Третья группа стран - все остальные, развивающиеся, страны, которые подписываются под своим согласием с концепцией соглашения, однако не берут на себя никаких обязательств и не обязаны ни перед одним институтом отчитываться в своих действиях.

После встречи сторон в Бонне в 2001 году министр окружающей среды Великобритании Майкл Мичер (Michael Meacher) сказал, что: «изменение климата - самая грандиозная угроза человечеству. Принятие этого (Киотского) соглашения - историческое событие, которое мы все мы будем помнить».

Подобное отношение было общим для многих политических лидеров в то время. Маргот Вальстром (Margot Wallstrom), комиссар Евросоюза по вопросам окружающей среды, вошел в историю своей фразой: «теперь мы можем прийти домой и с посмотреть в глаза нашим детям с чувством гордости за то, что мы сделали».

На переговорах уже в 2007 году все страны согласились с тем, что даже успех в сокращении выбросов со стороны лишь развитых стран на 5% не способен решить проблему изменения климата. В изменившихся экономических условиях лидерами по количеству производимых выбросов становятся те страны, которые изначально не брали на себя никаких обязательств. Однако обсуждения возможности новых механизмов зашли в тупик.

Следующим важным шагом для развития Киотского механизма была встреча сторон в 2009 году в Копенгагене и принятие Копенгагенского соглашения, в котором был утвержден новый количественный ориентир: обеспечение ограничения антропогенного роста средней общемировой температуры 2 градусами по Цельсию. Данная мера была крайне неоднозначно встречена научным сообществом, поскольку даже при условии принятия гипотезы об антропогенном росте температуры Земли, колебания температуры остаются случайным и ничем не предсказуемым фактором. Считалось, что именно в Копенгагене может быть принято новое соглашение на смену истекающему в 2012 году Киотскому протоколу, однако соглашение достичь не удалось.

В 2010 году прошел саммит в Канкуне, на который, в отличие от предыдущего, эксперты не возлагали высоких ожиданий. Тем не менее, с формальной точки зрения участникам конференции удалось принять документы по всем вопросам повестки. Хотя нигде этого не было подтверждено формально, подписанные в Канкуне соглашения соответствуют идеям «Копенгагенской договоренности». Была подтверждена цель не допущения повышения температуры Земли более чем на 2 градуса до 2050 года и утвержден график дополнительных встреч, в рамках которых ориентир можно будет пересматривать согласно новейшим научным данным.

Встреча в Дурбане 2011 года ознаменовалась принятием «Дурбанской платформы», оформившей закрепление «полу-мер». Именно в Дурбане было инициировано решение о продлении Киотского протокола и установлению второго раунда обязательств по нему в период предположительно до 2020 года (точные даты до сих пор зависят от ратификации обязательств во втором периоде некоторыми странами).

Кульминацией проблем и недостатков существующего формата обсуждений стала конференция в Дохе 2012 года. На ней было официально закреплено продление Киотского протокола, однако процесс принятия этого решение заставил многих задуматься о принципиальной возможности достигать консенсусных решений на совещаниях подобного масштаба.

Глава Фонда дикой природы России считает, что в Дохе Киотские механизмы были как бы «вытеснен на обочину» и останутся в таком положении 8 лет, оставшиеся до принятия нового соглашения, не мешая главным решениям по направлению к снижению выбросов.

Каким образом Киотский протокол прошел путь от самого прогрессивного международного экологического соглашения до механизма, сдерживающего принятие реальных решений в вопросах климатического регулирования? Подобный переход зависит от слишком многих факторов, которые не могут быть рассмотрены в рамках данной работы. Мы лишь оставим это изменение как данность, на фоне которой государства меняют свой подход к реализации международных регуляций.

Копенгагенское соглашение заметно тяготеет к включению в механизмы принятия обязательств существенного большего количества стран, однако оно не отказывается от механизма разделения стран на группы. Теоретически отстраняется от этого разделения механизм соглашения по итогам конференции в Дохе, однако механизмов практического воплощения «равного» участия не нашлось. Поэтому ситуацию 2012 года А.О. Кокорин описывает словами «Киото продлено - Киото завершилось».

2.3 Сравнительный анализ причин выхода ключевых стран из сферы действия Киотского протокола

Для начала нужно отметить, что сравнительного анализа причин выхода из Киотского протокола вышеупомянутых стран ранее не проводилось. Поэтому, необходимо обосновать основания сравнимости.

Во-первых, все эти страны не были в числе инициаторов Киотского протокола во время его создания и не входят в круг стран, которым приписывается ответственность за него. Однако все эти страны в разный период времени были для действия протокола решающими.

Канада - первая из неевропейских индустриально-развитых стран, подписавшая протокол. Япония - символ самого соглашения, поскольку оно носит название древней столицы страны - города Киото. Россия же играла ключевую роль для соглашения в 2005 году, когда без ее участия протокол мог просто прекратить свое существование, так как согласно его механизму обязательства должны были взять на себя страны, суммарно выбрасывающие не менее 55% от общемировых выбросов парниковых газов. Все эти стран активно участвовали во встречах стран-участниц Киотского протокола, вносили предложения и участвовали в обсуждениях. Ни для одной из стран решение о выходе (или отказе от обязательств) не было безболезненным.

Сравнение проводится по двум переменным:

1. Аргументация представителей стран, использованная для объяснения решения

2. Реакция наиболее политически-влиятельных стран на подобное решение данной страны

Канада

Случай Канады крайне интересен с позиций проводимого исследования. Именно эта страна принимала у себя первую встречу стран-сторонников Киотского протокола в Монреале в 2005 году. Канада согласилась на одни из самых высоких уровней сокращения выбросов.

2 декабря 2011 года Канада объявила о своем выходе из Киотского протокола и с 16 декабря официально не является его участницей. Решение было принято на следующий день после очередной конференции стран-участниц Киотского соглашения в Дурбане. Таким образом, Канада стала первой из 160 стран-участниц, объявившая официально о своем выходе из договора. глобальный ответственность международный климатический

Объявил о данном решении министр окружающей среды Канады Питер Кент (Peter Kent), особенно подчеркнув, что Канада имеет законное право выхода из соглашения.

Министр использовал в своем обосновании и чисто политические причины, утверждая, что протокол - «одно из самых больших промахов либерального правительства», в то время как консервативное правительство нацелено на «реалистичный» план по сокращению выбросов. В замену Киото министр заявил о разработке более справедливой национальной стратегии. Продолжение попыток соответствовать нормам Киотского соглашения стоило бы Канаде «1600 долларов на каждую семью» - передает весомое социальное обоснование министра канал BBC.

Далее министр обратил внимание на тот самый аргумент, который использую против Киотского протокола все его критики с 2001 года: никакие снижения выбросов все равно не имели бы значения для экологии, так как две страны с самым высоким уровнем выбросов никогда в протоколе не участвовали.

Вслед за этим последовало заявление о том, что от идеи необходимости международных экологических соотношений страна ни в коем случае не отказывается и выразил надежду на то, что новое глобальное соотношение, которое на тот момент ожидалось на смену Киотскому в 2012 году, позволит более эффективно бороться с изменением климата и поспособствует созданию новых рабочих мест, и будет способствовать экономическому росту, а не сдерживать его.

Все подобранная аргументация звучит, на первый взгляд, убедительно, однако вне публичного поля остаются причины, по которым страна решилась на подобный смелый политический шаг именно в это время. Ведь уже с 2005 года было очевидно, что страна не справляется с взятыми на себя обязательствами, а что главные индустриальные экономики мира в соглашении участвовать не будут было понятно еще раньше.

Политические оппоненты консервативного правительства в самой стране утверждают, что участие в последних переговорах Канады объясняется тем, что страна хотела «саботировать» механизмы протокола, а так же убедить другие страны также выйти из него.

Нельзя, однако, не отметить тот факт, что в самой стране решение не было единогласным, и голос оппозиционных сил на местном уровне звучал довольно громко. Так, наиболее радикально мнение противников решение высказывала лидер партии Зеленых Канады Элизабет Мэй (Elizabeth May), назвавшая решение правительства страны незаконным. По ее мнению, выход из Киотского протокола не только ставит под угрозу международную репутацию страны, но и противоречит положениям внутригосударственного права и законам.

Консервативное правительство Канады даже было привлечено к судебному разбирательству в Федеральному суде страны по вопросам конституционности данного решения. Заявление подал профессор права университета Монреал Дэниел Тарп. Он ссылается на принятый палатой общин действующий закон о реализации Киотского протокола, принятый в 2007 году.

Легальное и вполне ожидаемое решение поставило страну под обстрел международной критики как от экологических организаций, так и со стороны различных стран международного сообщества.

Было ли это решение принято, исходя их потери авторитета ЕС в ходе последних переговоров? Или потому, что руководство страны действительно думало, что меньше чем через год вместо Киотского будет принято другое соглашение, и не хотело оставаться обязанным расплачиваться по Киотским долгам?

Поскольку решение Канады - первый прецедент подобного рода, оно активно обсуждалось представителями разных политических, экономических и экологических взглядов, однако полного анализа принятия данного решения предпринято не было.

Содержательные выводы можно сделать, обратив внимание на реакцию политически-значимых для климатической политики акторов на подобное решение.

Во-первых, среди всей волны критики обращает на себя внимание позиция Китая, который на уровне главного государственного СМИ Синхуа назвал подобное решение «безответственным» и выразил надежду на то, что «США и Канада поступят разумно и присоединятся ко всему мировому сообществу в поддержке Киотского протокола». Данное заявление особенно интересно рассмотреть с позиции ответственности, ведь Китай никогда не заявлял даже намерений присоединиться к протоколу. Именно отсутствие среди сторон протокола Китая - основная причина неприсоединения к нему многих стран Юго-Восточной Азии. Но, несмотря на это, Китай считает возможным назвать безответственным решение страны выйти из соглашения, в которое сам Китай не входит.

Большинство информационных сообщений самой Канады, освещающих данную тему, начинаются со слов о действующем правительстве и о том, что именно оно сыграло ключевую роль в данном решении. Дальше логика национальных СМИ одна: Канада подписала протокол в 1990 году, но с тех пор ни либеральное, ни консервативное правительство не оказалось в состоянии добиться декларированного в протоколе сокращения выбросов, а сейчас у страны просто нет денег (почти 14 млрд. $), необходимых для погашения накопившихся у нее штрафов за превышение квот с 1997 года.

Конечно, нельзя не упомянуть и позицию Евросоюза, чья критика была самой жесткой и масштабной. Парламентарии от партии Зеленых Германии даже вносили предложения о применении экономических санкции, в частности бойкотировании поставок нефти из Канады. Глава комитета окружающей среды в Парламенте Германии Ева Буллинг-Шрёдер (Eva Bulling-Schroter) назвала решение «уклоняться» от своей экологической ответственности со стороны Канады нечестным и «трусливым». В итоге немецкие СМИ заключают, что полные выход страны из соглашения является главной неудачей в общемировых усилиях по борьбе с глобальным потеплением.

Представитель французского министерства иностранных назвал решение «плохой новостью для борьбы с глобальным изменением климата».

Явно заметна тенденция Евросоюза к сгущению красок и некоторой драматизации, и по тону высказываний можно заметить несколько бравурное желание возложить всю ответственности за неуспехи международного климатического регулирования на «безответственную» политику отдельных стран.

Еще более жестко, чем позиция Евросоюза, звучала критика со стороны малых островных государств Тихоокеанского бассейна. Ответственный представитель государства Тувалу на переговорах по климату Йен Фрай (Ian Fry) сказал, что для таких уязвимых государств как Тувалу решение Канады представляется актом «саботажа» в отношении их будущего.

Теперь же обратимся к позициям других двух стран нашего исследования относительно выхода Канады из протокола.

Министр окружающей среды Японии, Гоши Хосоно (Goshi Hosono) предпринимал попытки убедить Канаду остаться участником протокола, а когда решение было принято, высказал сожаление по этому поводу.

Россия же была одной из немногих стран, поддержавших решение Канады. О своей поддержке заявило министерство иностранных дел России. Официальное заявление представителя министерства Александра Лукашевича звучит так: это «еще один пример, подтверждающий, что разработанный в 1997 году Киотский протокол утратил свою эффективность в контексте социально-экономических реалий XXI века».

Здесь вырисовывается интересное наблюдение: и Япония и Россия считают Киотский протокол устаревшей мерой, обе не собираются брать на себя обязательства во втором периоде, однако по отношению к выходу Канады позиции стран принципиально различаются. Это можно объяснить частично тем, что Россия частично использует выход Канады как аргумент в защиту своей собственной позиции, частично тем, что в риторике России 2011 года практически отсутствует аргумент международной ответственности, а преобладают экономические и политические обоснования.

Япония

Экологическая политика Японии в целом очень похожа на экологическую политику западных стран. Развитие самостоятельной экологической политики государства было связано со всплеском активности общественных движений, акцентировавших внимание на распространении новых видов заболеваний, вызванных загрязнением окружающей среды. Общественное давление способствовало возникновению природоохранного законодательства в стране, и в 1971 году было учреждено Управление по охране окружающей среды. В целом, население страны, в силу особенностей географического положения и культурного развития отличается весьма высоким уровнем экологической сознательности. Таким образом, любые политические решения, которые могут быть восприняты безответственные по отношению к окружающей среде, в страны обладают большими рисками негативных последствий, чем во многих других странах, в особенности в России.

В истории Киотского соглашения страна играла принципиальную роль с самого начала обсуждений. Ее участие в действии протокола довольно часто рассматривалось в политическом аспекте с помощью подхода теории игр. Как только стало известно, что США не будут принимать участия в протоколе, поскольку из всех игроков в случае участия США получили бы наименьшую выгоду, следующем по значению для будущего соглашения была Япония. Известно высказывание Маргот Вальстром (Margot Wallstrцm) 2001 года о том, что Европейский союз полностью осознает тот факт, что ему придется искать пути удержать Японию в рамках соглашения для того, чтобы сохранить жизнеспособность Киотского протокола Barret S. Environment and Statecraft: The Strategy of Environmental Treaty-Making / Oxford: Oxford University Press, 2003. pp. 371 - 372. . Что также интересно, США были крайне заинтересованы в том, чтобы Япония не отказывалась от участия в действии протокола, что доказывают проводившиеся встречи на высшем уровне. Сразу после объявления США своего неучастия в протоколе президент США и премьер-министр Японии провели двустороннюю встречу, на которой договорились о совместных действиях относительно вопросов изменения климата. После того, как Япония повторны начала заявлять о своем возможном отказе от ратификации протокола в 2002 году, встречи были проведены вновь, вслед за чем последовала ратификация страной протокола в том же году Gardiber S. The Global Warming Tragedy and the Dangerous Illusion of the Kyoto Protocol // Ethics & International Affairs (Willey-Blackwell), 2004. Vol. 18 Issue 1, pp. 23-39.. Более того, свою привилегированную роль в соглашении стране удалось выгодно использовать. Япония (наряду с Россией) потребовала для себя определенных послаблений, которые были успешно удовлетворены, и в результате этого страна благодаря различным смягчающим механизмам сократила свои обязательства с 6% до фактически 1% Barret S. Environment and Statecraft: The Strategy of Environmental Treaty-Making / Oxford: Oxford University Press, 2003. pp. 372 - 373..

Теперь же обратимся к вопросу, почему, пользуясь такими преференциями, понимая свое значение для соглашения культурную основу менталитета страны, Япония все же отказалась взять на себя какие-либо обязательства во втором периоде протокола и открыто высказывала инициативы его прекращения?

Для начала отметим, что данное решение встречено в Японии с большим согласием и пониманием, но все же нельзя говорить о полном отсутствии противоположных мнений. В редакторской колонке авторитетной национальной газеты The Japan Times отражено мнение о том, что Япония должна пересмотреть свое решение не поддерживать расширение Киотского протокола, иначе стране «будет тяжело играть конструктивную роль в мировых усилиях по борьбе с глобальным потеплением».

Как же выражает Япония свою позицию на высшем официальном уровне? В переводе официальной интерпретации на сайте министерства иностранных дел страны написано, что «позиция Японии основана не на национальных интересах, и не на экономической выгоде». В заявлении сказано, что современное регулирование посредствам Киотского протоколе не является ни справедливым, ни эффективным, и руководство страны считает опасным продление срока действия обязательств по Киотскому протоколу в связи с тем, что это приведет к консервации статуса кво, в котором под международные регуляции попадает лишь 27% производимых выбросов, а страны, не охваченные обязательствами, свободны повышать уровень выбросов в своей стране.

В заключении же сказано, что страна не может поддержать кратковременную «сделку», не обращая внимание на серьезность проблемы в долгосрочной перспективе.

Еще раз обратим внимание на то, что это позиция страны в 2010 году, официально выказанная за 2 года до решения о продлении действия Киотского протокола во втором периоде до 2020 года.

Уже в 2011 году, в официальном документе, выражающем позицию страны по итогам конференции, прошедшей в Канкуне, в первых трех параграфах описывается роль Японии как инициатора создания новой рабочей группы по созданию мер нового соглашения. В первом пункте заявляется, что целью всех договоренностей является такое соглашение, в котором бы участвовали все основные экономики мира.

Также акцентируется внимание на предложении министра окружающей среды Гоши Хосоно под названием “Видение Японией необходимых действий по направлению к низко углеродному развитию и миру, устойчивому в изменениям климата”, в котором особенно обращает на себя внимание список уже предпринятых страной действий по продвижению климатических регуляций в странах Восточной Азии, об основании партнерства в Восточной Азии по вопросам низко-углеродного развития экономики. Также широко освещен вопрос об оказании Японией финансовой помощи на поддержание мер адаптации к климатическим изменениям в Африке, участии в организации Тихоокеанского форума по адаптации к изменениям климата (APAN) и так далее.

Все вышеупомянутое говорит о большом количестве инициатив страны в вопросах климатической политики. Особенно заметно ее стремление влиять и определять направления этой политики в регионе Восточной Азии, и за его пределами в Тихоокеанском регионе.

Также интересно, что на сайте министерства иностранных дел в разделе климатической политики на первом месте находятся документы не о международных конференциях по изменению климата, а о национально инициированной программе партнерства по вопросам климата в Восточной Азии.

Мы видим, что аргументация Японии против обязательств второго раунда протокола сильно отличается от аргументации Канады. Если в первой преобладают экономические обоснования, в Японии тон обоснования задают вопросы ответственности перед будущими поколениями.

Уже в январе 2013 года страна подписывает свое первое двустороннее соглашение по помощи и сотрудничеству в сокращении выбросов с Монголией. Далее страна планирует развивать соглашения подобного формата, установив двусторонние партнерства со Вьетнамом, Индонезией и Бангладеш.

Россия

Отношение к Киотским нормам в России всегда было прохладное. Тем не менее за два года до обсуждения обязательств по второму периоду Россия заявляла о своей готовности сократить выбросы на 20-25% от уровня 1990 года если другие страны возьмут на себя аналогичные обязательства. По итогам встречи в Дурбане многие экономически-развитые страны на себя обязательства все же взяли, однако Россия кардинально поменяла позицию, последовав за Канадой и Японией, и частично ссылаясь на них в своем решении не брать обязательств по сокращению. Является ли ссылка на эти страны убедительной и оправданной?

Ответ «нет» обосновывается тем, что в России по сравнению с ними другая экономическая ситуация, и, соответственно, другие задачи по выбросам. Россия до сих пор находится в выгодном положении для участия во втором периоде протокола, поскольку ее уровень выбросов находится сильно ниже установленной протоколом квоты, а выбросы Канады и Японии ее превышают. То есть участие во втором раунде не грозит России экономическими издержками, связанными с необходимостью замедления роста экономики. Можно посмотреть на выбросы в России и их связь с экономикой и с другой стороны, сказав, что если пересчитать производимые выбросы в расчете на 1 долл. ВВП, получится, что уровень выбросов в стране в 2 раза выше, чем в Канаде, и с 4 раза выше, чем в Японии. Это говорит о низкой энерго-эффективности экономики экономики и о том, что ее рост до сих пор происходи преимущественно не обращая внимания на возможный эффект, оказываемый на климат Земли.

Когда принималось решение о участии или не участии России во втором периоде соглашения, президент страны Д.А. Медведев поручил А.В. Дворковичу проработку вопроса целесообразности дальнейшего участия России в Киотском протоколе. Многие издания цитируют высказывания президента, поэтому приведем его полностью: ««Надо признаться, что каких-то особых выгод от Киотского протокола мы не получили … В коммерческом плане воспользоваться не смогли как следует, и это справедливо абсолютно. Но это не значит, что за собой нужно вопреки здравому смыслу все это волочить. Окончательно все это проработайте и потом приходите ко мне, давайте поговорим».

При комментировании принятого решения на первом месте подчеркивается, что Россия не против Киотского протокола как такового, однако не видит для себя выгод от участия в нем в нынешнем его виде.

То есть, аргументация России отличается принципиально другим основанием. Если Канада и Япония обосновывают свои решения тем, что видят прямой вред от продолжения участия в протоколе, Россия же «не видит пользы» от участия в нем. Можно предположить, что те обстоятельства и льготные условия, на которых Россия вошла в Киотский протокол в 2005 году, поскольку она была ключевым игроком для сохранения соглашения, повлияло на ее дальнейшее к нему несколько снисходительное отношение и на веру в то, что экологическое соглашение должно каким-либо образом приносить экономическую выгоду, иначе в нем нет никакого смысла.

В Росси так же, как в Канаде, решение было встречено протестами. Однако исходили они ни от населения или парламентской оппозиции, а в основном от союзов предпринимателей, непосредственно участвующих в действующий механизм ах Киотского протокола, а также со стороны экологических организаций.

Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) и присоединившаяся к нему в данном вопросе организация «Деловая Россия» заявили, что аргумент правительства о том, что участие во втором периоде протокола не может принести никаких экономических выгод, не соответствует действительности. В протоколе заседания организации указано, что отказ от участия в Киото-2 приведет к потере 6 тонн СО2-эквивалента углеродной квоты РФ (стоимостью порядка 30 млрд. Евро) и главное, отсутствию дальнейшей возможности участия в углеродных рынках. По оценкам неправительственных организаций, неприсоединение России в Киото-2 означает для страны отказ от возможности получения около 10 млрд. долларов «зеленых» инвестиций на проекты экологически ответственного развития до 2020 года.

На данный момент нельзя сказать точно, однако решение России может поспособствовать тому, что Белоруссия, Украина и Казахстан также войдут во второй период действия протокола без количественных обязательств, поскольку согласно новым правилам, утвержденным в Дохе, страны должны устанавливать обязательства на 2013-2020 годы на уровне, не превышающем их уровня их выбросов в 2008-2011 годах. Кроме того, странам не разрешено переносить не использованные ими квоты из первого во второй период. Вокруг вопроса переноса Украиной, активно участвовавшей в углеродном рынке на протяжении всего первого периода, неиспользованных ею квот во второй разгорелась настоящая политическая борьба, в результате которой стране все же удалось перенести часть своих неиспользованных квот во второй период. Тем не менее, страны - потенциальные покупатели этих квот заявили, что в новом периоде покупать их не будут, так как намерены создавать условия для торговли реальными сокращениями выбросов, а не зафиксированных лишь на бумаге.

Выводы

Итак, руководство стран и ответственные лица, принимающие решения, в своих выступлениях так или иначе обосновывали принятые решения, однако ни одна из причин не назвалась главенствующей напрямую.

Рейтинг причин можно составить аналитически, прибегнув к анализу уровней аргументации в выступлениях лиц, с которыми ассоциируется ответственности за принятие решения.

Для Канады это - министр окружающей среды Питер Кент (Peter Kent)

Для Японии - министр окружающий среды Гоши Хосоно (Goshi Hosono)

Для России - Аркадий Дворкович Заметим, что только в случае России решение ассоциируется с политической фигурой, никак не связанной с вопросами экологии и охраны окружающей среды. и представитель МИД Александр Лукашевич.

Все называвшиеся причины сгруппированы по трем основаниям: экономическое, политическое и общественное благо.

Экономическое основание не нуждается в пояснении, сюда относятся все аргументы относительно экономической нецелесообразности дальнейшей поддержки протокола.

Политические основание включает в себя все аргументы, которые тем или иным способом указывают на политизированность решения, то есть на тот факт, что страна отказывается участвовать в данном варианте соглашения если/пока/при условии что другие страны будут вести себя определенным образом.

Общественное благо - основание, не соотносящееся с традиционными экономическим и политическим уровнем аргументации. Это - все заявления о том, что Киотский протокол в своем нынешнем виде не справедлив, препятствует достижению реальных результатов, сдерживает инициативу и любая его поддержка - предательство по отношению к общемировым интересам уменьшения антропогенного воздействия на атмосферу.



Таблица 2. Сравнительный анализ причин непринятия обязательств по второму периоду Киотского протокола

	Канада	Япония	Россия
Рейтинг причин	Экономические Политические Общее благо	Общее благо Политические Экономические	Политические Экономические Общее благо
Основная критика со стороны	ЕС Китай Япония Малые островные государства и страны Африки	EC	EC
Поддержка решения со стороны	России США	Стран ЮВА	Украина, Белоруссия, Казахстан
Альтернативные предложения	Национальная программа по сокращению выбросов; Проект соглашения с США	Национальная программа по экологическому развитию; «Заключение глобального соглашения по климату»	Инициативные предложения, обосновывающие лидерство Японии в процессах незкоуглеродного развития в Восточной и Юго-Восточной Азии; Двустороннее соглашение с Монголией, проекты других двусторонних соглашений



Глава 3. Перспективы дальнейших возможных соглашений

Практически все согласны с тем, что рано или поздно на смену Киотскому протоколу должен прийти более эффективный механизм международного регулирования. Однако отсутствие ответа на принципиальный вопрос «каким он должен быть?» заставил пойти на непопулярную меру продления Киотского протокола в его существующем виде. В наших же силах структурировать поток полярных по отношению друг у другу мнений и сгруппировать основные положения критики Киотского протокола с тем, чтобы не допустить подобных же ошибок в дальнейшем соглашении.

Наиболее авторитетная критика самих положений Киотского протокола представлена в рассмотренных в данной работе публикациях Джозефа Алди (Aldy), Скота Баррета (Barrett) и Роберта Стевинса (Stavins) в начале 2000-х годов. Их базовое предположение говорит о том, что пока глобальные предельные выгоды от соглашения будут превосходить выгоды каждой участвующей страны, страны будут стремиться либо избежать участия в подобном соглашении, а если они все же согласятся в нем участвовать - избежать полномасштабного исполнения обязательств. С тех пор основные основания критики, основанные в большей степени на неолиберальном подходе и экономической теории, мало изменились. Собирательное исследование альтернативных предложений было проведено Боданским (Bodansky) в 2004 году. Из последних опубликованных работ, посвященных альтернативным проектам, чаще всего обращаются к работе вышеупомянутых Алди и Ставинса 2010 года. Сгруппируем все основания критики по нескольким направлениям:

· Неэффективность экономических механизмов стимуляции сокращения выбросов;

· Недостаточность механизмов контроля над исполнением предписаний;

· Опасность односторонней борьбы лишь с парниковыми газами.

3.1 Существующие альтернативные проекты

В данный момент в отношении теоретического обоснования основ международного климатического регулирования находятся два противоборствующих подхода, и автору данной работы не представляется возможным принятие каких-либо альтернативных по-настоящему всеобщих проектов до тех пор, пока между ними не будет достигнут компромисс, либо один подход окончательно политически не возобладает над другим.

В научной литературе не закреплено устоявшегося названия данных подходов, однако условно их можно разделить по принципу их авторства на подход США и подход Евросоюза Cass L. The Failures of American and European Climate Policy: International Norms, Domestic Politics, And Unachievable Commitments / State Univ. of New York Press, 2006. pp. 120-122.. Ключевая точка расхождения между ними - вопрос глобальной ответственности.

Таблица 3. Сравнение подходов

США	ЕС
Все должны быть равно ответственны Сокращения выбросов следует добиваться везде и всеми доступными средствами, если они доказывают свою эффективность	Развитые страны несут груз исторической ответственности и должны возглавлять борьбу за снижение выбросов. Поэтому развитые страны должны: 1. Добиваться сокращения выбросов в первую очередь «дома» 2. Финансово и институционально помогать развивающимся странам сокращать выбросы на их территории 3. Финансировать проекты адаптации к уже происходящим изменениям климата в развивающихся странах
«Эффективное участие» - договор между равными по положению странами	«Всеобщее участие» - договор между как можно большим количеством стран
Четкое лидерство конкретных стран в конкретных соглашениях	Демонстративное отсутствие формального лидерства
Договор о механизмах движения к возможно разным целям	Договор о четких количественных целях
Сторонники подхода
США, Канада, Япония, Австралия	ЕС, развивающиеся страны

Подход США можно считать глобальным теоретическим альтернативным проектом. Однако уже сейчас можно выделить основные соглашения и договоренности в вопросах сокращения выбросов, принятые именно в этой логике.

В работе на ставилось задачи описать все проводившиеся формальные и неформальные встречи по вопросам согласования альтернативных механизмов действий. Эта тема - не самая широко обсуждаемая и освещаемая как в СМИ, так и научной литературе. Однако следует остановиться на нескольких значимых встречах чтобы показать разницу в подходах и серьезность намерений заинтересованных сторон в разработке альтернативного Киотскому проекта.

К примеру, в 2005 году в Австралии проводилась встреча глав правительств и бизнес сообществ Австралии и Новой Зеландии с экспертами одного из исследовательских центров США (Pew Research Center), которая должна была стать серией подобных встреч, проводимых с целью написания нового проекта по борьбе с глобальным потеплением.

В ходе встречи министр окружающей среды Австралии Джон Говард высказывал надежду на то, что его правительство сыграет ключевую роль в посредничестве по принятию нового соглашения, которое бы включало одновременно и США и Китай. Австралия, по его мнению, будучи близким политическим союзником США и одновременно страной, находящейся в тесных экономических взаимоотношениях с Китаем, будет незаменима для налаживания продуктивного диалога между двумя странами.

В чем же заключалась альтернативность данного проекта от действующего?

Во-первых, главное положение данной дискуссии - необходимость уйти от ориентации на обязательные меры сокращения выбросов парниковых газов, отвечают за которые правительства стран. Вместо этого предлагаются добровольные сокращения выбросов, предлагают которые и отвечают за исполнение которых непосредственно крупнейшие индустрии. Правительство страны в данном случае выступает активным политическим участником процесса, становясь посредником между индустриями своей страны и сторонами международного договора. В теории это повышает его уровень заинтересованности и политической инициативы страны (так как она - активная сторона выработки регуляций, а не просто их интерпретатор), а также уровень ответственности (так как страна отвечает за свои действия перед другими сторонами договора, а не перед абстрактным «мировым сообществом»).

Во-вторых, альтернативный проект утверждает необходимость большей гибкости, чем способны предоставить странам Киотские механизмы. Гибкости в том смысле, что участвующие страны сами предлагают механизмы сокращения и наиболее доступные им в данный момент технологии «зеленого» развития.

3.2 Наиболее эффективные нормы и механизмы дальнейших регуляций

Известный исследователь экологической политики и эффективности международных экологических соглашений Арилд Ундердаль (Arild Underdal) в конце 1980-х годов сформулировал свой закон эффективности экологических соглашений. Его можно назвать «законом наименее амбициозной программы» (law of the least ambitious program, LLAP). Согласно ему, результативность любого экологического соглашения ограничена уровнем обязательств, которые готова на себя взять наименее заинтересованная в соглашении стороны. Общий уровень кооперации может лишь незначительно отклоняться от уровня готовности к кооперации наименее заинтересованного участника.

Арилд Ундердаль уже более 20 лет занимается вопросами эффективности международных экологических соглашений, однако он не занимался прикладными исследованиями именно Киотского протокола.

Продолжил и развил подход Арилда Ундердаля в отношении климатических регуляций уже Дэвид Виктор (David Victor). Он утверждает, что все традиционные предположения относительно климатических регуляций, согласно закону Ундердаля, приводят к прямо противоположным результатам. То есть, для повышения эффективности соглашений по регуляции климата нам нужно уменьшать, а не увеличивать число их участников. Victir D. Toward Effective International Cooperation on Climate Change: Numbers, Interests, Institutions // Global Environmental Politics, Vol. 6, N 3, 2006. P. 100-103. В 2011 году вышла его книга, в которой он объясняет все неудачи в международном климатическом регулировании тем, что фокус международных переговоров и многочисленных конференций ушел далеко от первостепенного вопроса о том, что страны готовы и в состоянии сделать в своих пределах. Victor D. Global Warming Gridlock: Creating More Effective Strategies for Protecting the Planet / Cambridge University Press, 2011. P. 23. На протяжении всей работы автор объясняет, каким образом можно достичь наиболее эффективных международных регуляций климатической политики, вернувшись к позициям «национального интереса» государств, не обращая внимания на не приводящую к конкретным результатам глобальную риторику. ООН же - очевидно неподходящее место, в нем не могут быть достигнуты значимые договоренности по вопросам выбросов по двум причинам.

Во-первых, потому, что большинство стран не обладает информацией о том, сколько парниковых газов вырабатывает их промышленность (заметим, что процесс осведомленности все же повышается, начиная с 2013 года Китай начнет отчитываться о количестве выбросов. Однако подобное значимое решение было достигнуто в рамках двухстороннего соглашения между США и Китаем, а не на глобальной международной конференции).

Во-вторых, страны, на самом деле, не могут обещать достижения существенных изменений, так как точное количество выбросов зависит от уровня активности экономики, ответственности предпринимателей, уровня развития новых технологий и скорости их внедрения, а также от других факторов, которые находятся за границами возможностей прямого государственного контроля.

Фактически, в рамках существующего Киотского механизма страны подписываются под теми решениями, обеспечение которые они не могут с полной ответственностью обеспечить.

Основная проблема соглашений по климату сводится к тому, что они требуют такого уровня кооперации, который не требуется для международных регулирований любого другого типа Aldy J., Stavins R. Architecture for Agreement: Adressing Global Climate Change in the Post-Kyoto World / Cambridge University Press, 2007. P. 12.. Однако очевидно, что мы находимся в периоде смены подходов к политическим решениям по вопросам изменения климата. В чем эти изменения заключаются? Различные эксперты называют несколько различные направления изменений, однако по ключевым параметрам они сходятся. Приведем несколько мнений наиболее авторитетных экспертов.

В своем докладе по перспективам Киотско-Марракешской системы эксперты Лондонского института международных дел приводят такой список изменений подхода: он станет

1. Менее глобальным

2. Более конкретным

3. Более системными

Первый пункт означает, что климатические изменения должны начать восприниматься как проблемы местной экономики в связи с тем, что именно отдельным странам предстоит предпринимать меры по борьбе с засухами, наводнениями и другими последствиями. В этой «меньшей глобальности» как раз и выражено смещение акцента в экологии от мер предотвращения к мерам адаптации.

Большая конкретности подразумевает, что спускаясь на более низкий, локальный уровень, регуляции мер, необходимых для ответа на проблемы изменения климата должны становиться все более конкретными. То есть, предвидится процесс выработки все более конкретных стратегий для конкретных фирм, организаций, отраслей, правительств и т.д.

Пункт о большей системности говорит о том, что проблемы климата перестанут быть как бы «вырванными из контекстами» и начнут регулироваться вместе и наравне с другими вопросами, в совместном рассмотрении которых возможно достичь наиболее выгодных решений.

Данный прогноз был дан в 2003 году, и основные его положения нет основания отвергать по состоянию на 2013 год. Теперь же обратимся к рекомендациям этих же экспертов в вопросах международного сотрудничества по вопросам изменения климата:

1. Расширение круга стран, принимающих на себя четкие обязательства

2. Подкрепление этих обязательств дополнительными мерами

3. Проведение переговоров для решения других проблем, каким-либо образом связанных с последствиями изменения климата.

Первые пункты этих двух списков указывают на то, что стимулировать индивидуальные действия стран по сокращению выбросов и развитию энерго-эффективных технологий можно не путем максимального расширения участия в международных механизмах, а, наоборот, путем поддержания развития местных инициатив. Именно местные проекты, обеспеченные четкими мерами и целями, побуждают государства к более ответственным действиям, так как уменьшают возможность перенесения ответственности за свое бездействие на других участников регуляций.

Теперь обратимся к самим нормам, которые национальные государства соглашаются или не соглашаются принять. Согласно предположению Лорен Касс, проведшей масштабной исследование по вопросу измерения «национальной значимости» (domestic salience), два фактора принятия государствами международных экологических регуляций можно назвать ключевыми, это:

1. Степень, в которой нормы соответствуют внутристрановым регуляциям;

2. Степень, в которой поддержка этой нормы или несогласие с негативно влияет на материальные интересы страны

В соответствии с данными факторами автор располагает все нормы в восьми-частной шкале от полностью нерелевантных до тех, которые принимаются как должное всеми национальными государствами Cass L. The Failures of American and European Climate Policy: International Norms, Domestic Politics, and Unachievable Commitments / Albany, NY: State University of New York Press, 2006. P. 128..

Еще один подход к эффективности международных экологических договоренностей выражен в трудах Джорджа Даунаса. Выделим основные выводы, сделанные им относительно факторов эффективности международных соглашений в сфере экологического регулирования.

Во-первых, это вопрос лидерства. Будь то признанный лидер мнений внутри государства, либо явно берущее на себя лидирующие позиции государства в международных договорах. Еще до Даунса известный исследователь экологической политики Ральф Якобсон указывает на то, что лидерство должно быть названо решающим фактором в продвижении инициатив экологических соглашений и в обеспечении их поддержки другими государствами Downs G. Constructing Effectiveness of Environmental Regimes / Annual Rev. Polit. Sci., 2000. P. 33.. Нужно дополнительное уточнение относительно того, почему именно в вопросах экологической политики лидерство становится определяющим фактором. Ведь оно так же играет существенную роль в обсуждении и принятии соглашений по другим политическим вопросам. Объяснить данное положение можно исходя из рассмотренной в первой главе теории общественных благ. Во-первых, согласно ее предположению, ни одна страна не будет в одностороннем порядке вкладывать ресурсы в обеспечение глобальных общественных благ, однако все осознают потенциальные преимущества от принятия подобных действий и опасность бездействия, соответственно. Во-вторых, вопросы политического регулирования взаимоотношений человечества с окружающей средой имеют совершенно другую временную перспективу, нежели любые вопросы, связанные непосредственно с людьми. Без политического лидерства вопросы изменения климата никогда не вошли бы в список вопросов приоритетной значимости.

Как показано в рамках данной работы, ровно так же, как инициативные решения по экологическому регулированию, рассмотренные решения выхода из механизма международных экологических регуляций были именно политическими решениями, которые не были бы приняты, если бы за них отвечали в определенный момент времени другие люди.

Итак, исходя из всех рассмотренных в работе подходов и предположений, а также по итогам анализа причин неудовлетворенности трех государств существующим соглашением, выделим наиболее эффективные регулятивные нормы возможного нового соглашения.

1. Нужно избегать вхождения в соглашения «не амбициозных» участников, которые ограничивают эффективность всего соглашения до того уровня обязательств, на который они готовы согласиться (закон Ундердаля);

2. Участие ограниченного числа стран, похожих по своим условиям (Пример: формирующиеся союзы США и Канады, США и Китая, Японии и государств ЮВА) в целом эффективнее, чем глобальные соглашения;

3. При учреждении глобальных соглашений необходимы равные условия участия и одинаковые для всех правила;

4. Глобальные нормы не должны содержать четких количественных требований к снижению выбросов, так как этот показатель случаен и его значения находятся вне зоны компетенции правительств национальных государств

5. Мягкие и гибкие нормы в долгосрочной перспективе эффективнее, чем жесткие и содержащие четкие количественные показатели (Джордж Даунс, 2000);

6. Подписание двухсторонних соглашений, в рамках которых страны контролируют друг друга, дает наивысший уровень подотчетности и наибольшие гарантии исполнения (так как нет глобального правительства и «высшего» источника контроля);

7. Механизмы, поощряющие страны к климатически ответственному развитию (льготы, заемы, преференции и т.д.) в целом эффективнее механизмов, запрещающих и принудительны.



Заключение

Если мы принимаем во внимание тот факт, что общественные блага как таковые присутствуют в истории цивилизации с самого ее зарождения, просто не под современным названием, встает вопрос, что же отличает в обращении с ними современную эпоху? И следовательно, в чем принципиальное отличие климатической политики от любой другой, и как это отличие влияет на набор наиболее эффективных мер для ее регулирования.

Положение, защищаемое в данной работе, отстаивает позицию о том, что фундаментальное отличие находится в вопросе ответственности. Действительно, перед классиками Римской республики стоял вопрос о том, как распорядиться общественными благами, но не стояло вопроса о том, кто ответственен за их наличное состояние.

Вопрос экологической ответственности ставится наиболее остро, так как последствия экологической деградации одинаково сказываются на всех участниках международного взаимодействия, однако ответственны за подобное положение дел отнюдь не все акторы в равной степени.

Базовое предположение, заключенное в основание Киотского протокола, указывает на то, что за деградацию атмосферы Земли ответственны те же акторы, которые ответственны за весь «проект Модерна» в целом, то есть развитые страны глобального Запада. Именно это допущение не позволяет в изменившихся обстоятельствах и в рамках того же Киотского протокола политически легитимным образом наложить ограничения по выбросам на не несущие исторической ответственности страны, в частности, на Китай и Индию.

В то же время Европа в широком смысле, как политический лидер и вдохновитель Киотского соглашения, не может без существенных репутационных издержек от него отказаться. То есть отказ от регуляций Киотского протокола с его стороны будет воспринят как внутренними, так и внешними политическими силами гораздо более болезненно, чем выход из соглашения любых других стран.

При дальнейшем развитии событий в данной логике, с учетом все большей сложности принятия консенсусных решений и все более очевидной низкой эффективности тех мер, которые можно достичь с помощью соглашения с настолько широким и разнообразным участием, Киотский протокол вряд ли имеет какие-либо перспективы.

Решение проблемы нового соглашения видится автором работы в переориентации ключевого понятия ответственности с вопроса о том, кто отвечает за наличное неудовлетворительное состояние окружающей среды, на вопрос о том, кто примет на себя ответственность за принятия мер по улучшению наличного состояния. В данном контексте ответственность сильно пересекается с также рассмотренным в работе понятием лидерства.

С учетом предположения отсутствия на данный момент «мирового правительства» и при четком осознании необходимости менять существующий подход к решению экологических проблем политическими средствами, вопрос стоит в том, кто будет источником инициативы при внедрении новых мер. Киотский протокол четко показал, что именно тот политический актор, который представляется инициатором данной конкретной регулятивной меры, в конечном итоге и «должен» нести основной груз ответственности по ее реализации. Иными словами, именно для этого актора репутационные издержки выхода из программы или отказа от ее исполнения непреодолимо высоки.

У данного вывода есть и обратная сторона: на примере Киотского протокола страны осознают уровень ответственности за исполнение и поддержание любых экологических инициатив, лежащий на конкретном субъекте экологической инициативы. Именно поэтому, предположительно, уровень экологических инициатив конкретных стран неуклонно падает. Однако это предположение не подтверждается эмпирическими наблюдениями. Растет уровень исходящих из США предложений по альтернативным механизмам, в скором будущем ожидается объединение действий США и Канады в данном вопросе, Япония - лидер климатической повестки в зоне своего политического влияния, и т.д.

Почему же при явном риске репутационных издержек в случае неудачи, уровень инициатив стран в отношении климатической политики растет, а не снижается?

На этот вопрос позволяет ответить предложенная в начале работы гипотеза о том, что в условиях глобализации экологическая политика - именно та сфера, где инициатива национальных государств может приносить свои плоды в виде укрепления ее, страны, позиций как самостоятельного и независимого участника политического процесса.

То есть, в условиях девальвации таких основ государственного авторитета как военная мощь, постепенного перехода обществ в постиндустриальную эпоху с девальвацией «экономической мощи» государства именно в вопросах глобального экологического регулирования государства еще могут демонстрировать и утверждать свои позиции. Именно в этом смысле экологическая повестка понимается как основание новой иерархии государств.

...