Некоторые закономерности установления региональных категорий особо охраняемых природных территорий

Размещено на http://www.allbest.ru/

Некоторые закономерности установления региональных категорий особо охраняемых природных территорий

СЁМИН Павел Олегович

Независимый исследователь

Аннотация

Охрана окружающей среды и особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. В частности, субъекты вправе устанавливать категории особо охраняемых природных территорий (региональные категории) помимо категорий, предусмотренных Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях». Разнообразие региональных категорий изучено поверхностно, хотя такие исследования формируют теоретическую основу для совершенствования законодательства и позволяют сформулировать более общие выводы о российском законотворчестве по предметам совместного ведения. Цель данной работы -- определить закономерности деятельности субъектов России по установлению региональных категорий. Для этого был составлен полный список региональных категорий по состоянию на 1 августа 2019 г. Названия региональных категорий были обработаны с использованием таких методов статистического анализа текстов на естественном языке, как облако слов, анализ биграмм, корреляции слов, векторные репрезентации фраз с помощью Fasttext и их кластеризация. В результате можно выделить несколько крупных групп региональных категорий: охраняемые природные объекты (аналоги памятников природы); охраняемые ландшафты и природные комплексы; охраняемые зелёные насаждения в населённых пунктах; рекреационные местности; территории историко-культурного назначения (напоминающие объекты культурного наследия). Некоторые субъекты восполняют пробелы федерального регулирования: в порядке опережающего регулирования устанавливают специальные правила для территорий с международным статусом (например, для водно-болотных угодий) или заимствуют отдельные элементы классификации охраняемых территорий, разработанной Международным союзом охраны природы. Однако некоторые региональные категории свидетельствуют о низком уровне юридической техники регионального законотворчества. Анализ региональных категорий позволяет сделать выводы о трёх отрицательных качествах федерального российского законодательства об охраняемых территориях -- о его нестабильности, об избыточной жёсткости системы категорий на федеральном уровне, о наличии изъянов в правовой охране территорий, важных для сохранения биоразнообразия, отдыха людей и поддержания экологического равновесия.

Ключевые слова: особо охраняемые природные территории; региональное законодательство; категории; экологическое право; российский федерализм; эмпирическое правоведение; статистический анализ текстов; Fasttext. охраняемый территория региональный категория

Annotation

Pavel Syomin

Some Regularities in Establishing Regional Categories of Specially Protected Natural Territories

independent researcher; Protection of the environment and specially protected natural territories are in FeZleTatiorg1, USSian the joint jurisdiction of the Russian Federation and its constituent entities. In particular, constituent entities have the power to establish their own categories of Email' ntsp@ya ru specially protected natural territories (called regional categories) besides the cat egories prescribed by the federal law On Specially Protected Natural Territories.

The diversity of regional categories has been studied only superficially, despite the fact that such research may be valuable for finding out the drawbacks of federal and regional legislation and for identifying the ways it can be improved. It may also result in general insights about Russian lawmaking under joint jurisdiction. The study presented in this paper aimed to find the regularities in the legislative activity of Russia's constituent entities in the field of establishing regional categories. For this purpose, the full list of regional categories as of August 1, 2019 was made and then processed with text mining algorithms, including word clouds, bigram analysis, word correlations, and clustering of categories' names using their vector representations made with Fasttext. Several large groups of regional categories were determined as a result: protected natural objects (analogous to natural monuments), protected landscapes and natural complexes, protected green zones of populated localities, recreational areas, and areas of historical and cultural designation, which are similar to cultural heritage objects. Some constituent entities fill the gaps in federal regulation; they follow the paradigm of anticipatory lawmaking and provide for special rules for territories under international agreements, such as wetlands of international importance, or they partially implement protected area categories adopted by the International Union for Conservation of Nature. However, some regional categories are likely to indicate a low level of legal technique in regional lawmaking. This analysis of regional categories points out three deficiencies of the Russian federal legislation on protected areas: instability of legislation, excessive rigidity of the federal categories system, and flaws in the protection of areas valuable for conservation of biodiversity, recreation, and support for ecological balance.

Keywords: specially protected natural territories; regional legislation; categories; environmental law; Russian federalism; empirical legal studies; text mining; Fasttext.

Введение

В России простор для деятельности региональных законодателей не столь велик, как в других федерациях [Анисимов 2019b: 104]. Тем не менее субъекты принимают довольно много нормативных актов, регулирующих правоотношения в сфере совместного ведения, -- конституционные, административные, бюджетные, налоговые, экологические, жилищные [Андриченко, Юртаева 2013: 12]. В результате сформировалось региональное законодательство, называемое некоторыми специалистами региональными элементами правовой системы России [Ромашов, Сергевнин 2003; Личичан 2009; Казанцев 2013]. Региональное законодательство сейчас развивается в жёстких и узких рамках, установленных на федеральном уровне, и характеризуется унификацией [Личичан 2009; Андриченко, Юртаева 2013: 12], однако некоторые автономия и своеобразие сохраняются. В частности, в сфере экологии региональное законодательство характеризуется значительным разнообразием -- в том числе потому, что природные условия и экологическая ситуация в разных субъектах Федерации существенно различаются, и право должно это учитывать [Боголюбов 2003: 7; Круглов 2010: 16]. Нормы экологического права в субъектах отличаются, и в регионах могут появляться нормы и даже институты права, отсутствующие на федеральном уровне. Специализация и интеграция -- параллельные процессы, поэтому там, где есть разнообразие, можно искать и некоторые общие закономерности. Эколог назвал бы их «паттерны», или «широко наблюдаемые тенденции» [Lawton 1999]. Благодаря относительной автономии законодательных массивов каждого региона и их довольно большому количеству (85 -- по числу субъектов) можно считать, что эти закономерности существуют независимо от воли конкретных лиц, участвующих в законотворчестве. Экологическое законодательство, таким образом, оказывается удобным объектом для эмпирического исследования правотворческой деятельности органов государственной власти на региональном (и потенциально местном) уровне. Удобство объекта сочетается с его важностью, поскольку от качества регионального законодательства, эффективности регулирования, учёта местной специфики косвенно зависит реализация права на благоприятную окружающую среду и, в общем -- состояние окружающей среды и устойчивое развитие территории.

Территориальная охрана окружающей среды и особо охраняемые природные территории как её центральный компонент относятся к ключевым мерам сохранения биологического разнообразия, при этом их эффективность в отсутствие достаточных правовых и политических инструментов оказывается под вопросом. Следовательно, проблемы нормативного регулирования особо охраняемых природных территорий имеют большое значение [Lausche 2011: 3]. Российское законодательство об особо охраняемых природных территориях во многих аспектах допускает значительную региональную специфику [Крусс, Вихрова 2017: 2]. Таким образом, изучение региональной специфики правового регулирования особо охраняемых природных территорий в России, во-первых, показательно в теоретическом и методологическом плане, а во-вторых, имеет практический смысл.

Правовое регулирование особо охраняемых природных территорий строится вокруг системы категорий таких территорий. В России категории особо охраняемых природных территорий устанавливаются на двух уровнях -- федеральном и региональном [Анисимов, Рыженков, Чаркин 2019: 250]. На федеральном уровне категории особо охраняемых природных территорий перечислены в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» (№ 33-ФЗ от 14 марта 1995 г.; далее -- закон об особо охраняемых природных территориях). К таким территориям относятся государственные природные заповедники, национальные парки, государственные природные заказники, природные парки, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады. Иные категории (условно говоря, региональные) могут быть установлены законами субъектов России. Субъекты Федерации активно используют это полномочие, в результате чего «региональных» категорий насчитывается более 250 [Иванов, Чижова 2019: 49].

Обычно разговор о региональных категориях ограничивается упоминанием нескольких примеров [Анисимов, Рыженков, Чаркин 2019: 250; Иванов, Чижова 2019: 49]. Есть только одна статья с относительно подробным, хотя нет гарантии, что полным, перечнем; см.: [Г алсанова 2016]. Региональные категории в некоторых случаях оцениваются как «дублирующие» по отношению к категориям, установленным на федеральном уровне, либо вводящие режим охраны, не предусмотренный федеральным законом [Хмелёва 2009: 55; Галсанова 2016]. Методика выявления «дублей» и несоответствий не поясняется, источники фактических данных не указываются. Есть одна статья с обобщениями о задачах и проблемах категорий, установленных в качестве особо охраняемых природных территорий местного значения, однако она опирается не на полный список таких категорий, а на небольшое количество примеров; кроме того, в ней не учтены категории, установленные в качестве особо охраняемых природных территорий регионального значения [Изъюров, Огородовая 2015]. В целом наблюдается следующая картина: несмотря на то что все знают о многообразии региональных категорий, внимание обычно сосредоточивается на шести главных категориях, установленных на федеральном уровне, а вопросы, касающиеся региональных категорий, затрагиваются поверхностно -- как частный случай и не очень важная тема. Если где-то и упоминается о важности региональных категорий в контексте осуществления природоохранных полномочий субъектов России, то без дальнейшего обсуждения. Почти нет попыток выйти за рамки короткого списка примеров региональных категорий или региональных категорий отдельно взятого субъекта и углубиться в тему, то есть систематизировать региональные категории и выявить закономерности, связанные с их установлением. А ведь подробное исследование данного вопроса имеет множество практических и даже теоретических выходов. Во-первых, обобщение регионального законодательства может подсказать направления совершенствования федерального законодательства; например, если выяснится, что региональные категории образуют относительно оформленную группу со специфическими природоохранными задачами, которые актуальны для значительной части территории страны, но тем не менее не восприняты на федеральном уровне. Во-вторых, могут найтись причины для корректировки регионального законодательства; например, если подтвердится гипотеза о «дублировании» и о несоответствиях. В-третьих, изучение региональных категорий поможет проверить предположения о том, какие факторы действительно влияют на региональное законотворчество в экологической сфере: есть ли здесь стремление к созданию «эффективных правовых механизмов регулирования взаимоотношений общества и природы» [Васильева 2005]; как сочетаются «опережающее нормотворчество» с «делегированным регулированием» [Болтанова 2016]. Наконец, особенности законодательства субъектов России по отдельно взятому вопросу категорий особо охраняемых природных территорий встраиваются в более широкий контекст специфики правотворческой деятельности органов государственной власти на региональном уровне в России, поэтому исследование на такую тему способно привести к выводам, выходящим за узкие рамки экологической тематики и имеющим более общее значение для понимания, например, отличительных свойств российского федерализма.

Итак, объектом исследования является законотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а предметом -- категории особо охраняемых природных территорий, установленные в субъектах России, не предусмотренные законом об особо охраняемых природных территориях (региональные категории). Цель работы -- на основе систематизации региональных категорий выявить закономерности деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по правовому регулированию особо охраняемых природных территорий.

Методология

Законодательство обычно изучают специально-юридическими методами. Методы естественных и социальных наук используются не очень широко, тем не менее их интеграция в юриспруденцию -- перспективное направление научной работы. Одно из междисциплинарных направлений формируется на стыке юриспруденции и информационных технологий. В бизнесе на этой границе возникли компании LegalTech (от англ. legal technology -- юридическая технология), предоставляющие различные высокотехнологичные юридические сервисы. В научно-теоретической сфере синтез правоведения и информатики называют информационным подходом к праву. В рамках информационного подхода право рассматривается как текст [Черданцев 2012]. Этот текст обычно создан на одном из естественных языков -- тех, на которых говорят люди. Компьютеры работают с кодом программ, написанных на формализованных искусственных языках программирования, поэтому машинная обработка текстов, предназначенных для людей, является сложной задачей в сфере информационных технологий. Существуют и продолжают развиваться методы обработки текстов на естественном языке, которые можно использовать как в практической, так и в теоретической юриспруденции [Савельев 2018].

Широкое распространение справочно-правовых систем, средств подбора судебной практики, конструкторов договоров и иных программ, без которых сложно представить работу современного юриста, -- наглядный пример реализации информационного подхода и применения технологий автоматизированной обработки текстов в прикладном плане. В юридической науке изучается сложность правовых актов. Важность этого вопроса объясняется, в частности, тем, что чем проще язык нормативного документа, тем легче его толковать и применять [Головина 2017; Кучаков, Савельев 2018]. При исследовании законодательной деятельности предметом могут быть не только тексты правовых актов, но и их количество и хронология принятия или изменения [Ткаченко 2017]. Очевидно, что методы обработки текстов на естественном языке позволяют работать и со смыслом норм права, однако технологии пока далеки от совершенства, поэтому правила и ограничения применения подобных методов, особенно с учётом отраслевой специфики права, являются предметом дискуссии [Chalkidis, Kampas 2018]. Таким образом, помимо основной цели, данная работа направлена также на то, чтобы опробовать некоторые методы анализа текстов на естественном языке для исследования такой правовой конструкции, как категории особо охраняемых природных территорий.

Региональные категории разнородны. Чтобы выявить какие-то закономерности, нужно систематизировать региональные категории, сгруппировать их. Систематизация категорий особо охраняемых природных территорий -- нетривиальная задача, которая редко ставится, и для неё нет конкретной методики. Понятно, что Международный союз охраны природы и природных ресурсов -- МСОП (International Union for Conservation of Nature and Natural Resources -- IUCN) при разработке универсальной системы категорий обобщал информацию о множестве категорий охраняемых территорий по всему миру, однако методика его работы не описывается [Dudley 2008]. В российских научных работах речь обычно идёт только о категориях федерального уровня, которых всего шесть. Что касается региональных категорий, то упоминается исключительно факт их существования; вопрос же о том, как их сгруппировать, не возникает.

Следовательно, приходится опираться на общие представления о том, что любая систематизация основана на сравнении объектов. Соответственно, в основе систематизации региональных категорий должно лежать их сравнение друг с другом или с категориями иных уровней (федерального или международного). Для количественного анализа нужно также определить конкретные меры сходства или различия. Однако и само по себе сравнение категорий -- весьма непростая задача, хотя и более популярная.

Основной вопрос при сравнении категорий -- что именно сравнивать? Категория особо охраняемых природных территорий в России -- сложная правовая конструкция, складывающаяся из нескольких элементов. Категории выделяются по ряду признаков, причём определённости нет даже в отношении количества этих признаков. По закону об особо охраняемых природных территориях признак только один -- «особенности режима». В то же время в комментарии к этому закону перечисляются четыре признака: «собственное (общее) название, специфические цели, задачи, правовой режим» [Дубовик 2015]. При этом разграничить категории по какому-то одному признаку невозможно, в дело идёт вся совокупность характеристик плюс нигде прямо в законодательстве не сформулированные, но подразумеваемые естественно-научные представления о сущности той или иной категории; учитывается также история той или иной формы охраны окружающей среды [Кревер, Стишов, Онуфреня 2009: 22]. Признак «правовой режим» (или «режим охраны») настолько размытый, что использовать его для каких-либо классификаций затруднительно: фактически речь идёт о длинном перечне запретов вида «проведение гидромелиоративных и ирригационных работ» или «разведка и разработка полезных ископаемых». Эти запреты сформулированы немного по-разному в отношении разных категорий и определяются не только в законе об особо охраняемых природных территориях и нормативно-правовых актах уровня министерств, но и в индивидуальных положениях о конкретных особо охраняемых природных территориях, так что некоторый отдельно взятый заказник может оказаться больше похож на заповедник, чем на другой заказник. Специалисты полагают, что поскольку в основе задач и режима охраны лежат цели, то именно различие целей порождает различие категорий [Дубовик 2015]. Нужно заметить, что это соответствует позиции МСОП [Dudley 2008]. Проблема, впрочем, в том, что законодательно закреплённых целей у категорий в России нет.

Поскольку признаков у категорий несколько, а границы между ними размыты, разработать методику сравнения категорий затруднительно. Тем не менее есть успешный опыт сравнения российских категорий, установленных на федеральном уровне, с международными, принятыми в рамках классификации МСОП. В одном случае опубликован только результат сравнения [Шестаков 2003: 41], зато в другой работе была подробно изложена методика [Благовидов, Очагов, Птичников 2002: 23-29]. Достоинством этой методики является сочетание экспертных оценок с количественными методами для расчёта меры сходства разных категорий. Оценка сходства осуществляется по следующим параметрам: определение; задачи управления; критерии выбора места; организационная ответственность (подчинённость). При этом задачи управления имеют больший вес: они дают половину итоговых баллов. Методика была разработана коллективом специалистов в сфере особо охраняемых природных территорий и успешно применена. Правда, стоит учитывать, что с тех пор прошло полтора десятка лет. Однако это не главная причина, по которой данную методику использовать в данной работе не представляется возможным.

Основная проблема -- отсутствие достаточного фактического материала. Российские категории особо охраняемых природных территорий, предусмотренные федеральным законом, и категории по классификации МСОП подробно регламентированы, имеют солидную историю и научно-теоретическое обоснование. Накоплен богатый опыт практического применения таких категорий. Нормативная регламентация региональных категорий, напротив, нередко фрагментарна. Говорить о долгой истории и большом числе реальных примеров не приходится: многие региональные категории появились после изменений закона об особо охраняемых природных территориях в 2013 г.1 и в ряде случаев существуют только на бумаге. Следовательно, если для международных и российских федеральных категорий можно довольно легко определить задачи управления и построить таблицу, являющуюся основой для сравнения, то понять задачи управления региональных категорий возможно далеко не всегда. Критерии выбора места также указаны в меньшинстве случаев; признак организационной ответственности не работает, поскольку уровень обычно будет одинаковым -- региональным или местным. Даже определение региональных категорий есть не всегда. Сложность ещё заключается и в том, что, в отличие от федерального уровня, на региональном уровне далеко не все так называемые категории особо охраняемых природных территорий будут действительно относиться к особо охраняемым природным территориям; примеры таких региональных категорий, как «водоохранная зона» и «городской лес», Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. (№ 406-ФЗ) изменил закон об особо охраняемых природных территориях. Раньше иные категории могли устанавливаться актами Правительства России, органов исполнительной власти субъектов России, органов местного самоуправления; теперь -- только законами субъектов. уже до начала собственно исследования дают понять, что методика, подходящая для сравнения особо охраняемых природных территорий, споткнётся, столкнувшись с «иными» охраняемыми территориями. И в любом случае данная методика подходит, когда речь идёт о небольшом количестве категорий. Если же категорий больше двух сотен, объём ручной работы становится непропорционально большим и несопоставимым с поставленной задачей, заключающейся лишь в выявлении общих тенденций, но не в подробной оценке каждой отдельно взятой региональной категории. Таким образом, необходим метод, для которого имеется достаточно данных, и не избыточно трудоёмкий.

Поскольку группировочные признаки «режим охраны», «цели», «задачи», «критерии выбора места» и «организационная ответственность» не подходят, остаётся один -- название. Оно точно известно для каждой региональной категории. Хотя признак довольно простой (чтобы не сказать примитивный), но во многих случаях по наименованиям региональных категорий можно делать хотя бы вероятностные выводы об их сходстве. Например, весьма вероятно, что «микрозаказник» и «природный микрозаказник» похожи, равно как «особо охраняемый объект» и «охраняемый природный объект», а вот «водоохранная зона» отличается от «городского парка». Если не требуется высокая точность, а важна лишь общая картина, можно проводить сравнение, а следовательно, и систематизировать региональные категории, опираясь исключительно на их названия. А далее общая картина, складывающаяся из названий, позволит выявить эмпирические закономерности.

Анализировать названия можно и вручную, но в таком случае результаты полностью субъективны. Кроме того, когда в списке 250 объектов, удобнее хотя бы частично автоматизировать работу, тем более что опробованная методика такой систематизации может оказаться полезной при увеличении объёма информации; например, если всё же перейти от сравнения по названиям к сравнению по определениям. Применялись поэтому методы статистической обработки текстов на естественном языке. Правда, оценка результатов этой обработки, конечно, оставалась за исследователем и является субъективной.

В качестве исходного для анализа автором статьи был составлен перечень региональных категорий в России, который задумывался как исчерпывающий. Для подготовки перечня использовались три группы источников информации: (1) тексты законов субъектов Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях (в редких случаях -- об охране окружающей среды или аналогичные, если закон об особо охраняемых природных территориях в субъекте не принят); (2) опубликованные на сайтах уполномоченных исполнительных органов государственной власти субъектов перечни (иногда -- кадастры) особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения; (3) государственные доклады о состоянии и об охране окружающей среды на территории конкретных субъектов. Основным источником информации являлись законы; две другие группы использовались для проверки: в некоторых случаях в докладах, перечнях или кадастрах упоминались категории, не установленные законом (вероятно, это случаи, когда категория исключалась из закона, но ранее созданные охраняемые территории, относящиеся к данной категории, сохранялись без реорганизации). Законы изучались по состоянию на 1 августа 2019 г., а официальные доклады и перечни -- по состоянию не ранее чем на 1 января 2018 г., то есть наиболее новые из доступных. В перечне указывались название категории, субъект Федерации, значение (региональное или местное). Одноимённые категории в разных субъектах считались разными категориями, а одноимённые категории разного значения в пределах одного субъекта -- одной и той же категорией.

Анализ проводился с использованием языка R версии 3.4.1 (с дополнительными пакетами) в среде разработки R Studio версии 1.1.456. Язык программирования R ориентирован на разнообразные действия по обработке данных -- на расчёт описательных статистик и статистических критериев, извлечение, предобработку и очистку данных, машинное обучение, обработку текстов на естественном языке, визуализацию данных, создание интерактивных приложений и другое. Для него разработано множество пакетов (дополнительных программных модулей), предназначенных для решения типовых задач в области анализа данных в разных научных областях (например, в биологической номенклатуре, экологической токсикологии, медицинской статистике, картографии и геоинформационных технологиях, лингвистике). На языке R пишется специальный скрипт (сценарий работы), который состоит из команд по обработке данных. После запуска скрипта выводятся результаты выполнения команд. Один и тот же скрипт можно применить к разным данным, что, в частности, удобно при незначительных изменениях исходных данных, поскольку нет необходимости вручную повторять одни и те же действия. Среда разработки R Studio облегчает написание скрипта, отмечает ошибки, подсвечивает элементы кода, помогает установить дополнительные пакеты и сохранить результат работы.

Первый использованный метод -- «облако слов» (wordcloud). Все названия категорий были объединены в один документ. Предобработка включала удаление стоп-слов с использованием русского списка из пакета stopwords и стемминг с помощью Mystem https://yandex.ru/dev/mystem/. Далее с помощью пакета tm была построена терм- документная матрица. Из неё были отобраны слова с частотой пять и более, которые были визуализированы в виде «облака слов» с помощью пакета wordcloud.

Второй метод -- построение графа из слов, встречающихся парами в названиях региональных категорий. Все названия также были объединены в один документ. Документ (без предобработки) был разбит на биграммы с использованием функций пакета tidytext. Биграммы, встречающиеся четыре раза или более, были использованы для визуализации в виде графа с помощью пакетов igraph и ggraph.

Третий метод -- анализ корреляций между словами. Подсчёт слов, встречающихся и не встречающихся совместно, проводился в пределах каждого отдельно взятого названия региональной категории. Корреляции были рассчитаны с помощью пакета widyr и также визуализированы с помощью igraph и ggraPh.

Четвёртый метод -- кластеризация названий. Названия категорий были преобразованы в числовые векторы длиной 300, для преобразования использовалась библиотека Fasttext [Bojanowski et al. 2016] с готовой натренированной моделью для русского языка [Grave et al. 2018]. Векторные представления названий были проанализированы методом главных компонент; первые две главные компоненты использовались для кластеризации методом ^-средних и визуализации.

Перед тем как перейти к изложению результатов и их обсуждению, нужно обратить внимание на то, что все отмеченные особенности, закономерности и тенденции носят вероятностный характер. Они основаны на допущении, что название региональной категории особо охраняемых природных территорий действительно отражает её отличительные характеристики (цели, задачи и режим охраны). На самом деле это не всегда так. В экологическом законодательстве есть слова, имеющие много значений, и есть слова, значение которых отличается от обыденного. Кроме того, за рамками каждой предложенной интерпретации остаётся немало исключений, которые в неё не вписываются. Интерпретация результатов обработки названий категорий является субъективной, а некоторые результаты могут быть интерпретированы по-разному. Тем не менее применённые методы позволили выявить ряд не замеченных прежде особенностей региональных категорий.

Результаты

«Облако слов» (см. рис. 1) показывает слова, наиболее часто встречающиеся в названиях региональных категорий. Чтобы не перегружать изображение, в него включены только те слова, частота употребления которых составляет пять или более. Кроме того, в облаке не показаны слова «особо», «охраняемый», «природный» и «территория», поскольку очевидно, что когда речь идёт о названиях категорий особо охраняемых природных территорий, эти слова должны встречаться часто, и в то же время они вряд ли несут основную смысловую нагрузку. Стоит заметить, что слова «природный» и «охраняемый» действительно являются наиболее частыми и употребляются 105 и 68 раз, то есть примерно в 40 и 30% названий соответственно. Слово «территория» находится на девятом месте по частоте (19 упоминаний), и лишь слово «особо» фигурирует в названиях довольно редко (девять раз; впрочем, это тоже 16-е место из 134).

Примечание: Слова с частотой меньше пяти, а также слова «особо», «охраняемый», «природный» и «территория» не показаны.

Рис. 1 Облако слов, наиболее часто встречающихся в названиях региональных категорий

Что касается других, более важных по смыслу слов, то следует обратить внимание на следующие моменты. Во-первых, одним из наиболее частых является слово «объект» (пятое место, 32 упоминания). Вместе со словами «памятник» (14 упоминаний) и «достопримечательность» (встречается шесть раз) их можно объединить в группу «охраняемые (природные) объекты и достопримечательности». Слово «водный» (16 упоминаний) в части случаев также должно относиться к охраняемым объектам, поскольку прилагательное «водный» в экологическом законодательстве упоминается в терминах «водный объект» либо «водно-болотное угодье». Отдельные значимые природные объекты и достопримечательности как в России, так и за рубежом традиционно охраняются путём учреждения памятников природы. Таким образом, в множестве региональных категорий весомую долю, по-видимому, составляют некие варианты памятников природы.

Далее выделяются слова «комплекс» (самое частое, если не считать слов «охраняемый» и «природный» -- 43 упоминания), «ландшафт» и «ландшафтный» (21 и 11 упоминаний соответственно). Можно предположить, что все они косвенно указывают на ландшафтный подход к охране окружающей среды: ландшафт -- это природный комплекс; различия между терминами «ландшафт» и «природнотерриториальный комплекс» интересуют в основном профессиональных географов [Исаченко 1991], а в законодательной работе выбор того или иного обозначения является делом вкуса. Конечно, от того, что охраняемую территорию называют «охраняемый ландшафт» (или «охраняемый природный комплекс»), подход к охране окружающей среды автоматически не становится ландшафтным, но, как минимум, можно сделать вывод, что в официальном дискурсе присутствует некоторое представление о ландшафтном подходе.

К высокочастотным относятся также слова «парк» и «зона» (34 и 30 упоминаний соответственно). В экологическом праве термин «парк» имеет много значений: парк может быть национальным, природным, городским, экологическим, лесным, историко-культурным -- и во всех случаях речь идёт о разных явлениях, причём между городским парком и сквером общего намного больше, чем между городским парком и национальным парком. Из-за этого делать какие-то выводы сложно. Слова «садовопарковый» и «городской», встречающиеся соответственно восемь и 12 раз, позволяют предположить, что часть «парков» относится именно к «паркам» в привычном для горожанина понимании, то есть к озеленённым (кстати, слово «зелёный» встречается девять раз) рекреационным территориям внутри населённых пунктов. Что касается слова «зона», то интерпретировать его использование непросто. В целом это слово отсылает к экологическому зонированию как одному из институтов экологического права. «Зона» нередко понимается как природоохранная территория, прилегающая к значимому природному объекту и неразрывно связанная с ним: водоохранная зона, рыбоохранная зона, рыбохозяйственная заповедная зона, экологическая зона озера Байкал [Савельева 2014]. В этом случае слово «зона» относится к охраняемым природным объектам. Впрочем, речь не обязательно будет идти о конкретных объектах: так, «зонами покоя» в индивидуальных положениях о заповедниках называют наиболее ценные и строго охраняемые участки, на которых исключается всякое вмешательство в природные процессы [Дубовик 2015].

Из часто встречающихся остаётся слово «рекреационный», которое явно говорит об охраняемых территориях рекреационного назначения. Здесь нужно вспомнить, что туризм и рекреация -- первостепенные задачи национальных и природных парков, а также лечебно-оздоровительных местностей и курортов; при этом национальные и природные парки выполняют также и другие основные задачи (поддержание экологического баланса, образование, охрана природных достопримечательностей), в то время как для лечебно-оздоровительных местностей и курортов рекреация -- единственная основная задача [Благо- видов, Очагов, Птичников 2002: 26]. Поскольку в 2013 г. нормы о лечебно-оздоровительных местности и курортах были исключены из закона об особо охраняемых природных территориях, в настоящее время нет такой «федеральной» категории, основной задачей которой была бы рекреация. Возможно, это и правильно с теоретической точки зрения [Галиновская 2010]. Однако нужно учитывать и практическую сторону вопроса. Обилие «рекреационных» категорий среди региональных говорит о потребности в особой охране природных территорий рекреационного назначения, причём она на текущий момент не удовлетворяется в полной мере ни возможностью объявления лечебно-оздоровительных местностей или курортов, ни возможностью создания природных парков регионального значения. Если бы удовлетворялась, вариантов на тему «рекреационная местность» не возникало бы.

Наконец, отметим также слово «микрозаказник» (восемь упоминаний), вполне определённо указывающее на небольшие по площади аналоги государственных природных заказников.

Граф наиболее распространённых связей слов (см. рис. 2) подтверждает выводы, сделанные на основе анализа частоты слов, и позволяет их дополнить.

Примечание: Связи, встречающиеся реже, чем четыре раза, не показаны. Более яркий цвет стрелок соответствует более частым связям.

Рис. 2 Наиболее часто встречающиеся связи между словами в названиях категорий

Во-первых, можно убедиться, что слова «охраняемый» и «природный», используемые вместе со словами «объект», «комплекс» и «ландшафт», образуют наиболее часто встречающиеся связки в названиях категорий -- так, что многие названия представляют собой всевозможные комбинации из этих пяти слов. Стоит также обратить внимание на «природный резерват». Это название напоминает дословный перевод с английского strict nature reserve (строго охраняемый природный резерват) -- названия категории Ia по классификации МСОП. Категория охватывает участки, предназначенные для научных исследований или экологического мониторинга; наиболее близким российским аналогом являются заповедники [Благовидов, Очагов, Птичников 2002].

Во-вторых, проясняется значение слова «зона» в названиях региональных категорий: судя по графу, речь идёт либо о зелёных зонах, то есть о зелёных насаждениях в населённых пунктах, либо о туристско-рекреационных зонах. Можно заметить, что это название отсылает уже к иной отрасти законодательства, а именно к законодательству об особых экономических зонах, одним из типов которых являются туристско-рекреационные Ст. 4 Федерального закона «Об особых экономических зонах» (№ 116-ФЗ) от 22 июля 2005 г.. Точно так же становится более понятным употребление слова «парк»: это либо «городской парк», то есть городская озеленённая территория, выполняющая рекреационные и санитарно-оздоровительные функции (рядом стоит категория «городской лес» -- городские леса тоже относятся к городскому озеленению), либо «экологический парк» (не вполне устоявшийся термин, близкий к обозначению природных парков).

В-третьих, «памятники» распадаются на две группы: «памятники живой природы» (то есть, по сути, обыкновенные памятники природы) и «памятники садово-паркового искусства» (в зависимости от их историко-культурных качеств относящиеся либо просто к городскому озеленению, либо также к объектам культурного наследия). Связка «природно-исторический» тоже указывает на наличие региональных категорий, которые предназначены для охраны территорий, имеющих не только природную, но и культурно-историческую ценность. Словосочетание «природная достопримечательность» однозначно указывает на аналоги памятников природы.

Наконец, чётко обособляются две самостоятельные категории: водно-болотные угодья и заповедные участки. Эти последние, судя по всему, следует считать небольшими по площади аналогами заповедников -- как микрозаказники являются уменьшенными «копиями» заказников.

С графом наиболее распространённых связей слов перекликается граф корреляций слов (см. рис. 3). Здесь также выделяются «природная достопримечательность» и «водно-болотное угодье», обособляется «памятник садово-(паркового) искусства». Остальные слова выстроились в длинную «цепь», которую для интерпретации целесообразно разбить на части. Верхняя часть (с центром в слове «парк») позволяет разделить все «парки» как региональные категории на три группы по основным функциям: (1) экологические (ландшафтные и экологические парки); (2) рекреационные и санитарнооздоровительные (городские парки); (3) культурные (природно-исторические парки). Связка «зелёная и (или) рекреационная зона и (или) местность» уже была детально рассмотрена ранее, и граф корреляций не позволяет что-либо сказать в дополнение к уже сделанным выводам. Название «(особо) охраняемая территория» слишком абстрактно для того, чтобы судить о задачах данной категории. «Особо охраняемые природные/водные объекты» -- это, по сути, памятники природы, а такие же «ландшафты», вероятно, образуют достаточно самостоятельную группу региональных категорий, напоминающую о категории V по классификации МСОП -- охраняемый ландшафт суши или моря (protected landscape, seascape) [Dudley 2008]. Словосочетание «природный комплекс» -- синоним ландшафта, а «рекреационный комплекс» раскрывает ещё один аспект частого употребления слова «комплекс» и отсылает к рекреационным территориям, то есть является аналогом рекреационных местностей и зон.

Примечание: Показаны только слова с частотой больше пяти и коэффициентом корреляции больше 0,15. Чем ярче линия, тем сильнее корреляция.

Рис. 3 Корреляции между словами, часто встречающимися в названиях категорий

На графике (см. рис. 4) представлены результаты обработки названий категорий с помощью Fasttext, их анализа методом главных компонент и кластеризации. Несмотря на то что первые две главные компоненты суммарно объясняют только 20% дисперсии, кластеры получились относительно осмысленными.

Примечание: Четыре кластера обозначены разными цветами. Чем больше размер точки, тем больше категорий с данным названием. Подписаны только те категории, названия которых встречаются в массиве данных три раза и более. Principal Component 1 -- главная компонента № 1; Principal Component 2 -- главная компонента № 2.

Рис. 4 Распределение и кластеризация названий категорий после векторизации с помощью Fasttext и анализа по методу главных компонент

Названия категорий образуют четыре кластера -- центральный и три «рукава». Первый кластер (на графике он находится справа, точки окрашены красным) можно условно назвать «рекреационнотуристический». В нём велика доля категорий, которые, судя по названию, предназначены для отдыха и туризма: «рекреационные зоны» и «туристические местности», «природная достопримечательность». Второй кластер (центральный, зелёного цвета) довольно разнородный, потому что находится на пересечении трёх других, но в нём можно выделить «заповедно-природоохранную» (водно-болотное угодье, охраняемый ландшафт, заповедный участок) и «парково-рекреационную» часть. Третий кластер (верхний, бирюзового цвета) выделяется тем, что в нём сосредоточены самые частотные категории, а иначе говоря -- те названия, которые встречаются в массиве данных чаще всего. Например, в этот кластер попал «охраняемый природный объект» -- категория с таким названием существует в 11 субъектах. В целом (если не считать «природно-рекреационную местность» и некоторые другие категории) этот кластер объединяет категории с выраженной природоохранной направленностью: охраняемые ландшафты, природные комплексы и объекты. Наконец, четвёртый кластер (нижний «рукав», сиреневый) почти полностью состоит из парков, понимаемых как «городской парк» или «сквер».

Справедливости ради нужно добавить, что в каждом кластере (кроме разве что четвёртого, сиреневого) «характерные» названия, соответствующие «профилю» кластера, составляют в лучшем случае половину. Однако это издержки метода: модель Fasttext обучена на текстах Интернета, а в законодательстве те же слова могут употребляться в другом значении. Например, в обыденной речи «зона покоя» будет, скорее, ассоциироваться с отдыхом, чем с заповедником, а в профессиональной речи «зона покоя» -- это часть заповедника. Несмотря на несовершенство метода, наиболее частые названия (те, которые используются в законах трёх субъектов и более) обычно оказываются в «характерном» кластере, а в «ошибочно включённые» попадают редко встречающиеся названия.

Обсуждение

Четыре метода анализа, использованных при подготовке данной статьи, дают взаимодополняемые результаты и позволяют выделить несколько закономерностей, связанных с установлением региональных категорий. Эти закономерности перекликаются с некоторыми наблюдениями и теоретическими предположениями других исследователей в сфере правовой охраны окружающей среды и регионального правотворчества.

Часть региональных категорий предназначена для охраны отдельных ценных или примечательных объектов живой и неживой природы. По сути, речь идёт о памятниках природы под другими названиями. Памятник природы -- классическая, довольно простая и понятная категория, поэтому обилие вариаций на эту тему в региональном законодательстве вызывает вопросы. Причина может быть в низком уровне юридической техники, когда содержание закона об особо охраняемых природных территориях переписывается в региональных законах чуть другими словами, а субъекты копируют законы друг у друга [Краснов 2008: 27]. Также за этим может стоять довольно серьёзная проблема -- невозможность создавать памятники природы местного значения. По действующему закону об особо охраняемых природных территориях памятники природы могут быть только федерального и регионального значения, но выявляться значимые и нуждающиеся в особой охране природные объекты и достопримечательности могут и на муниципальном уровне [Некипелова, Изъюров, Огородовая 2010]. В таком случае установление региональных категорий, аналогичных памятникам природы, -- это предоставление органам местного самоуправления возможности обеспечивать особую охрану отдельных ценных природных объектов самостоятельно, без решения на вышестоящем уровне. В свете данной проблемы представляется обоснованным вывод 10-летней давности, так и не получивший какого-то отражения в законодательстве: «К категориям <.. .> особо охраняемых природных территорий местного значения целесообразно отнести памятники природы» [Хмелёва 2009: 55]. Любопытно, что в Кемеровской области с мая 2019 г. к числу категорий особо охраняемых природных территорий местного значения отнесены «памятники природы» -- без словесных ухищрений типа «охраняемый природный объект»4. Впрочем, можно ли действовать столь прямолинейно? Региональные законы принимаются в соответствии с федеральными, а по закону об особо охраняемых природных территориях памятников природы местного значения быть не должно.

Если судить по множеству охраняемых «природных комплексов» и «ландшафтов», власти многих субъектов проявляют приверженность ландшафтному подходу к охране окружающей среды. Ландшафтный подход -- это относительно новая международная концепция, сформировавшаяся в 1990-е гг. Она отражена, в частности, в Европейской ландшафтной конвенции 2000 г. [Гафина 2008; Выпханова 2016: 127]. В российской юридической науке есть разработки на тему правовой охраны ландшафтов, однако в законодательстве ландшафтный подход почти не реализован [Гафина 2008; Евдокимова 2011]. Отсылки к ландшафтному подходу при правовом регулировании особо охраняемых природных территорий заслуживают неоднозначной оценки. Положительной стороной является системность, свойственная этому подходу: право должно учитывать взаимосвязь компонентов природы. Отрицательный момент состоит в том, что ландшафтный подход касается не только природных участков, но и территорий, сформировавшихся под воздействием человека, и ориентирован на сочетание социальных, экономических и экологических интересов, а не на приоритет сохранения нетронутой естественной среды [Выпханова 2016: 127]. Охраняемым ландшафтом в рамках такого подхода может стать деревня с прилегающими сельскохозяйственными угодьями. Не исключено, что это будет разумным решением в плане охраны окружающей среды в целом, но вряд ли следует ставить его в один ряд с особо охраняемыми природными территориями.