Методология учета экологического фактора в процессе выработки стратегии устойчивого развития Арктической зоны России

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 502.65

На правах рукописи

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора географических наук

МЕТОДОЛОГИЯ УЧЕТА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ФАКТОРА В ПРОЦЕССЕ ВЫРАБОТКИ СТРАТЕГИИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИИ

Специальность: 25.00.36 Геоэкология

МОРГУНОВ Борис Алексеевич

Санкт-Петербург - 2006 год

Работа выполнена в Исполнительной дирекции Российской программы организации инвестиций в оздоровление окружающей среды Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.

Официальные оппоненты:

член-корреспондент Российской академии наук Моисеенко Татьяна Ивановна

доктор географических наук, профессор Денисов Владимир Васильевич

доктор географических наук, профессор Тишков Аркадий Александрович

Ведущая организация - Институт проблем промышленной экологии Севера (ИПЭС) КНЦ РАН

Защита состоится на заседании диссертационного совета Д 212.197.03 при Российском Государственном гидрометеорологическом университете (РГГМУ) по адресу: 195196, г. Санкт-Петербург, Малоохтинский проспект, дом 98.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РГГМУ.

Автореферат разослан 2006 года

Ученый секретарь диссертационного совета Д 212.197.03, доктор технических наук П.П. Бескид

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. Арктическая зона России (АЗР) играет особую роль в национальной экономике и устойчивом развитии (УР) арктических и других северных регионов страны. Потенциалом экономического роста и УР являются значительные запасы углеводородов и едва ли не весь спектр минерального, в том числе стратегического сырья, обнаруженные в недрах Арктики, а также живые ресурсы арктических морей и северных рек. Арктику отличают выгодные транспортно-географические условия, так как здесь пролегают кратчайшие пути между Россией, США и другими развитыми странами.

АЗР занимает более одной трети территории страны и характеризуется экстремальными природно-климатическими условиями. Здесь сосуществуют две различные сферы жизнедеятельности - это традиционное природопользование народов Севера и хозяйственная деятельность пришлого населения, связанная, в основном, с разработкой и использованием природных ресурсов.

Большая часть АЗР занята тундрой, арктической пустыней, которые малопригодны для комфортного проживания человека. Однако здесь производится продукция, составляющая 11% национального дохода России (при доле населения, равной 1%) и 22% объема российского экспорта. В АЗР добывается и производится до 80 % российского газа, более 90% - никеля и кобальта, 60 % - меди, 96 % - платиноидов, 100 % - барита. На рыбохозяйственный комплекс АЗР приходится до 15% от общих объемов улова водных биоресурсов и производимой рыбной продукции в Российской Федерации.

Арктическая циркумполярная зона - регион стратегического партнерства России с арктическими государствами, в том числе в рамках сотрудничества в межправительственном Арктическом совете, других международных организациях, деятельность которых направлена на защиту арктической природной среды, содействие и обмен позитивным опытом в решении задач, связанных с УР.

Россия ранее других государств приступила к широкомасштабному освоению и хозяйственному использованию Арктики, однако в современных условиях не в полной мере использует этот опыт и свои преимущества при формировании приоритетов международного сотрудничества и выработке своей национальной политики на принципах УР. В то же время, другие приарктические государства уже сформировали свои стратегические цели и приоритеты в Арктике и активно продвигают их на международном уровне.

Природная целостность арктической циркумполярной зоны, нарастающая экономическая деятельность и экологическая взаимозависимость обусловливают необходимость формирования арктическими странами общей стратегии УР в Арктике. В связи с этим триада социально-экономического развития (природа - население - хозяйство) приобретает интегральное выражение и новые приоритеты. Целеполаганием при принятии стратегических решений, касающихся освоения и использования Арктики, должно стать сохранение благоприятной окружающей среды (минимизация или компенсация ее нарушений), обеспечение благополучия и социального прогресса коренного и пришлого населения, осуществление безопасной хозяйственной деятельности.

Современная организация природопользования в АЗР, в котором главенствующая роль отводится отраслям сырьевого комплекса и промышленного производства, находится в явном противоречии с ролью Арктики в формировании регионального и глобального экологического равновесия. В условиях уязвимой арктической природной среды ресурсный подход в освоении и использовании Арктики, ставший традиционным, обусловил значительную деградацию природных комплексов. На отдельных территориях возникла угроза сохранению благоприятной окружающей среды для коренного и пришлого населения. Решение этих проблем, в основном, связывают лишь с применением новых экологически безопасных технологий на существующих и планируемых промышленных производствах, что, без адекватного учета экологического потенциала территории АЗР, со всей очевидностью не приведет к ожидаемому положительному результату.

На наш взгляд, одной из важнейших причин такого положения является отсутствие заключительной стадии геоэкологических исследований, выполненных в Арктике, а именно - перевода результатов исследований в систему подготовки и принятия решений по управлению хозяйственной и иной деятельностью в регионе.

Продолжение экологически нерационального освоения Арктики может уже в ближайшие годы иметь катастрофические последствия на локальном, региональном, а затем на циркумполярном и биосферном уровнях.

Острота экологических проблем Арктики определяет необходимость принятия срочных и адекватных стратегических решений на государственном уровне. Это обусловлено также вовлечением АЗР в процесс глобализации мировой экономики и необходимостью освоения нефтегазовых месторождений на шельфе арктических морей, развитием международных торгово-экономических связей и научно-технического сотрудничества между арктическими государствами с участием российских компаний и научных коллективов, возникновением новых вызовов и угроз, связанных с трансграничным загрязнением и глобальным изменением климата.

В сложившихся условиях утилитарно-потребительская эксплуатация ресурсов Арктики должна быть заменена научно обоснованным методом рационального освоения ресурсов и охраны окружающей среды. Однако, экологическая составляющая процесса выработки стратегических решений в области УР в Арктике на межгосударственном, национальном, региональном и локальном уровнях, в отличие от экономической и социальной составляющих УР, изучена в наименьшей степени. Для экологического обеспечения стратегии УР арктической зоны в настоящее время необходима резкая активизация соответствующих научных разработок. Именно это определяет актуальность темы диссертационного исследования, ее теоретическое и практическое значение. Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка методологии стратегической экологической оценки и учета экологического фактора на всех стадиях принятия стратегических решений в сфере социально-экономического развития, обеспечивающих переход арктической зоны Российской Федерации к устойчивому развитию.

Для достижения указанной цели в диссертационной работе были решены следующие задачи:

выявлены приоритетные экологические проблемы и ситуации АЗР, рассмотрены принципы воздействий антропогенных и техногенных факторов на компоненты арктической природной среды и проведено ранжирование природных комплексов по степени их устойчивости к разным видам техногенных воздействий с выделением районов с наибольшей деградацией и их локализации по отношению к промышленным центрам АЗР, проведено районирование АЗР по степени напряженности экологической ситуации;

установлены причины формирования неблагоприятной экологической ситуации в АЗР, среди которых основными являются действующее промышленное производство, устаревшие технологии и оборудование, экологически необоснованное размещение предприятий, зданий и сооружений, в том числе на особо охраняемых природных территорий, на ненарушенных землях и т.д.;

выполнен анализ существующей системы подготовки и принятия решений на стратегическом уровне, рассмотрены и оценены существующие инструменты экологизации проектирования и планирования. Важной задачей исследования стал анализ основных понятий и определений, таких как окружающая среда, экологические последствия и др.

разработаны теоретические основы «экологизации» хозяйственной деятельности в АЗР, предусматривающие использование геоэкологических методов обеспечения устойчивого развития АЗР; разработан механизм стратегической экологической оценки, обеспечивающий учет экологического фактора в процессе подготовки и принятия стратегических решений; определены функции различных участников (субъектов) процесса выработки стратегических решений и легитимные действия, направленные на согласование интересов всех заинтересованных сторон, и условия их достижения;

разработана система учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений, включающая теоретическую модель, и механизм ее реализации;

проведена экстраполяция разработанной теоретической модели учета экологического фактора на нормативно - правовые документы, в соответствии с которыми осуществляется государственное регулирование в области устойчивого развития и практическое решение экологических проблем Арктики, в том числе на международном уровне.

Объектом исследования является арктическая зона России, с ее особо уязвимым природным комплексом и уникальным природно-ресурсным потенциалом, в которой процессы локального, регионального и трансграничного загрязнения окружающей среды создают угрозу среде обитания человека и устойчивому развитию, а предотвращение, снижение и ликвидация нежелательных экологических последствий требует принятия стратегических решений на межгосударственном, национальном, региональном и локальном уровнях.

Предметом исследования являются условия включения экологического фактора в процесс формирования стратегических решений обеспечивающих устойчивое развитие АЗР и его приоритет над другими факторами развития в районах с критической экологической обстановкой.

Теоретические и методологические основы выполненной работы включают: 1) классические положения российской экологической науки и работы, посвященные теоретическим основам устойчивого развития (В.И. Вернадский, В.Г. Горшков, Н.Ф. Глазовский, В.И. Данилов-Данильян, Д.А. Додин, К.Я. Кондратьев, В.А. Коптюг, А.В. Яблоков, М.Я. Лемешев, В.К. Левашов, К.С. Лосев, В.М. Матросов, Н.Н. Моисеев, С.П. Никоноров, В.И. Осипов, А.Д. Урсул, Б.И. Кочуров, Г.П. Щедровицкий); 2) научные разработки по вопросам усовершенствования механизмов государственного регулирования в области устойчивого развития (О.А. Адамеску, А.Н. Арцибашев, И.И. Барциц, Е.П. Велихов, Г.К. Войтоловский, А.Г. Гранберг, В.А. Корзун, Н.Н. Лукьянчиков, Е.В. Малиновской, В.И.Осипов, Т.С. Хачатуров, Ю.К. Шафраник); 3) зарубежные теории и опыт в области обеспечения устойчивого развития; 4) нормативные правовые, предплановые, программные и другие документы, касающиеся социально-экономического и экологического развития АЗР, в том числе международные конвенции и соглашения по экологическим проблемам Арктики.

В основу работы положено сочетание дедуктивного и индуктивного путей познания и системный анализ, которые реализуются на концептуальном уровне формирования модели учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений в области устойчивого развития.

Информационную и фактологическую базу исследования составляют политические и нормативно-правовые документы в области устойчивого развития и охраны окружающей среды российской Арктики, документы по вопросам экономического регулирования природопользования, а также результаты научных исследований и разработок, выполненных и выполняемых с участием диссертанта в рамках реализации подпрограммы «Освоение и использование Арктики» федеральной целевой программы «Мировой океан», международного проекта ЮНЕП/ГЭФ «Российская Федерация - поддержка национального плана действий по защите Арктической морской среды», другие научные труды и публикации российских и зарубежных ученых, данные государственной статистики.

На защиту выносятся:

1. Методология учета экологического фактора на всех стадиях процесса выработки стратегических решений, направленных на создание условий для устойчивого развития Арктики и решения проблем восстановления и сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала региона.

2. Стратегическая экологическая оценка, как механизм, позволяющий выявить возможные неблагоприятные экологические и связанные с ними социальные и экономические последствия реализации стратегических решений в области устойчивого развития.

3. Процедура стратегической экологической оценки, в основу которой положены: природно-ландшафтная дифференциация территории региона и базирующееся на геоэкологической информации прогнозирование изменения экологической ситуации в результате реализации стратегических решений.

4. Обоснование нормированного регулирования хозяйственной и иной деятельности на основе «принципа экологизации», который предусматривает сочетание двух направлений: (а) экологического, биосферного и (б) экономического, ресурсного. Реализация этого принципа позволит обеспечить переход от традиционных форм планирования к качественно новой модели подготовки и принятия стратегических решений, адекватных требованиям к сохранению жизнеобеспечивающих ресурсов и обеспечению устойчивого развития в целом.

Научная новизна и основные результаты, полученные автором:

установлено, что возникновение напряженной экологической ситуации в АЗР обусловлено реализацией легитимного экономического, ресурсного подхода при принятии стратегических решений в сфере природопользования, хозяйственной и иной деятельности без учета высокой ранимости естественных природных экосистем региона и возможных неблагоприятных экологических последствий их реализации;

разработан механизм стратегической экологической оценки формируемых стратегических решений;

предложена и научно - обоснована теоретическая модель учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений (далее именуется - модель), предусматривающая согласованные и регулируемые действия участников этого процесса - инициаторов хозяйственной деятельности, инвесторов, органов государственной власти, общественности и местного населения;

сформирован единый методологический подход к реализации данной модели на межгосударственном, национальном, региональном и локальном уровнях.

Предложенные теоретические подходы апробированы в процессе подготовки и принятия документов стратегического уровня, касающихся организации международного сотрудничества и решений на национальном и региональном уровнях в области устойчивого развития и защиты окружающей среды российской Арктики.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в возможности применения разработанной теоретической модели учета экологического фактора для формирования любых стратегических документов в сфере обеспечения устойчивого развития. Разработанная стратегическая экологическая оценка предлагается в качестве научно-правового инструмента государственного регулирования социально-экономического развития. Одновременно предложен инструментарий финансового обеспечения процесса выработки экологически обеспеченных стратегических решений.

Положения и выводы диссертации могут быть использованы при подготовке законопроектов, концепций, планов и программ в сфере природопользования и охраны окружающей среды, разработке других нормативных документов, регулирующих хозяйственную деятельность, а также в программах экологического образования и пропаганды.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования в разное время были использованы при подготовке нормативно-правовых документов, направленных на обеспечение перехода АЗР к устойчивому развитию (Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике, Концепция устойчивого развития Арктики и т.д.). Отдельные положения диссертации применялись при подготовке различного рода программ, прогнозов и моделей управления природоохранной деятельностью в АЗР (Развитие Северного морского пути, подпрограмма «Освоение и использование Арктики» ФЦП «Мировой океан» и др.).

В 1999-2003 гг. автор возглавлял в Минэкономразвития России научно-экспертную комиссию по научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам. Под его научным руководством и при его непосредственном участии проводились исследования в рамках подготовки и утверждения Национального плана действий по защите арктической морской среды (НПД-Арктика) и международного проекта Глобального экологического фонда «Российская Федерация - Поддержка Национального плана действий по защите арктической морской среды». Реализация обоих проектов направлена на восстановление нарушенной окружающей среды российской Арктики (в национальном и трансграничном аспектах). Автор является представителем Российской Федерации в межправительственном Арктическом совете (председатель рабочей группы по устойчивому развитию) и в международном Арктическом научном комитете.

Материалы исследований по формированию НПД-Арктика были доложены или представлены на международных совещаниях и конференциях: Вашингтон (США), 2001 г.; Рованиеми (Финляндия), 2001 г., 2002 г.; Москва (Россия), 2001г.; Монреаль (Канада), 2001 г.; Рейкьявик (Исландия), 2002 г., 2003 г.; Оулу (Финляндия), 2002 г.; Стокгольм (Швеция), 2003 г.; Женева (Швейцария), 2004 г.; Вашингтон (США), Москва (Россия), 2005 г.

Публикации по теме диссертации. По теме диссертации автором опубликовано 35 научных работ, в том числе 3 монографии.

Структура и содержание диссертационной работы соответствуют ее целям и задачам. Содержание работы изложено во введении, пяти главах и заключении. Работа состоит из 292 страниц текста, включая 1 карту, 24 таблицы, 41 рисунок и приложения на 32 стр. Список использованной литературы включает 301 наименование отечественных и зарубежных источников.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе рассматриваются теоретические и методологические основы проблемы учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений, связанных с обеспечением устойчивого развития АЗР, анализируется и оценивается экологическая ситуация в АЗР, выявляются причины формирования экологических проблем в регионе. Систематизированы основные методологические подходы, которые определили выбор принципов «экологизации» процесса выработки стратегических решений, а именно, непрерывный учет экологического фактора на разных уровнях и стадиях принятия решений; приоритет экологического фактора над другими факторами устойчивого развития; целевые индикаторы экологического фактора, учитываемые на одном уровне (стадии) принятия решений, не должны противоречить целевым индикаторам иных уровней (стадий) и усложнять процесс принятия решений в целом; сочетание двух направлений - экономического, ресурсного и - экологического, биосферного. Такой сопряженный методологический подход в дальнейшем, по мере накопления научных и эмпирических знаний об отношениях природы и общества, механизмах экологической регуляции и компенсации, позволит перейти к стратегии устойчивого развития с качественно новой моделью организации хозяйственной деятельности. Ее масштабы и характер должны быть адекватны экологической ситуации на осваиваемой территории и не превышать ассимиляционную емкость природных экосистем, чтобы с одной стороны, не нарушать экологическое равновесие в Арктике, а с другой, развивать ее социально-экономическую перспективу.

Обострение экологической ситуации в АЗР стало не только следствием реализации традиционного экономического, ресурсного подхода в освоении и использовании ресурсов Арктики, но и отсутствия стратегических решений, ориентированных на выход из экологического кризиса. Традиционные правила планирования социально-экономического развития и проектирования хозяйственной деятельности уже не в состоянии предотвратить возникновение экологических проблем в АЗР, а лишь усугубляют неблагоприятную экологическую ситуацию. Решения, реализация которых приводит к неприемлемым для общества экологическим и связанным с ними социальным, экономическим и другим последствиям, формируются еще на стратегических этапах - в процессе выработки декларативных документов, стратегий, концепций и программ социально-экономического развития. Действующая в настоящее время методология выработки стратегических решений настолько не приспособлена к учету экологических условий и требований, что трудно надеяться на исправление положения отдельными усовершенствованиями, без риска сделать этот процесс еще более неспособным реагировать на выдвигаемые самой жизнью экологические требования и условия. При формировании понятия «экологизация процесса выработки решений» было проанализировано множество нормативно-методических документов и публикаций, в которых речь, так или иначе, идет об учете экологических требований при планировании и проектировании. По мнению автора [1,5.6.7], традиционные формы принятия решений, уже показавшие свою неэффективность, требуют замены новыми, способными обеспечить экологизацию процесса принятия решений и создать условия для устойчивого развития. И здесь может быть использован геоэкологический подход, занимающийся разработкой целостной системы пространственно временного анализа экологических проблем и ситуаций, причин их возникновения, территориального распределения и определения путей решения экологических проблем (рис.1).

Рис.1.Принципиальная схема применения геоэкологического подхода к решению экологических проблем

экологический антропогенный арктический зона

Совершенно очевидно, что проблема экологизации процесса подготовки и принятия решений не может решаться без глубоких преобразований внутри этого процесса, сведения всех ее элементов в единое целое, построения концептуальных моделей этих элементов и всей системы.

АЗР характеризуется высокой уязвимостью компонентов природной среды к антропогенному воздействию и чрезвычайно медленной восстанавливаемостью нарушенных экологических систем, природных ландшафтов. Арктика в большей степени, чем другие регионы Земли, подвержена изменениям климата. В настоящее время территории интенсивного освоения АЗР находятся под мощным антропогенным и техногенным воздействием. На основании данных, собранных автором в процессе исследований, была установлена прямая связь между темпами промышленного развития и степенью деградации окружающей среды Арктики. В большинстве освоенных районов АЗР острота экологической ситуации классифицируется как катастрофическая, кризисная, критическая и острая. В регионе выделены 11 районов, расположенных на суше, и 16 - в морях и прибрежной зоне, получивших название «импактных» (от английского слова «impaсt» - воздействие). Эти районы характеризуются высоким химическим загрязнением различных компонентов окружающей среды и сильнейшей трансформацией естественного геохимического фона, загрязнением атмосферы, деградацией растительного покрова, почв и грунтов, неуправляемым развитием процессов эрозии, криогенеза, карстообразования на обширных площадях, внедрением загрязняющих веществ в цепи питания, повышенной заболеваемостью населения. Формирование импактных районов в АЗР связано с деятельностью горнодобывающий и металлургических предприятий (гг. Норильск Мончегорске, Печенга, Заполярное, Оленегорск, Кандалакша, Талнах, Ковдор, Депутатский, Билибино), целлюлозно-бумажных предприятий (гг. Архангельск, Коряжма, Новодвинск), объектов электроэнергетики, работающих на угле и мазуте и т.д.. Неблагоприятная экологическая ситуация наблюдается в районах добычи и транспортировки углеводородного сырья, где активно развиваются экзогенные процессы. Источниками загрязнения прибрежных морских вод нефтью, хлорорганическими соединениями, тяжелыми металлами, радионуклидами являются объекты инфраструктуры Северного морского пути, базы военного морского флота. Загрязнение поступает в морскую среду со стоком рек, впадающих в Северны ледовитый океан.

Площади загрязненных земель в Арктике составляют сотни квадратных километров. Только вокруг Норильского ГМК концентрации ряда тяжелых металлов в почвах, мхах и лишайниках достигают экстремально высоких значений, превышающих ПДК в 150-200 раз и более. В почвах нефтедобывающих центров Арктики накопилось значительное количество нефтяных углеводородов, их содержание колеблется от нескольких г/кг до сотен г/кг. На всех промышленных площадках, расположенных в зоне вечной мерзлоты, происходит прямое физическое разрушение мерзлых грунтов. Следует упомянуть и трансграничные потоки поступления загрязняющих веществ, как результат дальнего переноса из стран атлантического бассейна, арктического побережья (США, Канады, Норвегии, Дании, Гренландии, Швеции, Финляндии). Именно переносом из более низких широт объясняются высокие уровни устойчивых органических соединений во всех компонентах окружающей среды АЗР. Разрастание техногенных пустошей (до 2% от общей площади Арктики) также может привести к экологической катастрофе глобального масштаба. Планетарность проблем охраны окружающей среды заставила мировое сообщество разработать и принять ряд международных соглашений, направленных на уменьшение ущерба арктическим регионам.

Классификация импактных районов по интенсивности техногенной нагрузки позволила автору провести районирование АЗР по степени напряженности экологической ситуации (рис. 2). Каждая выделенная территория характеризуется определенным набором экологических проблем, каждой из которых присвоен цифровой индекс (табл. 1).

Таблица 1 Перечень приоритетных экологических проблем, характеризующих экологическую ситуацию в АЗР

Пространственный анализ возможного трансграничного воздействия, выполненный в процессе районирования, показал, что площадь распространения воздействия не ограничивается только территорией российской Арктики, а захватывает прилегающие районы и приарктические страны.

Во второй главе рассматриваются действующие механизмы экологизации системы подготовки и принятия хозяйственных решений. Анализируются экономические механизмы «экологизации» процесса выработки стратегических решений. Разрабатываются научные основы стратегической экологической оценки и процедуры ее применения, отработанные при разработке проекта ЮНЕП/ГЭФ «Российская Федерация - поддержка национального плана действий по защите Арктической морской среды».

В настоящее время основными законодательно закрепленными механизмами, обеспечивающими учет экологического фактора в процессе выработки хозяйственных решений, являются: оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ). Использование указанных механизмов осуществляется, в основном, при подготовке технико-экономических обоснований или проектов строительства.

На более высоких уровнях принятия решений (политики, планы и программы) данные механизмы, за редким исключением, не применяются. Свидетельством этого является фактическое отсутствие материалов ОВОС в большинстве региональных, ведомственных или федеральных целевых программ, в обоснованиях таких стратегических документов, как директивы, концепции или стратегии социально-экономического развития. Также редко проводится и ГЭЭ по проектам стратегических документов, а если и проводится, то чаще всего по инициативе разработчиков программных и иных документов или по решению Правительства РФ. Давая оценку причин низкой эффективности использования этих механизмов при подготовке и принятии стратегических решений, автор отмечает слабое нормативно-методическое обеспечение, низкий уровень общественного понимания преимуществ их применения, отсутствие норм ответственности на невыполнение требований о проведении ОВОС и ГЭЭ документов стратегического уровня и др.

Формирование методологии стратегической экологической оценки (СЭО) связано с определением целей, задач и основных принципов СЭО, выявлением субъектов СЭО, их интересов и возможностей в процессе выработки и принятия решений, оценкой массива информации необходимой для ее проведения, разработкой и гармонизацией процедур выработки решений.

Показано, что исполнители СЭО должны быть наделены достаточными полномочиями для получения доступа к информации о материалах, используемых для разработки стратегического решения. СЭО должна начинаться на возможно более ранней стадии разработки стратегического решения и основываться на самом широком участии общественности.

Объектами СЭО являются любые стратегические решения о социально - экономическом развитии. Субъектами - инициатор/разработчик стратегической инициативы, органы государственной власти/местного самоуправления, иные стороны, ответственные за реализацию стратегического решения, население региона, заинтересованная общественность. Для получения желаемого конечного результата - принятия экологически обеспеченного решения - СЭО должна быть встроена в процесс выработки стратегических решений. По результатам СЭО должны предлагаться решения, имеющие экологическую направленность. Выводы оценки должны документально оформляться в виде Доклада по СЭО, который должен быть доступен общественности и иным заинтересованным сторонам. В рамках проведения СЭО процесс формирования стратегического документа осуществляется на основе учета более широкого спектра взглядов, приоритетов и ограничений, чем те исходные представления, которые изначально формируются инициатором деятельности. Автором предлагается форматы и содержание основных документов (Техническое задание, Доклад по СЭО), формируемых в процессе оценки. По результатам СЭО должны предлагаться решения, имеющие экологическую направленность. Выводы оценки должны документально оформляться в виде Доклада по СЭО, который должен быть доступен общественности и иным заинтересованным сторонам. Доклад по СЭО может эффективно использоваться при разработке последующих программных документов

Процедуры СЭО применительно к разрабатываемым программам социально-экономического развития и перечень необходимой информации апробированы автором применительно к формированию проекта ЮНЕП/ГЭФ «Российская Федерация - поддержка национального плана действий по защите Арктической морской среды». При формировании Технического задания на проведение СЭО было определено, что СЭО Проекта ЮНЕП/ГЭФ проводится с целью выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации намечаемых стратегических решений в рамках данного Проекта. Выполнение СЭО Проекта ЮНЕП/ГЭФ включало 4 этапов, содержание которых подробно рассмотрено в работе. Это этапы - (1) Определение основных экологических проблем Арктической зоны России и причин их возникновения. Определение масштаба СЭО; (2) исследования воздействия на окружающую среду альтернативных сценариев Проекта; (3) Консультации с общественностью, (4) Формирование предложений к программе мониторинга выполнения Проекта и (5) Подготовка Доклада по СЭО.

В рамках проведения СЭО Проекта ЮНЕП/ГЭФ показано, что процесс формирования стратегического документа осуществляется на основе намного более широкого набора взглядов, целей и ограничений, чем только те, которые первоначально определены инициатором с учетом его интересов.

В третьей главе автором формируется теоретическая модель экологизированного процесса выработки стратегических решений (ПВР) в области устойчивого развития АЗР.

Принцип «экологизации» стратегических решений, направленный на достижение устойчивого развития АЗР, рассматривается в диссертационной работе как многоуровневый процесс, который предусматривает последовательный учет экологического фактора на разных этапах ПВР. ПВР предусматривает участие в формировании различных решений многих научных коллективов, специалистов из разных отраслей экономики, представителей законодательных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, бизнеса и общественных объединений и местного населения. При принятии экологически обеспеченных стратегических решений на первом месте стоит необходимость выявления и оценки экологической составляющей устойчивого развития и формирования различных вариантов возможных решений, с тем, чтобы выбрать и обосновать наиболее экологически приемлемую.

Несмотря на большое количество терминов и определений, используемых для характеристики состояния и особенностей взаимодействия природы и общества, до сих пор не определен критерий или система критериев, характеризующих всю совокупность природных и экологических условий, которые могли бы использоваться в ПВР для интегральной оценки экологической составляющей устойчивого развития. В диссертационной работе в качестве интегрального показателя экологического измерения устойчивого развития использован термин «экологический фактор». Этот термин упрощает процедуру формирования концептуальной модели ПВР. Он включает множество показателей, характеризующих природные и экологические условия, свойства компонентов окружающей среды, включая природно-ресурсную составляющую, и характеризуется разными показателями-индикаторами. В диссертационной работе, ориентированной на концептуальное формирование модели ПВР, конкретные показатели-индикаторы не рассматриваются, а используются данные других авторов. Глазовский Н.Ф. сосредоточивал внимание на глобальном, государственном, региональном и локальном уровнях принятия стратегических решений с конкретными целями деятельности по решению экологических, социальных и экономических проблем. По его мнению, на глобальном уровне целями деятельности являются: сохранение устойчивости биосферы как основы жизнедеятельности населения и воспроизводства природных ресурсов. На государственном уровне приоритетом является решение существующих экологических проблем. На региональном и локальном уровнях приоритетом является создание благоприятных условий жизнедеятельности населения.

Механизмом реализации принципа «экологизации» является разработанная автором теоретическая модель экологизированного ПВР. Целью разработки модели явилось создание единой методологической основы в форме нормативно-методического документа, выражающего механизм подготовки экологически обеспеченных стратегических решений. Под механизмом понимается целостная система таких процедур/операций, взаимосвязанных через формируемые в них документы, реализация которых позволяет получать из имеющейся входной информации требуемую выходную информацию (рис.3).

Рис.3. Схема взаимосвязей поаспектных логико-операционных моделей на трех этапах процесса создания экологически обеспеченных проектов стратегических решений

Для достижения этой цели при разработке модели были решены следующие задачи:

по документам механизма - уточнение состава, форм и содержания документов формируемых в ПВР;

по терминологии - полное упорядочение терминов, используемых в процессе ПВР;

по тексту - разработка текста как нормативно-правовой формы ПВР.

Объектом исследований является ПВР на стратегическом уровне, начиная с момента подготовки политических деклараций до разработки планов и программ отраслевого и/или территориального развития. Предмет исследований - структура ПВР, выраженная во взаимосвязи с техническими, экологическими, экономическими и финансовыми решениями. Модель имеет полииерархическую структуру, которая включает три основных блока, соответствующих трем этапам (стадиям) подготовки решений: первый этап - предварительный, декларативный («Д»), второй этап - концептуальный («К»), третий этап - конструктивный, программный («П»). Для каждого из них разработаны адресные схемы, процедуры и операции.

Использованный автором подход к формированию модели позволяет четко отслеживать и быстро вносить в соответствующие положения отдельных документов (или совокупность документов) необходимые исправления, дополнения, изменения, т.е. осуществлять быстрые и точные корректировки на основании консультаций и достигаемого консенсуса между участниками ПВР. Предложенная теоретическая модель является эффективным инструментом рассмотрения, согласования и выбора взаимоприемлемого, экологически рационального решения, обеспечивающего прогресс в области устойчивого развития на межгосударственном, национальном, региональном и локальном уровнях.

В четвертой главе дается описание теоретической модели экологизированного ПВР.

Этап «Д» - декларативный. Исполнителями и участниками этапа «Д» являются: инициатор разработки декларативного документа; органы власти, участвующие в формировании направлений социально-экономического развития, инвесторы (корпорации, различные финансовые институты); общественные организации (рис. 4). На этапе «Д» выполняется 13 процедур, 10 операций, формируется 55 различных вспомогательных документов. Целью проведения этапа «Д» является разработка, подписание и опубликование (ввод в действие) документов декларативного уровня.

Этап «К» - концептуальный. Исполнителями и участниками этапа «К» являются: инициатор разработки концепции (органы власти, отраслевые министерства, промышленные корпорации, общественность и др.); инвесторы; общественные организации.

На этапе «К» выполняется 14 процедур, 16 операций, формируется 53 вспомогательных документа (рис.5). На этапе «К» должны быть решены такие задачи, как выбор технических решений, способствующих реализации принятых декларативных решений, формирование собственно концепции и обсуждение концепции с заинтересованными сторонами, а также ее экспертиза.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Концепция должна подтвердить внутреннюю логическую непротиворечивость предлагаемого решения выбранной проблемы. Основные направления реализации концепции включают:

оценку возможности ограничения масштабов действий, которые могли бы повлечь за собой прямой и явный ущерб окружающей среде (тщательный учет интересов всех субъектов ПВР позволит избежать конфронтации и непроизвольного втягивания в такие проекты, которые в чем-то ущемляют их интересы);

оценку экономических условий реализации концепции (с обязательным использованием прогнозов социально-экономического развития федерального, регионального и местного уровней);

анализ экологических и социальных проблем, решаемых при реализации принятых концептуальных решений;

оценку материального, финансового, информационного и иного ресурсного обеспечения реализации принятых декларативных решений;

анализ международно-правовых проблем и возможных схем международного сотрудничества, осуществляемого в рамках реализации принятых декларативных решений.

Большое значение при формировании концептуальных документов играет СЭО концепции. Угроза нанесения значительного экологического ущерба в региональном масштабе может стать существенным, если не главным, тормозом решения выбранной социально-экономической проблемы.

Недоучет этого фактора приводит к изолированности региональных и/или национальных экологических проблем, что при определенных условиях может перерасти в глобальную экологическую проблему и только при проведении СЭО можно предусмотреть принятие адекватных мер. Следует отметить, что при разработке Концепции устойчивого развития АЗР стратегическая экологическая оценка не проводилась, хотя ее отдельные элементы можно встретить на разных этапах формирования стратегических решений. Так, в 2002 году были проведены парламентские слушания проекта указанной Концепции.

Этап «П» - разработка программ/планов отраслевого или территориального развития (программа действий органов власти и хозяйствующих субъектов в АЗР, отраслевые планы и др.) На этапе «П» выполняется 20 процедур, 24 операции, формируется 56 вспомогательных документов (рис. 6). Участниками и исполнителями программ/планов являются инициаторы их разработки (органы власти, министерства и ведомства, предприятия, финансовые институты, общественные и научные организации). К разработке программ/планов привлекаются представители научных и проектных учреждений, отдельные организации, промышленные предприятия, общественные организации, заинтересованные в конкретной программе/плане.

Целью выполнения этапа «П» является разработка, согласование и утверждение программ/планов реализации принятых на предшествующих этапах декларативных решений. Конечные цели разработки программы выражаются в виде индикаторов и/или показателей решения проблемы - достижения выявленных интересов - увеличение объемов производства, улучшение экологической ситуации, освоение новых земель и т.д.

При разработке программы необходимо на основе принятых декларативных решений выявить возможности материально-ресурсного и финансового обеспечения ее реализации, определить источники финансирования мероприятий и др.

Наименование любой программы должно четко определять конечные технические, социальные, экономические или экологические цели. Программа должна включать:

постановку и описание выбранной проблемы, в т.ч., характеристику ее исходного состояния, а также необходимые обоснования ее решения;

формулировку главной цели подготовки программы и задач, выражаемых конечными показателями программы;

описание структурных изменений объекта декларативных решений;

систему основных показателей программы; потребность в различных ресурсах и источники их обеспечения;

задания и мероприятия, полный перечень адресных заданий, а также мероприятий для осуществления программы;

форму и порядок организации выполнения программы, включая контроль за ее реализацией.

Достижение крупномасштабных целей предполагает решение целого ряда взаимосвязанных задач в экономической и социальной сферах, в области права, и систем управления таких как: совершенствование организационных и экономических форм и методов государственного регулирования, адекватного масштабам и направлениям промышленного развития; формирование социальной инфраструктуры; развитие экономической базы, учитывающей особенности традиционной жизнедеятельности; развитие и совершенствование транспортного комплекса, средств и систем связи, повышение их надежности; улучшение материально-технического снабжения и др. Для выявления возможности обеспечения программы достаточными ресурсами необходимо провести оценку финансового состояния объектов программы, определить возможные источники финансирования ее мероприятий, разработать схемы управления и финансирования программы. Особое место при оценке потребности в ресурсах и разработке схемы управления занимает анализ инвестиционных рисков, связанных с реализацией программы, и оценка ее эффективности. Информация о мерах государственного регулирования позволит осуществить оценку материальных ресурсов, которые могут быть дополнительно привлечены и использованы при реализации программы.

Один из наиболее важных аспектов любой программы - разработка схемы управления, без которой сам вопрос о ее реализации не имеет смысла.

Под схемой управления понимается структура взаимодействия субъектов программы, их роль, функции, права, обязанности и ответственность. Сочетание интересов всех субъектов программы обусловливает необходимость разработки особых методов регулирования различных сфер деятельности, выработки программной политики эффективного и взаимосогласованного решения проблем по всему спектру функционирования экономического, экологического и социального аспектов развития, т.е. целенаправленного и комплексного регулирования всех уровней хозяйственной, природоохранной, управленческой и других видов деятельности при ее реализации.

Все аспекты программы необходимо рассматривать в альтернативе, особенно, если участниками программы являются органы власти и местного самоуправления, общественность и местное население. В рамках СЭО программы должен разрабатываться Перечень экологических условий ее реализации. По результатам общественных слушаний программы формируются предложения по уменьшению (ликвидации) неблагоприятных экологических и социальных последствий. Согласование и экспертиза программы проводятся с целью подтверждения выполнения при ее разработке всех нормативных условий и требований.

Пятая глава посвящена вопросам практического использования предложенного теоретического подхода учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений социально-экономических задач и проблем сохранения окружающей среды в Арктике. Проводится анализ документов в области УР АЗР, разработанных на основе рассматриваемой теоретической модели.

Разработанная теоретическая модель ПВР охватывает политические, экономические, социальные и экологические аспекты УР в АЗР и отвечает интересам всех субъектов ПВР. В работе систематизированы некоторые из действующих документов, имеющих отношение к формированию стратегии УР в АЗР и Арктики в целом (табл. 2).

К одному из первых директивных документов, направленных на обеспечение устойчивого развития АЗР, относится постановление Правительства РФ «О социально-экономическом развитии районов Севера и приравненных к ним местностей» (1992 г.).

Таблица 2 Документы, формируемые на разных этапах стратегического планирования социально-экономического развития АЗР

В постановлении признается необходимость создания специальных условий для устойчивого экономического развития АЗР и усиления социальной защищенности населения региона, его экологической безопасности.

К стратегическим документам второго этапа ПВР относится Концепция устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации (далее - Концепция), разработанная Минэкономразвития России. Концепция определила стратегическую цель, долгосрочные ориентиры, задачи, принципы, механизмы реализации государственной политики в области устойчивого развития в Арктике.

Концепция базируется на международных договорах, предусматривающих защиту арктической природной среды, Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации. Стратегической целью государственной политики в области устойчивого развития АЗР является обеспечение сбалансированного решения проблем сохранения окружающей среды, рационального использования природно-ресурсного потенциала и задач социально-экономического развития в интересах нынешнего и будущих поколений. Концепция определила основные задачи в области устойчивого природопользования и охраны окружающей среды - эффективное использование природных ресурсов; защита природных объектов континентальных районов и морской среды от загрязнения; сохранение и восстановление ландшафтного и биологического разнообразия природных комплексов АЗР. Обязательной составляющей процесса перехода к устойчивому развитию является обеспечение экологической безопасности. Реализация Концепции будет осуществляться в три этапа на основе четких критериев и количественных показателей устойчивого развития. В качестве системной организации реализации Концепции предусматривается научное и проектное обоснование подготавливаемых решений, разграничение компетенций, улучшение взаимодействия различных органов управления и адекватный законодательный механизм, совершенствование системы управления природопользованием в АЗР. В Концепции большое внимание уделено вопросам экономического обеспечения устойчивого развития АЗР. В условиях высокой уязвимости арктических экосистем и трансграничного характера воздействия на окружающую среду усилия, направленные на сохранение ее качества, могут быть реализованы только в рамках совместных действий всех государств арктического региона. В Концепции нашли отражение предложенные автором диссертационного исследования принципы и подходы распределения между приарктическими государствами суммарной предельно допустимой нагрузки на экосистемы региона, обоснования необходимости проведения природоохранных мероприятий с участием всех арктических государств, создания международной информационной системы о состоянии окружающей среды Арктики.