Управление таможенным делом на основе институционального подхода

2.5 Договор об основных принципах уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза Информационный портал Таможенного союза [Электронный ресурс]. Режим доступа World Wide Web URL: http://www.tsouz.ru.

Договор об основных принципах уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза определяет принципы и порядок привлечения к уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств - членов Таможенного союза, контроль за соблюдением которого возложен на таможенные органы.

При этом одной из основных задач Договора является определение полномочий таможенных органов государств-членов Таможенного союза по привлечению лиц к уголовной и административной ответственности за нарушения таможенных правил и иные правонарушения, отнесенные к компетенции таможенных органов.

Таможенным кодексом Таможенного союза предусмотрено создание единой таможенной территории и таможенной границы Таможенного союза. Это означает, что при ввозе и вывозе товаров их перемещение берет начало в одном государстве-участнике Таможенного союза, а оканчивается - в другом. То есть товар помещается под таможенную процедуру в одной стране, а таможенный контроль за соблюдением требований и условий таможенной процедуры может осуществляться всеми государствами-членами Таможенного союза.

В связи с этим предлагается установить основной принцип возбуждения дел об административных правонарушениях - по месту выявления правонарушения. В противном случае, при возбуждении дел по месту совершения правонарушения (как это предусмотрено Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях), возникнет необходимость передачи материалов, содержащих данные о наличии события правонарушения, из государства-члена Таможенного союза, выявившего правонарушение, в государство-член Таможенного союза, на территории которого оно совершено. Это приведет к затягиванию сроков возбуждения дел и создаст условия для освобождения лиц от административной ответственности, в том числе в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.

В Договоре особо оговорен порядок возбуждения административных дел по фактам недоставки товаров в место доставки с учетом положений статьи 224 Таможенного кодекса Таможенного союза и международной практики. Возбуждение таких дел отнесено к компетенции таможенного органа государства-члена Таможенного союза, которым товары выпущены в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита.

По линии уголовного судопроизводства установлен основной принцип возбуждения уголовных дел по месту совершения преступления. Данный принцип соответствует уголовно-процессуальному законодательству, как Российской Федерации, так и законодательству Республики Беларусь и Республики Казахстан. Предусмотрена возможность производства предварительного расследования на территории государства-члена Таможенного союза по месту нахождения подозреваемого, обвиняемого. Определен порядок разрешения споров об определении места производства предварительного расследования по уголовному делу.

Договором установлены порядок и условия передачи уголовных дел между государствами-участниками Таможенного союза для производства предварительного расследования.

В настоящее время отсутствуют международные договоры о порядке принудительного исполнения решений о назначении наказаний в виде штрафа, конфискации предметов правонарушений по уголовным делам и делам об административных правонарушениях. В условиях признания выпуска товаров в любом из государств-членов Таможенного союза, отмены таможенного контроля в отношении перемещаемых через таможенные границы Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан товаров Таможенного союза, субъектами правонарушений и преступлений в одном государстве-члене Таможенного союза могут быть граждане другого государства-члена Таможенного союза. Поэтому созданы правовые основы для исполнения решений по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, вынесенных уполномоченным органом одного государства-члена Таможенного союза, на территории другого государства-члена Таможенного союза.

В соответствии с Таможенным кодексом Таможенного союза декларирование и таможенный контроль вывозимых товаров будут осуществляться не только в государстве-члене Таможенного союза, откуда вывозятся товары, но и в государстве, граница которого образует границу Таможенного союза (например, при вывозе товаров из России через Казахстан в Китай) Таможенный кодекс Таможенного союза. - М.: Проспект, 2010. С. 98. .

Таким образом, в случае выявления нарушения порядка таможенного декларирования и убытия товаров дело об административном правонарушении либо уголовное дело могут быть возбуждены таможенным органом, расположенным на границе Таможенного союза. Договор предусматривает возможность возвращения товаров, явившихся предметами административных правонарушений либо преступлений по таким делам на территории одного государства-члена Таможенного союза, представляющих для другого государства-члена Таможенного союза важное государственное значение (например, неотчуждаемые культурные ценности, некоторые предметы вооружения, инновационные технологии и т.д.).

Применение Договора предусмотрено не только таможенными органами, но и иными государственными органами, в компетенцию которых входит возбуждение уголовных дел и дел об административных правонарушениях.

Поскольку Договора содержит иные правила, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации, возникает необходимость внесения соответствующих изменений в КоАП России, Уголовный (УК) и Уголовно-процессуальный (УПК) кодексы Российской Федерации.

Помимо этого предполагается унификация законодательства государств-членов Таможенного союза об уголовной и административной ответственности (то есть приведение к единообразию составов преступлений и правонарушений, а также санкций за их совершение).

Соглашение между государствами-членами таможенного союза о правовой помощи и взаимодействии таможенных органов по уголовным делам и делам об административных правонарушениях Информационный портал Федеральной таможенной службы [Электронный ресурс]. Режим доступа World Wide Web URL: http://www.customs.ru. разработано в целях осуществления сотрудничества таможенных органов государств-членов таможенного союза в борьбе с нарушениями таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств - членов Таможенного союза, за совершение которых предусмотрена административная или уголовная ответственность.

Сферой применения проекта Соглашения являются правовые отношения, возникающие при осуществлении сотрудничества таможенных органов государств-членов Таможенного союза с целью раскрытия преступлений и привлечения виновных лиц к уголовной и (или) административной ответственности за нарушения таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств-членов Таможенного союза, контроль за соблюдением которого возложен на таможенные органы.

Соглашение определяет формы взаимодействия, компетенцию таможенных органов по направлению запросов и поручений по уголовным делам и делам об административных правонарушениях с учетом особенностей уголовного и административного производства. Проектом Соглашения предусмотрено, что в оказании правовой помощи по уголовным делам и делам об административных правонарушениях отказывается, если исполнение запроса может нанести ущерб суверенитету, безопасности, общественному порядку или другим существенным интересам запрашиваемой стороны, либо противоречит его законодательству.

Соглашение устанавливает более оперативный и упрощенный порядок взаимодействия таможенных органов по сравнению с Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 года, иными международными правовыми актами, заключенными странами СНГ, а также признания получаемых в рамках взаимодействия документов в качестве доказательств.

Соглашение нацелено на организацию взаимодействия таможенных органов не только в рамках осуществления процессуальной деятельности, но и информационного и методического обеспечения данной деятельности. Данным документом предусмотрено совместное (т.е. таможенными органами государств-членов Таможенного союза) издание методических материалов, касающихся борьбы с административными правонарушениями, обучение сотрудников таможенных органов, повышение их квалификации, что необходимо для обеспечения единообразного применения таможенного законодательства Таможенного союза при квалификации преступлений и административных правонарушений.

ГЛАВА 3. Развитие системы таможенного администрирования как проблема институциализации

3.1 Система институциализации

Современный таможенный институт существует в условиях сложившихся рыночных отношений в рамках Таможенного союза и перспективы присоединения России к Всемирной торговой организации. Он является действенным компонентом межгосударственного регулирования внешнеторговой деятельности и в таком качестве значительно усиливает свое влияние на процессы международной интеграции российской экономики в международное экономическое пространство.

Системная проблема институционального развития таможенного дела в рамках Таможенного союза в условиях стратегических изменений международного, регионального и государственного масштаба, требует соответствующего теоретического обоснования и создания адекватного методического обеспечения для решения.

Таможенные органы Таможенного союза представляют собой одну из важнейших подсистем институциональной системы Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан.

В структуре таможенной службы можно выделить две системообразующие группы институтовОсновы системного анализа в таможенном деле: Курс лекций. Андреев А.Ф., Макрусев В.В. - М.: Издательство Российской таможенной академии, 2010. С. 39.:

- формальные нормы, образующие правовое поле функционирования таможенных органов (законодательная и нормативно-правовая база Таможенного союза), а также неформальные правила, организующие и направляющие поведение таможенного персонала (кодекс чести, система ценностей, идеалов и т.д.);

- иерархически упорядоченные организационные структуры, то есть непосредственно таможенные органы, являющиеся носителями этих норм (ФТС России, ГТК Республики Беларусь, КТК МФ Республики Казахстан, РТУ, ДТК, таможни, таможенные посты).

Рассматривая таможенную службу с позиций теории институциализации, можно отметить следующее. Таможенная служба Таможенного союза в системе межгосударственных институтов призвана выполнять определенные функции. Основные функции таможенных органов перечислены в Таможенный кодекс Таможенного союза, Таможенных Кодексах государств-участников Таможенного союза. Она как институт обладает признаками, характерными для всех социально-экономических институтов:

- идеология (для таможенной службы в качестве таковой выступает идея обеспечения экономической безопасности страны и содействие социально-экономическому развитию посредством сбора доходов и облегчения торговли)Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли. Редакция 2.0. Всемирная таможенная организация, 2005. С. 3.;

- установки и образцы поведения (оказание услуг государству и участникам внешнеэкономической деятельности);

- культурные символы (для таможенной службы это государственная символика - флаг, вымпел и эмблема таможенных органовТаможенный кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий официальными документами коллектива специалистов Государственного таможенного комитета Российской Федерации.- М.: Агентство «Библиотечка «Российской газеты», 2008. ст. 404.);

- утилитарные черты (инфраструктура: здания, сооружения, технологическое оснащение и т.п.);

- устные и письменные кодексы поведения (кодекс чести, должностные инструкции).

Многие исследователи выделяют, прежде всего, такие структурные компоненты социально-экономического института, как определенный набор целесообразно ориентированных стандартов поведения определенных лиц в конкретных ситуациях, социальные статусы, социальные роли и нормы (включая законы, обычаи, традиции), которые легитимируют их деятельность и формализуют отношения между нимиКомаров М.С. Введение в социологию. М., 1994. С. 196.. Для таможенной службы перечисленные выше структурные компоненты также характерны.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что таможенная система Таможенного союза - это социально-экономический конъюнктурный межгосударственный институт государств-участников Таможенного союза и общества, обеспечивающий их экономическую, социальную, экологическую, техническую и технологическую безопасность в конкретном существующем миропорядке Лозбенко Л.А. Конвенциальное регулирование внешнеэкономической деятельности: Монография. - М.: РИО РТА, 2000. С. 67..

Целью институционализации таможенной системы является создание эффективно действующего института (таможенной администрации), полностью соответствующего предъявляемым к нему требованиям со стороны внешнего окружения, наряду с учетом внутренних потребностей Концепции развития таможенных органов России. Распоряжение Правительства РФ от 14.12.2005 № 2225-р..

Как уже отмечалось, условия институциализации таможенных администраций формируются на трех уровнях: межнациональном, национальном, региональном. Каждый предполагает наличие определенных требований к формирующемуся институту.

Важнейшими требованиями к таможенным администрациям на межнациональном уровне являются:

- укрепление сотрудничества между таможенными администрациями с целью расширения их возможностей по обнаружению отправок повышенного риска;

- укрепление сотрудничества между таможенными структурами и предпринимательским сообществом;

- содействие непрерывному движению грузов по всей безопасной международной цепи поставок товаров Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли. Редакция 2.0, С. 4..

Наряду с указанными следует отметить наличие ряда других требований, имеющих ключевое значение для направления процесса институционализации таможенной службы России. Все указанные требования могут быть разделены на следующие блоки:

- требования к комплексному управлению цепью поставок товаров;

- требования, касающиеся технологии осуществления досмотра грузов;

- использование эффективной системы управления рисками;

- применение единой системы показателей эффективности.

Цель институциализации таможенных администраций на межнациональном уровне состоит в создании новой прочной институциональной платформы, которая позволит активизировать мировую торговлю, повысить уровень ее защищенности от террористических посягательств и увеличить вклад таможенных служб и торговых партнеров в процесс повышения социально-экономического благосостояния государств Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли. Редакция 2.0, С. 5..

Институциализация таможенной службы на национальных уровнях должна осуществляться в рамках действующей в настоящее время законодательной и нормативно-правовой базы России, Беларуси, Казахстана, которая включает: Конституции Республик, Указы Президентов, Постановления правительств, Таможенный кодекс Таможенного союза, федеральные законы, а также другие нормативные акты министерств и ведомств, регламентирующих деятельность таможенных органов.

Особенности функционирования государственного сектора создают специфические условия институциализации таможенных органов России и усложняют предъявляемые к ним требования, а также критерии и цели деятельности Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях: пер. с англ.- 2-е изд. - М.: ИНФРА-М, 2002. С. 76.. К таким особенностям можно отнести следующие:

- отсутствие экономического рынка для результатов деятельности;

- производство благ и оказание услуг, которые непосредственно не оцениваются по рыночным ценам;

- менеджмент в государственных организациях испытывает большее политическое вмешательство и оценивается в большей мере по политическим критериям;

- процесс управления подвержен большему числу формальных, институциональных ограничений в виде официальных законов, правил и разрозненных процедур;

- цели и критерии результативности, как правило, более неопределенны, множественны и взаимно противоречивы в государственных организациях;

- рыночные, экономические показатели работы обычно отсутствуют, и организации обычно преследуют идеализированные социальные цели, обремененные ценностями;

- государственный сектор вынужден решать особенно трудные социальные задачи, часто имея на то относительно смутный мандат от законодательных органов;

- государственные организации обязаны добиваться сложных целей, описанных выше: подотчетности, чуткости, представительности, открытости и экономичности Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях: пер. с англ.- 2-е изд. - М.: ИНФРА-М, 2002. - С. 167-168..

Таким образом, институциализация представляет собой процесс создания и развития таможенной службы как эффективно действующего социально-экономического института.

3.2 Современная теория институциализации и ее анализ

Основу создания теоретико-методологической базы институциализации Федеральной таможенной службы составляют современные теории институционального развития. Проанализируем наиболее предпочтительные из них.

Экономические и политические обстоятельства последнего десятилетия в России, породившие целый комплекс проблем экономического и социального характера, привлекли повышенное внимание к опыту и теоретическим разработкам западных специалистов, в частности, по вопросам о масштабах и формах государственного присутствия в экономике, роли государственных и негосударственных институтов в формировании социально-экономической модели общества.

Одной из наиболее развивающихся и в практическом отношении значимых в настоящее время является школа институционально-эволюционного направления. Сегодня она объединяет в своих рядах многих крупных экономистов - лауреатов Нобелевской премии последних лет. Представители современного направления институциализации или неоинституциализации, - это известные американские ученые Д. Белл, Л. Клейн, Д. Норт, О. Тоффлер, Р. Хейлбронер, У. Льюис, В. Репке, шведский экономист Г. Мюрдаль, французские экономисты Ф. Перру и Р. Буайе и многие другие.

Необходимость в новом подходе к изучению социально-экономических процессов, признающем важную роль социальных, правовых норм, организационно-технологических подходов и исследующем механизмы их трансформации в реально действующую организацию - институт, возникла на рубеже XIX-XX вв. Такой подход был впервые представлен в наиболее известных трудах ее основоположника американского экономиста Т. Веблена (1857-1929): «Почему экономика не эволюционная наука?» (1898 г.), «Теория праздного класса: экономическое исследование об институтах» (1899 г.). Именно Т. Веблен является автором ключевых идей и концепций, образующих современную теорию институционализации.

Характерное для экономистов данного направления стремление изучить внеэкономические явления, включить социальные, политические, психологические и другие влияния в структуру собственно экономического исследования, нашло отражение во введении термина «институт», а рассмотрение процесса формирования организации - института в условиях предыстории дало название всему направлению - институционально-эволюционная теория.

Выдвинув понятие институтов как «устойчивых привычек мышления, присущих большой общности людей» Нестеренко А. Современное состояние и основные проблемы институционально-эволюционной теории // Вопросы экономики. - 1997. - № 3. С. 43., исследовав их происхождение из инстинктов, привычек, традиций и социальных норм, Веблен впервые подверг научному анализу пути и формы развития институтов. Таким образом, он положил начало и собственно институциализации и эволюционной экономической теории.

Согласно современному научному видению, экономика рассматривается как эволюционирующая открытая система, испытывающая постоянные воздействия внешней среды (культуры, политической обстановки, природы) и реагирующая на них. Поэтому институциализация отрицает важнейший постулат неоклассической теории - стремление экономики к равновесию, рассматривая его как нетипичное и очень кратковременное состояние. Влияние факторов, способствующих приближению системы к равновесию, перекрывается более мощными внешними воздействиями и, что самое главное, эндогенными силами, порождающими в системе состояние «напряженности», бесконечный процесс изменений и развития.

Главный эндогенный механизм такого рода - «кумулятивная причинность» («cumulative causation»). Это понятие, сформулированное Вебленом, может быть переведено также как «положительная обратная связь». Эффект «кумулятивной причинности» Веблен объяснял тем, что действия, направленные на достижение цели (а такова, в сущности, вся человеческая деятельность), могут в принципе разворачиваться до бесконечности: в процессе деятельности меняется и человек, и цель, к которой он стремится. Подобное наблюдение, утверждал Веблен, применимо и к экономике.

Поэтому «современная наука все в большей мере становится теорией процесса последовательных изменений, понимаемых как изменения самоподдерживающиеся, саморазвивающиеся и не имеющие конечной цели». Процессы, характеризующиеся положительной обратной связью, присущи открытой системе. Но и положительная обратная связь может привести к завершению процесса, если достигнутому результату присущи самоподдерживающиеся свойства и устойчивость (lock-in, или эффект блокировки). Устойчивые социально-экономические организации и становятся тем, что Веблен и его последователи называют «институтом».

Устойчивость системы, возникающая вследствие эффекта блокировки, время от времени нарушается, когда внутренние и внешние факторы подрывают совместимость и взаимную «сцепленность» институтов. Одним из главных факторов экономических изменений - причем в отличие от неоклассической школы не экзогенных, а эндогенных - институциалисты считают технологическое развитие. После этого наступает период радикальных изменений в обществе, в социально-экономических институтах и в экономике, запускается механизм институционализации, формируется новая институциональная целостность, составляющая институциональную матрицу общества и государства.

Таким образом, социально-экономический институт - центральный элемент анализа в институционально-эволюционной теории.

Необходимо отметить, что институционально-эволюционная теория значительно шире, чем неоклассическая, и по объекту анализа (социально-экономические и социально-психологические основания экономической деятельности), и по методологии (изучение институтов в процессе их эволюционного развития).

Существенным отличием институционально-экономической теории является признание path dependence (зависимости от прошлого) как преобладающего типа эволюции и внимание к многочисленным проявлениям действия эволюционных механизмов, которые укрепляют остановившиеся в своем развитии институты и тем самым подталкивают общество к решительным социально-экономическим изменениям.

Особенно важным является то, что институциализация поддерживает активную роль государства в рыночной экономике. Это обосновывается, в частности, принципом неоднородности, связывающим жизнеспособность системы с наличием в ней элементов различной природы. Роль государства - активно влиять на институциональную среду в экономике, потому что спонтанная селекция институтов, как убедительно показывает эволюционная теория, далеко не всегда отбирает лучшие, оптимальные варианты. Напротив, она может укрепить такие институты, которые, противоречат интересам общества. Именно отсюда вытекает необходимость управления институциализацией, ее развитием.

3.3 Задача развития института таможенного администрирования

Подводя общий итог, отметим, что в нашем случае самой широкой постановке речь идет о развитии института таможенного администрирования.

Главные условия, определяющие необходимость развития института - воздействие или прогноз системных изменений во внешней среде, не учитываемых ранее, или наличие у таможенной системы проблем системного характера (систематического критического отклонения от целей таможенной системы).

Главные условия, определяющие возможность развития института таможенного администрирования, - наличие научно-методического обеспечения для постановки и решения задач развития; наличие административного и финансового ресурса для развития.

Структурируя задачу институциализации (развития института), можно сказать, что она может быть представлена как в виде комплекса, так и в виде одной из следующих задач:

- задачи формирования результативных методов и средств реализации общегосударственной функции таможенного регулирования, закрепленной Конституцией Российской Федерации;

- задачи таможенного строительства, осуществляемого в условиях стратегических изменений (например, изменений в мировой экономике и международных экономических отношениях, в политике, в экономике, в сфере ВЭД России);

- задачи организации (реорганизации) таможенного дела или Федеральной таможенной службы (таможенных органов) России в соответствии с условиями стратегической перспективы;

- задачи организации и управления деятельностью таможенного органа и его подразделений на любом организационном уровне.

Решение задач институциализации таможенного администрирования требует детального осмысления каждого из действующих факторов, изучения и внедрения правовых оснований, реализации ключевых идей развития. За всем этим следуют сложные ситуационные решения системного характера.

Разработка адекватных ситуационных перспективных таможенных институтов в таких условиях предполагает знание не только теории институциализации, но и знание базовых теорий, позволяющих реализовать ключевые идеи при их создании. Анализ показывает, что наиболее важными для развития таможенных институтов являются: теория услуг, теория логистики, теория риска и теория маркетинга. Именно на базе таких теорий создаются перспективные таможенные институты.

3.4 Предложения по совершенствованию системы анализа и управления таможенными рисками в Таможенном союзе

Основная задача анализа таможенных рисков состоит в том, чтобы точно идентифицировать, каковы вероятные риски и как они могут возникать. Для этого необходим постоянный анализ соответствующих баз данных, с целью выявления причин и способов, совершения правонарушений.

Практическая идентификация рисков должна производиться разносторонними методами, путем анализа:

? товаров риска с целью выявления самых высоких суммы возмещения или самых низких сумм уплаченных пошлин там, где ставка, является высокой, но из-за недостоверных сведений, заявленных в декларации, она низкая; может быть построена таблица, ранжирующая товары по стоимости возмещения при экспорте;

? статистики по потокам движения импорта и экспорта, чтобы идентифицировать пункты таможенного оформления, где имеются концентрации сделок с высоким риском (статистика, показывающая количество товаров и разбивку по их происхождению и месту оформления;

? номенклатуры и дополнительных кодов для выявления вероятного риска неправильного описания кода товара;

? возмещений и налогов импортера и экспортера, чтобы идентифицировать субъектов с самым высоким риском с точки зрения количества и сумм соответствующих налогов или возмещений;

? таможенных процедур, чтобы идентифицировать потенциальные слабости системы с целью разработки и реализации контрмер;

? основанного на аудиторской проверке систем.

Когда таможенный риск идентифицирован, то перед переходом к оценке риска необходимо определить индикаторы риска, по которым его можно идентифицировать. Некоторые индикаторы применяются в равной степени ко всем областям риска, в то время как другие могут быть отнесены только к одному сектору. Индикаторы риска, обычно идентифицированные в каждой области риска, могут относиться к товару, торговцу или режиму или к используемым процедурам.

Индикаторы риска, относящиеся к товарам, включают тарифную классификацию (где существуют высокие импортные или экспортные пошлины), место происхождения или источник (где действуют тарифные квоты, количественные ограничения или льготы), стоимость (когда налагаются антидемпинговые пошлины) и объем.

Индикаторы риска, относящиеся к субъектам, включают определенные типы поведения и изменений в шаблонах поведения (коммерческая или таможенная стратегия). Сообщение о субъекте в части соблюдения или нарушения или посягательства на нарушение им в прошлом таможенного или налогового законодательства также должно быть учтено.

Индикаторы, относящиеся к используемым режимам или процедурам, могут проистекать из детальных правил, которые должны соблюдаться (например, несоблюдение требований о не вовлечении товаров в экономический оборот).

Степень или уровень оцененного риска, являющегося внутренне свойственным, в конкретном случае выражает вероятность появления нарушения, происходящего при выполнении определенных условий. Оценка является результатом объединения индикаторов риска для товара, субъекта режима или процедуры.

Как уже говорилось, результатом анализа и оценки таможенного риска является профиль риска - комплект бумажной или электронной документации, приспособленный к местному трафику, который таможенный орган использует при анализе риска. Документация идентифицирует известные области риска, фактические инциденты и соответствующие индикаторы риска, оценивает степень риска, устанавливает план действий для проверок, которые должны выполняться, и распределяет имеющиеся ресурсы.

Профили риска следует формировать на основе:

- анализа рисков;

- требований законодательства;

- оперативных данных, иных сведений;

- случайной выборки.

Рассматривая формирование профиля таможенного риска на основе его анализа, целесообразно остановиться на способах формирования профилей по другим основаниям.

Профили, основанные на основе требований законодательства (законов, инструкций, приказов, решений, и т.п.), должны использоваться в большей степени как напоминание для должностных лиц, производящих таможенное оформление. Например, напоминание о необходимости проверки полноты представления всех необходимых документов (свидетельств, лицензий, разрешений, и т.п.) для помещения товаров под определенный таможенный режим, и т.д.

Профили, основанные на оперативных данных и иных сведениях, должны создаваться согласно информации, полученной от отделов борьбы с контрабандой, а также на основе сведений, предоставляемых сопредельными государствами о фактах ввоза контрабандным путем на их территорию товаров. В настоящее время в таможенные органы широко используют формирование профилей только на основании этих сведений.

Случайная выборка может использоваться помимо этих двух типов и действовать в качестве механизма контроля для сравнительного анализа эффективности профилей риска.

Для оценки таможенного риска целесообразно использовать систему баллов. Каждому профилю присваивается определенное количество баллов, в зависимости от оцененной степени риска. Исходя из количества накопленных баллов (в зависимости от количества сработавших профилей), товарная партия будет в большей или меньшей степени подвергаться проверке.

Риски, выявляемые на местах (на основе оперативных данных) должны передаваться в единый банк данных для последующей их передачи другим таможням и таможенным службам сопредельных государств (рис. 3.1).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 3.1. Схема движения выявленных рисков

С целью систематизации разработки профилей риска, необходимо выделить основные направления деятельности, в рамках которых следует производить сбор и анализ информации Афонин П.Н., Гамидуллаев С.Н. Системный анализ таможенных рисков. Монография. СПб: РИО СПб филиала РТА. 2006. С.105. .

Некоторые риски являются общими для всех товарных партий следующих через таможенную границу. К ним можно отнести:

- недостоверные сведения (описание товара, страна происхождения, таможенная стоимость, количество и др.) содержащиеся в товаросопроводительных документах;

- незаконное перемещение товаров (контрабанда);

- сокрытие товаров от таможенного контроля.

Основываясь на указанных выше видах таможенных рисков можно выделить ряд индикаторов риска, которые также носят общий характер:

- совершение ранее субъектом ВЭД таможенных правонарушений;

- недостаток сотрудничества со стороны субъекта ВЭД;

- использование услуг сомнительного перевозчика;

- наличие предварительной информации, касающейся определенного вида товара (сахар под видом соли);

- контейнерные перевозки (сложность досмотра) и др.

Индикаторы риска, относящиеся к товару, на которые следует обращать внимание:

- кодификация товара в соответствии с ТН ВЭД (неверный код);

- происхождение товара (не импортировался из задекларированной страны, количество ввозимого товара превышает возможности страны-экспортера, по его производству, страна не производит сырье для производства данного товара);

- стоимость (не соответствует стоимости в национальной валюте);

- количество/вес/объем;

- дата импорта (несоответствие документов);

- нетипичная упаковка;

- отсутствие маркировки и др.

Добросовестность (благонадежность) участника сделки следует оценивать по следующим параметрам (индикаторам):

- наличие АТП (количество в период времени);

- готовность сотрудничества с таможенными органами;

- количество внешнеторговых операций в период времени;

- гражданство руководителя;

- место жительства руководителя;

- срок работы предприятия;

- характер производственных фондов (собственность, аренда);

- количество видов деятельности в уставных документах;

- участие учредителей в организации других юридических лиц;

- наличие преступлений (правонарушений) их характеру;

- руководители юридического лица и др.

Как видно, данная оценка не может быть произведена без наличия информации, полученной от различных министерств и ведомств. Эффективность анализа зависит от качества информации и сведений, доступных таможенным органам. Когда вопрос касается анализа риска, таможенные органы нуждаются в легком и быстром доступе к информации о тенденциях рисков. Кроме того, имеющаяся информация должна быть предварительно обработана отделом, который специализируется на сборе и анализе сведений Андреев А.Ф., Макрусев В.В. Основы системного анализа в таможенном деле: Курс лекций. - М.: Издательство Российской таможенной академии, 2010. С.119..

Полноту информации могут обеспечить только разносторонние источники, к которым в первую очередь следует отнести базы данных правоохранительных органов и министерств:

- министерства внутренних дел;

- министерства по налогам и сборам;

- министерство торговли;

- министерство транспорта и коммуникаций;

- таможенные органы сопредельных государств и др.

Для эффективной работы необходимо получать информацию в режиме реального времени, своевременно, так как устаревшие сведения зачастую уже являются неактуальными.

Облегчения и ускорения обработки информации можно добиться только путем полного перехода к электронному декларированию. При этом сведения о перемещаемых товарах должны представляться заблаговременно.

Определив основные позиции для оценки добросовестности участника внешнеэкономической деятельности, следует разработать форму, которая будет подлежать обязательному заполнению при регистрации субъекта хозяйствования в таможенных органах. Информация, содержащаяся в данной форме, будет подвергнута анализу, и уже на этапе регистрации, таможня получит представление о новом участнике ВЭД.

Одним из параметров оценки была названа готовность сотрудничества с таможенными органами. Данный параметр подразумевает возникновение определённых взаимоотношений субъекта хозяйствования с таможенными органами помимо отношений, связанных с таможенным оформлением. Так как данный параметр изначально является оценочным, то его реализация может быть осуществлена путем формирования «Шкалы доверия к субъекту хозяйствования».

Данная «шкала» должна иметь определенное количество ступеней, первой из которых может стать простое обязательство субъекта хозяйствования перед таможенными органами пользоваться только услугами зарекомендовавших себя таможенных агентов, высшая ступень - предоставление субъектом таможенному органу полного доступа в любое время к своим бухгалтерским документам и программам.

Для реализации данных решений основным методом работы должен стать метод оценки таможенного риска по предварительной информации о внешнеторговой сделке. Суть данного метода должна заключаться в следующем. Таможня назначения не позднее чем за 48 часов до момента пересечения таможенной границы получает предварительную информацию о следущих в Республику Беларусь товрах. Данная информация о товарах анализируется на основе пофилей и индикаторов риска, составленных в Отделе анализа и управления рисками Минской центральной таможни, где еще до прибытия на границу отбираются отдельные транспортные средства либо контейнеры, которые будут подвергнуты досмотру. После чего о принятом решении уведомляется пограничный пункт таможенного оформления через который будет осуществлён ввоз для его реализации.

При проверке декларации к ней должны применяются все активные на данный момент профили, в результате чего этой декларации присваивается определенное количество баллов. В зависимости от количества баллов товарная партия направляется по Красному (полное исследование, досмотр), Желтому (проверка достоверности представленных документов) либо Зеленому (без проверки) каналу.

В случае необходимости (на основании результатов проводимых в Красном и Желтом каналах проверочных мероприятий) Отдел анализа рисков вносит необходимые корректировки в имеющиеся профили (рис. 3.2).

Идеальным контролером, который не сможет допустить ошибок при анализе заявленных сведений таких сведений, как соотнесение закодированной информации с описательной частью, соотнесения веса заявленного товара с его объемом, соответствие форматов региональных форматов (даты, единиц измерения, валюты) указанных в документах с задекларированной страной отправления, проверка наличия правонарушений субъекта ВЭД, и других параметров, на которые следует обращать внимание при производстве таможенного оформления, может быть только компьютер.

Реализация такого контроля возможна только при создании, так называемого «интеллектуального модуля», который сможет увязать воедино, профили риска, созданные центральным отделом, и при этом производить оценку внешнеторговой сделки на основе установленных индикаторов риска Бурдин В.Е. Риски в управлении: Учебное пособие. - М.: РИО РТА, 2007. С. 66..

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 3.2. Схема оценки таможенного риска по предварительной информации

За счёт совершенствования анализа до пересечения границы и посттоможенного аудита будет проводиться регулярный контроль субъектов ВЭД и товаров, который стабилизирует экономический порядок в стране. При этом будут взяты под контроль основные риски в таможенном деле и одновременно снизится давление на добросовестных участников ВЭД.

Необходимо совершенствовать вспомогательные системы принятия решений и разрабатывать централизованную и единую платформу управления рисками на всех уровнях, улучшать механизм отбора рисков и продвигать интеллектуальный уровень выявления и анализа рисков.

Для укрепления философии таможенного контроля на основе управления рисками среди всех сотрудников необходимо разрабатывать должностные инструкции и системы обучения, основанные на управлении рисками. Подготовку нового квалифицированного кадрового состава необходимо начинать уже сейчас, путем разработки новых учебных программ для высших учебных заведений, занимающихся подготовкой сотрудников таможенных органов. Без создания профессиональной команды не возможно создания функциональной системы.

Эффективное управление рисками является важным для современного таможенного дела и обеспечивает средства для достижения надлежащего баланса между облегчением торговли и регулятивным контролем.

Глобализация поставила новые цели и задачи перед мировым таможенным сообществом. С одной стороны, возрастающие международные торговые отношения требуют повышения эффективности действий контролирующих и фискальных органов, в первую очередь таможенных служб, с целью беспрепятственного оформления перемещаемых грузов. С другой стороны, новые вызовы и угрозы во внешнеэкономической сфере, такие как террористические атаки, организованная преступность и прочее, вынуждают ужесточать способы и методы досмотровой техники с целью выявления рисковых поставок. Все это неминуемо ведет к возникновению недопонимания и разногласий таможенных служб и участников ВЭД.

В целях устранения перечисленных противоречий, ВТО был разработан уникальный инструмент - Рамочные Стандарты Безопасности и облегчения мировой торговли (Рамочные Стандарты Безопасности), призванный решить двуединую задачу - эффективно противодействовать новым вызовам и угрозам в сфере внешнеэкономической деятельности при одновременном предоставлении целого ряда преференций добросовестным экономическим операторам в целях облегчения условий международного торгового оборота.

Рамочные Стандарты Безопасности были одобрены на сессиях ВТО. Более 100 стран - участниц ВТО нашли очевидные выгоды в этом документе, как для своих национальных интересов, так и для всего экономического сообщества в целом.

Перспективность внедрения Рамочных Стандартов выражается в создании условий для развития международной торговли в целом и повышении эффективности таможенного контроля в частности. Но их внедрение в Республики Беларусь станет возможным, только при условии построения деятельности таможенных органов на принципах системы анализа и управления рисками, выдвигаемых ВТО. А это значит, что система анализа и управление рисками должна быть эффективной, четко структурированной и целенаправленно развиваться.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование, проведенное в выпускной квалификационной работе показывает, что таможенное дело, как сложное системное социально-экономическое явление, имеет различные толкования.

С позиций классической школы управления таможенное дело представляет собой инструмент государственного администрирования - совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.

В зависимости от трактовки такой инструмент может представлять собой государственный институт, государственную организацию или Федеральную таможенную службу России.

Таможенное дело - это сфера государственной политики, особая область государственных интересов, специфическое направление деятельности системы государственной власти по регулированию и контролю экономических процессов России, в первую очередь ее внешнеторговой деятельности. В данной интерпретации это собирательный термин, охватывает весь спектр вопросов таможенного дела. При его широком понимании он объединяет в целое следующие направления таможенной теории и практики:

- таможенную политику государства, определяющую идеологию, цели и задачи таможенного дела на конкретном историческом этапе;

- общегосударственную функцию, реализуемую в целях обеспечения эффективной политики - таможенное регулирование;

- форму реализации таможенного регулирования - таможенный контроль в его широком понимании;

- законодательное и нормативно-правовое обеспечение таможенного регулирования и контроля;

- организацию таможенного регулирования и контроля в системе государственных органов власти;

- вопросы технологического, кадрового, инфраструктурного и других видов обеспечения таможенного регулирования и контроля.

На современном историческом этапе основное содержание таможенного дела раскрывается через таможенное регулирование. Под таможенным регулированием понимают установление и применение порядка и правил, при соблюдении которых юридические и физические лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Таможенного союза.

Таможенное регулирование в процессе таможенной деятельности реализуется в форме таможенного контроля. И в этой связи целесообразно рассматривать государственные функции регулирования и контроля внешнеэкономической деятельности во взаимосвязи, как единое целое.

В процессе таможенной деятельности функция регулирования реализуется в форме таможенного контроля. И в этой связи, учитывая известный исторический опыт, целесообразно рассматривать функции регулирования и контроля внешнеэкономической деятельности во взаимосвязи, как единое целое.

Для реализации функции таможенного регулирования необходимы адекватные инструменты. Учитывая то, что речь идет о государственном управлении, то ответ на второй вопрос (какими инструментами реализовать функцию) практически предопределен: инструментами администрирования или административными мерами и средствами.

Таможенное администрирование - это специфическая методология управления, система административных методов и технологий воздействия на сферу ВЭД, организуемая и управляемая с целью качественной реализации функций таможенного регулирования и контроля, обеспечения социально-экономической эффективности этого сектора экономики и экономики России в целом.

Самая широкая цель таможенного администрирования в таком случае - обеспечение конкурентоспособности таможенной службы в решении общегосударственных задач по экономическому росту и социальному благополучию общества при безусловном соблюдении законодательства Российской Федерации в таможенной сфере.

Рассматриваемая проблема имеет сегодня, несомненно, самое прямое отношение к российской внешней политике и внешнеэкономической деятельности, которые, как представляется, пока лишь приспосабливаются к новой расстановке сил в мире и к новым, значительно более ограниченным возможностям страны, определяющим реальную ее роль в мировых делах после окончания «холодной войны» и долгих десятилетий международной изоляции.

Таким образом, проблемы развития института таможенного администрирования, как и любой другой большой сложной социально-экономической системы, определяются генеральной совокупностью факторов развития, их согласованностью и направленностью.

Действенная совокупность факторов формируется как следствие «рассогласования» в процессах эволюции систем таможенного администрирования и государственного управления, сфер внешнеэкономической деятельности России и мировой торговли.

В современном мире крайне существенным становится также фактор глобализации мировых процессов, отличающийся всеобъемлющим и всепроникающим характером.

Определяющими условиями возникновения проблем в системе таможенного администрирования при действующих или прогнозируемых факторах являются ее потенциальные возможности и способность гибко реагировать на различного рода изменения, возникающие как внутри самой системы, так и в окружении - во внешней среде.

Именно такие факторы, действуя на систему таможенного администрирования, вызывают появление в ней различного рода проблем. Как правило, действующие факторы и возникающие проблемы напрямую связанны с достижением целей функционирования или развития системы. По сути, речь идет о динамическом или ситуационном факторном пространстве. Возникновение новых факторов, действующих на систему, различное сочетание действующих и вновь возникающих факторов, случайный характер их возникновения и действия - все это определяет структуру и параметры ситуационного пространства, в котором создается и функционирует система, принимаются решения по управлению и развитию таможенного дела на основе институционального подхода.

Все факторы в совокупности формируют определенную конфигурацию пространства стратегических изменений. Достаточно очевидно, что это пространство также находится в постоянной динамике, поскольку появление того или иного фактора носит случайный характер, а сила его влияния (воздействия) на существующий таможенный институт может быть принципиально различимой. Следовательно, конфигурация пространства стратегических изменений эволюционирует со временем, а значит изменяются и условия функционирования или развития института.

Такой характер процесса стратегических изменений вызывает необходимость постоянных преобразований в таможенном деле. По сути, речь идет о постоянных институциональных изменениях или об институциализации как непрерывном процессе развития института таможенного администрирования в условиях стратегических изменений.

Основные условия устойчивого существования такого института - его адекватная адаптация к конфигурации стратегических изменений и эффективное воздействие на процессы международной экономической интеграции и регулирования ВЭД России, а в более общей постановке - адекватная прогрессивная эволюция таможенного института в динамике происходящих изменений - институциализация.

Главная проблема институциализации - формирование на некотором стратегическом интервале тренда альтернативных институциональных преобразований (правовых и организационных), поиск (выбор) альтернативы прогрессивной эволюции института с учетом конфигурации стратегических изменений и реализация соответствующих институциональных решений. По сути, такой результат есть основная стратегия устойчивой прогрессивной эволюции таможенного дела, решение проблем международной экономической интеграции и регулирования ВЭД России таможенными методами и средствами.

Таким образом, речь идет о поиске новых концептуальных подходов к совершенствованию таможенного дела, о создании теоретико-методологического и технологического инструментария для их разработки и реализации.

Отсюда возникают основные этапы решения проблемы.

1. Разработка теории институциализации таможенных систем, включая:

- анализ современной теории институциализации, направлений и условий ее развития;

- теоретические модели экономической интеграции и регулирования внешнеэкономической деятельности России;

- модель формирования института таможенного администрирования.

2. Анализ состояния и разработка проблем дальнейшего совершенствования таможенного дела России, включая:

- анализ процесса институциализации существующей таможенной системы;

- анализ зарубежного опыта институциализации таможенного администрирования;

- анализ существующего теоретико-методологического инструментария моделирования и проектирования таможенных систем.

...