Механизмы сохранения и развития природного комплекса города

Несмотря на то, что в Москве широко применяется практика создания ООПТ, площадь зеленых насаждений с каждым годом уменьшается. Так, согласно исследованиям Гринпис, за период с 2000 по 2014 г. динамика сокращения зеленых насаждений составила -1,7% (669 га, 842 га - сокращение, 173 га - увеличение), причем уменьшение площади зеленых насаждений происходило во всех районах, в том числе и на ООПТ. (рис. 6)

Рис. 6. Динамика изменения площади зеленых насаждений в г. Москве (без учета присоединенных территорий)

Причем, как в государственном докладе, так в докладе Гринпис, отмечается, что распределение зеленых насаждений по территории города крайне неравномерно, самый плохой показатель для Центрального административного округа (рис. 7).^,

Рис. 7. Распределение площади озелененных территорий по административным округам города Москвы

Основными причинами сокращения зеленых насаждений можно назвать:

1. отсутствие правовой защиты, которая может быть достигнута путем постановки на государственный кадастровый учет земельных участков в границах территорий общего пользования (имеющих и не имеющих статус ООПТ), застройка данных территорий;

2. увеличение плотности населения, что ведет к увеличению антропогенной нагрузки;

3. отсутствие некоторых документов градостроительного проектирования (правил землепользования и застройки, плана реализации генерального плана), корректировка нормативов градостроительного проектирования в сторону увеличения плотности застройки.

2.4 Градостроительное и природоохранное законодательство: развитие VS. охрана

Наложение особого правового статуса на озелененные территории, равно как и обеспечение правовой защиты, являются важными инструментами при управлении природным комплексом города, но не могут быть единственными, а должны быть вовлечены в комплекс мер. Минусы консервативного подхода описаны выше. Рассмотрим, почему образование земельных участков в границах территорий общего пользования должно быть также частью проводимой политики по управлению природным комплексом, но не единственным методом.

Не смотря на всю значимость обеспечения правовой защиты (ведения государственного кадастрового учета), данный правовой инструмент не может быть единственным при управлении природным комплексом города в ряду следующих причин:

1) не сами земельные участки, а их содержание (зеленые насаждения) являются предметом ценности природного комплекса;

2) для постановки земельных участков общего пользования на государственный кадастровый учет необходимо сначала их сформировать, то есть подготовить документацию по планировке территории;

3) зеленые насаждения могут произрастать не только на территориях общего пользования, соответственно, требуются механизмы охраны и развития их и на других территориях города;

4) зеленые насаждения могут произрастать и не на земельных участках - зеленые крыши, фасады, зимние сады.

Следовательно, государственный кадастровой учет не является инструментом развития и охраны самих зеленых насаждений города, а также развития сети озелененных территорий, только закрепление их в виде земельных участков.

Как уже отмечалось, правовые нормы, регулирующие вопросы управления природным комплексом города, установлены различными отраслями законодательства. Их разрозненность создает трудности в их практическом применении. Следует заметить, что по некоторым вопросам федеральное регулирование отсутствует, однако правовые нормы могут быть установлены субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Основные источники права рассмотрены в таблице 2.

Таблица 2

Источники правовых норм в сфере управления природным комплексом города

Нормативный правовой акт	Содержание
Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ "Об охране окружающей среды"	Установлены правовые требования к охране зеленого фонда городских и сельских поселений. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения (статья 61)
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»	Регулирование вопросов в области создания, содержания и использования особо охраняемых природных территорий.
Градостроительный кодекс РФ	Регулирование вопросов территориального зонирования, планирования и нормирования.
Земельный Кодекс РФ	Нормы о праве распоряжения зелеными насаждениями на земельных участках в зависимости от разного вида имущественного права на эти земельные участки (статья 40)
Лесной Кодекс РФ	Регулирование вопросов правового статуса городских лесов (статья 102)
Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"	Отнесение к вопросам местного значения организацию благоустройства и озеленения территории муниципального образования, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального образования; полномочия в сфере градостроительного планирования и зонирования, утверждения местных нормативов градостроительного проектирования (глава 3)
Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденные приказом Госстроя РФ от 15 декабря 1999 г. № 153	Устанавливаются основные требования к проектной документации, предусматривающей создание зеленых насаждений; меры по охране и содержанию зеленых насаждений; дается определение зеленому фонду города, классификация озелененных территорий
СНиП 2.07.01-89* Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений	Определяются минимальные допустимые требования к озеленению рекреационных, селитебных, производственных зон. В соответствии с федеральным законодательством о техническом регулировании данные нормы носят обязательный характер.
ГОСТ 28329-89 Озеленение городов. Термины и определения.	Даются определения понятиям «парк», «сад», «бульвар»
Акты органов субъектов РФ	Правила охраны и содержания зеленых насаждений в муниципальных образованиях региона, нормативные правовые акты об ООПТ регионального и местного значений, Кодексы субъектов РФ об административных правонарушениях, устанавливающих административную ответственность за противоправные деяния: нарушение нормативных правовых актов субъектов РФ, органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, а также сфере благоустройства и озеленения.
Акты органов местного самоуправления:	Генеральный план, Правила землепользования и застройки (в том числе градостроительные регламенты), документация по планировке территории, правила содержания и охраны зеленых насаждений на территории муниципального образования.

Также отдельными документами регулируются вопросы создания и содержания озелененных территорий специального назначения. Так, санитарными правилами закрепляются требования к озеленению санитарно-защитных зон предприятий и иных объектов (как правило, нормативы озеленения санитарно-защитных зон нарушаются, либо вовсе не выполняются), озеленение территорий образовательных, лечебно-профилактических учреждений, охранных зон; некоторыми отдельными актами предусматриваются нормы создания защитных полос, располагаемых вдоль линейных объектов.

Исходя из проделанного анализа, следует вывод: вопросы по созданию, содержанию и охране зеленых насаждений в городах возложены преимущественно на муниципалитет и в основном представлены в документах, носящих градостроительный и природоохранный характер. Для успешного управления природным комплексом города необходимо, чтобы нормы, содержащиеся в этих документах, не противоречили друг другу, имели взаимодополняющий характер, что нельзя сказать о сложившейся в данный момент ситуации.

Такая разрозненность связана с тем, что цели и предметы регулирования в данных областях имеют разносторонний характер, что может вызвать противоречия. В первую очередь это обусловлено самой деятельностью, регулирование которой осуществляется данными областями права. Так, природоохранная деятельность направлена на максимальную охрану природного комплекса города, минимизацию антропогенного воздействия на природные и природно-антропогенные участки, находящиеся в городской ткани, тогда как градостроительная деятельность в большей степени рассматривает такие территории, как потенциально возможные объекты рекреации, а также участки, потенциально возможные для хозяйственного освоения (экономические интересы общества и частных лиц).

Развитие города сопровождается и увеличением антропогенного влияния на окружающую среду. Увеличение населения и плотности застройки приводит к все большей нагрузке на рекреационные территории. То есть, с одной стороны, необходимо увеличивать и создавать новые места рекреации, с другой, усиливать охрану естественных ландшафтов.

Большинство регионов и муниципалитетов Российской Федерации имеют правила создания, содержания и охраны зеленых насаждений, специальные акты, посвященные особо охраняемым природным территориям регионального и местного значений, где прописываются основные вопросы, возникающие при управлении природным комплексом города. Многими документами предусматривается мониторинг и инвентаризация зеленых насаждений, также прописываются вопросы по компенсационному озеленению при вынужденном сносе или повреждении. Такие документы безусловно имеют важное значение, так как определяют провой статус зеленых насаждений, предусматривают их охрану, однако, данные меры в основном направлены на работу с последствиями.

Документы градостроительного проектирования призваны управлять как будущим, так и настоящим природного комплекса города. Именно данные документы выделяют озелененные территории, формируют земельные участки общего пользования для дальнейшего внесения их в государственный кадастровый учет, предусматривают различные зоны с предельными и минимальными условиями освоения, накладывают ограничения на те или иные территории.

На рисунке 8 изображены основные стадии формирования природного комплекса города.

Рис. 8. Стадии формирования природного комплекса города.



Данная схема не является конечной, по мере развития города, освоения территорий, изменения условий, привнесения новых технологий меняется ситуация, появляются новые возможности, накладываются ограничения. Формирование и развитие природного комплекса должно отвечать динамики жизни самого города. Для этого необходимо вести мониторинг состояния и развития природного комплекса города. Соответственно, мониторинг может являться именно замыкающим элементом (стадией) соединяющим «эксплуатацию» и «планирование», тем самым образуя кольцевую систему управления природным комплексом города (рис. 9).

Рис. 9. Кольцевая схема управления природным комплексом города.

Таким образом, документы градостроительного проектирования и являются именно теми инструментами, которые отвечают за динамику развития природного комплекса города. Безусловно, при их разработке необходимо руководствоваться документами природоохранного, санитарно-эпидемиологического законодательства. То есть нормы, закрепляемые в разных областях права, должны быть взаимосвязаны, дополнять друг друга иметь общую направленность.

Отсутствие регулирования в какой-либо сфере, недостаточность правовой защиты, подмена одних норм другими приводят к нескоординированной политики, что отражается на самом качестве системы озеленения города.

Стоит отметить, что вопросы управления природным комплексом каждого города стоит решать там, где больше всего информации, то есть на муниципальном уровне (за исключением городов федерального значения).

Основными инструментами градостроительного проектирования при управлении природным комплексом города могут стать: зонирование, планирование, планировка и нормирование.

При управлении природным комплексом города необходимо четко разделять цели развития и сохранения озелененных территорий, их содержания:

– сохранение биологического разнообразия (придание особого охранного статуса природным территориям, на которых расположены объекты, представляющие наибольшую ценность, наложение ограничения или полное исключение возможности хозяйственного освоения таких территорий)

– обеспечение физической безопасности людей, животных и растений (создание озелененных СЗЗ, специальных насаждений вдоль линейных объектов и т.д.)

– создание рекреационной привлекательности среды (доступность и обеспеченность озелененными территориями общего пользования, соблюдение минимальной доли озелененности земельного участка/ квартала/ района).

Исходя из данных целей, стоит разрабатывать документы градостроительного проектирования для достижения оптимальных социальных, экономических и экологических условий.



2.5 Нормирование рекреационной нагрузки

Важным условием сохранения природных и природно-антропогенных территорий в структуре города является нормирование рекреационной нагрузки, что тесно связано с понятием рекреационной емкости территории.

Под рекреационной емкостью территории понимается предельно допустимое количество людей, которые в течение определенного периода времени (сутки, месяц, год) могут использовать в качестве места отдыха территорию, не разрушая экосистемы. Для определенного типа озелененных территорий города должна быть установлена своя предельная допустимая рекреационная нагрузка, что, в свою очередь, тесно связано с нормированием доступности и благоустроенности таких озеленённых территорий. Так, высокий уровень благоустроенности парковых территорий и их доступность обеспечивает большую рекреационную емкость, с одной стороны, снижает рекреационную нагрузку на менее благоустроенные территории лесных и особо ценных территорий, с другой.

«Методическими рекомендациями по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований», утвержденными приказом Министерства регионального развития Российской Федерации, рекомендовано принимать количество посетителей, которые одновременно могут находится на территории рекреации, как 10 - 15% от численности населения, проживающего в зоне доступности объекта рекреации. Также документом определяется предельная рекреационная нагрузка на лесопарки в размере не более 50 чел./га, на парки - не более 300 чел./га.

Данные рекомендации могут учитываться при разработке документов градостроительного проектирования на местном уровне.

То есть благодаря нормированию благоустроенности и доступности озелененных территорий разных объектов природного комплекса города может обеспечиваться как выполнение функций, так и сохранность таких территорий.

Выводы по 2 главе

Правовое регулирование природного комплекса города является необходимым условием при управлении системой городского озеленения.

Нормы, закрепляемые в разных областях законодательства, должны дополнять друг друга.

Управление природным комплексом является процессом, который происходит параллельно развитию города.

Документы градостроительного проектирования являются незаменимыми инструментами при управлении природным комплексом города.

Нормирование рекреационной нагрузки является важным условием сохранения и развития природного комплекса города. Оно может быть отражено в документах градостроительного проектирования путем нормирования доступности и благоустроенности территорий природного комплекса в зависимости от объектов системы городского озеленения.



3. ИНСТРУМЕНТЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ ПРИ УПРАВЛЕНИИ ПРИРОДНЫМ КОМПЛЕКСОМ ГОРОДА

Инструменты градостроительного проектирования имеют важное значение при управлении природным комплексом города, являются неотъемлемой частью при создании и сохранении природных островков в урбанизированной среде, своего рода гарантом на будущее. Такие инструменты применяются при создании документов градостроительного проектирования муниципальных образований (кроме городов федерального значения), которые принято разделять на следующие компоненты, показанные на рисунке 10.

Рис. 10. Документы градостроительного проектирования муниципальных образований Российской Федерации



3.1 Роль территориального планирования при управлении природным комплексом города

Согласно Градостроительному кодексу под территориальным планированием на местном уровне понимается планирование развития территорий муниципальных образований, в том числе для определения функциональных зон, а также планируемого размещения объектов местного значения.

На местном уровне документы территориального планирования могут быть представлены:

1) схемами территориального планирования муниципальных районов,

2) генеральными планами поселений,

3) генеральными планами городских округов.

Такие документы разрабатываются и утверждаются в виде единого сводного документа. В целях развития муниципальных образований необходимо применять комплексный подход в развитии их территорий. Такой подход осуществляется путем сплошного планирования территорий муниципальных образований, то есть карты генеральных планов должны быть без «белых пятен». При этом задачей территориального планирования является определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно статье 44 Федерального закона «Об охране окружающей среды» при территориальном планировании на всех уровнях публичной власти необходимо соблюдать общие нормы-рамки, к которым относятся:

– необходимое соблюдение требований в области охраны окружающей среды, обеспечивающие благоприятную экологическую ситуацию для жизнедеятельности человека, обитания животных и растений, функционирования естественных экологических систем, при планировании и размещении городских и сельских поселений;

– осуществление мер по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, по соблюдению нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий и иные меры по обеспечению охраны окружающей среды и экологической безопасности в соответствии с законодательством;

– обязательность к созданию защитных и охранных зон, в том числе санитарно-защитных зон, озелененных территорий, зеленых зон, включающих в себя лесопарковые зоны и иных изъятых из интенсивного хозяйственного использования защитных и охранных зон с ограниченным режимом природопользования.

Средством по обеспечению благоприятной экологической ситуации для жизнедеятельности человека, в том числе, является нормирование, о котором будет говорится ниже.

В соответствии со статьей 12 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в процессе подготовки генеральных планов должны соблюдаться санитарные правила.

В процессе территориального планирования необходимым требованием является указание зон с особыми условиями использования территорий, а именно, охранные, санитарно-защитные зоны, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения и иные зоны, устанавливаемые в соответствии с российским законодательством.

В документах территориального планирования местного уровня устанавливаются положения, которые связаны с развитием территории. Данные положения определяются полномочиями органов местного самоуправления, установленными законами федерального уровня:

– развитие и размещение особо охраняемых природных территорий местного значения,

– рекреационных зон и зон иного назначения, связанных с охраной окружающей среды и обеспечением благоприятных условий жизнедеятельности,

– установление зон негативного воздействия предполагаемых к размещению объектов капитального строительства местного значения.

Градостроительным кодексом определяется порядок подготовки, согласования и утверждения документов территориального планирования, также некоторые требования закреплены «Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации», действующей в части, не противоречащей Градостроительному кодексу.

Вопросы обеспечения экологической безопасности, обязательные к исполнению в ходе подготовки документов территориального планирования, определяются техническими регламентами, которые принимаются на федеральном уровне.

Вопрос о техническом регулировании градостроительной деятельности, в частности, при разработке документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировке территории является актуальным и еще не до конца решенным. В рамках данного исследования вопрос о техническом регулировании и его месте в управлении природным комплексом города будет обсужден ниже, при рассмотрении нормирования. насаждение регламент градостроительный природоохранный

По проектам генеральных планов поселений и городских округов в обязательном порядке проводятся публичные слушания. Их организационный порядок и процедура проведения определяется в соответствии с уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Таким образом, территориальное планирование на местном уровне решает вопросы расположения различных компонентов природного комплекса города в будущем, исходя из текущих и будущих потребностей населения.

В составе некоторых разработанных генеральных планов отдельными схемами вошли документы, связанные с развитием природного комплекса. Так, «Генеральным планом муниципального образования «город Краснодар», разработана «Генеральная схема озеленения города Краснодара» (приложение 2).

Также стоит отметить, что многими генеральными планами муниципальных образований предусмотрено увеличение территории природного комплекса и обеспеченности населения зелеными насаждениями общего пользования. «Генеральным планом города Ижевска» предусмотрено увеличение «зон зеленых насаждений общего пользования» и обеспеченности населения данными «зонами» с 417 га, 6,1 м^2/чел, соответственно, (2006 год) до 1138, 18 м²/чел (2025 год); «Генеральным планом муниципального образования «Город Киров» запланировано довести площадь «озелененных территорий общего пользования» и обеспеченность зелеными насаждениями с 283,8 га и 6,1 м²/чел, соответственно, на 2007 год до 951,8 га и 20,3 м²/чел на 2020 год.

3.2 Зонирование территории и его место в создании благоприятных условий по развитию природного комплекса города

Зонирование территории в местных документах градостроительного проектирования является двухстадийным:

1) функциональное зонирование (генеральный план)

2) градостроительное (правовое) зонирование (правила землепользования и застройки).

Функциональное зонирование осуществляется при разработке документов территориального планирования муниципальных образований, является важной стадией подготовки таких документов, так как благодаря данному инструменту в большей степени определяется планировочная структура, функциональная организация и характеристики проектируемого города, определяющие степень его комфортности.

Согласно Градостроительному кодексу градостроительное зонирование является зонированием территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

В отличие от документов территориального планирования, которые разрабатываются как на местном, так и федеральном и региональном уровнях, градостроительное зонирование относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления.

Градостроительный кодекс определяет, что документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки (ПЗЗ), устанавливающие территориальные зоны и градостроительные регламенты, а также порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Одной из целей разработки и принятия правил землепользования и застройки является создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

Градостроительное зонирование должно осуществляться с учетом зонирования, проведенного в рамках территориального планирования. Статьей 31 Градостроительного кодекса установлено, что при разработке проекта правил землепользования и застройки необходимо учитывать положения о территориальном планировании, которые закрепляются в документах территориального планирования, проект должен отвечать требованиям технических регламентов, также проект разрабатывается с учетом результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Техническим регламентом определяется круг вопросов, направленных на создание условий экологической безопасности, обязательных для соблюдения в процессе разработки правил землепользования и застройки. По проекту правил землепользования и застройки обязательно проведение публичных слушаний.

При градостроительном зонировании выделяются территориальные зоны, в том числе обеспечивающие развитие природного комплекса муниципального образования, а именно:

­ зоны рекреационного назначения, включающие зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, садами, прудами, озёрами, пляжами, а также в границах территорий иного типа, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой;

­ зоны особо охраняемых территорий, в состав которых входят земельные участки природоохранного, научного, исторического, культурного, эстетического, оздоровительного и иного особо ценного значения. Правовой статус таких земельных участков регламентируется нормами, установленными Земельным кодексом.

Стоит отметить, что многие земельные участки общего пользования имеют природоохранное и рекреационное значение. Сюда относятся набережные, скверы, бульвары, пляжи и другие объекты. Как уже отмечалось, такие земельные участки могут включаться в состав различных территориальных зон, но при этом приватизация их запрещена (то есть обеспечена правовая защита таких территорий). Также они могут определяться в городской структуре как территории общего пользования. На данный момент способ регулирования использования территорий общего пользования, которые находятся в муниципальной или государственной собственности, законодательством на федеральном уровне прямо не указан. В данной ситуации неопределённости в правовом отношении территории общего пользования часто оказываются лишены защиты закона, что в свою очередь допускает в отношении них негативные действия и нарушения, такие как отчуждение, застройка.

В этой связи, подход, установленный «Правилами землепользования и застройки города Екатеринбурга» заслуживает особого внимания. В данном документе введена глава «Назначение основных территорий общего пользования и земель, применительно к которым не устанавливаются градостроительные регламенты», здесь прописано целевое назначение всех территорий общего пользования. Также такой подход применен в документах градостроительного зонирования муниципального образования «Города Перми», муниципального образования «Города Нижнекамска» и ряда других муниципальных образований.

Описанный метод регулирования позволяет вести эффективный контроль на местном уровне за использованием таких территорий.

Также способом регулирования территорий общего пользования можно назвать установление их границ и планируемых параметров в проекте планировки. Значимость документации по планировке территории при управлении природным комплексом города будет рассмотрена ниже.

Градостроительными регламентами (составная часть ПЗЗ) определяется правовой режим земельных участков. Подробнее о них и их влияние на развитие природного комплекса города речь пойдет ниже.

Таким образом, зонирование является важным инструментом при управлении природным комплексом города. Функциональное зонирование, предусматриваемое при разработке генерального плана, определяет будущее его состояние, правовое зонирование обеспечивает благоприятные условия развития системы озеленения сегодня.



3.3 Планировка территории как главный инструмент управления отдельными компонентами природного комплекса города

Градостроительный кодекс под понятием планировки территорий подразумевает деятельность по разработке документации по планировке территории, целями которой является выделение элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Стоит отметить, что разработка документации по планировке территории осуществляется применительно к любым земельным участкам: и тем, которые подлежат застройке, и тем, которые не предназначены для строительства. Следует вывод, что планировка территории выступает универсальным инструментом, благодаря которому становится возможным упорядочение организации территории. Она осуществляется в соответствии с документами территориального планирования и правилами землепользования и застройки муниципального образования. Подготовка документации по планировке территорий застроенных и подлежащих застройке территорий осуществляется в соответствии с градостроительным законодательством. При установлении границ незастроенных и не подлежащих застройке земельных участков подготовка документации по планировке территории определяется положениями, закрепленными земельным, водным, лесным и иным законодательством.

Видами документации по планировке территории являются:

1. проект планировки территории,

2. проект межевания территории,

3. градостроительный план земельного участка.

Органы местного самоуправления при разработке документации по планировке территории должны руководствоваться и соблюдать все решения в области управления природным комплексом города, закрепленные в документах территориального планирования и правилах землепользования и застройки муниципального образования. Обеспечение преемственности и последовательности таких действий закреплены правовой нормой, а именно, частью 5 статьи 45 Градостроительного кодекса, также частью 6 статьи 45 Кодекса запрещается подготавливать документацию по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования (данная мера не распространяется в случае подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц), не допускается производить перевод земель или земельных участков из одной категории в другую, запрещается резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд (часть 4 статья 9 ГрК РФ).

При разработке документации по планировке территории органами местного самоуправления должны соблюдаться требования технических регламентов, градостроительных регламентов, нормативы градостроительного проектирования, также необходим учет границ зон с особыми условиями использования территорий и другое.

При разработке документации по планировке территории учитываются региональные и местные нормативы градостроительного проектирования, ранее находившиеся в едином документе - строительные нормы и правила СНиП 2.07.01-89* «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений». Подробнее о всех видах нормирования будет говорится в следующем параграфе.

Проекты планировки территории и проекты межевания территории, разрабатываемые на местном уровне, до их утверждения в обязательном порядке рассматриваются на публичных слушаниях.

Исходя из вышесказанного следует, что планировка является первенствующим инструментом при управлении природным комплексом города, так как благодаря разработке документации по планировке территории определяются где, как и в каком количестве будут располагаться на определенной застраиваемой или подлежащей застройке территории зеленые насаждения, выделяются территории общего пользования, устанавливаются границы земельных участков, в том числе и земельных участков общего пользования, которые в дальнейшем могут быть и должны быть занесены в государственный кадастровый учет для обеспечения их правовой защиты.

3.4 Нормирование зеленых насаждений

Перед тем как рассматривать, где и как должно отражаться нормирование зеленых насаждений, выступающих в качестве основного компонента природного комплекса города в городской ткани, необходимо понять, что есть нормирование, его функции и обязательность требований к соблюдению.

3.4.1 Компоненты нормирования объектов градостроительной деятельности

Осознание обществом важности нормирования, то есть установления общих рамок «нормальности», обуславливается двойственной природой норм. Разграничивают следующие виды норм:

1) норма - запрет либо ограничение, а именно способ ограничения свободы для защиты общественных интересов. Данная категория норм действует постоянно, в каждый отдельный промежуток времени, представляя собой вневременные нормы. Их примерами могут служить нормы, регламентирующие требования безопасности, или, например, правовой режим использования земельных участков.

2) нормы - определение желаемого, чего в настоящий момент времени пока нет, но, что обязательно должно появиться в течение установленного временного отрезка, то есть это временные нормы.

С позиции нормирования к категории вневременных норм относятся нормы, не допускающие наличие перерывов в применении, следовательно, их действие происходит всегда. К данной группе относятся следующие нормы:

1) «нормы» - нормы правовые, закрепленные в нормативных правовых актах и содержащие требования к процессам деятельности;

2) «технические регламенты» безопасности - регламенты, закрепляемые на федеральном уровне. Они устанавливаются в соответствии с законодательством о техническом регулировании, представляют собой современные требования безопасности, отображенные ранее в СНиПах. Относительно градостроительного проектирования должны быть разработаны «технические регламенты градостроительного проектирования»;

3) «градостроительные регламенты» - регламенты, содержащиеся в правилах землепользования и застройки и определяющие основу правового режима использования земельных участков. Действие градостроительных регламентов непрерывно с вступлением в силу правил землепользования и застройки.

Следующая группа - временные нормы, допускающие в применении наличие перерывов. К этой категории относятся:

1) региональные нормативы градостроительного проектирования;

2) местные нормативы градостроительного проектирования.

Данные нормы по своему содержанию представляют собой обещания, переведенные в статус обязательств, достигнуть в перспективе, к установленному периоду определенного уровня качества среды проживания. Между датами принятия обещания и его исполнением существует промежуток времени.

Перечисленные выше вневременные и временные нормы составляют систему компонентов нормирования объектов градостроительного проектирования. Далее подробно рассмотрен каждый компонент данной системы. Целью данного анализа является определение диапазона действия каждого компонента при нормировании зеленых насаждений, выступающих в качестве объекта градостроительного проектирования.

Компоненты нормирования затрагивают различные сферы и, следовательно, имеют различный правовой статус (таблица 3).

Таблица 3

Компоненты нормирования объектов градостроительной деятельности

Компонент нормирования	Характеристика
Технические регламенты	Содержание: установление обязательных требований к объектам технического регулирования. Цели: ­ защита жизни и здоровья граждан, государственного и муниципального имущества, а также имущества физических и юридических лиц; ­ охрана окружающей среды, жизни, здоровья животного и растительного мира; ­ предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей; ­ обеспечение энергетической эффективности и ресурсосбережения. Правовая основа: определяются федеральным законодательством. Правовой статус: требования-нормы, обязательны для всех субъектов градостроительной деятельности.
Градостроительные регламенты	Содержание: определение правового режима земельных участков, а также всего, что находится над и под их поверхностью, используется в процессе строительства и дальнейшей эксплуатации объектов капитального строительства. Цели (ПЗЗ): ­ создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; ­ создания условий для планировки территорий муниципальных образований; ­ обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; ­ создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Правовая основа: Градостроительный кодекс РФ; закрепляются правилами землепользования и застройки, утверждаемыми органами местного самоуправления. Правовой статус: Нормы-требования, обязательны для всех субъектов градостроительной деятельности.
Нормативы градостроительного проектирования	Содержание: Установление совокупности расчетных показателей минимально возможного уровня обеспеченности объектами регионального/ местного значения и показателей максимально возможного уровня территориальной доступности таких объектов для населения муниципальных образований. Цель: обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. Правовая основа: Градостроительный кодекс РФ; РНГП утверждаются органами государственной власти субъектов РФ; МНГП утверждаются органами местного самоуправления. Правовой статус: дифференцированный, распространяются не на все субъекты градостроительной деятельности. 1) Нормы-требования: - для органов власти субъектов РФ/ муниципалитетов, - для лиц, осуществляющих подготовку документации по планировке территории; - для победителей аукционов на право развития территорий. 2) Нормы-рекомендации для учета при разработке программ муниципальных образований, предложений по внесению изменений в генеральный план и др.

3.4.2 Технические регламенты и их место в нормировании зеленых насаждений

Согласно Федеральному закону «О техническом регулировании» целью принятия технических регламентов является обеспечение безопасности, в том числе охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, то есть обеспечение экологической безопасности. Исходя их этой цели представляется возможным, что нормирование зеленых насаждений может быть закреплено и на федеральном уровне при помощи технических регламентов. Однако это не может быть выполнимым, по крайней мере нормирование всех видов зеленых насаждений. Разберемся почему.

Технические регламенты содержат минимальные требования, необходимые для обеспечения безопасности продукции, с учетом степени риска причинения вреда. В соответствии со статьей 7 данного закона технические регламенты в обязательном порядке должны содержать требования, обеспечивающие пожарную, механическую, электрическую и иные виды безопасности.

Обязательные требования, закрепляемые в технических регламентах, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.

Такие требования в отношении объектов градостроительной деятельности закреплены Федеральным законом «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».

В тексте приведенного закона содержаться минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям, а также к взаимосвязанным со зданиями и сооружениями процессам проектирования, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации.

Зеленые насаждения общего пользования не являются ни предметом, ни средством обеспечения безопасности при строительстве и проектировании жилых и общественно-деловых зон. Здесь они выполняют преимущественно рекреационные и средообразующие функции и уже на стадии эксплуатации объектов, размещенных в данных зонах. Безусловно, зеленые насаждения выполняют санитарно-гигиенические функции, однако, это больше относится к зеленым насаждениям специального назначения, а именно тем, которые расположены в охранных, санитарно-защитных, защитно-мелиоративных и водоохранных зонах. Здесь размещение и охрана таких насаждений можно трактовать, как требование экологической безопасности. Однако на сегодняшний день нет разработанного и утвержденного технического регламента, где бы подробно описывались требования к озеленению таких зон. Это представляется затруднительным, так как закрепление на федеральном уровне таких показателей не всегда может выполнятся на местах ввиду различных условий: климатических, метеорологических, рельефа; также это зависит и от самих объектов, которые необходимо защищать (поля, пастбища, водные объекты), либо снижать нагрузку от их деятельности (промышленные объекты). Здесь имеется жесткое регулирование нормирования предельных допустимых концентраций (ПДК) атмосферного воздуха, предельных допустимых выбросов (ПДВ), а также нормирование размеров СЗЗ. Концентрация загрязняющих веществ могут снижаться при наличии озелененных СЗЗ, однако, как было уже сказано выше, это все зависит от конкретных производств, конкретных загрязняющих веществ, конкретных условий размещения таких объектов.

Соответственно, исходя из этой логики, нормирование зеленых насаждений не должно входить в данный технический регламент, следовательно, не должно быть обязательным условием при проектировании и строительстве и не должно рассматриваться при прохождении экспертизы проектной документации.

Несмотря на всю важность создания озелененных территорийв городской среде, обязательность выполнения требований в части размещения и нормирования через технический регламент, направленный на безопасность зданий и сооружений, не допустима, так как это не связано с обеспечением безопасности. Однако, на сегодняшний день, согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1047-р «О перечне национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» части СНиП 2.07.01-89* «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» входят в этот перечень. Одним из разделов, обязательных к применению, является и раздел 2 «Селитебные территории», где в пункте 11 сказано: «площадь озелененной территории микрорайона (квартала) следует принимать не менее 6 м²/чел (без учета участков школ и детских дошкольных учреждений)». Также обязательным является раздел 4 «Ландшафтно-рекреационная зона», где приводятся подробные правила и нормы при создании городских парков и других рекреационных территорий.

Исходя из вышесказанного следует, что нормирование зеленых насаждений при проектировании и строительстве различных зон города в Российской Федерации на данный момент является обязательным требованием с точки зрения технического регулирования, что идет в разрез с самой идеей разработки технических регламентов.

На федеральном уровне могут разрабатываться методические рекомендации по озеленению территории, которые в дальнейшем могут быть учтены при разработке местных документов. Закрепление же требований в виде технических регламентов на практике не отражает их эффективности. Примером таких документов могут служить методические рекомендации Министерства регионального развития Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства от 27 декабря 2011 г. № 613 «Об утверждении методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований», где приводятся конкретные характеристики и параметры озелененных территорий (количественные, качественные), в том числе указывается механизм расчета рекреационной нагрузки на озелененные территории общего пользования, приводятся конкретные показатели в зависимости от вида озелененной территории.

3.4.3 Градостроительные регламенты

Градостроительные регламенты - составная часть правил землепользования и застройки, задачей которых является определение правового режима земельных участков, а также всего, что находится над и под их поверхностью, используется в процессе строительства и дальнейшей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительный регламент устанавливает в границах отдельной территориальной зоны:

1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

2) предельные размеры земельных участков, параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые согласно российскому законодательству.

Минимальные или максимальные пределы размеров земельных участков и параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя:

1) предельные размеры земельных участков, в том числе площадь;

2) минимально допустимые отступы от границ земельных участков в целях определения мест разрешенного размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство;

3) предельная этажность или предельная высота зданий, строений, сооружений;

4) максимально допустимый процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение совокупной площади земельного участка, на которой возможна застройка, ко всей площади земельного участка;

5) иные показатели.

Под иными показателями можно рассматривать и установление минимальной площади зеленых насаждений на земельных участках в зависимости от расположения их в различных территориальных зонах. Это может быть, как зеленые насаждения общего, ограниченного пользования, так и специального назначения.

Благодаря видам разрешенного использования земельных участков, может ограничиваться хозяйственная деятельность, например в рекреационных зонах.

Ограничения использования земельных участков могут отражать особый режим использования территорий ООПТ, городских лесов, водоохранных, санитарно-защитных зон.

Так, в градостроительных регламентах «Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга» обозначена минимальная доля озелененной территории земельного участка, например, для многоквартирных жилых домов она принимается как 23 м² на 100 м² общей площади квартир в объекте капитального строительства на участке, а для парков как 95 % территории при площади участка менее 1 га; 90 % - при площади от 1 до 5 га; 80 % - от 5 до 20 га; 70 % - свыше 20 га (приложение 3).

Градостроительными регламентами «Правил землепользования и застройки городского округа «город-герой Волгоград» также предусмотрена минимальная доля озеленения территории земельных участков. Для многоквартирных жилых домов определена минимальная площадь озеленения как 15 м² на 100 кв. м общей площади жилья на земельном участке, минимальная площадь озелененных территорий земельных участков дошкольных учреждений должна составлять 50% (Приложение 4).

3.4.4 Местные нормативы градостроительного проектирования (МНГП)

Нормативы градостроительного проектирования предназначены для обеспечения доступности для населения объектов как регионального, так и местного значения, этот вид документа разрабатывается и применяется на региональном и местном уровнях власти.

В соответствии с пунктом 4 статьи 29.2 Градостроительного кодекса нормативы градостроительного проектирования городских округов и поселений, в том числе устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами благоустройства территории. В ряду требований к благоустройству территории можно рассматривать минимальную долю озеленения земельных участков жилой и общественной застройки. Здесь идет преимущественно речь о зеленых насаждениях ограниченного пользования. Требования обеспечения доступности озелененных территорий общего пользования, представляющих собой самостоятельные земельные участки, могут устанавливаться в рамках полномочий, касающихся доступности «иных объектов местного значения», то есть зеленых насаждений общего пользования.

Местные нормативы градостроительного проектирования - важный документ в градостроительных правоотношениях, так:

­ согласно пункту 2 статьи 20 и пункту 3 статьи 24 Градостроительного кодекса региональные и (или) местные нормативы градостроительного проектирования учитываются при разработке проекта схемы территориального планирования муниципального района, проектов генеральных планов поселений и городских округов;

­ в соответствии с пунктом 10 статьи 45 Градостроительного кодекса нормативы градостроительного проектирования являются обязательными при подготовке документации по планировке территории (в том числе проекта планировки территории, проектов межевания территорий, градостроительных планов земельных участков).

Так как озеленение в первую очередь связано с природными условиями конкретной территории, то и нормирование его должно отражаться в документах местного значения, в частности в МНГП.

Важным плюсом МНГП является возможность дифференцировать нормирование зеленых насаждений сообразно особенностям «запроса» населения, а такие особенности возникают по совокупности ряда факторов (в их текущем и будущем проявлениях), а именно: плотность застройки, структура жилищного фонда, расположение в структуре города, близость зеленых насаждений, расположенных в границах ООПТ и городских лесов, и др. Необходимым условием применения такого подхода является наличие схемы дифференциации территорий (городских сред). Данная схема должна разрабатывается на стадии подготовки Генерального плана муниципального образования. Такие схемы имеются в документах градостроительного проектирования муниципальных образований «Города Перми» и «Города Хабаровск». Интересно, что при разработке МНГП Перми сначала были разработаны дифференциальные показатели обеспеченности озелененными территориями общего пользования в зависимости от территорий, подлежащих нормированию (в проекте данного документа), а при утверждении данного документа уже была создана карта существующих озелененных территорий общего пользования (приложение 5), оговорены требования к созданию и сохранению озелененных территорий общего пользования при развитии застроенных территорий и комплексном освоении земельных участков. Также дифференциация нормативных требований может быть обеспечена и путем их включения в состав параметров функциональных зон, определяемых генеральным планом, например как это сделано в «Генеральном плане города Москвы».

...