзыва лицензии:

- установление недостоверности сведений, на основании которых выдана лицензия;

- задержка начала осуществления банковских операций, предусмотренных лицензией, более, чем на год со дня ее выдачи;

- установление фактов недостоверности отчетных данных, задержки более, чем на 15 дней представления ежемесячной отчетности;

- осуществление, в том числе однократное, банковских операций, не предусмотренных лицензией;

- неисполнение требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, нормативных актов Банка России, если в течение года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные законом «О Центральном Банке»;

- неспособность кредитной организации удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и/или исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с наступления даты их исполнения, если требования к кредитной организации в совокупности составляют не менее 1000 минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом;

Неоднократное в течение года виновное неисполнение содержащихся в исполнительных документов судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (вкладов) клиентов кредитной организацией при наличии денежных средств на счете (во вкладе) указанных лиц.

После отзыва лицензии у кредитной организации Банк России имеет право обратиться в арбитражный суд с иском о ее ликвидации.

1.3 Причины изменений в идеологии надзора в России

Основной целью банковского регулирования и надзора является поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Но конкретные задачи, которые ставятся перед надзорными органами в каждый данный период, и средства их реализации определяются состоянием банковской сферы, политической и социально-экономической ситуацией в стране.

На начальном этапе создания банковской системы в России в конце 80-х годов к кредитным организациям предъявлялись относительно либеральные требования. Результатом этого в середине 90-х годов стал бурный рост числа коммерческих банков, не повлекший, однако, качественное улучшение деятельности банковского сектора, который был представлен, в основном, средними и мелкими кредитными организациями. Процесс количественного роста банковской системы завершился банковским кризисом 1995 года, вызванным, по мнению Банка России, проблемой ликвидности ряда банков. В последующем в банковской системе произошли значительные изменения, которые состояли в сокращении числа действующих коммерческих банков и снижении темпов образования новых, ужесточении подходов Центрального Банка России к организации банковского надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций.

В 1995-1996 годах были приняты новые редакции законов «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», определившие двухуровневость банковской системы, закрепившие независимость банков от органов государственной власти при осуществлении оперативной деятельности. Согласно законодательству, функции управления банковской системой были возложены на Центральный банк РФ, одна из основных задач которого - регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций.

Значительный ущерб банковской системе России причинил кризис 1998 года, затронув более половины российских банков. Потери капитала банков оценивались в сумме, превышающей 100 млрд. рублей. За август-октябрь 1998 года банковский капитал сократился почти на треть, а реальная величина активов - на четверть. По состоянию на начало октября недостаток высоколиквидных активов для выполнения текущих обязательств составлял 22,3 млрд. руб, или 38,5% их общего объема.[24, с.7]

Кризис банковской системы выявил недостатки и проблемы в деятельности российских банков, которые в значительной мере усугубили действие неблагоприятных внешних и внутренних факторов. Основными такими проблемами официально признаны:

- низкий уровень банковского капитала;

- значительный объем невозвращенных кредитов, в результате чего существенная часть банковских активов оказалась обесцененной и иммобилизованной;

-высокая зависимость ряда банков от состояния государственных и местных бюджетов;

-чрезмерная концентрация усилий на развитии тех направлений банковской деятельности, которые приносили немедленный, в основном, «спекулятивный» доход, недостаточное внимание к кредитованию реального сектора экономики;

- пренебрежение к вопросам освоения перспективных банковских технологий;

-высокая зависимость банков от крупных акционеров, являющихся одновременно клиентами банка и участниками их финансово- промышленных групп;

-низкий профессиональный уровень руководящего звена ряда банков, а в отдельных случаях - личная заинтересованность банковских менеджеров в проведении операций, нарушающих экономические интересы клиентов и акционеров;

-политизированность мышления и действий высших руководителей некоторых крупных банков, масштабное использование ими находящихся в их распоряжении ресурсов для решения политических целей, выходящих за пределы собственно банковского дела;

-недостаточная жесткость надзорных требований;

- недостатки действующего законодательства, неурегулированность многих юридических аспектов деятельности банков, осуществления банковского надзора, отсутствие системы страхования вкладов граждан, организации процедур санирования, реструктуризации и банкротства банков.

Для разрешения этих проблем в ноябре 1998 года были разработаны Меры по реструктуризации банковской системы Российской Федерации, которыми предусматривалось «усиление банковского надзора путем улучшения качества и оперативности анализа банковской отчетности, унификации и упрощения процедур составления и представления отчетности, быстрой и эффективной диагностики банковских проблем, четкости и выверенности оперативных действий, уточнения экономических нормативов и иных требований к банкам».[71, с.2] Успешное их выполнение предполагало смещение акцентов в надзорной работе с констатации, фиксирования возникающих в кредитных организациях проблем, фактов допущенных нарушений на их профилактику.

В 1997-1998 г.г. Банком России был принят ряд нормативных документов (№ 457 от 28.05.97 г. «О критериях определения финансового состояния банка», № 108-Т от 13.05.98 года «О применении отдельных положений письма Банка России от 28.05.97 №457», № 359-Т «Разъяснение к письму Банка России от 28.05.97 №457» и т.д.) для определения финансового состояния банков исходя из формализованных критериев. Надзорному органу, однако, было предоставлено право отнести кредитные организации к иным классификационным группам, чем это вытекало из предложенных критериев.

Кроме того, предусматривалась вариативность применения мер надзорного реагирования в зависимости от причин, породивших проблемы в деятельности анализируемых банков. С применением этих документов была сделана, на наш взгляд, первая попытка перехода от формального надзора к содержательному.

В узком смысле содержательный надзор можно рассматривать как риск-фокусированный (риск-ориентированный) надзор, который состоит в выявлении зон повышенного риска в деятельности кредитной организации на основании документарного надзора, проверке на месте соответствующих направлений деятельности, установлении степени реальных либо потенциальных проблем, определении мер надзорного реагирования.

При этом на первом плане должен быть анализ причин, повлиявших на изменение показателей деятельности банков, а мониторинг этих показателей должен рассматриваться не как самодостаточный процесс, а как информация для проведения содержательного анализа, дающая возможность выявить первые неблагоприятные тенденции в деятельности банка. Максимум внимания следует уделять таким параметрам как существенность принимаемых банком рисков, адекватность суждения самой кредитной организации о реальном уровне рисков, качество корпоративного управления и внутреннего контроля.

В развитие содержательных подходов к организации надзора в 2000 году Банком России разработаны Методика анализа финансового состояния кредитной организации, Указание от 31.03.2002 года №766 «О критериях определения финансового состояния кредитных организаций». Целью методики являлось проведение комплексного анализа финансового состояния банка дистанционным методом на основе отчетности, иных источников официальной информации о деятельности банка. Требования Указания обязывали территориальные учреждения Банка России классифицировать кредитные организации в ту или иную классификационную группу на основании содержательного представления о состоянии кредитной организации с учетом тенденций ее развития. На момент принятия Указание №766-У было достаточно прогрессивным с точки зрения предусмотренной в нем возможности мотивированного суждения, однако формализованные критерии формулировались, на наш взгляд, нечетко и громоздко.

Перспективы и задачи перехода на риск-ориентированный надзор были сформулированы в 2002 году на Международном банковском конгрессе. Необходимость такого перехода продиктована присоединением России в 1998 году к Базельским Основополагающим принципам эффективного банковского надзора, заявленным переходом на Международные стандарты финансовой отчетности, возможным вступлением в ВТО.

Практические задачи, которые предстояло решить, состояли в следующем:

-формирование системы раннего реагирования, основанной на прогнозе деятельности банков;

- развитие системы оценок качества организации деятельности кредитных организаций, включая уровень управления и внутреннего контроля;

-доработка и формализация системы надзорных рейтингов;

-совершенствование организации надзора, включая создание института кураторов, ориентацию системы инспектирования кредитных организаций на содержательный компонент надзора.

В Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации, принятой в конце 2001 года Правительством Российской Федерации и Банком России на среднесрочную перспективу (5 лет), просматривается дальнейший уход от формализма в оценке деятельности кредитных организаций к содержательному надзору. Содержательный надзор предполагает оценку ситуации в кредитной организации с точки зрения экономического содержания выполняемых операций. Кроме того, содержательный надзор ориентирован на оценку качества управления банками, состояния внутреннего контроля в кредитных организациях. Провозглашенная в «Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации» реализация подходов, предусмотренных «Основополагающими принципами эффективного банковского надзора», предполагает последовательный переход от формальных ограничений и регламентации к максимальному учету в деятельности кредитных организаций таких параметров как существенность рисков, адекватность суждения кредитной организации о реальном уровне риска, качество внутрибанковских систем управления и контроля за рисками.

Реализация органами банковского надзора задач, определенных в данной Стратегии, позволяет «минимизировать возможность возникновения системных банковских кризисов, предотвратить использование кредитных организаций в недобросовестной коммерческой деятельности, повысить транспарентность банковской деятельности»[6, c.8]

Принятое в 2002 году Указание «О бизнес-планах кредитных организаций» было направлено на оценку способности кредитной организации обеспечить финансовую стабильность, выполнять пруденциальные нормы деятельности, адекватности системы управления принимаемыми рисками.[16]

В 2002 году были подготовлены, а в начале 2003 года приняты новая редакция Положения № 215-П «О методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций», Указание №1246-У «О действиях при выявлении фактов (признаков) формирования источников собственных средств (капитала) (их части) с использованием ненадлежащих активов».

Положение предусматривает, что специалисты Банка России проводят оценку активов и пассивов кредитной организации, экономической обоснованности формирования источников собственных средств. При выявлении в ходе такой проверки использования инвесторами ненадлежащих активов, т.е. имущества, предоставленного инвестору самой кредитной организацией (прямо либо через третьих лиц) или имущества, предоставленного другими лицами в случае, если кредитная организация приняла на себя риски понесения потерь, возникших в связи с предоставлением указанного имущества, Банк России обязывает кредитную организацию исключить указанные источники собственных средств из расчета капитала. Указание № 1246-У конкретизирует процедуру предъявления к кредитным организациям требования о корректировке капитала, которая предполагает обсуждение сложившейся ситуации с руководством банка, предоставление банку возможности выправить положение, рассмотрение вопроса и принятие окончательных решений Комитетом банковского надзора.

Параллельно была разработана методика оценки финансового положения юридических лиц- учредителей (участников) кредитных организаций. В соответствии с Положением №218-П «О порядке и критериях оценки финансового положения и деятельности юридических лиц - учредителей (участников) кредитных организаций» финансовое положение оценивается с учетом масштаба деятельности, отраслевой и региональной принадлежности. Применение требований Положения способствует капитализации банковской системы за счет реальных, а не фиктивных инвестиций, повышению открытости структуры прав собственности на акции (доли) кредитных организаций.

В 2004 году Банком России принято Положение «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности» №254-П от 26.03.2004 года. В Положении реализованы международно признанные подходы к оценке качества ссуд и формированию резерва на возможные потери по ссудам. В сравнении с ранее действующим Положением № 62а «О порядке формирования и использования резерва на возможные потери по ссудам» предусматривается развитие принципа мотивированного суждения при оценке кредитных рисков. Существенно дополняется перечень факторов риска, на основании которых кредитные организации выносят мотивированное суждение об уровне риска возможных потерь. Устанавливаются рамочные требования к внутренним документам кредитной организации по вопросам классификации ссуд и формирования резерва. В качестве основного при оценке качества ссуд и определении размера резервов предусмотрен подход на основании профессионального суждения. Предусматривается, что профессиональное суждение выносится по результатам комплексного и объективного анализа деятельности заемщика, с учетом его финансового положения, качества обслуживания заемщиком долга по ссуде, а также всей имеющейся в распоряжении кредитной организации информации об иных аспектах деятельности заемщика. Устанавливаются «вилочные» нормы отчислений в резерв, что позволяет кредитным организациям более точно оценивать потери по ссудам. Несколько упрощается порядок списания безнадежных ссуд за счет сформированного резерва.[13]

Особые требования к финансовой устойчивости кредитных организаций и качеству надзорной деятельности были выдвинуты в связи с принятием Федерального Закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». В ходе обсуждения Проекта закона с кредитными организациями проводилась предварительная работа, особое внимание в которой было уделено повышению качественных параметров банковского капитала, предотвращению использования схем фиктивной капитализации.

В течение 2003 года факты (признаки) формирования собственных средств ненадлежащими активами были выявлены в каждой пятой из проверенных учреждениями Банка России кредитных организаций.[20, с.44] В связи с введением системы страхования вкладов определены критерии оценки деятельности кредитных организаций, закрепленные в Указании Банка России от 16.01.2004 года № 1379-У «Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов».

Этот документ претендует на применение содержательного подхода к оценке капитала, активов, доходности, ликвидности, управления банком. В предложенной системе показателей заявлен более строгий, чем в предыдущем Указании №766-У, подход к оценке рентабельности, доходности выполняемых банком операций, предусматривается оценка показателей прозрачности структуры собственности, оценивается не только достаточность, но и качество капитала. Структура системы показателей включает в себя те же позиции, что и оценка по системе CAMELS.

В Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года, предусмотрено совершенствование банковского регулирования и надзора «путем развития содержательных (риск-ориентированных) подходов, включающих в себя оценку деятельности кредитных организаций и применения мер надзорного реагирования исходя прежде всего из содержания и реальной оценки рисков банковской деятельности с позиций их потенциального влияния на устойчивость кредитных организаций (профессиональное суждение). Решение этой задачи предполагает:

-продолжение работы, направленной на улучшение качественных параметров банковского капитала, корректировку капитала, сформированного с использованием схем фиктивной капитализации и предотвращение использования таких схем;

- завершение работы по созданию системы раннего реагирования (системы предупреждения проблем), основой которой является разработка модели развития ситуации в кредитной организации, и внедрение этой системы в практику надзора;

-совершенствование банковского надзора за деятельностью кредитных организаций на консолидированной основе, включая анализ рисков, возникающих у кредитных организаций в рамках взаимоотношений с юридическими и физическими лицами, в том числе с некредитными организациями - участниками банковских групп и банковских холдингов;

- развитие законодательства в банковской сфере путем установления требований к организации деятельности кредитных организаций, в том числе к порядку утверждения и составу документов, определяющих коммерческую политику, а также условий дополнительного контроля за рисками, возникающими при кредитовании связанных с банком лиц;

-предоставление Банку России законодательно закрепленного права оценивать деятельность кредитных организаций и принимать в отношении их решения надзорного характера на основе профессиональной оценки качества их активов, размера обязательств и собственных средств (капитала), качества корпоративного управления, в том числе внутрибанковских систем управления и контроля за рисками, а также прозрачности структуры собственности;

- развитие международно признанного подхода, в соответствии с которым оценка качества ссуды на предмет возможных потерь от ее обесценения будет осуществляться кредитной организацией на основании всестороннего и объективного анализа всех фактов и обстоятельств, связанных с заемщиком и его деятельностью;

- более широкое использование в целях банковского надзора института кураторов кредитных организаций. Международный опыт свидетельствует о том, что использование института кураторов при условии их профессионализма и эффективного контроля за их деятельностью способствует развитию банковского надзора и внедрению в его практику риск-ориентированных подходов;

- продолжение работы по совершенствованию и оптимизации отчетности, предоставляемой кредитными организациями, в том числе сокращение форм отчетности и упрощения процедур отчетности кредитными организациями.» .[7, с.14]

Глава 2. Международный и отечественный опыт инспектирования

2.1 Зарубежный опыт надзора, направленный на риск (риск-ориентированный надзор)

Конец прошлого и начало нынешнего века примечательны серьезными изменениями в идеологии и в практике хозяйственного (микроэкономического) регулирования. Вместо детальных правил и жестких норм на первый план в идеологии регулирования вышли содержательные подходы, облекаемые в форму концептуальных идей и принципов. Следствием их стали усилия по модернизации регулятивных систем, предпринимаемые на протяжении ряда последних лет органами регулирования надзора разных стран.

Инспектирование (ревизия) на местах. Проверка степени достоверности передаваемой надзорным органам информации, формирование максимально точного представления о положении банка, качестве его менеджмента могут быть обеспечены только в ходе проверки на месте. Этим определяется значение данного этапа надзора за функционированием кредитных учреждений, инспектирования (ревизии) на местах. В связи с трудоемкостью проведения ревизий на местах органы надзора осуществляют их периодически (они могут быть плановыми, регулярными и внеочередными) и устанавливают характер инспекций, которые в зависимости от целей и масштабов проверки могут быть общими, ограниченными и специальными.

Во время общей проверки анализируются различные аспекты деятельности банка и главные области риска. Как правило, выявляются соблюдение банком законов, правильность составления отчетов, наличие эффективной системы управления и производится оценка общего финансового состояния банка.

При ограниченных проверках рассматриваются определенные аспекты деятельности банка, отдельные зоны риска, например, анализируется кредитный портфель.

В ходе специальных проверок объектом изучения становятся конкретные операции банка, например сделки с иностранной валютой или компьютерная обработка информации.

Частота проведения ревизий и их объем варьируются в зависимости от степени доверия надзорных органов к кредитным учреждениям, их роли в кредитно-финансовой системе, наличия у них проблем. Обычно проверки устанавливаются чаще в крупных банках, а также в кредитных учреждениях, испытывающих серьезные затруднения. В одних странах ревизии на местах проводятся редко и их объектом являются, как правило, нестабильные банки, в других проверкам придается большее значение.

В Италии проверки на местах осуществляются каждые 4 - 5 лет в небольших и каждые 8 - 9 лет - в крупных банках. Как правило, инспекции длятся 4 - 6 месяцев и в них участвуют 5-6 инспекторов из Банка Италии. Инспекции планируются в начале года, как региональными отделениями Банка Италии, так и Центральным инспекционным отделом. Более мелкие банки проверяются служащими отделений, осуществляющими и обычный документарный надзор за данными кредитными учреждениями. В ходе проверок им оказывает содействие группа старших инспекторов из центрального аппарата Банка Италии. Как правило, инспекторы знакомятся с информацией о банке в его головной конторе, но иногда посещают и филиалы банка - местные и зарубежные. Инспекторы обязаны информировать Банк Италии обо всех фактах противоправной деятельности, обнаруженных во время ревизий, соблюдать конфиденциальность полученной информации, отчитаться непосредственно перед управляющим Банком Италии.

Во всех странах по результатам проверок на месте составляются письменные отчеты, доводимые до сведения руководства центрального банка, оценивающего информацию инспекторов и дающего при необходимости разрешение на принятие соответствующих мер воздействия на банк. Затем отчет вместе с сопроводительным письмом направляется в банк, где на Совете директоров обсуждается сделанные по результатам проверки заключения.

Особенно четкая процедура инспектирования характерна для США. Так, деятельность банковской системы в США контролируется и регулируется тремя федеральными ведомствами: Департаментом контроля денежного обращения (служба Министерства финансов), подразделениями надзора Федеральной резервной системы (ФРС) и Федеральной корпорацией по страхованию депозитов (ФКСД), все они имеют право проводить инспекции на местах, а также представители отделов управляющего банков при правительстве штатов. Указанные органы банковского надзора проводят обязательные проверки поднадзорных им банков независимо друг от друга и не реже одного раза в один-два года. При этом цели проверок и методы их проведения, как правило, идентичны, в связи с чем, почти каждый коммерческий банк в США проверяется на систематической основе от 4 до 6 раз в год при общей продолжительности проверок от нескольких дней до нескольких недель в зависимости от размеров банка и его финансового состояния.

В последнее время в мире все большее внимание уделяется инспектированию на местах. Начиная с 1995 года ФРС, проанализировав ситуацию в области надзора, пришла к выводу, что существовавший подход в отношении надзора за кредитными организациями неэффективен. В обязанности инспекторов ФРС не должны входить обязанности внутренних аудиторов, им достаточно убедиться, что в банке задействованы адекватные механизмы внутреннего контроля и работают процессы управления риском. После этого инспекторы могут использовать работу внутреннего аудита при проведении инспекционных проверок. Таким образом, началась разработка процесса надзора, ориентированного на риск.

ФРС разработала руководящие регламентирующие документы по вопросам управления рисками, обязательные для исполнения кредитными организациями. Так, в 1995 г. была принята Программа надзора за зарубежными банковскими учреждениями и документ «RЧ21 (Предписание для XXI века): адаптация инспекционных проверок, системы раннего предупреждения».

Основными документами (Таблица № 1) в этой области являются:

Таблица №1

SR 96-10	- Проверки, ориентированные на риск;
SR 96-14	- Проверки фидуциарных операций, ориентированные на риск;
SR 93-69	- Инспектирование управления риском и механизмов внутреннего контроля торговых операций банковских учреждений;
SR Письмо 19/11/95	Разъяснение для банков - 29 января 1996 г. - Рейтинг адекватности процесса управления риском и механизмов внутреннего контроля в банках штатов и банковских холдинговых компаниях;
SR 97-21	- Управление риском и достаточность капитала при осуществлении кредитной деятельности на вторичном рынке;
SR 97-24	- Принципы надзора, ориентированного на риск, за деятельностью крупных финансово-кредитных организаций;
SR 97-25	- Принципы надзора, ориентированного на риск, за деятельностью мелких банков;
SR 97-27	- Политика надзора, ориентированная на риск, для мелких банковских холдинговых компаний, не имеющих больших активов и не ведущих операций (банки-«ракушки»);
SR 98-25	- Эффективное управление кредитным риском и использование внутренних рейтингов по кредитному риску в крупных банковских организациях;
SR 99-15	- Руководство по надзору, ориентированному на риск, за деятельностью крупных и сложных банковских организаций;
	Основы надзора за деятельностью финансовых холдинговых компаний;
SR 00-15	- Политика надзора, ориентированная на риск, для мелких банковских холдинговых компаний, не имеющих собственных активов и не ведущих операций;
SR 00-17	- Руководство по управлению риском технических служб.

Эти документы размещены на веб-сайте ФРС.

Основы проведения инспекционной проверки, ориентированной на риск, предполагают использование инспекторами системы внутреннего контроля и управления риском в банке. Инспекторы ФРС анализируют финансовые отчеты кредитной организации, поступающие в течение года, проводят регулярные беседы с руководством, изучают отчеты внутренних аудиторов, и на основе анализа банка определяют участки, которые они будут проверять. Для проведения проверки конкретной кредитной организации составляется индивидуальный план, а по ее окончании готовится отчет.

Каждый план инспекционной проверки составляется таким образом, чтобы учитывалась специфика отдельных банков. При планировании надзорный орган опирается на информацию, которую он получает от кредитных организаций на постоянной основе. Почти всегда анализируется область кредитования как основное направление деятельности. Если банк не ведет активных торговых и валютных операций, то работа подразделений, осуществляющих эти операции, изучаться не будет и соответственно не будут выделяться ресурсы для их проверки.

К различным типам банков применяется и разный подход. Инспекционная проверка на основе типа кредитной организации:

- местные банки,

- региональные банки,

- филиалы и отделения зарубежных банков в США (ежегодная инспекционная проверка, ежеквартальные встречи с руководством);

- крупные и сложные кредитные организации (конкретные инспекторы работают на постоянной основе, особое внимание уделяется мониторингу и сериям целевых проверок);

- кредитные организации, не имеющие существенных активов и не ведущие операции (банки-«ракушки»).

В небольших банках с активами не более 1 млрд. долл., как правило, проводится одна инспекционная проверка в год. Один инспектор ФРС курирует около десяти таких банков. В течение года он должен проанализировать и проверить их финансовые отчеты и не менее одного раза в квартал встретиться с руководителями и обсудить финансовое состояние банка. Инспекционная проверка небольшого банка надзорным органом начинается с изучения результатов последней проверки.

Наибольшую озабоченность у надзорных органов США вызывают крупные и сложные кредитные организации, поэтому мониторинг там проводится на местах, а не дистанционно. В таких банках на постоянной основе работает старший инспектор ФРС, и в зависимости от сложности организации ему выделяется группа инспекторов от пяти до десяти человек. Особое внимание здесь уделяется постоянному мониторингу и серии целевых проверок.

Для проведения более эффективных проверок возможны изменения в процессе надзора за деятельностью банка. Например, надзорным органом планируется проведение целевой проверки портфеля ценных бумаг банка, но одновременно выявляются проблемы, возникшие в кредитном портфеле. В этом случае план проверки может быть изменен, и сначала инспекторы проверят кредитный портфель, а затем - портфель ценных бумаг. ФРС старается направлять свои ресурсы на те финансовые учреждения, где риск выше.

Выявлять проблемные кредитные организации ФРС помогает постоянный мониторинг, основанный на ежеквартальной финансовой отчетности, анализируемой с помощью компьютерных систем. Такой анализ позволяет идентифицировать банки, у которых основные показатели значительно отклоняются от средних показателей группы сравнимых с ним банков. Используемая система мониторинга и анализа дает возможность ФРС успевать отслеживать изменения, происходящие в банках, не увеличивая свой штат сотрудников.

Этапы процесса проверки выстраиваются в зависимости от сложности и специфики кредитной организации. Инспекторы разрабатывают набор стандартных отчетов. По крупным банкам такие отчеты они заполняют ежеквартально, а по менее сложным и небольшим кредитным организациям, как правило, готовится один отчет в год.

Процесс проверки, ориентированной на риск (ключевые шаги):

1) Соответствующие документы.

2) Понимание специфики кредитной организации и сбор информации о ней.

3) Институциональный профиль.

4) Оценка институционального (общего) риска и систем управления риском.

5) Матрица риска и оценка риска.

6) Определение масштаба работы надзорного органа.

7) План проведения надзора/Программа инспекционных проверок.

8) Определение масштаба проверки - докладная записка о диапазоне проверки.

9) Составление запроса о предоставлении информации с учетом специфики финансового учреждения.

10) Письмо с уведомлением о проведении инспекционной проверки.

11) Проведение инспекционной проверки. Использование модулей инспектирования и рабочей программы.

12) Подготовка отчета о проведении инспекционной проверки.

13) Отчет и рекомендации руководству банка в виде письма.

14) Встречи с руководством и/или советом директоров.

15) Проведение постоянного дистанционного надзора:

- внесение изменений в документы, связанные с вопросом риска;

- наблюдения и мониторинг;

- совещания руководства.

Процесс проверки, ориентированной на риск, включает в себя ключевые шаги, отражаемые в отчетах инспекторов. Перед проведением ежегодной инспекционной проверки на местах руководитель инспекторской группы и его сотрудники встречаются с руководством банка и проводят совещание, на котором они заполняют институциональный профиль, участвуют в заполнении матрицы риска и оценки риска.

Институциональный профиль - суммирующий документ, который содержит описание банка (его место нахождения, структуру руководства, продукты, предлагаемые банком). В этот документ ежеквартально вносятся изменения с учетом нововведений.

На проводимом совещании, предшествующем проверке, основное внимание уделяется изменениям в стратегии банка, новым продуктам и видам деятельности, текущим вопросам и проблемам, существенным изменениям в составе сотрудников и нововведениям в информационных технологиях, а также общеэкономическим условиям. В крупных кредитных организациях, как правило, в течение квартала происходят замены в руководстве или вводятся новые продукты. Инспекторы стараются отследить через этот документ такие нововведения. Для заполнения институционального профиля инспекторы пользуются как внутренними (своими) источниками (отчетами о проведении инспекционной проверки и рабочими документами, докладными записками, материалами мониторинга, предоставляемыми отчетами в надзорный орган и своими базами данных), так и внешними (отчетами рейтинговых агентств, отчетами аналитиков инвестиционных компаний, периодическими изданиями, Интернетом и другими источниками новостей).

Матрица риска и оценка риска. В этот ежеквартальный отчет входит анализ и подробное рассмотрение оценки риска, систем управления риском в масштабе банка и изменения, происходящие за квартал. Существует также возможность запроса информации по управлению риском и получения отчетов внутреннего и внешнего аудита. Если инспекторы определят, что существенных изменений, связанных с риском, не произошло, то за этот период деятельности в основном анализируются отчеты для органов управления и внутреннего аудита.

После проведения ежеквартального анализа оценки риска инспекторы выделяют те сферы деятельности, которые они должны проверить. Затем готовится план инспекционных проверок на местах на год и составляется программа инспекционной проверки, предусматривающая график всех мероприятий по проверке, включая специализированные области и отдельные структуры, проверяемые другими надзорными органами. В течение квартала в план или программу могут вноситься изменения в зависимости от ситуации в банке.

В начале каждого квартала формируются группы инспекторов. Для проведения проверки возможно привлечение дополнительных инспекторов, но это должно быть обосновано, а инспекторы предупреждены заранее. В процессе составления плана проверки обязательно определяется и ее диапазон. В связи с этим готовится докладная записка о диапазоне (масштабе) проверки, которая содержит конкретные цели проверки и приоритеты по направлениям бизнеса на основе процесса оценки риска. ФРС концентрирует свои усилия на областях высокого риска, и в докладной записке о масштабе проверки указывается распределение сотрудников по различным участкам работы. Необходимо отметить, что докладная записка является инструментом планирования, и работа на месте может потребовать изменений как до начала проверки, так и в ходе проверки.

Группа инспекторов должна прийти к общему согласию относительно проверяемых участков в банке. Затем в банк не менее чем за 30 дней направляется письмо с уведомлением о проведении инспекционной проверки. В этом письме указывается перечень документов, которые банк должен будет предоставить.

Длительность проведения целевой проверки зависит от ее диапазона, но в целом проверка крупной кредитной организации длится около трех недель (в более сложных кредитных организациях на нее может отводиться от четырех до пяти недель). В случае предоставления банком недостоверного ежеквартального отчета, направляемого в надзорный орган, в вопросы проверки включается анализ правильности составления отчетности, а если недостоверность существенная, то ФРС требует от банка повторного предоставления отчета. В крупных финансовых учреждениях не менее одного раза в три года проводится проверка достоверности отчетности.

Иногда недостоверность отчетности может быть связана с неправильным трактовкой инструкции по ее заполнению. На основе таких отчетов ФРС осуществляет дистанционный мониторинг риска в небольших банках, где нет инспекторов, работающих на постоянной основе. Если из отчета видно, что у банка значительно возрос объем кредитов, то инспекторы готовятся к выходу в банк с проверкой, так как возможно, что банк изменил стандарты или добавил новый продукт, или этот отчет недостоверный.

Работа инспекторов во многом зависит от того, что уже проделано внутренним аудитом, чтобы не дублировать его работу. Но вначале надзорный орган должен определить степень доверия к внутреннему аудиту и давность последней проверки каждого из направлений деятельности банка.

При проведении оценки работы внутреннего аудита изучаются квалификация аудиторов, укомплектованность отдела, процент выполнения плана, отчеты внутреннего аудита. Затем выбирается несколько проверок, которые проводились силами внутреннего аудита, и анализируются их рабочие документы. Такие проверки осуществляются для оценки правильности выводов внутренних аудиторов и установления, каким образом их выводы подкреплялись реально проведенной работой. Если все выводы подтверждаются, то работа одела внутреннего аудита признается эффективной и пригодной для использования ее результатов надзорным органом. Инспекторы должны убедиться, что органы управления банка отреагировали на проблемы, выявленные аудитом, и устранили их.

Существенным компонентом работы инспекторов является оценка риска.

Цели оценки риска следующие:

1. определение уровня риска, связанного с конкретным подразделением и направлением деятельности;

2. определение эффективности системы управления для измерения и мониторинга рисков, а также воздействия внешних факторов риска;

3. определение общего риска.

На последнем этапе оценки риска по каждому направлению деятельности присваивается рейтинг по управлению риском (сильный, приемлемый, слабый). Анализируются основные виды риска (кредитный, рыночный, операционный, риск потери ликвидности, правовой и репутационный) и дается письменное заключение по их оценке.

Такая оценка базируется на четырех основных аспектах:

1) эффективный ежедневный контроль текущей деятельности со стороны органов управления;

2) достаточная степень независимости между управлением риском и функциями бизнес - подразделений;

3) своевременные и точные данные, предоставляемые информационными системами;

4) эффективная функция внутреннего аудита, обеспечивающая всестороннюю идентификацию ключевых областей риска.

При оценке системы управления риском инспекторы учитывают такие факторы, снижающие риск, как своевременная реакция руководства банка на проблемы, выявленные надзорными органами, быстрое реагирование на изменения, происходящие в отрасли, а также использование надлежащей системы мониторинга и линий подотчетности.

По окончании проверки группа инспекторов в течение 45 дней готовит отчет и рекомендации банку в виде письма, на которое высшее руководство банка должно дать официальный ответ. Однако перед уходом инспекторов из кредитной организации проводится заключительное совещание с руководством, где представляются краткие выводы по проверке и даются объяснения по выявленным проблемам. Если позднее выводы инспекторов, представленные на заключительном совещании, уточняются, то об этом сообщается руководству банка прежде, чем направляется письмо. Это профессиональная этика.

В отчет по итогам инспекционной проверки в основном включаются нарушения и вопросы, которые вызвали озабоченность у специалистов надзорного органа. Если в ходе проверки серьезных недостатков не выявлено, то это отражается в системе рейтинга CAMEL (C - достаточность капитала, A - качество активов, М - оценка руководства (менеджмент), Е - прибыль, L - ликвидность). Но даже при присвоении банку удовлетворительного рейтинга, инспекторы должны проводить качественное документирование рабочих документов.

Если инспекторской проверкой выявляются проблемы, связанные с нарушением закона, то об этом ставится в известность юридический отдел ФРС, кроме того, инспекторы консультируются с экспертами главного офиса ФРС в Вашингтоне. Руководство банка также информируется об этом.

Иногда руководство банка приступает к устранению обнаруженных недостатков еще в ходе проверки, и этот факт отмечается в отчете инспекторов. Также в отчете указываются обнаруженные инспекторами проблемы, ранее выявленные внутренним аудитом. После получения письма по результатам инспекционной проверки руководство банка готовит официальный ответ. Оно может не согласиться с выводами, сделанными инспекторами, и этот факт отмечается руководством в своем ответе.

В крупных банках инспекторы ежеквартально отчитываются перед советом директоров и обосновывают свою оценку по этому отчету. Если в процессе работы инспекторы обнаруживают проблему в каком-либо подразделении банка, то они готовят отдельный отчет с указанием руководству устранить ее и требуют подготовить ответ. В том случае, если проблема незначительная, то отчет может быть адресован руководителю этого подразделения (начальнику отдела), а копии предоставляются представителям высшего руководства банка и юридического отдела. Если же выявленная проблема достаточно серьезна, то отчет инспекторов с их выводами может быть направлен совету директоров, главному исполнительному должностному лицу корпорации (президенту) и всем ключевым лицам организации (главному аудитору, главному юристу, начальнику кредитного отдела, риск - менеджеру банка и руководителю проверяемого подразделения).

...