Управление таможенным делом на основе институционального подхода

Большинство стран мира, осуществляющие те или иные реформы, сталкиваются с проблемой траектории предшествующего развития, которая концентрирует развитие общества и экономики в одном направлении. Траекторию развития можно изменить, если начать инвестировать в те знания, которые принесут максимальный выигрыш в будущей, более прогрессивной институциональной системе. Но институциональные изменения бывают и достаточно фундаментальными, когда формируется новая основа всего общества.

Глобальные институциональные изменения становятся результатом формирования неразрешимой ситуации, возникшей вследствие отсутствия общественных институтов, которые могли бы позволить конфликтующим сторонам достигнуть компромисса и получить какие-то выгоды от потенциального обмена Норд Д. Институциональные изменения: рамки анализа.// Вопросы экономики.- 1997.- № 3. С.44-53.. Из всего комплекса институтов, образующих систему, изменениям поддаются быстрее всего те, которые относятся к внешнему, поверхностному уровню, тогда как глубинные, сущностные институты проявляют наибольшую устойчивость.

Главной внутренней причиной институциональных изменений служит усложнение реальности, в которой существует и развивается государство Кирдина С.Г. Институциональные матрицы и развитие России.- М.: ТЕИС, 2000. С. 120.. Такое усложнение включает в себя:

- развитие материально-технологической среды общества;

- увеличение масштабов производства;

- вовлечение новых ресурсов в хозяйственную деятельность;

- развитие новых технологий;

- рост экологических и иных ограничений, диктующих более совершенные и изощренные способы решения проблем и т.д.

Новая реальность характеризуется также расширением социальных потребностей и культурных запросов проживающего на территории государства населения как вследствие личностного роста, так и в ходе процессов социального сравнения, когда население знакомится с иными, более совершенными культурными нормами и пытается их достичь.

В обществе система базовых институтов и соответствующая ей институциональная среда формируются многообразными институциональными формами, различными организациями и учреждениями, законодательными документами, юридическими нормами и т.д. Эта институциональная структура должна быть достаточно развитой и сложной, соответствовать потребностям экономического, политического и социального развития страны.

Помимо внутренних существуют также внешние факторы глобальных институциональных изменений Кирдина С.Г. Институциональные матрицы и развитие России.- М.: ТЕИС, 2000. С. 172.. Они проявляются в тех случаях, когда какое либо государство попадает в сферу влияния более развитой страны. Происходит навязывание более слабому государству тех институциональных моделей, которые привычны и характерны для более сильного государства. В основе этого лежит естественное стремление сильной стороны к унификации политического, экономического и социального пространства, поскольку это позволяет ей с большей эффективностью реализовывать собственные задачи в поле своего влияния.

С точки зрения институциональной матрицы процесс создания новых институтов явно или латентно соотносится с сущностью институциональной матрицы общества. Соответствующие институты приживаются, действуют и развиваются, а не соответствующие имеют, как правило, переходящий и временный характер.

Содержание процесса институциональных изменений, осуществляемых государством при переходе к новому состоянию общества, составляет создание собственных модернизированных дополнительных институтов и внедрение модифицированных институциональных форм из альтернативной среды.

В теории институциональных матриц критерием успешности институциональных заимствований является встраивание институциональных дополнительных норм в хозяйственную, политическую и идеологическою среду, которое не противоречит природе институциональной матрицы государства. Это означает, что при внедрении новых форм необходимо «сохранение опор», приоритета матричных институциональных структур, задающих направление эволюции страны.

Важно отметить наличие общих черт институциональных изменений, выделенных всеми исследователями. Их точнее всего сформулировал Дуглас Норт:

- постоянное взаимодействие институтов и организаций в условиях экономической конкуренции - ключ к институциональным изменениям;

- конкуренция заставляет организации в борьбе за выживание постоянно инвестировать знания. Характер и направленность знаний, получаемых индивидами, и, соответственно, их организациями будут определять восприятие возможностей и, соответственно, выборов, которые будут влиять на постепенное изменение существующих институтов;

- институциональное окружение диктует тип и направленность знаний, получаемых индивидом, с точки зрения максимизации ожидаемого выигрыша в заданных институциональных условиях;

- восприятие - производная от ментальных, умственных конструкций (mental constructs) игроков;

- экономия от масштаба, комплиментарность, сетевые внешние эффекты (тесная взаимосвязь) институциональной матрицы делают институциональные изменения в подавляющем большинстве случаев постепенным и зависимым от предыдущей траектории развития.

К свойствам институциональных изменений можно также отнести то, что траектория предшествующего развития может быть преодолена, если начать поддерживать и инвестировать в те виды знаний, которые способны изменить ход развития общества. Эти знания должны охватывать все основные подсистемы общества без исключения. Также существенные институциональные противоречия, препятствующие развитию общества способны преодолеть только глобальные изменения, которые формируют совсем иную внутреннюю структуру (институциональную матрицу).

Таким образом, все институциональные изменения в обществе классифицируются на локальные и глобальные. Первые означают процесс совершенствования дополнительных институтов в направлениях, задаваемых институциональной матрицей. Основной внутренней причиной институциональных изменений служит усложнение реальности. В условиях постоянного ухудшения параметров развития общества осуществляются глобальные институциональные изменения, которые формируют иную институциональную структуру экономики и общества в целом.

Понятие «институт» тесно связано с другим ключевым понятием институционально-эволюционной теории - «институциализации». Термин «институциализация» также как и «институт» не имеет однозначной трактовки у различных авторов. Согласно воззрениям Парсонса, институциализация представляет собой процесс, благодаря которому складывается и сохраняется социальная структура.

Капелюшников Р. И. институциализацию определяет как процесс, посредством которого правила, нормы и в конечном итоге процедуры (т.е. некоторые политические акты) приобретают устойчивость и воспринимаются основными субъектами политического процесса как единственно допустимые (хотя и не единственно возможные) Капелюшников Р. И. Новая институциональная теория. - http://www.polittech.ru/libertarium/10625..

Экономический словарь дает определение «институциализации» - как процесса формирования, складывания, учреждения каких-либо новых государственных и общественных институтов как устойчивых форм организации деятельности людей; процесса определения и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, приведение их в организацию, которая способна действовать в направлении удовлетворения некоторой общественной потребности.

В контексте данного исследования целесообразно определить «институциализацию» как сложный многоаспектный процесс, объединяющий:

- процесс формирования, складывания, учреждения каких-либо новых социально-экономических институтов как устойчивых форм организации деятельности людей в обществе (институты как организации, учреждения);

- процесс определения и закрепления норм, правил, социальных статусов и ролей, приведение их в систему, которая способна действовать в направлении удовлетворения некоторой общественной потребности (институты как правила и нормы).

Иначе говоря, институционализация означает замену спонтанного и экспериментального поведения на предсказуемое поведение, которое ожидается, моделируется и регулируется.

Процесс институционализации, т.е. образования института, состоит из нескольких последовательных этапов:

- возникновение потребности, удовлетворение которой требует совместных организованных действий;

- формирование общих целей;

- появление в ходе моделирования взаимодействия будущих институтов социальных норм и правил, а также связанных с ними процедур;

- институционализация норм и правил, процедур, т.е. их принятие;

- практическое применение; установление системы санкций для поддержания норм и правил, дифференцированность их применения в отдельных случаях;

- создание проекта организации как института;

- реализация проекта организации.

Итак, финалом процесса институциализации можно считать создание в соответствии с нормами и правилами организации как института, полностью соответствующего предъявляемым к нему требованиям со стороны внешнего окружения, наряду с учетом внутренних потребностей.

1.3 Особенности таможенной службы как института

Таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему Таможенный кодекс Российской Федерации.- М: ДГУП «Ростаможинформ», 2003. Ст. 401. и представляют собой одну из важнейших подсистем институциональной системы России. В структуре таможенной службы можно выделить две системообразующие группы институтов:

1. Формальные нормы, образующие правовое поле функционирования таможенных органов (законодательная и нормативно-правовая база), а также неформальные правила, организующие и направляющие поведение таможенного персонала (кодекс чести, система ценностей, идеалов и т.д.).

2. Иерархически упорядоченные организационные структуры, то есть непосредственно таможенные органы, являющиеся носителями этих норм (Центральный аппарат - ЦА ФТС России, Региональные таможенные управления - РТУ, таможни, таможенные посты).

Рассматривая таможенную службу с позиций теории институциализации, отметим следующее:

1. Таможенная служба России в систем государственных институтов призвана выполнять определенные функции. Основные функции таможенных органов перечислены в ст. 403 Таможенного Кодекса Российской Федерации (ТК РФ).

2. Таможенная служба России как институт обладает признаками, характерными для всех социально-экономических институтов:

- идеология (для таможенной службы в качестве таковой выступает идея повышения безопасности мировой цепи поставок товаров и содействие социально-экономическому развитию посредством сбора доходов и облегчения торговли)Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли. Редакция 2.0. Всемирная таможенная организация, 2005, С. 3.;

- установки и образцы поведения (оказание услуг государству и участникам внешнеэкономической деятельности);

- культурные символы (для таможенной службы это государственная символика - флаг, вымпел и эмблема таможенных органов)Таможенный кодекс Российской Федерации.- М: ДГУП «Ростаможинформ», 2003. Ст. 404.;

- утилитарные черты (инфраструктура: здания, сооружения, технологическое оснащение и т.п.);

- устные и письменные кодексы поведения (кодекс чести, должностные инструкции и т.п.)Кравченко С.А., Мнацаканян М.О., Покровский Н.Е. Социология: Парадигмы и темы. М., 1997, С. 278. ;

Многие исследователи выделяют, прежде всего, такие структурные компоненты социально-экономического института, как определенный набор целесообразно ориентированных стандартов поведения определенных лиц в конкретных ситуациях, социальные статусы, социальные роли и нормы (включая законы, обычаи, традиции), которые легитимируют их деятельность и формализуют отношения между нимиКомаров М.С. Введение в социологию. М., 1994, С. 196.. Для таможенной службы, перечисленные выше структурные компоненты также характерны.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что таможенная система России - это социально-экономический конъюнктурный институт государства и общества, обеспечивающий их экономическую, социальную, экологическую, техническую и технологическую безопасность в конкретном существующем миропорядке Лозбенко Л.А. Конвенциальное регулирование внешнеэкономической деятельности: Монография. - М.: РИО РТА, 2000, С. 67..

Принимая во внимание институциональную неоднородность и сложность таможенной службы как системы необходимо отметить многоаспектность процесса институционализации, осуществляемого в настоящее время правительством Российской Федерации.

Целью институционализации таможенной системы является создание эффективно действующего института (таможенной администрации), полностью соответствующего предъявляемым к нему требованиям со стороны внешнего окружения, наряду с учетом внутренних потребностей См., например, положения Концепции развития таможенных органов России, распоряжение Правительства РФ от 14.12.05, № 2225-р..

Условия институциализации таможенных администраций формируются на трех уровнях: межнациональном, национальном, региональном. Каждый предполагает наличие определенных требований к формирующемуся институту.

Важнейшими требованиями к таможенным администрациям на межнациональном являются:

- укрепление сотрудничества между таможенными администрациями с целью расширения их возможностей по обнаружению отправок повышенного риска;

- укрепление сотрудничества между таможенными структурами и предпринимательским сообществом;

- содействие непрерывному движению грузов по всей безопасной международной цепи поставок товаров Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли. Редакция 2.0, С. 4..

Наряду с указанными требованиями следует отметить наличие ряда требований, имеющих ключевое значение для направления процесса институционализации таможенной службы России. Все указанные требования могут быть разделены на следующие блоки:

- требования к комплексному управлению цепью поставок товаров;

- требования, касающиеся технологии осуществления досмотра грузов;

- использование эффективной системы управления рисками;

- применение единой системы показателей эффективности.

Итак, цель институализации таможенных администраций на межнациональном уровне состоит в создании новой прочной институциональной платформы, которая позволит активизировать мировую торговлю, повысить уровень ее защищенности от террористических посягательств и увеличить вклад таможенных служб и торговых партнеров в процесс повышения социально-экономического благосостояния государствРамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли. Редакция 2.0, С. 5..

Институциализация таможенной службы на национальном уровне должна осуществляться в рамках действующей в настоящее время законодательной и нормативно-правовой базы России, которая включает: Конституцию РФ, Указы Президента, Постановления Правительства РФ, Таможенный кодекс РФ, федеральные законы, а также другие нормативные акты министерств и ведомств, регламентирующих деятельность таможенных органов.

Особенности функционирования государственного сектора создают специфические условия институциализации таможенных органов России и усложняют предъявляемые к ним требования, а также критерии и цели деятельности Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях: пер. с англ.- 2-е изд. - М.: ИНФРА-М, 2002, С. 76.. К таким особенностям можно отнести следующие:

- отсутствие экономического рынка для результатов деятельности;

- производство благ и оказание услуг, которые непосредственно не оцениваются по рыночным ценам;

- менеджмент в государственных организациях испытывает большее политическое вмешательство и оценивается в большей мере по политическим критериям;

- процесс управления подвержен большему числу формальных, институциональных ограничений в виде официальных законов, правил и разрозненных процедур;

- цели и критерии результативности, как правило, более неопределенны, множественны и взаимно противоречивы в государственных организациях;

- рыночные, экономические показатели работы обычно отсутствуют, и организации обычно преследуют идеализированные социальные цели, обремененные ценностями;

- государственный сектор вынужден решать особенно трудные социальные задачи, часто имея на то относительно смутный мандат от законодательных органов;

- государственные организации обязаны добиваться сложных целей, описанных выше: подотчетности, чуткости, представительности, открытости и экономичности Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях: пер. с англ.- 2-е изд. - М.: ИНФРА-М, 2002, С. 77. .

Таким образом, институциализация представляет собой процесс создания и развития таможенной службы как эффективно действующего социально-экономического института. Институционально-эволюционная теория - это новый концептуальный подход к проблеме развития таможенной службы, теоретико-методологический и технологический инструментарий ее решения, адаптация которого позволит разработать теоретические основы и методологию управления развитием таможенного дела в рамках единой теоретико-методологической платформы таможенного менеджмента.

1.4 Институциональный подход к проблеме таможенного регулирования

На современном этапе эволюции общемировых экономических процессов, глобальных изменений в сфере торговой и таможенной политики актуализируется комплекс взаимосвязанных проблем, требующих своего решения. В составе проблем, наиболее значимых в практическом плане, следующие:

- проблема глобализации как проблема развивающегося дисбаланса в сфере международной торговли и внешнеэкономических отношений;

- проблема международной экономической интеграции как проблема выбора стратегии эффективного вхождения государства в мировое экономическое хозяйство и средств, обеспечивающих ее реализацию;

- проблема регулирования внешнеэкономической деятельности как проблема выбора инструментов и средств повышения эффективности внешнеэкономической деятельности государств в изменяющихся условиях конкуренции в сфере мировой экономики.

Другими словами, в условиях глобализации значительно актуализируются проблема сбалансированной интеграции общечеловеческих производительных ресурсов на всемирном, региональном и национально-государственном уровнях (проблема международной экономической интеграции) и непосредственно связанная с ней проблема согласованного регулирования экономических процессов во всемирном масштабе (проблема согласованного регулирования внешнеэкономической деятельности).

Решение таких проблем носит многоаспектный характер. Анализ международного опыта показывает, что одним из наиболее эффективных подходов к их решению является так называемый институциональный подход Институциональная экономика / Под рук. акад. Д.С. Львова. - М.: ИНФРА-М, 2001. С. 243.. Целостность решения на основе такого подхода достигается путем создания институтов, способных адекватно идентифицировать и решать все перечисленные проблемы в их взаимосвязи. Институты при таком подходе рассматриваются в качестве инструментов их целенаправленного последовательного поэтапного решения.

В идеале речь идет о формировании некоего международного института (например, всемирного института экономической интеграции) и об обеспечении его эффективного функционирования. Предполагается при этом, что его регулирующее воздействие на экономические процессы на различных уровнях управления (всемирном, региональном и национально-государственном) позволит в конечном итоге получить максимальный социально-экономический эффект как для отдельного государства-субъекта, так и для всего мирового экономического организма.

В современных условиях всемирный институт экономической интеграции строится в рамках различных политических объединений, экономических союзов, общественных и других, в том числе и таможенных организаций. Достаточно очевидно, что такой институт в ближайшей и в долгосрочной перспективе не будет представлять собой единую структуру. Его основу составляет некая саморазвивающаяся и самоорганизующаяся совокупность общественных объединений и союзов, не связанных едиными целями, стратегией и задачами. Такой институт определяет только условия, принципы, договорные ограничения, вырабатывает рекомендации, рамочные стандарты и осуществляет их контроль в сфере международной интеграции внешнеэкономических процессов. Другими словами, по удачному выражению Л.А. Лозбенко, этот институт в большей мере выполняет функцию конвенциального регулирования внешнеэкономической деятельности Лозбенко Л.А. Конвенциальное регулирование внешнеэкономической деятельности: Монография. - М.: РИО РТА, 2000. С.21-22., Международная конвенция о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений (Найроби, 1977), Международная конвенция о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров (Брюссель, 1983), Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киото, 1973, в редакции Брюссельского протокола, 1999), Статья V, VII, VIII и X Генерального соглашения по тарифам и торговле, 1947, Соглашение по применению статьи VII Генерального соглашения о тарифах и торговле, 1994, Конвенция о временном ввозе (Стамбул, 1990), Таможенная конвенция о карнете АТА для временного ввоза товаров, 1961, Таможенная конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки МДП, 1975, Международная конвенция о согласовании условий проведения контроля грузов на границах (Женева, 1982), Конвенция о контейнерных перевозках, 1972, Арушская декларация, 1993, международные соглашения с другими государствами о сотрудничестве по таможенным вопросам..

1.5 Международный институт таможенного администрирования: уровни институциализации

В практическом плане опору, основное ядро, инструментально-технологическую базу и организационную структуру такого института составляет институт таможенного администрирования, который в свою очередь

имеет собственные уровни интегрирования и управления:

- международный уровень, формируемый ведущими международными организациями, такими как Всемирная торговая организация - ВТО/ГАТТ, ВТО/СТС, Мировой Банк, Международный Валютный Фонд - МВФ, Международная Торговая Палата, Конференция ООН по торговле и развитию;

- региональный уровень, формируемый с учетом специфики региональных объединений - ЕС, ЕАСТ, НАФТА, МЕРКОСУР, АСЕАН, АН-ЗЕРГА;

- национально-государственный уровень, представляемый институтами таможенного администрирования (таможенными службами, органами, организациями конкретных государств).

Такой институт представляется как развивающийся организм, что позволяет использовать его возможности для комплексного решения проблем международной интеграции внешнеэкономической деятельности, для ее регулирования. Для существования в подобном качестве он должен обеспечивать мониторинг экономических процессов во всемирном масштабе и одновременно осуществлять эффективное регулирование внешнеэкономической деятельности.

Наиболее результативно решению такого комплекса проблем в общемировом масштабе, как ни одна организация на планете, способствует Всемирная таможенная организация (ВТамО) Лозбенко Л.А. Возрастающее влияние Всемирной таможенной организации на баланс стратегии ВЭД в условиях глобализации. НАВИГУТ. Приложение к журналу «Безопасность ЕвроАзии», № 6(16), 2003. С.5. . Этот институт обобщает положительный и отрицательный опыт в сфере внешнеэкономической и таможенной деятельности и, на основе анализа ситуационных, коммуникационных моделей экономических и таможенных процессов, разрабатывает рекомендации по совершенствованию таможенного администрирования.

За последние годы Всемирная таможенная организация во взаимодействии с другими ведущими международными организациями и странами-участницами ВТамО разработала и приняла ряд соглашений, конвенций и стандартов, обеспечивающих более эффективную деятельность национальных таможенных служб и способствующих дальнейшему развитию мировой торговли в XXI веке.

Наиболее современная модель совершенствования таможенного дела в международном масштабе содержится в разработанных ВТО стандартах безопасности и облегчения мировой торговли или, так называемых, рамочных стандартах, подготовленных Стратегической группой высокого уровня и принятых Советом таможенного сотрудничества в июне 2005 года Путинцев А. Стандарты для мировой торговли: единство и гибкость // Таможня. 2005. № 18 (137). С. 6. . В рамках предлагаемых стандартов предусматривается совершенствование управления международными грузовыми потоками на основе построения системы партнерских отношений между участниками внешнеэкономической деятельности (ВЭД) и таможенными администрациями. Главная цель их внедрения - реализация стратегии повышения безопасности и развития мировой торговли.

ГЛАВА 2. ИНСТИТУТ ТАМОЖЕННОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ В РАМКАХ ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН, РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

2.1 Таможенное администрирование

Таможенное администрирование - это специфическая методология управления, система административных методов и технологий воздействия на сферу внешнеэкономической деятельности (ВЭД), организуемая и управляемая с целью качественной реализации функций таможенного регулирования и контроля, обеспечения социально-экономической эффективности этого сектора экономики и экономики России в целом Таможенное администрирование - это системное организационно-технологическое воздействие таможенных органов Таможенного союза на сферу ВЭД с целью ее эффективного регулирования..

Более простое, но более сущностное определение следующее: администрирование - это инструментальное обеспечение реализации функций таможенного регулирования и контроля или инструмент управления.

Администрирование - деятельность по руководству порученным участком работы посредством административных методов управления. Административные или административно-управленческие методы - способы воздействия на управляемый объект в целях обеспечения однозначного поведения и действия исполнителей в сложившейся ситуации.

В правовом и организационно-технологическом отношениях таможенное администрирование представляется соответствующими институтами, а в их системном выражении - системой таможенного администрирования. Для России в современных условиях организационное «ядро» такого института представляет Федеральная таможенная служба.

Институт (от лат institutum - установление, учреждение) - организация норм права, охватывающих определённый круг общественных установлений (Russ Portal Company Ltd, Большая Российская энциклопедия, 2001 г.). В контексте данного изложения институт рассматривается как определенное учреждение или организация, формируемые и действующие в рамках соответствующей совокупности норм права. В этой связи в процессе институциализации в дальнейшем выделяются два основных аспекта: институционально-организационный и институционально-правовой и два соответствующих института правовой институт и организация как институт.

Таможенное администрирование осуществляется на двух качественно различимых организационных уровнях (уровнях администрирования).

На первом уровне администрирования формируется политика, определяются идеи, цели, экономические механизмы и стратегия таможенного дела. На втором - создаются и функционируют организационно-технологические инструменты и осуществляется практическая реализация таможенного регулирования и контроля.

Правовую основу такого подхода составляют: Конституция Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации, другие федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации, а также международные конвенции в области таможенного дела.

2.2 Федеральная таможенная служба как институт таможенного администрирования

Непосредственную реализацию идей, целей, задач таможенного регулирования, организации таможенного контроля и таможенной практики осуществляет Федеральная таможенная служба Постановление Правительства Российской Федерации «О Федеральной таможенной службе» от 26 июля 2006 г. № 459. .

Федеральная таможенная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции:

- выработки государственной политики области таможенного дела;

- нормативно правового регулирования в области таможенного дела;

- контроля и надзора в области таможенного дела;

- функции агента валютного контроля;

- специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.

Руководство деятельностью Федеральной таможенной службы осуществляет Правительство Российской Федерации Информационный портал Федеральной таможенной службы [Электронный ресурс]. Режим доступа World Wide Web URL: http://www.customs.ru..

Федеральная таможенная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через таможенные органы и представительства Службы за рубежом во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральную таможенную службу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации.

Руководитель Федеральной таможенной службы несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Службу полномочий в установленной сфере деятельности.

Руководитель Федеральной таможенной службы имеет заместителей, количество которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

Заместители руководителя Федеральной таможенной службы назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Российской Федерации по представлению руководителя Федеральной таможенной службы.

Заместитель руководителя Федеральной таможенной службы, курирующий оперативно-розыскную работу таможенных органов, по вопросам финансово-хозяйственной деятельности подотчетен руководителю Федеральной таможенной службы, а по вопросам оперативно-служебной деятельности наделяется правом принятия самостоятельных решений.

Полномочия Федеральной таможенной службы. Федеральная таможенная служба осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

- вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере ведения Службы, установленной пунктом 1 настоящего Положения, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности Службы;

- принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности;

- осуществляет полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;

- ведет таможенную статистику внешней торговли и специальную таможенную статистику;

- информирует и консультирует на безвозмездной основе по вопросам таможенного дела участников внешнеэкономической деятельности;

- осуществляет в установленном порядке ведение товарных номенклатур внешнеэкономической деятельности;

- осуществляет в установленном порядке разработку и создание используемых таможенными органами информационных систем, информационных технологий и средств их обеспечения;

- обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности;

- осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на нее функций;

- обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

- рассматривает жалобы на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц;

- организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

- обеспечивает мобилизационную подготовку Службы, а также контроль и координацию деятельности находящихся в ее ведении организаций по мобилизационной подготовке;

- организует профессиональную подготовку должностных лиц таможенных органов, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;

- осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в ходе деятельности Службы;

- взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности, включая представление по поручению Правительства Российской Федерации интересов Российской Федерации во Всемирной таможенной организации (Совете таможенного сотрудничества) и других международных организациях;

- проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Службы, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;

- осуществляет функции заказчика по строительству таможен, таможенных пунктов пропуска и других объектов, необходимых для развития таможенной инфраструктуры;

- осуществляет функции заказчика по изготовлению акцизных марок для маркировки алкогольной продукции, табака и табачных изделий, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации;

- реализует программы развития таможенного дела в Российской Федерации;

- осуществляет метрологическое обеспечение деятельности таможенных органов;

- организует охрану объектов таможенной инфраструктуры;

- осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Права, предоставляемые Федеральной таможенной службе для реализации ее полномочий. Федеральной таможенной службе предоставлено право Информационный портал Федеральной таможенной службы [Электронный ресурс]. Режим доступа World Wide Web URL: http://www.customs.ru:

- создавать, реорганизовывать и ликвидировать региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты, в том числе специализированные таможенные органы, компетенция которых ограничивается отдельными правомочиями для выполнения некоторых функций, возложенных на таможенные органы, либо для совершения таможенных операций в отношении определенных видов товаров;

- определять регион деятельности таможенных органов;

- утверждать общие или индивидуальные положения о региональных таможенных управлениях, таможнях и таможенных постах;

- организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности;

- запрашивать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности;

- давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности;

- осуществлять контроль, в том числе финансовый, за деятельностью таможенных органов и представительств Службы за рубежом;

- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов;

- применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;

- создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности;

- разрабатывать и утверждать образцы служебных удостоверений и порядок ношения форменной одежды;

- издавать индивидуальные правовые акты по вопросам установленной сферы деятельности.

- Федеральная таможенная служба строится и функционирует как система таможенных органов Таможенный орган - административное подразделение таможенной службы, уполномоченное на производство таможенных формальностей, а также здания и сооружения или другие места, определенные компетентными органами для этих целей.. Систему таможенных органов России составляют Таможенный кодекс Российской Федерации. - М.: Агентство «Библиотечка «Российской газеты», 2008. ст. 402. :

-ЦА ФТС России;

- РТУ;

- таможни;

- таможенные посты.

В обобщенном виде в состав основных государственных функций таможенных органов входят следующие: регулирующая функция; экономическая (фискальная) функция; правоохранительная функция; информационная функция; научно-исследовательская функция Обобщение функций таможенных органов с учетом представленных в Таможенный кодекс Российской Федерации. -М.: Агентство «Библиотечка «Российской газеты», 2008. ст. 403. .

Функция таможенного контроля при таком представлении раскрывается через функции экономического контроля, правового контроля, информационного контроля.

На современном этапе таможенная система претерпевает качественные изменения и в целом речь идет, прежде всего, об эволюции идеологии таможенного дела.

Современная таможенная политика, проводимая Правительством Российской Федерации, ориентирует Федеральную таможенную службу на качественное повышение результативности регулирования сферой внешнеэкономической деятельности России, на формирование условий стабильной, благоприятной среды для внешней торговли, на создание современных и универсальных инструментов таможенного регулирования и контроля. Именно в таком качестве таможенная служба предметно позиционирует себя и формирует принципиально новую концепцию своего развития на ближайшее десятилетие.

Изменение статуса Федеральной таможенной службы Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Федеральной таможенной службы» от 11 мая 2006 года № 473, Постановление Правительства Российской Федерации «О Федеральной таможенной службе» от 26 июля 2006 г. № 459. - не есть изменение приоритетов в деятельности ФТС России. Главными из них по-прежнему остаются: всемерное содействие развитию торговли; пополнение доходов федерального бюджета; повышение качества организации таможенного контроля; установление партнерских взаимоотношений с бизнесом; обустройство таможенных границ; унификация тарифов и таможенного законодательства на просторах бывшего СССР.

Таможенное строительство в соответствии с нормами международного права, создание системы современного таможенного администрирования, модернизация системы таможенных органов и оптимизация ее структурно-функциональной модели - все эти факторы, безусловно, создают надежные предпосылки для эффективной деятельности таможни по решению ее задач, по привлечению в экономику России новых инвестиций, обеспечению экономической безопасности страны, определяют условия и перспективу развития института таможенного администрирования.

2.3 Таможенный союз между Россией, Казахстаном и Беларусью как институт таможенного администрирования

Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана - межгосударственный договор о создании единого таможенного пространства, подписанный Россией, Белоруссией и Казахстаном Информационный портал Таможенного союза [Электронный ресурс]. Режим доступа World Wide Web URL: http://www.tsouz.ru..

Договор о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза был подписан в г. Душанбе, 6 октября 2007 года.

28 ноября 2009 г. встреча глав государств (Дмитрий Медведев, Александр Лукашенко и Нурсултан Назарбаев) в Минске ознаменовала собой активацию работы по созданию на территории России, Белоруссии и Казахстана с 1 января 2010 г. единого таможенного пространства. В этот период был ратифицирован ряд важных международных соглашений по Таможенному союзу.

Со временем к Таможенному союзу должны присоединиться Киргизия и Таджикистан.

К 1 июля 2010 г. закончилось формирование единой таможенной территории.

Уже весной 2010 г. между руководствами стран-участников начались разногласия, и 28 мая председатель правительства России В.В. Путин объявил о том, что союз начнёт действовать без участия Белоруссии.

22 мая 2010 года В. В. Путин заявил, что Таможенный союз не сможет начать полностью работать 1 июля 2010 года, как это было запланировано ранее.

После получения официального подтверждения со стороны Белоруссии в июне 2010 года, Таможенный союз будет запущен в трехстороннем формате вступлением в силу Таможенного кодекса трёх стран.

Создание Таможенного союза преследовало ряд выигрышных позиций для трех государств Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан:

1. Доступ национальной продукции на рынок других стран;

2. Доступ к системам транзита;

3. Доступ к энергетическим ресурсам и другим естественным монополиям на преференциальных условиях;

4. Геополитические аспекты.

По оценкам экспертов Российской Академии наук (РАН) суммарный интеграционный эффект, измеряемый дополнительным производством валового внутреннего продукта, к 2015 году составит примерно 400 миллиардов долларов. Российская Федерация за счет интеграционного фактора получит дополнительно 16,8% от современного уровня ВВП, Республика Беларусь - 16,1%, Республика Казахстан - 14,7%.

Основные элементы Таможенного союза:

1. Единая таможенная территория.

2. Единый внешнеторговый режим.

3. Единый таможенный тариф.

4. Наднациональное управление (Парламент, Комиссия, Суд).

5. Общие правила конкуренции.

6. Единый Таможенный кодекс таможенного союза.

7. Взимание косвенных налогов при импорте и экспорте товаров.

Таможенный союз оказался первым шагом к созданию единого экономического пространства, предусматривающего свободное перемещение товаров, услуг, капитала и рабочей силы, то есть таможенного администрирования как в рамках Таможенного союза, так и в рамках государств ближнего зарубежья.

В 2011 году продолжился процесс совершенствования таможенного законодательства в рамках Таможенного союза, обеспечивающий дальнейшую унификацию таможенных законодательств государств, упрощение таможенных процедур, совершенствование правоохранительной деятельности.

Плодотворное взаимодействие таможенных служб Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан позволило подписать наряду с иными актами Договор об Объединенной коллегии Таможенных служб государств - членов Таможенного союза, которая будет координировать действия таможенных служб в условиях перехода на единые принципы таможенного администрирования, выступать площадкой для обсуждения взаимоприемлемых унифицированных решений и оперативного урегулирования проблем.

Активизировалась взаимная торговля России, Беларуси и Казахстана. Так, объем экспорта России в государства - члены Таможенного союза возрос на 31,3 % по сравнению с 2010 годом, импорт России из этих стран возрос на 42,4%.

В основном завершено формирование нормативной базы, определяющей порядок реализации норм Таможенного кодекса Таможенного союза и Федерального закона от 27 ноября 2010 года № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» Таможенная служба Российской Федерации в 2011 году. - М: 2012. С. 4..

В ходе работы над созданием Таможенного союза были созданы и успешно функционируют органы института наднационального регулирования:

1. Межгосударственный Совет ЕврАзЭС (Высший орган таможенного союза).

2. Комиссия таможенного союза.

3. Суд ЕврАзЭС.

4. Экспертный совет в рамках таможенного союза.

5. Комитет по вопросам регулирования внешней торговли.

Во взаимной торговле Российской Федерации со странами Таможенного союза отмечается значительный и устойчивый рост, при этом существенных изменений в товарной структуре не наблюдается.

Стоимостной объем экспорта Российской Федерации в Республику Беларусь и Республику Казахстан в 2011 году составил 37,8 млрд. долларов США и увеличился по сравнению с 2010 годом на 31,3 %. При этом экспорт в Республику Казахстан возрос на 20,7 %, а в Республику Беларусь - на 37,8 %.

Стоимостной объем импорта Российской Федерации из этих стран в 2011 году составил 20,5 млрд. долларов США и увеличился по сравнению с 2010 годом на 42,4 %. При этом импорт из Республики Казахстан возрос на 54,2%, из Республики Беларусь - на 37,5% Там же, С. 9..

Сальдо торгового баланса с этими странами сложилось положительное в размере 17,3 млрд. долларов США (в 2010 году - 14,4 млрд. долларов США) (рис. 2.1).



Рис. 2.1. Товарооборот Российской Федерации с государствами - членами Таможенного союза

2.4 Комиссии Таможенного союза как инструмент таможенного администрирования. Правовая база Таможенного союза

В 2011 году проведена работа по совершенствованию нормативной правовой базы, регулирующей таможенное декларирование товаров как на наднациональном, так и на национальном уровнях.

Вступлению в силу с 1 января 2011 года на всей таможенной территории Таможенного союза единых правил декларирования товаров предшествовала проведенная ФТС России подготовительная работа по информированию участников ВЭД и таможенных органов об основных нововведениях, связанных с формой и порядком заполнения декларации на товары.

В рамках проведения дальнейшей работы по совершенствованию правовой базы в сфере таможенного дела по итогам применения новых правил декларирования и анализа правоприменительной практики была подготовлена и утверждена решением Комиссии Таможенного союза новая редакция Инструкции о порядке заполнения декларации на товары.

В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 394-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей полномочий по осуществлению отдельных видов государственного контроля таможенным органам Российской Федерации» с 29 июня 2011 года таможенным органам переданы функции по осуществлению в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации документального санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного, ветеринарного, а также в полном объеме транспортного контроля Таможенная служба Российской Федерации в 2011 году. - М: 2012. С. 19..

В 2011 году полностью обновлена нормативная правовая база, регулирующая действия должностных лиц таможенных органов при совершении таможенных операций и проведении таможенного контроля в пунктах пропуска в отношении товаров, перемещаемых морским, авиационным, автомобильным и железнодорожным видами транспорта. Данная работа направлена на дальнейшее упрощение и ускорение проведения таможенных операций путем внедрения перспективных таможенных технологий (электронного документооборота) и снижения административных барьеров (сокращение количества проставляемых печатей и штампов, оформляемых документов, совмещение грузовых и контрольных операций в морских и воздушных пунктах пропуска, расширение практики безкомиссионного оформления морских судов и т.д.).

Органы управления интеграцией в Таможенном союзе представлены на рис. 2.2.



Рис. 2.2. Органы управления интеграцией в Таможенном союзе Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации

Комиссия Таможенного союза:

- исполняет решения, принятые высшим органом Таможенного союза;

- осуществляет мониторинг исполнения международных договоров по формированию Таможенного союза;

- разрабатывает рекомендации для высшего органа Таможенного союза по вопросам формирования и функционирования Таможенного союза при участии правительств Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации;

- обеспечивает в пределах своих полномочий реализацию международных договоров, формирующих договорно-правовую базу Таможенного союза;

- оказывает содействие Сторонам в урегулировании споров в рамках Таможенного союза до обращения в Суд Евразийского экономического сообщества;

- осуществляет в пределах своих полномочий взаимодействие с органами государственной власти Сторон;

- выполняет функции депозитария международных договоров по формированию Таможенного союза.

Функции Суда ЕврАзЭС после принятия решения об объединении таможенных территорий:

- рассматривать дела о соответствии актов органов таможенного союза международным договорам, формирующим правовую базу Таможенного союза;

- рассматривать дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов Таможенного союза;

- давать толкование международных договоров, формирующих правовую базу таможенного союза, актов, принятых органами Таможенного союза;

- разрешать споры между Комиссией Таможенного союза и государствами, входящими в таможенный союз, а также между государствами-членами Таможенного союза по выполнению ими обязательств, принятых в рамках Таможенного союза.

Секретариат Комиссии Таможенного союза осуществляет следующие функции Информационный портал Таможенного союза [Электронный ресурс]. Режим доступа World Wide Web URL: http://www.tsouz.ru.:

- подготовка материалов, проектов решений и рекомендаций по вопросам формирования и функционирования Таможенного союза, в том числе по заключению и изменению международных договоров, для рассмотрения высшим органом Таможенного союза и Комиссии;

- мониторинг соблюдения Сторонами положений международных договоров, исполнения решений, принятых высшим органом Таможенного союза и Комиссией;

- мониторинг и анализ законодательства каждой из сторон в сфере регулирования внешнеэкономической деятельности;

- подготовка проектов международных договоров;

- взаимодействие с органами государственной власти.

Определен состав объединенной коллегии таможенных служб:

Председатель - назначается на должность и освобождается от должности решением Межгоссовета ЕврАзЭС на уровне глав правительств;

Заместители председателя и члены коллегии. Количество заместителей определяется числом государств, участвующих в Таможенном союзе. Членами коллегии назначаются руководящие работники центральных таможенных органов государств Сторон из числа членов коллегии.

Секретариат коллегии - функции Секретариата коллегии возлагаются на ФТС России.

Решения коллегии принимаются голосованием, при этом каждое государство - член Таможенного союза имеет один голос.

Решение коллегии считается принятым, если ни одно из государств - членов Таможенного союза не проголосовало против этого решения.

Решения коллегии в семидневный срок с момента принятия объявляются для исполнения приказами руководителей центральных таможенных органов Сторон.

Введение в действие Таможенного кодекса Таможенного союза означает, что на территории стран-участников Таможенного союза применяются единые таможенные правила. Неизбежным следствием унификации таможенного законодательства выступает необходимость приведения к единообразию норм об ответственности за его нарушения.

...