Экологическая политика в области обращения с отходами в ЕС и в России

Размещено на http://allbest.ru

Московская городская Дума

Экологическая политика в области обращения с отходами в ЕС и в России

Степаненко Вера Станиславовна

кандидат юридических наук

депутат Комиссии по экологической политике

Россия, г. Москва

Место политики в области обращения с отходами в структуре экологической политики и ее значение

В последние годы специалисты многих стран уделяют самое пристальное внимание исследованию проблем экологической политики, ее связям с другими видами политики (транспортной, энергетической, сельскохозяйственной, здравоохранительной и т.п.), структуре, правовым основаниям и механизмам реализации ^[1].

Государственная экологическая политика (по одному из мнений, выработанных в литературе) - это «совокупность решений и действий, осуществляемых уполномоченными органами власти и управления в области охраны окружающей среды в масштабах государства по различным направлениям, а также используемых для этого правовых и лежащих вне сферы права способов и средств»^[2].

По своей структуре она является сложной. Так, в государственной экологической политике выделяют приоритетные, перспективные, долгосрочные и текущие задачи (направления либо элементы) - в зависимости от значимости и времени реализации. На наш взгляд, структуру экологической политики можно построить по аналогии со структурой (системой) экологического права ^[3].

Это дает возможность подчеркнуть ее комплексный характер и самостоятельную роль. Соответственно, выделяются политика в области охраны: животного мира, водных ресурсов и объектов; лесов; растительного мира вне лесов; недр; почв и т.п., а также политика в области обращения: с отходами, с опасными веществами, с генно-модифицированными организмами и т.п.

Кроме того, экологическую политику можно структурировать в зависимости от сферы отношений, в которых она преимущественно разрабатывается и реализуется.

Тогда говорят об эколого-правовой политике (а в ее рамках, например, об уголовно-экологической политике); эколого-экономической политике или политике в области экономики природопользования и др. Наконец, существуют международная (или глобальная) экологическая политика, национальная, региональная, местная.

Значение и влияние экологической политики определяется многими обстоятельствами: проявлениями экологического кризиса, состоянием и качеством окружающей среды и ее отдельных компонентов, развитостью законодательства, стабильностью экономики и финансов, наличием оргструктур и их подготовленностью к осуществлению эколого-поли-тических решений, мер и действий, политической волей и многими другими.

Учет этих и других обстоятельств, как известно, привел к необходимости принятия эколого-политического документа глобального масштаба - декларации Рио-де-Жанейро (1992 г.)

Далеко не последнее место здесь занимают и связи экологической политики с другими видами политики: транспортной, энергетической, сельскохозяйственной, научной, торговой и др., поскольку реализация любой из политик, из указанных видов политик затрагивает и сферу экологической политики. Это отлично прослеживается в тексте Экологической доктрины Российской Федерации, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р.

Иногда, к сожалению, с отрицательными для охраны окружающей среды последствиями. Достаточно сослаться на экономическую, промышленную и экологическую политику таких стран как Индия, Китай, США по вопросам охраны климата и сокращения выбросов парниковых газов, либо на политику России в области обращения (ввоза на территорию Российской Федерации) радиоактивных и в целом политику торговли отходами.

Политика в области обращения с отходами, на наш взгляд, занимает особое место в структуре экологической политики, т.к. отходы производства и потребления могут оказывать и оказывают негативное воздействие на все компоненты окружающей среды - воду, леса, почвы, атмосферный воздух, животный и растительный мир, на пригодность недр к использованию и чистоту подземных вод, а также на состояние здоровья людей и безопасность территорий, особенно городов и других населенных пунктов ^[4].

Данная политика также самым непосредственным образом связана с энергетической, транспортной и торговой политикой, соответственно, по направлениям использования энергии в результате переработки или сжигания отходов; возникновения угроз экологической безопасности при перемещении отходов как внутри страны, так и трансграничном; продажи отходов индустриально-развитыми странами в страны третьего мира и т.д.

Кроме того, значение политики в области обращения с отходами определяется постоянным ростом объемов образования отходов и увеличением затрат на их сбор, хранение, переработку, захоронение.

Приведем несколько примеров. Еще в конце 70-х годов XX века только на территории США было выявлено 20 тыс. несанкционированных свалок, в Дании-3200, В Нидерландах - 4000 ^[5].

По данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году», в России ежегодно образуется около 4500 млн. тонн отходов. Их сбор, хранение, перевозка, уничтожение влекут существенные расходы.

Вторичное использование составляет лишь 39,7%. В настоящее время нет точных данных по количеству учтенных и неучтенных свалок отходов в Российской Федерации, по различным источникам их количество колеблется от 20 до 25 тысяч, а площадь, занимаемая складируемыми отходами - от 80 до 120 тысяч кв. км. Все это негативным образом сказывается на состоянии окружающей среды и здоровья населения Российской Федерации.

Таблица 1

Структура отходов, образовавшихся на территории города Москвы в 2008, 2009 и 2010 годах

Таблица 2

В странах ЕС ежегодно производится примерно 910 млн. тонн отходов (промышленных и бытовых) и, кроме того, примерно 680 млн. тонн сельскохозяйственных отходов, а также 160 тонн радиоактивных отходов (это данные без учета сведений о производстве отходов в странах, вступивших в ЕС, начиная с 1 мая 2004 г.).

Кроме того, инциденты и аварии, имевшие место при транспортировке и захоронении отходов в странах Европейского Союза (Сообщества) и в других странах, показали, насколько велико политическое значение этого раздела экологического права. Внимание общественности, политиков и экологов (юристов и неюристов) было привлечено к проблемам правового регулирования обращения с отходами и, отметим, не только не ослабевает в наши дни, но, пожалуй, становится все более пристальным.

В объемном труде по экологическому праву Германии приводятся данные о количестве и структуре отходов, образующихся ежегодно в этой стране ^[6].

Значение экологической политики трудно переоценить, поскольку именно она определяет направления формирования и развития экологического законодательства, систему и структуру органов, её осуществляющих, а также конкретные меры по охране окружающей среде ^[7].

Легитимация задач, принципов и направлений экологической политики

В Российской Федерации пока что это остается нерешенной проблемой. С одной стороны, принят ряд актов, определяющих экологическую политику Российского государства в целом, или по отдельным её направлениям и сферам, либо в контексте международных обязательств. Следует также принято во внимание, что во многих федеральных законах, регулирующих вопросы охраны окружающей среды и природопользования, хотя и не говорится непосредственно и прямо об экологической политике, тем не менее, обозначаются её приоритеты, цели и средства реализации.

С другой стороны, в нашей стране проблематикой государственной экологической политики пренебрегают ^[8]. Возможно, именно поэтому законодательное закрепление её основ, принципов и направлений остается мозаичным, пробельным и потенциально неэффективным.

Польский законодатель выбрал совершенно иное решение (кстати, несвойственное и большинству стран - участниц ЕС). Восьмого мая 2003 г. Сеймом Республики Польша был принят Закон об экологической политике государства на период 2003 - 2006 гг. с учетом перспективы на период 2007 - 2010 гг.

Этот Закон вводит обязанность государства каждые 4 года разрабатывать и актуализировать экологическую политику Республики Польша. природный экологический охрана европейский

Предписания закона упорядочивают накопленную в предыдущие периоды практику создания различных документов, регулирующих эколого-политические вопросы в разрезе различных временных периодов либо - без конкретного определения времени действия - практику, реализуемую с 1990 г. Именно в 90-х годах в связи с изменениями государственной политики по экономическому устройству Польши был выработан первый документ об экологической политике, принятый Советом Министров, а в 1991 г. он был утвержден Сеймом и Сенатом Республики Польша.

В 2000 г., т.е. по истечении 10 лет с момента принятия документа о первой польской экологической политике, парламент Республики Польша утвердил «Вторую экологическую политику государства». Она устанавливает экологические цели государства на периоды до 2010 г. и 2025 г. В Законе от 8 мая 2003 г. четко определены два этапа формирования и реализации государственной экологической политики в Польше: 2003 - 2006 гг. и 2007 - 2010 гг. Они согласованы с Шестой программой ЕС по охране окружающей среды. Напомним, что Шестая программа также завершается в 2010 г.

В Республике Польша, как и в других странах, происходит увеличение объемов коммунальных отходов. Ежегодно образуется почти 300 кг таких отходов на душу населения. Хотя это составляет всего 50% количества коммунальных отходов, образующихся в развитых странах ЕС, ситуация в Республике Польша настораживает и требует принятия специальных мер по управлению коммунальными и бытовыми отходами согласно требованиям законов от 11 мая 2001 г. об упаковках и отходах от упаковок, об обещаниях предпринимателей в сфере управления отходами, о продуктовой оплате и депозитной оплате ^[9]. Польские специалисты разъясняют, что продуктовые и депозитные платы являются относительно новым инструментом охраны окружающей среды. Основным положением данного Закона является введение обязанности обеспечения предпринимателем (производителем) переработки или рециклинга отходов, возникших от таких продуктов.

В экологической политике среди целей улучшения ситуации в области управления отходами на период до 2010 г. обозначены как приоритетные в первую очередь, правовые цели. Это полное введение в действие правовых требований, содержащихся в Законе об отходах и конкретизирующих его распоряжениях; ратификация международных конвенций об управлении отходами и применение национального законодательства в соответствии с этими конвенциями.

Кроме того, в 2020 г. запланировано завершить создание системы обезвреживания опасных отходов, а также уменьшить на 30% - до 2006 г. и на 75% к 2010 г. (по сравнению с 2000 г.) объем складируемых бытовых (коммунальных) отходов за счет их переработки. Среди действий особо следует отметить создание системы демонтажа и переработки старых автомобилей, информационных систем, программ обезвреживания отходов и др.

Источники российского права, регулирующие эколого-политические вопросы

Экологическая политика в Российской Федерации осуществляется на основе и в соответствии с положениями Конституции РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации ведомственными актами, актами органов местного самоуправления ^[10].

Конституция РФ содержит ряд норм, необходимых для формирования, развития и реализации экологической политики всеми участвующими в этих процессах субъектами права - государством в целом, субъектами РФ, органами государственной, исполнительной и судебной власти разного уровня, муниципальными образованиями, гражданами и их объединениями.

В соответствии с разработанными в отечественной доктрине позициями, конституционные нормы об экологической политике разделяются на общие и специальные. К общим М.М. Бринчук относит нормы о государственном устройстве, содержащиеся в гл. 1 Конституции РФ. К специальным нормам М.М. Бринчук относит нормы, определяющие предметы ведения (исключительного и совместного) Федерации и ее субъектов. Эти нормы устанавливают сферы экологической политики и рамки соответствующей деятельности осуществляющих ее субъектов. Далее, он включает в эту же группу нормы, устанавливающие экологические права граждан, и т.п.^[11].

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений к Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 122-ФЗ многие полномочия в области государственного экологического контроля и в иных сферах были переданы муниципальным образованиям. Это решение существенным образом изменило подходы к государственной экологической политике и иначе определило круг и полномочия субъектов ее реализации.

Федеральное законодательство по вопросам экологической политики, как уже отмечалось, представлено актами различной формы: законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

В базовом акте российского экологического законодательства - Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. вопросы экологической политики регулируются в наиболее общем плане. В статье 5 Закона в числе прочих полномочий органов государственной власти Российской Федерации указаны полномочия по обеспечению проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов РФ согласно ст. 6 наделены полномочиями на «участие в разработке федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации и соответствующих программ», а также на реализацию федеральной политики на территориях субъектов РФ с учетом их географических, природных, социально-экономических и иных особенностей. Но Закон ничего не говорит о полномочиях соответствующих органов в области самостоятельной региональной экологической политики.

В Федеральном законе от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха» в главе 11 регулируются вопросы государственного управления, осуществляемого на основе таких принципов как недопущение необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха для окружающей среды; обязательность государственного регулирования выбросов вредных веществ и оказания вредных физических воздействий.

О принципах государственной политики говорится в Федеральном законе от 24 июня 1998 г. «Об отходах производства и потребления». Принципами политики называются комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов, доступ к информации и т.п.

Ядром правового регулирования экологической политики, безусловно, являются посвященные ей указы Президента РФ. Рассмотрим наиболее значимые их черты, т.е. цели, задачи, принципы, направления, которые и определяют основные начала и требования к реализации экологической политики российского государства.

1. Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития ^[12]. Здесь тесно увязаны такие компоненты экологической стратегии как защита конституционных прав граждан с решением социально-экономических задач и задач охраны окружающей среды, сбережения и восстановления природных ресурсов. Далее, подчеркивается связь экологической политики с социальной, финансовой и налоговой политикой; устанавливается обязательность государственного регулирования, что подразумевает ответственность государства за формирование и реализацию различных направлений эколого-политической деятельности; наконец, устанавливается связь между стратегией устойчивого развития и экологической безопасностью.

Поскольку Основные положения государственной стратегии формировались во исполнение международных обязательств, в них отражены идеи документов, принятых в Рио-де-Жанейро и, следовательно, определены эколого-политические задачи и направления по охране среды обитания человека и участию России в решении глобальных экологических проблем. В то же время в Основных положениях учтены и особенности социально-экологической ситуации в стране. Отдельный раздел посвящен восстановлению нарушенных экосистем в экологически неблагоприятных районах страны. Здесь выделены три группы объектов эколого-политической деятельности: природные комплексы, обычно взятые в крупном масштабе (бассейны озера Байкал, реки Волги и т.п.); крупные города и промышленные центры, а также радиационно и иным образом загрязненные территории.

2. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию ^[13]. В ней развиты и детализированы многие идеи Основных положений государственной стратегии, о которых речь шла выше. В частности здесь сформулированы такие задачи как обеспечение стабилизации экологической ситуации, улучшение состояния окружающей среды путем проведения комплексных экономико-природоохранных мер, оказание воздействия на хозяйственную деятельность путем внедрения эколого-дружественных (энерго- и ресурсосберегающих) технологий, совершенствование законодательства и др.

Особого внимания заслуживают положения Концепции, касающиеся региональных аспектов устойчивого развития. На основе федерального законодательства перед регионами поставлены задачи - с учетом местных особенностей обеспечить осуществление природоохранных мероприятий на территории городов и населенных пунктов (санитарная очистка, благоустройство, озеленение, проведение эколого-медицинских, в том числе санитарно-эпидемиологических мероприятий).

3. Военная доктрина Российской Федерации ^[14]. Здесь определены задачи по обеспечению экологической безопасности населения и территории, в том числе связанные с работами по уничтожению химического оружия, охраной ядерных объектов, других потенциально опасных объектов, а также меры военного характера по защите национальных интересов России в пределах приграничной зоны, воздушного пространства, подводной среды, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, по предотвращению использования в военных конфликтах, организованной преступностью и при террористической деятельности средств, которые могут вызвать экологические катастрофы (биологическое, химическое, ядерное и иное оружие массового поражения).

4. Морская доктрина РФ ^[15]. В ней определены основные начала, задачи и направления национальной морской политики России, тесно связанной с ее экологической политикой благодаря единому объекту - морским ресурсам. Помимо экономических аспектов, касающихся развития промышленного рыболовства и разработки минеральных ресурсов исключительной экономической зоны, континентального шельфа, внутренних морских вод, в Доктрине велик блок экологического характера - об охране морских биоресурсов, о мониторинге морской среды, о профилактике загрязнения морских акваторий и т.д.

5. Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года ^[16]. Она определяет основные направления деятельности по развитию водохозяйственного комплекса России, обеспечивающего устойчивое водопользование, охрану водных объектов, защиту от негативного воздействия вод, а также по формированию и реализации конкурентных преимуществ Российской Федерации в водоресурсной сфере.

Стратегия закрепляет базовые принципы государственной политики в области использования и охраны водных объектов, предусматривает принятие и реализацию управленческих решений по сохранению водных экосистем, обеспечивающих наибольший социальный и экономический эффект, и создание условий для эффективного взаимодействия участников водных отношений.

6. Экологическая доктрина РФ ^[17]. Она определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в России единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период. Положения Доктрины подробно анализировались в литературе.

В разделе об общих положениях подчеркивается, что формирование и реализация социально-экономического развития страны и государственной экологической политики должны быть взаимосвязаны, поскольку здоровье, социальное и экономическое благополучие населения находятся в неразрывном единстве. Таким образом, здесь усиливается значение связи между различными видами государственной политики и выделяется такой признак как взаимообусловленность их формирования и реализации.

Эта идея прослеживается и в формулировке стратегической цели государственной экологической политики: «сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Она отражена и в принципах государственной экологической политики, которые носят комплексный, а не только природоохранный, характер: а) устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы; б) приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов; в) справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним; г) предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий; д) отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды; е) природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды; ж) открытость экологической информации; з) участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

В Доктрине выделены основные направления государственной экологической политики и определены задачи по каждому направлению. Так, для реализации такого направления как обеспечение устойчивого природопользования следует решить две задачи: неистощительное использование возобновляемых и рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов. В Доктрине связаны такие направления как снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение. Здесь выделены задачи снижения выбросов, сбросов и отходов, с одной стороны, удельной энерго-, ресурсоемкости продукции и услуг. По направлению сохранения и восстановления природной среды указаны задачи поддержания и восстановления ландшафтного и биологического разнообразия, достаточного для поддержания способности природных систем к саморегуляции и компенсации последствий антропогенной деятельности.

Наконец, по направлению обеспечения экологической безопасности выделены потенциально опасные виды деятельности и уже наступившие последствия опасной деятельности, т.е. реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате техногенных воздействий на окружающую среду.

Государственное управление, правотворчество и правоприменение, экономические и финансовые, а также информационные сферы рассматриваются в Доктрине с двух сторон: как составляющие государственной экологической политики и как средства ее реализации. Сюда же, но несколько в другом ключе, отнесены научное обеспечение, экологическое образование и воспитание, развитие гражданского общества как условие реализации государственной экологической политики.

Особого внимания заслуживает разработанный в Доктрине подход к региональной экологической политике. Основными задачами названы экологически обоснованное размещение хозяйственных и жилищно-коммунальных объектов и максимальное использование возможностей и специфики субъектов РФ для устойчивого развития страны.

Эти задачи конкретизированы по ряду целей, в частности: внедрение природно-ландшафтного принципа управления природными комплексами; концентрация имеющихся и создаваемых производств на уже трансформированных землях и в районах с развитой инфраструктурой; резервирование на основе эколого-экономического обоснования территорий, еще не освоенных или мало затронутых хозяйственной деятельностью, либо непревышение экологической емкости природных систем при освоении таких территорий; учет задач по сохранению целостности природных комплексов в процессе территориального планирования; расширение практики использования местных природных, сырьевых и энергетических ресурсов на основе экологически чистых технологий; обеспечение приоритетного участия коренных малочисленных народов в выборе стратегии развития территорий, на которых они традиционно проживают.

Наиболее существенным недостатком этого подхода является отсутствие задач по формированию и реализации городской экологической политики. Учитывая, что большинство населения России проживает именно в городах, приходится сделать вывод, что интересы городского населения и городов как совокупности природных условий, инфраструктуры и других факторов в Доктрине не отражен. И этот недостаток присущ не только данному документу. Рассмотрим поэтому содержание Указа Президента РФ от 3 июня 1996 г., регулирующего основы региональной политики.

6. Основные положения региональной политики в Российской Федерации ^[18]. В этом документе провозглашены три основные цели (задачи): 1) предотвращение загрязнения окружающей среды; 2) ликвидация последствий загрязнения окружающей среды; 3) комплексная экологическая зашита регионов.

К числу основных направлений региональной экологической политики относятся: экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие промышленности, энергетики и других сфер народного хозяйства; рациональное использование природных ресурсов; предупреждение конфликтности между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия в экологически неблагополучных регионах; предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций; совершенствование экологического управления.

Анализ этих задач и направлений выявляет отсутствие учета специфических потребностей и особенностей регионов. Фактически все перечисленные направления присущи и государственной экологической политике страны в целом. Это означает, что разработка исходных положений и конкретных требований к формированию и реализации экологической политики в субъектах РФ и (или) отдельных их частях, либо на межрегиональном уровне (который практически не отражен ни в одном из проанализированных актов) неудовлетворительна.

О реальных трудностях реализации экологической политики в целом и проанализированных нормативных правовых актов в нашей стране свидетельствуют многие факты. Проиллюстрируем это одним примером: тем, как отражается эколого-политическая деятельность в официальной отчетной документации, а именно в Государственных докладах о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации, издаваемых ежегодно. В них выделена часть «Государственное регулирование охраны окружающей среды и природопользования», которая включает и раздел о государственной экологической политике, о федеральных и региональных экологических программах и их реализации наряду с разделами об экологической безопасности, природоохранительном законодательстве, государственном экологическом контроле, деятельности органов прокуратуры и т.п.

Надо сказать, что в регионах нередко используются более современные и полные подходы к реализации целей экологической политики. Так, отчет Департамента природопользования и охраны окружающей среды Правительства г. Москвы начинается словами: «Экологическая политика в Москве за последние годы претерпела радикальные изменения, в основу которых были положены основные приоритеты, установленные Концепцией обеспечения экологической безопасности города, принятой в 1999 г., и Целевая среднесрочная экологическая программа города Москвы на 2003-2005 годы. Кроме этих эколого-политических документов были разработаны Экологическая доктрина г. Москвы, Концепция обращения с отходами, Программа сохранения малых рек и водоемов города Москвы на период до 2010 года, приняты специальные экологические законы, в том числе «Об экологическом мониторинге», «Об экологическом контроле», «О комплексном природопользовании» и др.

Ведущими документами, разработанными для реализации экологической политики столицы, являются не только перечисленные выше Концепция, Доктрина, Программа, законодательные акты, но и организационно-правовые мероприятия по претворению правовых эколого-политических мер в жизнь, в частности, создание (воссоздание) и финансирование экологической милиции, организация взаимодействия с предпринимателями и предприятиями, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду города,

Приоритетными в условиях мегаполиса являются задачи по улучшению качества городской окружающей среды и снижение воздействия негативных факторов на здоровье жителей Москвы; осуществление современной транспортной политики (использование экологически менее вредных видов топлива, строительство третьего и четвертого транспортных колец, установление контроля за состоянием автотранспорта, введение ограничений движения транспорта, например грузовиков в центре города и др.), улучшение ситуации со сбором, переработкой и уничтожением отходов производства и потребления, улучшение площадей, качества и видового разнообразия зеленых насаждений, сохранение малых рек и многое другое. Именно эти и другие задачи были поставлены в Экологической доктрине города Москвы ^[19].

Согласно Экологической доктрине основные принципы экологической политики города Москвы включают: 1) развитие механизмов предупреждения возникновения потенциальных негативных воздействий на экологию города; 2) разработку новых технологических процессов, обеспечивающих совместимость с окружающей средой путем создания экологически чистых энерготехнологических комплексов для переработки и производства материалов, в том числе из техногенных и бытовых отходов; 3) компенсацию за причиненный ущерб (загрязнитель платит); 4) - взаимодействие городской администрации с жителями города при решении вопросов охраны окружающей среды; 5) закрепление границ хозяйственного (человеческого) вмешательства в природную среду; 6) обеспечение соблюдения природоохранного законодательства в организации хозяйственной деятельности; 7) предотвращение негативных экологических последствий различных видов хозяйственной деятельности; 8) отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с непредсказуемым воздействием на природные системы и окружающую среду в целом; 9) открытость и доступность экологической информации, прозрачность системы принятия решений в области охраны окружающей среды; 10) участие общественных организаций и объединений, органов местного самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и устойчивого развития; 11) обеспечение условий формирования здорового образа жизни.

Для достижения поставленной цели в Доктрине устанавливались на срок до 2010 года и поэтапно обеспечивались следующие целевые показатели:

- снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха не менее чем на 10 % (по загрязняющим веществам - оксидам азота, оксиду углерода, акролеину, бензолу, конденсированным ароматическим соединениям);

- реабилитация 500 га территорий водоохранных зон;

- реабилитация 1 500 га почвенного покрова, которая производится при осуществлении озеленительных работ и при строительстве, реконструкции объектов жилищного и иного строительства и предусматривается планируемой программой по охране почв, ежегодно утверждаемыми Правительством Москвы программами озеленительных работ (создание новых объектов озеленения, капитальный ремонт и реконструкция существующих);

-создание новых озелененных территорий на площади 200 га;

-образование ООПТ на площадях 4342 га;

-цветочное оформление города (с учетом сезонной сменности) на площадях 985 тыс. кв. м. ^[20].

Большой блок мероприятий был ориентирован на решение болезненной для города проблемы обращения с отходами производства и потребления путем проведения планомерной политики по созданию системы промышленной переработки отходов с максимальным отбором потенциального вторичного сырья и сокращение количества отходов, подлежащих захоронению и уничтожению. Проблем очень много - проблемы в области обращения с твердыми бытовыми отходами, медицинскими, промышленными, биологическими, отходами автотранспорта, отходами строительства и сноса и др.

Перечень очень большой. Поэтому в программе была принята следующая позиция: было выбрано одно из направлений - твердые бытовые отходы. Реализация того, что заложено в программе по этому направлению, позволяло снизить до 50 % отходов, размещаемых на свалках, то есть вывозимых за пределы города. На момент принятия он составлял 15%. То же самое относится и к другим видам отходов: отходы автотранспорта, медицинские отходы, производственные отходы. Причем основная цель следующая: на полигоны должно выводиться только то, что не может быть переработано и использовано ^[21].

Таким образом, отдельные эколого-политические мероприятия, обозначенные в законах и актах высокой юридической силы, детализированы в ведомственных, локальных и региональных актах. Это ставит важную проблему соотношения источников права, регулирующих отношения в области экологической политики. Подход к ней влияет на понимание содержания, признаков и целей экологической политики.

Юридический компонент политики в области обращения с отходами

Поскольку проблема обращения с отходами в наши дни является одной из самых острых, ее пытаются решить специалисты различных отраслей науки и техники: химики, инженеры, биологи. Значительный вклад в упорядочение процессов производства, хранения, переработки и уничтожения отходов вносят юристы разных стран. Ими накоплен как позитивный, так и негативный опыт правового регулирования. И на международном, и на европейском, и на национальном уровнях приняты и действуют многочисленные акты об обращении с отходами (Базельская конвенция о трансграничном перемещении опасных отходов, директивы Европейского Союза (Сообщества) об отходах и отдельных из видах, законы суверенных государств общего экологического и специального характера, иные акты). В Российской Федерации на федеральном законодательном уровне в конце 90-х годов также были приняты соответствующие решения: ныне уже на протяжении боле чем двенадцати лет в стране действует Федеральный закон от 24 июня 1998 года №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», а в иных актах (федеральных законах и кодексах содержатся нормы об обращении с отходами при охране водных объектов, лесов, животного мира, особо охраняемых природных территорий, об ответственности - уголовной, административной, гражданско-правовой - за их нарушение).

В последнее время в ряде субъектов Российской Федерации приняты законы об отходах (либо разрабатываются их проекты), учитывающие не только специфику ситуации с образованием, хранением, переработкой и уничтожением отходов в данном регионе, но и новейшие тенденции правового регулирования, сформировавшиеся в Европейском Союзе (Сообществе) и в зарубежных странах. Так, в городе Москве принят Закон от 30 ноября 2005 г. №68 «Об отходах производства и потребления в городе Москве»¹³.

В других субъектах Российской Федерации, например в Московской области, в республиках Башкортостан, Дагестан, Татарстан и др. также действуют законы об отходах производства и потребления.

Но все же приходится учитывать, что ни на федеральном уровне, ни на уровне субъекта Федерации

· в городе Москве не существует конкретного правового регулирования достаточно высокого уровня в области обращения с отдельными видами отходов

· строительных, медицинских, образуемых в отдельных секторах промышленного производства. Кроме того, не регламентирован должным образом порядок осуществления этапов обращения с отходами - их сбор, сепарация, переработка и иные

· применительно к конкретным видам опасных и нейтральных для окружающей среды отходов.

Дело в том, что Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» при всей своей новаторской роли на конец 90-х годов XX столетия не может удовлетворять актуальные проблемы обращения с отходами, которые возникли в наши дни и обостряются, помимо прочего, феноменом прошлого экологического ущерба ^[22]. Многие его положения зачастую чересчур абстрактны, не указывают адресатов предписаний, не связаны с санкциями за их нарушение, неконкретны по сути и не корреспондируют установленным в подзаконным актах обязанностям. Более того, они не способны кардинально изменить положение дел в области обеспечения правопорядка и законности при обращении с отходами производства, в частности опасными, радиоактивными, которые пока что не могут быть переработанными или захороненными безопасным для окружающей среды образом, не говоря уже о том, что Федерального закона «О безопасном обращении с радиоактивными отходами» до сих пор нет.

Эти и иные обстоятельства создают не только угрозу для охраны окружающей среды в стране, но и ставят под сомнение соблюдение принятых на себя Россией международных обязательств по обеспечению надлежащего порядка в сфере обращения с опасными и иными видами отходов, подрывают профилактический потенциал уголовного и административного законодательства об ответственности за нарушение правил обращения с опасными и иными отходами, наносят существенный вред экономическим интересам государства и престижу страны.

Источники права ЕС об отходах

В Европейском Союзе и входящих в него государствах действует ряд актов, регулирующих порядок обращения с отходами и отдельными их видами (категориями). Кроме того - и это очень важно учитывать - по всем вопросам охраны окружающей среды, в том числе и в сфере обращения с отходами, основополагающее значение имеют договоры об образовании Европейского Экономического Сообщества, Европейского Сообщества и Европейского Союза ^[23], а также директивы, постановления, рекомендации и иные акты вторичного права, регулирующие вопросы экологических отношений между государствами-участниками ЕС, между Европейским Сообществом (Союзом) и его членами, между Европейским Сообществом (Союзом) и другими государствами. Кроме того, ряд важнейших положений содержится в эколого-политических документах, т.е. в программах эколого-политических действий. Количество специальных актов, принятых для регулирования обращения с отходами, достаточно велико.

Основными можно считать следующие: Директива 75/442/ЕЭС об отходах, принятая Европейским Советом 15 июня 1975 г., являющаяся рамочной; Директива 1999/31 Европейского Сообщества о полигоне для складирования отходов, принятая Европейским Советом 26 апреля 1999 г.; Директива 2000/76 Европейского Сообщества о сжигании отходов, принятая Европейским парламентом и Советом 4 декабря 2000 г., заменившая директивы ЕЭС 89/369, 89/429, 94/67 с 28 декабря 2005 г.

Кроме того, круг источников права образуют директивы, которые сыграли огромную роль в становлении, как европейского права, так и национального права стран-участниц ЕС об отходах, но на сегодняшний момент изменены или приняты в новых редакциях, либо продолжают действовать. К ним относятся следующие: Директива 91/689/ЕЭС об опасных отходах, Директива 94/62/ЕЭС об упаковках и отходах от упаковок, Директивы 89/429/ЕЭС и 89/360/ЕЭС о сжигании коммунальных отходов, 94/67/ЕЭС о сжигании опасных отходов, Директива 89/369/ЕЭС по вопросам предупреждения загрязнения атмосферы новыми предприятиями по сжиганию коммунальных отходов, Директива 75/438/ЕЭС по вопросам удаления отходов масел, Директива 96/59/ЕС по вопросам удаления полихлорирован-ных дифенилов и полихлорированных трифенилов (РСВ/РСТ), Директива 91/157/ЕЭС по вопросам батареек и аккумуляторов, содержащих вредные субстанции, Директива 78/176/ЕЭС по вопросам отходов производства двуокиси титана, Директива 92/112/ЕЭС по вопросам процедуры гармонизации программ редукции и элиминирования загрязнений, вызываемых отходами при производстве двуокиси титана, Директива 86/278/ЕЭС по вопросам охраны окружающей среды, в особенности недр, при использовании осадков сточных вод в сельском хозяйстве.

Также крайне важными актами, сыгравшими существенную роль в регулировании обращения отдельных видов отходов, считаются предписания (ЕЭС) Европейского Совета от 1 февраля 1993 г. по надзору и контролю за перемещением отходов в Европейское Сообщество и из него, от 3 декабря 1981 г. о повторном использовании макулатуры и бумаги, происходящей из рециклинга, решение Совета 2003/33/ЕС от 19 декабря 2002 г., устанавливавшие критерии и процедуры допуска отходов на хранение, резолюции Совета от 7 мая 1990 г. о политике в области отходов, от 24 февраля 1997 г. по вопросам стратегии Сообщества в области управления отходами, распоряжение Европейского парламента и Совета 2150/2002 от 25 ноября 2002 г. по вопросам статистики в области отходов.

Для того, чтобы оценить юридическое и историко-правовое значение предписаний указанных директив ЕЭС/ЕС, следует учитывать, что законотворческая компетенция в области регулирования обращения с отходами (в европейской доктрине чаще употребляется понятие «право управления отходами») распределена в большей мере, чем в других вопросах регулирования охраны окружающей среды, между государствами-участниками ЕС и Европейским Сообществом. Но при этом по многим аспектам компетенции возникают споры и не всегда ясны разграничительные критерии. Специалисты считают, что причиной такого положения является двойственность правового регулирования. С одной стороны, это основано на том, что отходы являются предметом торговли и поэтому они подлежат регулированию положениями Договора об образовании Европейского Сообщества о свободном движении товаров ^[24]. С другой стороны, структурированные и требующие расходов меры обращения, складирования и удаления отходов первоначально возникли в государствах-членах и далеко не сразу стали устанавливаться правом Сообщества. В литературе отмечается, что на общеевропейском уровне в 1975 г. была принята Директива 75/442 об отходах, предписания которой существенно расходились с национальным правом, например, немецким или французским.

Так, в ней вторичное использование отходов фактически приравнивалось к их ликвидации, не совсем четко определялось понятие отходов и т.п. Не во всем положения Директивы согласовывались и с Базельской конвенцией, иными международными актами; они недостаточно обеспечивали реализацию международного сотрудничества, проводимого международными организациями, в первую очередь Организацией Объединенных Наций. Поэтому в 1991 г. данная Рамочная директива была изменена. Европейское Сообщество благодаря этим изменениям провело все же большее разграничение между процессами утилизации и удаления ^[25], но сохранило прежний подход к понятию отходов, не дифференцируя его на отдельные виды, например по целям. Таким образом, - пишут Л.Кремер и Г.Винтер, по праву Европейского Сообщества нет «отходов для утилизации» и «отходов для удаления», а есть только понятие «отходы» ^[26].

Гармонизация европейского и национального законодательства об отходах, пример Польши

Для иллюстрации тенденций развития европейского законодательства об отходах сошлемся на опыт Республики Польша, вступившей в ЕС в 2004 г., но заранее принимавшей меры по гармонизации права в целом и по приведению в соответствие с требованиями ЕС законодательства об отходах.

Польское право окружающей среды, начиная с 1990 г., подверглось значительным изменениям. Многие из них были вызваны потребностями приспособления права к условиям рыночной экономики, многие возникли вследствие необходимости имплементации права Европейского Сообщества. Оба стимула изменения правовой системы в основном действовали сходным образом ^[27]. Укажем также на смену политического устройства и влияние процессов демократизации, сказывающихся, впрочем, на всех отраслях права государств постсоциалистического пространства. Особенно масштабные изменения в сфере правовой охраны окружающей среды произошли в период 2000-2004 гг. В частности 27 апреля 2001 г. был принят Закон об отходах, который самым тщательным образом учитывает обязывающие предписания Европейского Союза, сформулированные в Директиве 75/442 об отходах. Как уже отмечалось выше, указанная Директива является рамочной, а ее цель состоит в создании для государств-членов Европейского Союза модели контроля процесса устранения отходов на национальном уровне. Напомним, что Директива дважды изменялась, что потребовало и изменений национального, в частности польского, законодательства, имплементировавшего данный акт.

В польской доктрине экологического права существует единодушная позиция о том, что принятие Закона об отходах символизирует собой чрезвычайно важный этап развития польского экологического права. Причинами принятия Закона была не только острая потребность в регулировании деятельности по обращению с отходами, в законодательном определении прав и обязанностей участвующих в ней субъектов, но и необходимость коренного обновления законодательства, в частности Закона об отходах 1997 г. в целях гармонизации с правом Европейского Союза и отражения изменившейся ситуации на рынке отходов. Эколого-правовыми аргументами для обновления законодательства послужили существенные различия в определении основных понятий, а именно «отходы», «коммунальные отходы»; полное отсутствие критериев признания отходов опасными; противоречия в понимании терминов «использование», «ликвидация», «обеззараживание» и т.п.

Охарактеризованный нами Закон не является единственным источником права обращения с отходами. Существенное значение имеют еще два закона от 11 мая 2002 г.: Закон об упаковках и отходах от упаковок ^[28] и Закон об обязанностях предпринимателей в сфере управления отходами, а также о продуктовой оплате и депозитной оплате, определяющие требования, которым должны соответствовать упаковки с точки зрения принципов охраны окружающей среды, и способы обращения с упаковками и отходами от упаковок; об обязанностях предпринимателей в области управления некоторыми отходами, об оплате продуктов и оплате депозитов.

Эти законы тесно связаны друг с другом, поскольку оба касаются проблем, регулирующих управление отходами от упаковок. Как отмечают П.Боярский, В.Радецкий, Е.Ротко и Е.Зоммер, объединяют их метод правового регулирования и применяемые правовое инструменты. Содержащиеся в них нормы касаются, в первую очередь, экономических инструментов, которые в указанных законах выступают основным способом достижения целей охраны окружающей среды.

Польские ученые разъясняют, что продуктовые и депозитные платы являются в Польше относительно новым инструментом охраны окружающей среды от угроз, возникающих в связи с образованием и обращением с отходами. Закон об упаковках и отходах от упаковок устанавливает требования, которым они должны соответствовать, а также способы обращения с упаковками.

Закон регулирует, прежде всего, обязанности производителей упаковок. Второй - названный выше Закон - об обязанностях предпринимателей (производителей) в сфере управления не всеми, а лишь некоторыми отходами и об оплате продуктовой и депозитной, в основном касается обязанностей, налагаемых на предпринимателей, производящих либо импортирующих вредные для окружающей среды продукты. Основным положением данного Закона является введение обязанности обеспечения предпринимателем (производителем) переработки или рециклинга отходов, возникших от таких продуктов.

Указанные законы являются основными, но - как и в Российской Федерации - в Республике Польша нормы об отходах содержатся в актах экологического, природоресурсного и иного законодательства. Среди них особое значение имеют законы от 27 апреля 2001 г. Право охраны окружающей среды, от 18 июля 2001 г. Водное право, от 28 октября 2002 г. О перевозке опасных товаров, от 27 марта 2003 г. О пространственном планировании и управлении, от 18 декабря 2003 г. Об охране растений и др., а также нормы Уголовного кодекса и Кодекса проступков. Велик массив ведомственного регулирования: многие предписания об обращении с отходами установлены распоряжениями Министра окружающей среды. Назовем лишь часть из них: от 27 сентября 2001 г. «О каталоге отходов»; от 11 декабря 2001 г. «По вопросам обязательного объема информации, охватываемой обязанностью сбора и переработки и способа ведения центральной и воеводской баз данных, касающихся образования и управления отходами», от 9 декабря 2002 г. «По вопросам объекта, периодичности, способа и условий осуществления мониторинга хранилищ отходов»,) 4 февраля 2004 г. «О видах опасных отходов, допускаемых к ввозу из заграницы и др.» Также больше значение в деле регулирования обращения с отходами! в Республике Польша имеет Постановление Совета Министров от 29 октября 2002 г. «О национальном плане управления отходами».