Екологічні та економічні засади удосконалення системи контролю за використанням та охороною земель несільськогосподарського призначення

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ БІОРЕСУРСІВ

І ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ УКРАЇНИ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

Екологічні та економічні засади удосконалення системи контролю за використанням та охороною земель несільськогосподарського призначення

08.00.06 - економіка природокористування

та охорони навколишнього середовища

Диптан Сергій Анатолійович

Київ - 2009

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

земля несільськогосподарський охорона

Актуальність теми дослідження. Забезпечення раціонального використання земель та їх охорона є пріоритетним завданням нашої держави у природоохоронній сфері, виконання якого неможливе без функціонування належного контролю. Контроль є ефективним інструментом забезпечення реалізації правових приписів держави та основним засобом забезпечення дієвості законодавства, його реалізації всіма суб'єктами відповідних суспільних відносин, а також виконує функцію державного регулювання і управління.

Оскільки, з одного боку, землі несільськогосподарського призначення є просторовим базисом розвитку продуктивних сил, вони перебувають під постійним антропогенним навантаженням та ризиком забруднення, а кожна із категорій цих земель має свої характерні особливості використання, а з іншого - при переході економіки країни до ринкових відносин землі несільськогосподарського призначення набули властивостей товару, який перебуває у вільному обороті економіки країни. Тому дослідження та аналіз недоліків і проблем, шляхи їх вирішення і основні засади удосконалення контролю за використанням та охороною земель здійснювалися на прикладі земель несільськогосподарського призначення АР Крим, які займають 749,7 тис. га (28,8 %) і де виявлено найбільше порушень земельного законодавства.

Аналіз контролю за використанням та охороню земель несільськогосподарського призначення дає можливість удосконалити економічний механізм раціоналізації їх використання, який охоплює сукупність економічних важелів, за допомогою яких стимулюються землевідтворювальні та екологозберігаючі процеси при використанні земельних ресурсів і забезпечує створення економічних і фінансових передумов для їх раціонального використання в інтересах суспільства. Дослідження такого механізму контролю дає підставу констатувати, що поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у цій сфері практично не реалізується. Дотепер законодавством не визначено механізми економічного та іншого стимулювання, як системи цілеспрямованих заходів, спрямованих на концентрацію земель у найдбайливіших землекористувачів і створення сприятливих умов для поліпшення якості та родючості ґрунтів. Мають створюватись такі умови, за яких вчиняти порушення земельного законодавства були б для суб'єктів земельних відносин невигідними. Необхідність запровадження економічного механізму при здійснені контролю за використанням та охороною земель підтверджується чисельними фактами виявлених порушень вимог земельного законодавства власниками землі та землекористувачами, органами місцевого самоврядування та виконавчої влади на території АР Крим.

Проблеми контролю за використанням та охороною земель несільськогосподарського призначення висвітлюються у наукових працях В. В. Горлачука, Ю. Г. Гуцуляка, Д. С. Добряка, Г.К. Лоїка, А.Г. Мартина, Н.С. Малишевої, М.О. Рибіна, А. Я. Сохнича, М.С. Студенікіної, М.Г. Ступеня, А. М. Третяка, Л.Я. Новаковського, О.М. Онищенка, М.А.Хвесика О.В. Шоріної та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано відповідно до напряму науково-дослідної роботи на тему «Розробити Методику визначення розмірів шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок» (номер державної реєстрації 0106U007639), в межах якої були використані окремі результати та наукові положення автора, а саме: наукове обґрунтування сучасних еколого - економічних проблем використання та охорони земель несільськогосподарського призначення; методичні підходи до оцінки еколого-економічної ефективності контролю за використанням та охороною земель несільськогосподарського призначення; обґрунтування напрямів удосконалення організаційно-правового механізму регулювання використання та охорони земель (довідка ДП « Головний науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» від 07.10.2009 № 55.1-1822), а також у складі програми наукових досліджень кафедри земельного кадастру Національного університету біоресурсів і природокористування України, які здійснювались упродовж 2007-2009 років на тему «Розробити наукові засади та методику визначення втрат при використанні деградованих та малопродуктивних земель у сільському господарстві» (номер державної реєстрації 0107U002464), в рамках якої автором розвинуто економічний механізм контролю за використанням та охороною земель, який забезпечить збалансованість інтересів суб'єктів господарювання, суспільства і держави (довідка ННІ земельних ресурсів та правознавства НУБіП України від 28.12.2009 № 48).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексний аналіз контролю за використанням та охороною земель на сучасному етапі розвитку країни і розроблення та обґрунтування пропозицій щодо оптимізації і вдосконалення основних засад такого контролю.

Для досягнення цієї мети поставлені такі завдання:

- проаналізувати чинне законодавство України у сфері контролю за використанням та охороною земель, а також практику його застосування та рівень ефективності;

- розкрити сутність та особливості правових форм державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороною земель і з'ясувати основні напрями розвитку системи органів, які здійснюють цей контроль;

- проаналізувати стан земель несільськогосподарського призначення в АР Крим, їх збереження та раціональне використання у нових соціально-економічних умовах;

- здійснити оцінку механізму контролю за використанням та охороною земель несільськогосподарського призначення за результатами його аналізу;

- розробити пропозиції щодо методів оцінки еколого-економічної ефективності контролю за використанням та охороною земель;

- обґрунтувати рекомендації стосовно посилення ролі землеустрою в системі контролю за використанням та охороною земель;

- запропонувати напрями удосконалення організаційно - правових механізмів раціонального використання та охорони земель;

Об'єктом дослідження є процес удосконалення здійснення контролю за використанням та охороною земель несільськогосподарського призначення на еколого-економічних засадах.

Предметом дослідження є теоретичні, методичні, методологічні, практичні засади, завдання, принципи, функції та особливості контролю за використанням та охороною земель несільськогосподарського призначення.

Методи дослідження. У процесі наукового дослідження застосовувалися такі методи: історичний - досліджено розвиток земельних відносин і землекористування за певний історичний період і функціональні зміни у сфері управління земельними ресурсами, в тому числі і контролю за використанням та охороною земель; монографічний - при опрацюванні наукових праць, статистичних збірників, розробці теоретичних положень і методичних основ здійснення державного контролю за використанням та охороною земель; статистичний, економічного аналізу і синтезу, розрахунково-аналітичний - при дослідженні еколого-економічного та організаційно-правового впливу використання земельних ресурсів на земельні відносини. При здійсненні економічного аналізу застосовано діалектичний метод пізнання - кожне явище розглянуто з урахуванням взаємозв'язків і взаємозалежностей. Здійснено деталізацію явищ, процесів, їх систематизацію і синтез, за допомогою яких виділені типові і найвагоміші для результатів дослідження фактори.

Проведене дослідження має комплексний зміст, оскільки охоплює переважно всі суб'єкти земельних відносин, дає всебічну оцінку їх розвитку шляхом застосування різноманітних пізнавальних методів, прийомів, єдиної методологічної та організаційної бази дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що вперше у вітчизняній економічній науці здійснено спеціальне комплексне дослідження сфери контролю використання та охорони земель несільськогосподарського призначення шляхом аналізу чинного земельного законодавства України, механізмів та показників здійснення такого контролю.

Найважливіші результати дисертаційного дослідження, які характеризуються науковою новизною, такі:

вперше:

сформульовано поняття економічного механізму контролю за використанням та охороною земель як систему заходів, форм і методів, спрямованих на вдосконалення системи управління земельними ресурсами шляхом впливу фінансово-економічними важелями на суб'єктів земельних відносин з метою протидії та упередження нераціонального використання та розпорядження земельними ресурсами з порушенням існуючих норм та вимог законодавства;

запропоновано метод оцінки еколого-економічної ефективності контролю за використанням та охороною земель несільськогосподарського призначення, суть якого полягає у розрахунку різниці між коштами стягнутими до бюджетів при здійсненні контролю (штрафи, шкода, збитки тощо) і витратами на утримання контролюючих органів;

набули подальшого розвитку:

методика оцінки екологічної шкоди (збитку), заподіяної навколишньому природному середовищу, а також різним суб'єктам правовідносин і господарської діяльності, що базується на визначенні збитків і втрат, зумовлених ушкодженням і знищенням всіх видів майна та погіршенням природних ресурсів;

наукові засади використання земель несільськогосподарського призначення як територіального базису та засобу виробництва, які мають враховуватися при здійснення контролю за використанням та охороною цих земель;

обґрунтування необхідності запровадження інституту адміністративної відповідальності юридичних осіб, які часто не мають чіткої формально встановленої структури управління або приховують її, що унеможливлює залучення до відповідальності безпосередніх винуватців правопорушень;

удосконалено:

- методику визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земель через порушення природоохоронного законодавства шляхом заміни показника нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що зазнала забруднення (засмічення), на приведений норматив витрат відшкодування вартості втрачених або ушкоджених природних властивостей земельних ділянок;

порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель шляхом виділення окремої форми контролю - розгляд і аналіз звернень юридичних та фізичних осіб, що дозволятиме прискорити виявлення порушень земельного законодавства, сприятиме відновленню порушених прав суб'єктів земельних відносин.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що автором розроблені пропозиції для удосконалення державного контролю за використанням та охороною земель контролюючими органами.

Результати досліджень запроваджені у Державній інспекції з контролю за використанням та охороною земель, зокрема щодо: методів оцінки еколого-економічної ефективності контролю та удосконалення організаційно-правового механізму регулювання використання та охорони земель, оптимізації екологічно обґрунтованого економічного механізму контролю за використанням та охороною земель несільськогосподарського призначення, посилення ролі землеустрою у системі контролю за використанням та охороною земель (довідка Держземінспекції від 07.10.2009 № 5-9-3875). Також результати досліджень реалізуються у навчальному процесі Національного університету біоресурсів і природокористування України (НУБІП України) при викладені дисциплін «Охорона земель», «Моніторинг і охорона земель», «Прогнозування використання та охорони земельних ресурсів» (довідка від 03.12.2009 № 42).

Особистий внесок здобувача. Усі результати наукових досліджень дисертаційної роботи одержані автором особисто: дано авторську оцінку регіональним особливостям контролю за використанням та охороною земель в АР Крим, сформульовано поняття економічного механізму контролю за використанням та охороною земель, запропоновані методи оцінки еколого-економічної ефективності контролю за використанням та охороною земель несільськогосподарського призначення з виділенням окремої форми контролю - розгляд і аналіз звернень юридичних та фізичних осіб, обґрунтовано необхідність запровадження інституту адміністративної відповідальності юридичних осіб, удосконалено методику визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земель через порушення природоохоронного законодавства.

Наукові результати дисертаційного дослідження є внеском у розвиток економічної науки у сфері економіки природокористування та охорони навколишнього середовища.

Апробація результатів дисертації. Основні результати наукових досліджень доповідались на Міжнародних та Всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема: «Управління використанням та охороною земельних ресурсів на засадах сталого землекористування та євроінтеграційних процесів України» (м. Київ, жовтень 2008), «Актуальні проблеми правового забезпечення національної продовольчої безпеки і сталого розвитку сільського господарства України» (м. Київ, квітень 2008), «Проблеми аграрного і природоресурсного права» (м. Київ, жовтень 2009), «Сучасні проблеми використання й охорони земель в умовах розвитку ринкових відносин» (м. Харків, жовтень 2009).

Публікація результатів дослідження. Основні положення дисертації опубліковані у семи наукових працях (чотири у наукових фахових виданнях, 3 у матеріалах конференцій) загальним обсягом 3,4 друкованого аркуша. П'ять публікацій належать особисто дисертанту, дві - у співавторстві.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних літературних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації становить 248 сторінок. Дисертація містить 8 таблиць, 15 рисунків, 3 додатки. Список використаних джерел включає 160 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У першому розділі ”Наукове обґрунтування механізму контролю за використанням та охороною земель” розкрито теоретичні засади, системи контролю за використанням та охороною земель, його мету та нормативно-правове забезпечення, в тому числі земель несільськогосподарського призначення.

Сфера контролю охоплює всі землі України незалежно від форм власності на земельні ділянки, їх цільового призначення та організаційних форм господарювання.

Законодавство розрізняє державний, громадський та самоврядний контроль за використанням та охороною земель. Розмежування між ними треба проводити у першу чергу за суб'єктом здійснення контролю: спеціально уповноважені органи виконавчої влади (державний контроль), громадськість (громадський контроль), місцеві ради (самоврядний контроль)

Основною нормативно-правовою базою, яка визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямована на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону навколишнього середовища, є Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

Законодавством визначено, що до основних принципів здійснення державного контролю за використанням та охороною земель належать:

- забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави;

- пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами;

- повне відшкодування збитків, заподіяних навколишньому природному середовищу через порушення земельного законодавства;

- поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель.

Аналізуючи нормативно-правову базу забезпечення раціонального використання земель несільськогосподарського призначення з'ясовано, що вони, виконуючи різні функції, поділяються на окремі категорії за основним цільовим призначенням, за належністю тим чи іншим суб'єктам права земельної власності і землекористування, і за їх використанням. Правовий режим кожної категорії земель визначається змістом землекористування, системою державних органів, що здійснюють функції державного управління землями, їх компетенцією.

Встановлено, що поняття «правовий режим земель» в законодавстві не достатньо чітко визначене. Під правовим режимом земель прийнято вважати встановлені правовими нормами порядок та умови використання за цільовим призначенням земель усіх категорій, забезпечення та охорону прав власників землі і землекористувачів, здійснення державного управління земельними ресурсами, контролю за раціональним використанням земель і дотриманням земельного законодавства, ведення державного земельного кадастру, проведення землеустрою, моніторингу землі, справляння плати за землю і застосування юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства. Отже, земельний правовий режим - це наслідок правового регулювання суспільних земельних відносин на основі врахування природних і соціальних особливостей земель (як їхнього об'єкта), забезпечуючи інтереси суб'єктів цих відносин та спеціальний порядок використання земель, а також сукупність правових норм, які встановлюють основні засади та певний порядок використання земель.

При висвітлені завдань використання та охорони земель несільськогосподарського призначення враховано важливу роль землі як просторового базису розвитку продуктивних сил.

В Україні надзвичайно високим є рівень господарського використання території (понад 92%), економічно та екологічно необґрунтований розподіл земель за цільовим призначенням. Багаторічна екстенсивна урбанізація та індустріалізація територій, неконтрольований сільськогосподарський тиск на ґрунтовий покрив спричинили глибокі зміни природних властивостей земель, трансформацію внутрішньоґрунтових процесів, втрату ними самовідновлювальної здатності.

Великі площі займають землі виробничого призначення та оборони, які до того ж використовуються екстенсивно. Землеємність промисловості, транспорту, енергетики в 2,5 - 2,7 рази перевищує показники розвинутих країн, де значно вищою є щільність забудови виробничих територій (менше 1/2). Значні площі земель зайняті відходами виробництва, відвальними породами, хвостосховищами, порушеними землями. В чорній металургії і теплоенергетиці понад 40 % земель знаходяться під шламонакопичувачами та іншими відходами.

Ринкова трансформація економіки виявила значні резерви виробничих територій, які практично не функціонують. У складі земель оборони майже 1/5 складають сільськогосподарські угіддя та 1/3 - ліси та інші лісовкриті площі.

Отже, землі несільськогосподарського призначення використовуються неефективно, що зумовлює актуальність посилення державного контролю за їх використанням та охороною, а також відповідальність власників землі та землекористувачів за порушення норм еколого-безпечного землекористування.

У другому розділі «Сучасний стан використання та охорони земель несільськогосподарського призначення на регіональному рівні» проведений аналіз регіональних особливостей землекористування Автономної республіки Крим, яка в адміністративно-територіальному відношенні поділяється на 14 районів (Бахчисарайський, Білогірський, Джанкойський, Кіровський, Красногвардійський, Красноперекопський, Ленінський, Нижньогірський, Первомайський, Роздольненський, Сакський, Чорноморський, Совєтський, Сімферопольський) та 11 міст республіканського підпорядкування (Алушта, Ялта, Джанкой, Євпаторія, Керч, Красноперекопськ, Саки, Сімферополь, Судак, Феодосія, Армянськ), займаючи 2608,1 тис. га

Площа земель несільськогосподарського призначення в АР Крим складає 749,7 тис. га або 28,8 % від загальної площі, решта 71,2 % - землі сільськогосподарського призначення, площа яких сягає 1858,4 тис. га.

Землі запасу і землі не надані у власність і користування у межах населених пунктів займають 699,3 тис. га земель (27 % від загальної площі земель автономії).

У користуванні 6,0 тис. різних установ і організацій знаходиться 14,9 тис. га земель. Промислові підприємства (1,3 тис.) займають 21,8 тис. га земель. У користуванні 546 підприємств та організацій транспорту і зв'язку знаходиться 18,8 тис. га. Військові частини, підприємства, організації, установи оборони (436 одиниць) розташовані на площі 34,3 тис. га.

У користуванні 1222 організацій, підприємств і установ природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення знаходиться 10,9 тис. га земель, а саме: 11 підприємств природоохоронного призначення займають 5,3 тис. га; 172 установи оздоровчого призначення - 1,5 тис. га; 1011 підприємств рекреаційного призначення - 2,6 тис. га; 28 установ історико-культурного призначення - 1,5 тис. га.

Площа земель, зайнятих 39 лісогосподарськими підприємствами, складає 281,9 тис. га. Водогосподарські підприємства (111 одиниць) займають площу 19,8 тис. га.

Аналіз контролю за використанням та охороною земель проведено як в єдиній економіко-правовій системі, так і за окремими його стадіями і формами, що важливо для подальшого удосконалення економічного механізму раціоналізації використання земель несільськогосподарського призначення.

Узагальнюючи існуючі підходи науковців у трактуванні поняття „економічний механізм” та адаптуючи його до поняття контролю за використанням та охороною земель, можна, на нашу думку, розуміти його як систему заходів, форм і методів, спрямованих на вдосконалення системи управління земельними ресурсами шляхом впливу фінансово-економічними важелями на суб'єктів земельних відносин з метою протидії та упередження використання та розпорядження земельними ресурсами нераціонально або з порушенням існуючих норм та вимог законодавства. Такий підхід до визначення економічного механізму контролю за використанням та охороню земель забезпечить збалансованість інтересів суб'єктів господарювання, суспільства і держави. Основні фінансово-економічні важелі, що формують такий механізм, мають забезпечувати як створення економічних і фінансових передумов для відтворення та якісного оновлення земельно-ресурсного потенціалу, так і максимально ефективне, раціональне використання земельних ресурсів в інтересах суспільства.

Результатом дії економічного механізму контролю за використанням та охороною земель має бути:

- реалізація правових приписів держави;

- забезпечення дієвості законодавства;

- виявлення фактів та причин відхилення від норм та порушення вимог законодавства з метою вжиття заходів реагування, аналізу та недопущення таких фактів;

- відтворення та поліпшення земельного фонду держави;

- відсутність у свідомості суб'єктів земельних відносин поняття безкарності або правового нігілізму при порушені ними вимог законодавства, норм чи стандартів.

Актуальність запровадження економічного механізму при здійсненні контролю за використанням та охороною земель підтверджується чисельними фактами виявлених порушень вимог земельного законодавства з боку власників землі та землекористувачів, органів місцевого самоврядування та виконавчої влади.

Починаючи з 2002 року Держземінспекцією та її територіальними органами проведено понад 500 тисяч перевірок щодо дотримання вимог земельного законодавства на території України, якими виявлено близько 320 тисяч порушень. За цей період складено біля 233 тисяч протоколів та накладено штрафів на 19 млн. грн., з яких понад 64 % стягнено. До органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування направлено понад 49 тисяч клопотань з вимогою приведення прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин у відповідність до вимог земельного законодавства.

За останні 5 років серед виявлених порушень земельного законодавства на території України найпоширенішими є: самовільне зайняття земельних ділянок та використання земель без правовстановлюючих документів (понад 180 тис. таких порушень, 57%), невиконання законних розпоряджень чи приписів посадових осіб (близько 78,0 тис., 24%), використання земель не за цільовим призначенням і невиконання природоохоронного режиму використання земель (понад 24,3 тис. порушень, 8%) та прийняття органами виконавчої влади і місцевого самоврядування неправомірних рішень щодо регулювання земельних відносин (11%), із-за цих порушень бюджети різного рівня втрачають значні кошти, в тому числі від несплати або заниження земельного податку та орендної плати. Постійно зростає кількість виявлених порушень, пов'язаних із самовільним зайняттям земельних ділянок. Якщо вони становили 53% у 2003 році, то у 2004 - 54%, у 2005 - 61%, а в 2006 - 62%.

В Автономній республіці Крим при проведенні у 2007 році 7632 перевірок щодо дотримання вимог земельного законодавства виявлено 5132 порушення на площі 40680 га, складено 4025 протоколів, дано 5129 приписів стосовно усунення порушень земельного законодавства, винесено 3299 постанов про накладення штрафу на загальну суму 430,0 тис. грн., стягнено 1805 штрафів на суму 260,705 тис. грн. Держземінспекцією АР Крим у 2007 році до органів місцевого самоврядування внесено 594 клопотання про усунення порушень земельного законодавства.

При оцінці еколого-економічної ефективності контролю за використанням та охороною земель несільськогосподарського призначення автор пропонує застосовувати такі критерії:

- кількість та обсяг правопорушень (облікові, аналітичні);

- надходження коштів до бюджетів всіх рівнів і на розрахункові рахунки підприємств і організацій (облікові, аналітичні);

- відвернення екологічного збитку (експертно-аналітичні, нормативні);

- стан земель (експертно-аналітичні, нормативні, порівняльно-правові, моделювання).

Виокремлення критеріїв ефективності контролю із загальної ефективності управлінської діяльності можливе через встановлення чіткої структури ефективності контролю, яка, на нашу думку, складається із двох частин: макроефективність державного контролю і проміжна ефективність діяльності органа державного контролю. Макроефективність - це сума ефектів, отриманих від проведення контролю (соціальний, організаційний, економічний, екологічний).

Соціальний ефект контролю проявляється за його результатами в застосуванні заходів до осіб, які допустили порушення земельного законодавства, включаючи їхнє звільнення і притягнення до кримінальної відповідальності. В результаті такого контролю поліпшиться соціальна структура колективів, керівні посади займатимуть кваліфікованіші та відповідальніші особи, а в суспільстві поліпшиться довіра до влади, що є однією з основ соціальної стабільності в державі.

Організаційний ефект полягає в тому, аби за підсумками діяльності контролюючих заходів пропонувати й реалізувати їх на поліпшення структури органів земельної інспекції, а відтак підвищення рівня керованості у державі, скорочення зайвих ланок чи створення нових, підвищуючи оперативність управління.

Економічний ефект досягається в результаті поліпшення діяльності органів виконавчої влади в частині економії бюджетних і позабюджетних коштів, підвищення рентабельності виробництва, зниження собівартості продукції і т. інше.

Екологічний ефект полягає в покращенні стану земель, як мінімум у відтворенні показників, які були властиві землям до початку виявлених порушень та поліпшенні стану навколишнього природного середовища.

Проміжна ефективність діяльності органу державного контролю - це співвідношення економічних результатів виконання представлень і приписів, повернення засобів у місцевий і державний бюджет, включаючи штрафні санкції, а також на бюджетні рахунки підприємств і т.д. та витрат на утримання контролюючих органів.

Кількісна оцінка макроекономічної ефективності контролю може визначатися за такою формулою:

МЕ_еф = Е_{екол.еф} + Е_с + Е_о + Е_е - З, (1)

де МЕ_еф - макроекономічна ефективність; Е_{екол.еф} - грошове вираження екологічного ефекту; Е_{с -} грошове вираження соціального ефекту; Е_о - грошове вираження організаційного ефекту; Е_е - грошове вираження економічного ефекту; З - витрати на утримання контролюючих органів.

Враховуючи, що не всі складові цієї формули можна оцінити кількісно і в грошовій формі, в практичній діяльності найприйнятнішим є спрощений розрахунок макроекономічної ефективності:

МЕ_еф = Е_р+ Е_д - З, (2)

де Е_р - кошти, повернуті на бюджетні рахунки (штрафи, позови тощо); Е_д - кошти, отримані в результаті поліпшення діяльності об'єкта контролю.

Проміжна ефективність діяльності органу державного контролю за використанням та охороною земель розраховується за формулою:

ПЕ_еф = Е_р - З (3)

Для підвищення ефективності контролю необхідно підвищувати якість роботи інспекторського складу, який має виявляти максимально можливу кількість порушень і знижувати собівартість контрольованої роботи. Варто зазначити, що в цій роботі можуть бути й певні обмеження, які полягають у наступному: обсяг виявлених порушень може зменшуватися в міру підвищення результативності контролю, а скорочення собівартості контрольованої роботи обмежуватися необхідним рівнем її якості. В ідеалі контроль має призвести до зменшення порушень, тобто мати профілактичний характер.

У третьому розділі «Удосконалення еколого-економічного механізму контролю за використанням та охороною земель несільськогосподарського призначення» обґрунтовано основні заходи для посилення ролі землеустрою в системі контролю за використанням та охороною земель, визначено напрями удосконалення такого контролю шляхом: запровадження інституту відповідальності юридичних осіб за порушення вимог земельного законодавства, використання економічної формули при підрахунку збитків і втрат, зумовлених ушкодженням і знищенням всіх видів майна та ресурсів, включаючи природні ресурси, в тому числі земельні ділянки несільськогосподарського призначення; удосконалення методики визначення розмірів шкоди, спричиненої забрудненням і засміченням земель через порушення природоохоронного законодавства.

Виходячи з аналізу сучасного стану використання земельних ресурсів регіону та забезпечення документацією із землеустрою, політика держави має бути спрямована на підвищення ефективності функціонування системи земельних відносин на основі власності на землю, забезпечення рівних прав власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад і держави. Для досягнення цієї мети необхідно:

- завершити інвентаризацію всіх земель регіону;

- розробити проекти землеустрою щодо: встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень в межах регіону;

- скласти схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень з метою визначення перспективи щодо використання та охорони земель для підготовки обґрунтованих пропозицій у галузі земельних відносин;

- постійно розробляти землевпорядну документацію для забезпечення і юридичного оформлення прав на земельні ділянки в процесі їх відведення (викупу), а також при здійсненні цивільно-правових угод і забезпечення відповідної інформації для створення базової основи ведення державного земельного кадастру та здійснення державної реєстрації прав на земельні ділянки.

Оцінка і відшкодування екологічної шкоди (збитку), заподіяної навколишньому природному середовищу, природним ресурсам, здоров'ю людей, а також різним суб'єктам правовідносин і господарської діяльності, регламентується низкою нормативно-методичних документів, затверджених на державному рівні, значна частина яких включає питання вартісної оцінки нанесеного збитку, порядку його компенсації, а також повноважень посадових осіб і державних органів у даній сфері діяльності. Незважаючи на це, поняття «екологічного збитку», розкриті не в повній мірі.

Під шкодою навколишньому середовищу, як правило, розуміється його негативна зміна внаслідок забруднення, що тягне за собою деградацію природних екологічних систем і виснаження природних ресурсів. Однак, терміни «деградація природних екологічних систем» і «виснаження природних ресурсів» чинним законодавством не розкриті, що призводить до неоднозначного трактування поняття «шкода навколишньому середовищу» і утруднює можливість вирахування її розміру, оскільки досить спірним є питання, з якого часу наступає деградація природних екологічних систем.

Виходячи з класичних положень економічної науки, реальний збиток визначається вартістю втраченого майна, а упущена вигода визначається неодержаними доходами, які потерпілий мав би при звичайних умовах, якби його право не було порушено. Дана економічна формула таким чином може використовуватися при підрахунку збитків і втрат, зумовлених ушкодженням і знищенням всіх видів майна та ресурсів, включаючи природні ресурси та об'єкти, більша частина з яких відноситься до об'єктів нерухомості, тобто:

Збитки = відновлення порушеного права + реальний збиток + упущена вигода,

Реальний збиток = втрата або ушкодження майна,

Упущена вигода = неодержані доходи.

Економічний зміст такої формули полягає в тому, що розмір збитків визначається підсумовуванням витрат, необхідних для відновлення порушеного об'єкта (приведення його в первісний стан), вартості втраченого об'єкта й збитків, викликаних неотриманням очікуваних доходів. На цій же формулі має бути заснований і порядок вирахування розміру втрат і збитків, а також шкоди, заподіяної тим чи іншим природним об'єктам, закріплений на рівні нормативно-методичних актів.

Зараз активно відбувається закріплення на законодавчому рівні механізму правового регулювання адміністративної відповідальності юридичних осіб. Це проявляється в ухваленні кодифікуючих актів, які регулюють залучення юридичних осіб до адміністративної відповідальності в різних галузях суспільних відносин. В нормативних правових актах поняття адміністративної відповідальності юридичних осіб застосовується в поєднанні з адміністративною відповідальністю керівників юридичних осіб. Основною, якщо не єдиною,формою відповідальності юридичних осіб в сучасній правозастосовній практиці є штраф. У багатьох випадках сам факт протиправної поведінки вважається достатньою підставою для накладення адміністративних стягнень, якщо причиною неправомірних дій не стала непереборна сила.

Юридична відповідальність юридичних осіб, передбачена рядом актів податкового, митного, валютного та іншого законодавства (а відповідні норми цих актів, як відомо, опосередкують метод адміністративно-правового регулювання), є за своєю правовою природою адміністративною відповідальністю.

Потреба розробки понять «юридична особа», «адміністративна відповідальність юридичних осіб» викликана ще й тією обставиною, що останнім часом помітна тенденція до збільшення адміністративно-правових норм. У дослідженні адміністративної відповідальності юридичних осіб у сфері використання та охорони земель необхідно акцентувати увагу на: 1) стягненнях, які можуть застосовуватися до юридичних осіб: 2) процесуальних особливостях оформлення і розгляду подій про адміністративні правопорушення юридичних осіб.

На сьогодні в Україні відсутня адміністративна відповідальність юридичних осіб за порушення у сфері використання та охорони земель, що, звичайно, послаблює механізм боротьби з адміністративними правопорушеннями у сфері землекористування. В цілях систематизації законодавства про адміністративну відповідальність юридичних осіб і підвищення ефективності його застосування в практичній діяльності органів державного контролю назріла необхідність виділення окремого розділу Кодексу України про адміністративні правопорушення під назвою «Адміністративна відповідальність юридичних осіб», в котрому потрібно визначити, серед іншого, відповідальність за порушення земельного законодавства юридичними особами, що особливо важливо. Якщо в період становлення ринкових відносин пріоритетне значення мали функції об'єднання осіб і капіталів, то зараз основним завданням стає перенесення тяжкості відповідальності із засновників та посадових осіб юридичної особи на саму юридичну особу.

Основою розрахунків розміру шкоди від забруднення земель має бути середньозважена нормативна грошова оцінка одного гектара відповідного угіддя по адміністративному району (місту обласного значення), що визначається згідно Методики грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, яка затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 1995 р. № 213, та Методики грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів), яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 1997 р. № 525. Розмірною одиницею для розрахунків величини шкоди приймається товща землі в 0,2 м, тобто об'єм орного шару ґрунту 2000 м³ на одному гектарі земної поверхні.

Витрати для здійснення заходів щодо зниження чи ліквідації забруднення земельних ресурсів збільшуються залежно від глибини просочування забруднюючої речовини у співвідношенні як 10:3 (тобто при збільшенні глибини в 10 разів витрати для ліквідації забруднення збільшуються в 3 рази).

Забруднюючі речовини поділені на чотири класи небезпечності (токсичності), основою для яких є показники гранично допустимих рівнів (ГДР) (мг/кг) та орієнтовно допустимих концентрацій (ОДК) хімічних речовин в ґрунті (мг/кг). Розмір шкоди від забруднення земель визначається, виходячи із затрат на проведення повного обсягу робіт з очищення забруднених земель та відновлення їх природних властивостей. При неможливості оцінити вказані затрати розміри шкоди від забруднення земель (Рвш) визначаються за формулою:

Р_вш = А х Н_в х П_д х К_з х К_н х К_ег, (4)

де:

Р_вш - розмір шкоди від забруднення земель, грн.;

А - питомі витрати на ліквідацію наслідків забруднення земельної ділянки, які приймаються 0,5;

Н_в - приведений норматив витрат на відшкодування вартості втрачених або ушкоджених природних властивостей земельних ділянок по адміністративному району (місту обласного підпорядкування), грн./м²;

П_д - площа забрудненої земельної ділянки, м²;

К_з - коефіцієнт, що характеризує вміст забруднюючої речовини (м³) в об'ємі забрудненої землі (м³) залежно від глибини просочування;

К_н - коефіцієнт небезпечності забруднюючої речовини;

К_ег - коефіцієнт еколого-господарського значення земель.

ВИСНОВКИ

1. Контроль, як складова управління земельними ресурсами, відіграє важливу роль у забезпеченні дотримання вимог земельного законодавства і є ефективним інструментом реалізації правових норм держави та здійснення державного регулювання у сфері набуття і реалізації прав на землю. Законодавство розрізняє державний, громадський та самоврядний контроль за використанням та охороною земель, визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямоване на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорони навколишнього середовища.

2. Контроль за використанням та охороню земель охоплює всю територію України, незалежно від форм власності на земельні ділянки, їх цільового призначення та організаційних форм господарювання і здійснюється на всіх стадіях регулювання земельних відносин, тобто від надання дозволу на розроблення проектної документації із землеустрою, передачі земель у власність чи користування (в тому числі в оренду) до отримання правовстановлюючих документів на землю та вирішення земельних спорів і притягнення до відповідальності винних у порушенні земельного законодавства.

3. У зв'язку з тим, що землі несільськогосподарського призначення є просторовим базисом розвитку продуктивних сил і перебувають під постійним антропогенним навантаженням та ризиком забруднення, а кожна із категорій цих земель має свої характерні особливості, контроль за використанням та охороною земель несільськогосподарського призначення є складним і трудомістким процесом, який потребує подальшого удосконалення механізмів його здійснення.

4. Проведений аналіз контролю за використанням та охороню земель несільськогосподарського призначення дає підстави для необхідності запровадження економічного механізму, що підтверджується чисельними фактами виявлених порушень земельного законодавства власниками землі та землекористувачами, органами місцевого самоврядування і виконавчої влади на території АР Крим. Дослідження механізму контролю за використанням та охороною земель дає підставу констатувати, що поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у цій сфері практично не реалізується. Дотепер законодавством не визначено механізми економічного та іншого стимулювання, як систему заходів, спрямованих на концентрацію земель у найдбайливіших землекористувачів і створення сприятливих умов для відновлення якості та родючості ґрунтів. При цьому мають бути створені таки умови, за яких вчиняти порушення земельного законодавства стає для суб'єктів земельних відносин невигідним.

5. Встановлено, що в Україні за останні 5 років серед виявлених порушень вимог земельного законодавства найпоширенішими є самовільне зайняття земельних ділянок та використання земель без правовстановлюючих документів (понад 180 тис., 57% від усіх порушень), невиконання законних розпоряджень і приписів посадових осіб (78 тис., 24%), використання земель не за цільовим призначенням і не виконання природоохоронного режиму використання земель (24,3 тис., 8%), а решта порушень припадає на неправомірні рішення органами виконавчої влади і місцевого самоврядування щодо регулювання земельних відносин.

На землях несільськогосподарського призначення в АР Крим встановлено такий обсяг порушень земельного законодавства за категоріями:

- житлової та громадської забудови 3622 порушення на площі 420 га;

- оздоровчого та рекреаційного призначення 212 порушень на площі 112 га;

- лісогосподарського призначення 26 порушень на площі 2 га;

- водного фонду 29 порушень на площі 1435 га;

- промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення 322 порушення на площі 737 га.

Встановлено, що динаміка росту фактів порушень не є об'єктивним збільшенням порушень з боку власників землі та землекористувачів, органів місцевого самоврядування та виконавчої влади, а свідчить про підвищення оперативності та дієвості державного контролю за використанням та охороною земель.

6. Проведені розрахунки за Методикою визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначення, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу дали можливість визначити заподіяну шкоду станом на 01.01.2009 у розмірі 164,558 млн. грн.

7. За результатами проведеного аналізу існуючих форм і стадії державного контролю за використанням та охороною земель, встановлено, що однією з форм контролю є перевірка, яка спрямована на виявлення фактів порушень вимог та норм законодавства. Перевірки діляться на комплексні , вибіркові та разові, а контроль - на попередній, поточний і контроль результату. Однією з найефективніших форм попереднього контролю є державна експертиза землевпорядної документації, яка має превентивний і попереджуючий характер. Важливою формою контролю є інспектування державними інспекціями з використання та охорони земель для покращення якості та об'єктивності контролю, застерігаючи від порушень прав суб'єктів земельних відносин і недопущення їх у майбутньому.

Зважаючи на вищенаведене пропонується виділити таку форму контролю як розгляд звернень юридичних і фізичних осіб, аналіз таких звернень дає підстави для проведення комплексних перевірок на території певного регіону чи відповідної категорії земель, позаяк чисельність державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель на території АР Крим складає лише 57 працівників, а кількість власників землі та землекористувачів налічує 825 927. Це свідчить про об'єктивну неможливість охопити всі об'єкти контролю у сфері земельних відносин.

8. При оцінці еколого-економічної ефективності контролю за використанням та охороною земель несільськогосподарського призначення пропонуються критерії, а саме:

- кількість та обсяг правопорушень (облікові, аналітичні);

- надходження коштів до бюджетів всіх рівнів і на розрахункові рахунки підприємств і організацій (облікові, аналітичні);

- відвернення екологічного збитку (експертно-аналітичні, нормативні);

- стан земель (експертно-аналітичні, нормативні, порівняльно-правові, моделювання).

Система контролю завершується оцінкою ефективності контролю, якій передують: суб'єкт контролю, об'єкт контролю, предмет контролю, принципи контролю, методи контролю, техніка і технологія контролю, прийняття рішень за результатами контролю.

Складові системи об'єднуються в механізм контролю і регламентуються нормативно-правовими актами, відповідно до земельного права.

9. Ефективність контролю також забезпечується моніторингом земель, у процесі якого державні контролюючі органи здійснюють збір інформації про фактичний стан природних і антропогенних змін в навколишньому середовищі з метою вироблення практичних висновків і завдань щодо охорони земель та оздоровлення екологічної ситуації. Це дає підстави і можливість пред'явити землекористувачам конкретні вимоги до усунення порушень земельного законодавства та притягнути їх до відповідальності.

10. Методологічною проблемою є визначення долі внеску контролю у досягненні результату як головного критерію визначення його ефективності. Важливим критерієм ефективності контролю є його економічність і показники ефективності, які відображають ступінь впливу контролю на діяльність підконтрольного суб'єкта, на зміст управлінської діяльності.

Виділення критеріїв ефективності контролю у загальній ефективності управлінської діяльності і їхнє визначення можливі при чіткому встановленні структури ефективності контролю, яка повинна складатися з макроефективності державного контролю і проміжної ефективності діяльності органу державного контролю.

Показниками еколого-економічної ефективності діяльності контролюючих органів є: результативність, дієвість, економічність, екологічність. Використання пропонованих методичних підходів до оцінки ефективності державного контролю дасть можливість підвищити відповідальність за результативність контролю і підняти на вищий рівень ефективність діяльності органу контролю за використанням та охороною земель.

11. Становлення та розвиток різних форм власності на землю фактично виступає передумовою того, що певна частина цього природного об'єкта залучається до економічного обороту, а це викликає необхідність посилення контролю з боку держави за господарською діяльністю власників і користувачів землі.

12. У зв'язку з тим, що в Україні відсутня адміністративна відповідальність юридичних осіб за порушення у сфері використання та охорони земель, що послаблює механізм боротьби з правопорушеннями у сфері землекористування, назріла необхідність виділення окремого розділу в Кодексі України про адміністративні правопорушення, в котрому, серед іншого, потрібно наголосити на відповідальність за порушення земельного законодавства юридичними особами.

13. Незважаючи на те, що процедура оцінки збитку, заподіяного забрудненням навколишнього середовища, в даний час не поширена у світовій практиці оцінки нерухомого майна і розвивається лише в рамках природоохоронної діяльності, орієнтуючись переважно на нормативні методи, не пов'язані з ринковою ситуацією, в дисертаційній роботі запропоновано визначати реальний збиток як вартість втраченого майна, а упущену вигоду як неодержані доходи, які потерпілий отримав би при звичайних умовах цивільного обороту, якби його право не було порушено.

14. Запропоновано удосконалити діючу Методику визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, охоплюючи не тільки землі сільськогосподарського призначення, а й несільськогосподарські землі. Основою для розрахунку розмірів компенсаціі доцільно обрати нормативну грошову оцінку земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами. Тому запропоновано використовувати в існуючій формулі приведений норматив витрат на відшкодування вартості втрачених або ушкоджених природних властивостей земельних ділянок замість нормативної грошової оцінки земельної ділянки.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Лоїк Г.К., Удосконалення контролю за використанням і охороною земель в АР Крим / Г.К. Лоїк, С.А. Диптан // Вісник Львівського державного аграрного університету. - 2008. - № 11. - С. 72 - 79.

2. Диптан С.А. Відповідальність за самовільне зайняття земельних ділянок / С.А. Диптан // Збірник наукових праць учасників науково-практичної конференції молодих вчених «Актуальні проблеми правового забезпечення національної продовольчої безпеки і сталого розвитку сільського господарства України». - 2008. - С. 137-139.

3. Диптан С.А. Становлення державного контролю за використанням та охороною земель в Україні та його сучасні завдання / С.А. Диптан // Науковий вісник Національного аграрного університету. - 2008. - №128. - С. 54-59.

4. Диптан С.А. Наукові засади механізму контролю за використанням та охороною земель несільськогосподарського призначення / С.А. Диптан // Землеустрій і кадастр. - 2009. - № 2. - С. 80 - 83.

5. Лоїк Г.К. Проблеми адміністративної відповідальності юридичних осіб за порушення вимог земельного законодавства України/ Г.К. Лоїк С.А.Диптан // Збірник наукових праць учасників міжнародної науково-практичної конференції «Проблеми аграрного і природо - ресурсного права». - 2009. - С. 179-181.

6. Диптан С.А. Наукові засади форм та стадій контролю за використанням та охороною земель / С.А. Диптан // Землевпорядний вісник. - 2009. - № 8. - С. 36-39.

...