По удельному весу в общих ФЦП в 2008 году по сравнению с 2002 годом расходы по транспорту снизились с 39% до 36,3%, по здравоохранению с 5,1% до 1,4%, по образованию с 2,8 до 1,8%, по культуре - с 4,5% до 2,1%, по направлению "жилище" - с 13,7% до 9,0%.

1.5 Ключевые проблемы бюджетной политики и эффективность бюджетного сектора

Здравоохранение

За период с 2001 по 2007 год государственные расходы на здравоохранение, выраженные в процентном отношении к ВВП, колебались между 2,7% и 3,5%. Эти цифры невысокие по сравнению со странами ЕС, в которых на здравоохранение в среднем расходуется от 6 до 8 процентов ВВП. Следует отметить, что в этих странах существенно выше размеры социальных отчислений и налоговая нагрузка в целом на экономику. Если же сравнивать со странами со средним уровнем доходов Россия расходует аналогичные суммы с точки зрения доли государственных расходов в ВВП, но немного меньше, чем в среднем по странам СНГ.

На международном уровне доля общих (государственных и частных) расходов на здравоохранение в ВВП, обычно возрастает по мере роста ВВП. При этом страны с низкими и средними доходами на душу населения) выделяют менее 6 процентов ВВП, в то время как страны с более высокими доходами тратят на это более 7 процентов. В России общие расходы, как государственные, так и частные, составляют 4,2% ВВП, а с учетом оплаты населением лекарств, добровольного медицинского страхования и неформальных платежей они составляют 5,2% ВВП.

Одна из ключевых задач бюджетной политики состоит в том, чтобы создать условия для защиты здоровья и повышения продолжительности жизни граждан. Несмотря на то, что в 2006 году тенденция снижения продолжительности жизни сменилась ее повышением, по продолжительности жизни наша страна все еще значительно отстает не только от наиболее развитых стран, но и от большинства стран с переходной экономикой.

Система здравоохранения в России на данном этапе сталкивается с целым рядом проблем, которые в долгосрочной перспективе могут привести к серьезным последствиям. Существуют трудности, связанные с доступом к медицинскому обслуживанию - сеть медицинских учреждений не охватывает мелкие населенные пункты и пригороды, специализированные больницы также сконцентрированы главным образом в крупных городах и областных центрах.

По оценкам, амортизация основных фондов, а также медицинской техники и оборудования в системе здравоохранения составляет около 60%.

По данным Росстата, на конец 2006 года 27,9% больниц и 23,1% поликлиник требовали капитального ремонта, 3,7% и 1,6%, соответственно, были в аварийном состоянии.

При этом в России численность врачей в расчете на 1000 человек населения заметно выше, чем в странах ОЭСР, к тому же с годами этот показатель увеличивается. Так, в 1992 г. он составлял 4,3 чел. на 1000 чел. населения, в 1998 г. - 4,6 чел., в 2004 г. - 4,8 чел., а в начале 2007 г. - 4,9 чел.

В ОЭСР стран с сопоставимым значением этого показателя не так много, среди них можно отметить (в порядке уменьшения показателя) Грецию (2004 г. - 4,9 чел.), Бельгию (2005 г. - 4 чел.), Италию, Испанию, Швецию (2005 г. - 3,8 чел.), Исландию, Нидерланды, а также Норвегию (2005 г. - 3,7 чел.).

В конце 2006 г. в России обеспеченность населения медицинскими сестрами составила 7,5 чел. на 1000 чел. населения, а в некоторых странах ОЭСР уже в конце 2005 г. значение этого показателя существенно превышало российский уровень: в Норвегии - 15,4 чел., в Ирландии - 15,2 чел., в Бельгии - 14,8 чел.

Образование

С 2000 года государственные расходы на образование были заметно увеличены. В 2007 году расходы бюджетной системы на образование составили 4,0% ВВП, что на 0,8 п.п. ВВП выше, чем в 2000 году. Это положительно сказалось на эффективности работы образовательных учреждений.

Однако, несмотря на важные преобразования, имевшие место в последние годы и увеличение финансирования в сфере образования еще остаются серьезные проблемы, которые существенно снижают эффективность деятельности: отсутствие стимулов у учителей, региональные различия в финансировании, различия в финансировании между городом и деревней, недостаточное внимание системе профессионального образования и обучения, недостаточное качество образования.

В России в 2000-е гг. количество учащихся, приходящихся на одного учителя в общеобразовательных учреждениях, постепенно снижалось. Если в 2000 г. этот показатель составлял 12 чел., то в 2006 г. - 10 чел.

Несмотря на такую тенденцию, по этому показателю Россия сопоставима с некоторыми странами ОЭСР. В 2006 г. такое же количество учащихся, приходящихся на одного учителя в общеобразовательных учреждениях, зафиксировано в Бельгии, Люксембурге и Швеции.

В других странах показатель превышал среднероссийский уровень: в Австрии, Чехии, Франции, Венгрии, Исландии, Ирландии, Италии, Испании - 11 учеников на одного учителя, в Корее и Мексике - 18 учеников на одного учителя.

Среди стран, в которых показатель был ниже среднероссийского уровня, выделяется Португалия (7 учеников на одного учителя) и Греция (8 учеников на одного учителя).

Для российской системы профессионального образования характерны две проблемы: большое количество относительно небольших ПТУ и узкая специализация. В настоящее время система профессионального образования не соответствует потребностям рынка труда и готовит работников, которые не удовлетворяют спрос со стороны бизнеса. В настоящее время во многих регионах предпринимаются попытки адаптировать систему профессионального обучения и подготовки к потребностям рынка.

Наличие большого числа малых училищ сопряжено со значительными расходами и является неэффективным для регионов, и при этом ограничивает свободу выбора профессии и перспективы будущего трудоустройства для молодёжи. Данная проблема приобретает особенное значение с учётом того, что к 2023 году вследствие сложившейся демографической динамики количество учащихся заметно сократится. В соответствии с прогнозом, уже через семь-десять лет, сохранится необходимость лишь в 30-40 процентах от существующих ныне учреждений профессионального образования.

Государственные инвестиции и инфраструктура

В последнее время в большинстве стран уровень государственных инвестиций сокращается. Среди основных причин такой динамики - жесткие ограничения на бюджетный дефицит и растущие расходы на социальную сферу в связи с демографическими изменениями. Последствия снижения государственных вложений, особенно в инфраструктуру, остаются пока неясными, однако в последние годы большинство стран пытается искать альтернативы, позволяющие развивать инфраструктуру, и при этом задействовать не столь большое количество государственных ресурсов.

Приоритетным направлением вложений в инфраструктуру будет оставаться транспорт.

Анализ показывает, что Россия существенно отстает от большинства развитых стран по показателю протяженности дорог на тыс. человек. Плотность дорог на тыс. человек достаточно высока в странах Евросоюза (10.1), США (21.5). В России плотность автомобильных дорог с твердым покрытием составляет около 5,3 км. на 1 тыс. чел. В то же время ряд стран выбивается из общей картины. В частности, для Германии этот показатель составляет всего 2.8 км., а для Израиля 2.7 км.

В России инвестиции в развитие транспорта за счет консолидированного бюджета составили в 2007 году около 2% ВВП.

По прогнозу, объем участия федерального бюджета в финансировании транспорта в ближайшие годы составит около 1% ВВП, что полностью соответствует мировой практике.

Международные сравнения свидетельствуют о том, что доля федерального бюджета в финансировании развития инфраструктуры в развитых странах составляет от 0,2-0,3% ВВП (Великобритания) до 1% (Германия). В США она составляет около 0,4-0,5% ВВП.

Для развивающихся стран доли несколько выше - от 0,8% ВВП (для Азербайджана) до 1-1,2% ВВП (Казахстан). При этом доля расходов консолидированного бюджета Казахстана на транспорт и коммуникации в 2005 году составила около 1,5% ВВП.

В 2007-2008 году уровень суммарных государственных инвестиций в нашей стране составит около 4,1% ВВП в год.

Для сравнения, в Бразилии они составляют 1,9%ВВП, в Венгрии - 3,8%ВВП, в Польше - 5,1%ВВП, в Турции - 4,6%ВВП, в среднем по ОЭСР - 4,2%, новые члены ЕС -3,2%ВВП, страны Балтии - 2,7%ВВП.

Однако уровень государственных инвестиций не является ключевым фактором - гораздо более важна их эффективность. На сегодняшний день в России эффективность государственных вложений остается достаточно низкой. Поэтому первостепенной долгосрочной задачей является повышение эффективности и ускорение развития новых форм государственных инвестиций, основанных на взаимодействии с бизнесом.

Энергоэффективность

В настоящее время экономика России характеризуется высокой энергоемкостью, которая вдвое выше, чем энергоемкость мировой экономики в целом, и в 3 раза - чем в 15 странах Евросоюза и Японии. Среди основных причин такого разрыва, имеющих субъективный характер, можно назвать неразвитость рыночных механизмов энергосбережения; относительно низкую стоимость энергоресурсов; значительный объем устаревшего энерготехнологического оборудования и технологий. Устранение этих причин является основой повышения энергоэффективности в стране. Текущие темпы роста энергоэффективности недостаточны ни для того, чтобы обеспечить конкурентоспособность отечественной продукции на международных рынках, ни для того чтобы поддерживать экспорт энергоносителей в условиях замедления их добычи при быстром росте экономики.

Важную роль в энергосбережении может сыграть государственный сектор - бюджетные организации России потребляют в год около 20% всего тепловой энергии в стране и существенную часть электроэнергии. Объекты бюджетной сферы весьма энергоемки, что объясняется крайне неэффективными технологиями и большими потерями в системе теплоснабжения. За счет мер по налаживанию учета, регулирования потребления энергоресурсов и повышения эффективности их использования на объектах бюджетной сферы, по оценкам, можно снизить расходы на ее энерго- и водоснабжение на 3 млрд. долл., в т.ч. на объектах федеральной бюджетной сферы - не менее чем на 700 млн. долл. в год.

Социальная политика

Международные сравнения свидетельствуют, что суммарные расходы на социальные нужны в России можно назвать сопоставимыми с другими странами, однако часть этих средств расходуется недостаточно эффективно. Важнейшей задачей в среднесрочной перспективе является повышение адресности социальной помощи.

Проблемы бедности и крайне неравномерного распределения доходов населения сохраняют остроту и актуальность. Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума сократилась с 42,3 млн.чел. в 2000 г. до 19,5 млн.чел. в 2007 г. (т.е. более чем вдвое). В результате уровень бедности среди населения упал за это время с 19,0% до 13,7%. Однако дифференциация населения по уровню доходов за последние восемь лет усилилась. Соотношение доходов двух крайних децильных групп населения в Российской Федерации в 2000 году равнялось 13,9 раза, в 2007 году - 16,8 раза. В 2007 году на долю 10% наиболее обеспеченного населения приходилось 31,41% общего объема денежных доходов населения, а на долю 10% наименее обеспеченного населения - 1,9%. Коэффициент Джини в 2007 году был равен 0,422. Для сравнения, в развитых странах этот показатель не превышает уровня 0,36, а среднее значение коэффициента для этой группы стран составляет 0,29.

Что касается состава бедных домохозяйств, то большинство из них представляет собой социально незащищенные группы домохозяйств (многодетные, неполные семьи, пенсионеры, инвалиды и т.д.). В то же время, в 30% домохозяйств, находящихся за чертой бедности, граждане трудоспособного возраста имеют регулярную оплачиваемую работу. Таким образом, одним из факторов неравномерного распределения доходов населения является существенная дифференциация в заработной плате между различными видами экономической деятельности. Отметим также, что заработная плата продолжает оставаться главным фактором роста доходов населения. Ее доля в структуре денежных доходов в последние годы увеличилась и составила в 2007 году 70,4% (по оценкам Росстата, с учетом скрытой заработной платы).

Помимо дифференциации заработной платы в последнее время все чаще встает вопрос имущественной дифференциации. Согласно выводам экспертов, подавляющее большинство россиян в настоящее время не имеют возможности приобрести жилье в собственность даже по ипотеке. При этом по уровню обеспеченности населения жильем (без учета качества и комфортности) Россия отстает от многих как развитых, так и развивающихся стран. В среднем на одного человека в России приходится 20,7 кв. м. жилой площади, в то время как в США этот показатель равняется 70 кв.м., в Великобритании - 62 кв.м., в Германии - 50 кв.м., в Китае - 27 кв.м. Развитие института ипотечного кредитования позволит отчасти улучшить жилищные условия граждан.

Пенсионная система

Несмотря на то, что сравнительно недавно - в 2002 году - была проведена пенсионная реформа, ключевые проблемы в этой сфере остаются нерешенными.

Трудности пенсионной системы вызваны сочетанием нескольких проблем. Прежде всего, ухудшаются демографические показатели: растет число пенсионеров, приходящихся на одного работника. Вторым важным фактором служит "неформальная занятость". Соотношение между числом наемных работников к общему числу занятых в экономике упало с 81% в 1999 году до 71% в 2007 году. Третьей причиной ухудшения ситуации в пенсионной сфере служит постепенное увеличение доли взносов, направляемых на финансирование накопительной части пенсий. Эта доля превысила в 2007 году 9% части социальных налогов и взносов, предназначенных для финансирования пенсионной системы.

Результатом действия перечисленных факторов стал расширяющийся разрыв между пенсиями и зарплатой. За период 2002-2007 гг., прошедший с начала реформы, рост средней зарплаты в реальном выражении (составивший 111%) вдвое превысил рост реальной пенсии (54%). В результате всего за шесть лет коэффициент замещения (соотношение средней величины трудовой пенсии к средней зарплате) упал почти на 9 процентных пунктов: с 31,6% в 2001 г. до 22,8% в 2007 г. Кроме того, несмотря на рост реальных размеров пенсий, их величина все еще не намного превышает прожиточный минимум пенсионера.

Пытаясь противостоять этой тенденции, правительство выделяет все большие трансферты в пенсионную систему. Это замедляет падение коэффициента замещения (т.е. соотношения средней пенсии и зарплаты), однако имеет и определенные негативные последствия. С одной стороны, пенсионная система все дальше уходит от страховых принципов - все большая часть пенсионных выплат финансируется не за счет пенсионных взносов, а из общих доходов бюджета. Сохранение данной тенденции, с одной стороны, будет означать нарастающую нагрузку на федеральный бюджет, а с другой стороны ослабит связь между трудовыми доходами и величиной пенсий.

2. Условия развития экономики в период до 2023 года

бюджетный трансферт инвестиция экономика

Прогноз основных макроэкономических показателей социально-экономического развития Российской Федерации, использовавшийся при разработке финансового плана до 2023 г., основан на направлениях экономической политики, предусмотренных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (КДР). КДР призвана обеспечить условия для инновационного развития на основе инвестиций в человеческий капитал, создания благоприятной деловой среды, повышения качества государственных институтов, при сохранении макроэкономической стабильности.

Развитие экономики в предстоящий период будет происходить на фоне неблагоприятных демографических тенденций. Несмотря на то, что, благодаря мерам демографической и социальной политики, совершенствование здравоохранения и распространение здорового образа жизни, сокращение численности населения, согласно прогнозу Минэкономразвития России, сменится его небольшим ростом, продолжится процесс старения населения. В результате доля населения в трудоспособном возрасте снизится с 63% в 2007 году до 53% в 2023 году. Соответственно численность экономически активного населения сократится на 11% (в среднем на 0,8% в год).

На динамику основных экономических показателей и доходов бюджета существенное влияние продолжает оказывать конъюнктура мировых цен на товары традиционного российского экспорта, прежде всего на нефть. В базовом прогнозном сценарии цена на нефть сорта Юралс в период с 2009 по 2011 г. снижается. Начиная с 2013 г. ожидается возобновление роста цен на нефть и к 2023 г. она достигает 106 долл./барр. В целом в период с 2010 г. по 2023 г. цены на нефть, выраженные в долларах 2008 г., будут лежать в диапазоне от 64 до 70 долл. за баррель.

Результатом политики модернизации экономики и усилий по ее диверсификации должны стать устойчиво высокие темпы роста ВВП. Физический объем ВВП должен вырасти за 15 лет в 2,5 раза, что соответствует средним темпам роста экономики в размере 6,3% в год. В условиях сокращения численности рабочей силы это потребует опережающего повышения производительности труда. Ее рост составит в среднем 6,9% в год. Дефицитность рабочей силы приведет к увеличению занятости - уровень безработицы к концу периода упадет ниже 3%. Одновременно прекратится распространение неформальной занятости: соотношение численности наемных работников и общего числа занятых в экономике будет оставаться практически неизменным.

Рост экономики будет основан на сочетании различных источников: потребительского, инвестиционного спроса и внешнего спроса. Розничный товарооборот будет расти в среднем на 7,1% в год, а инвестиции в основной капитал - на 10,0% в год. Объем промышленного производства вырастет за период в 2,1 раза.

Сложившиеся и ожидаемые условия развития нефтегазового сектора определяют сохранение сравнительно низких темпов роста добычи углеводородов. Среднегодовой рост добычи нефти составит лишь 0,5%, темпы роста добычи газа будут лишь ненамного быстрее, составляя 1,9%. Это скажется и на динамике экспорта энергоносителей. Физический объем экспорта нефти за период практически не изменится, тогда как экспорт природного газа возрастет на 57% (в среднем на 3,0% в год).

Сочетание медленного роста экспорта углеводородов и стабилизации их цен (с учетом инфляции доллара) приведет к тому, что соотношение стоимости экспорта топливно-энергетических товаров к ВВП втрое сократится: с 17% в 2007-2008 гг. до лишь 6% в 2023 г. Это частично будет компенсироваться сравнительно быстрым ростом неэнергетического экспорта в результате реализации мер по диверсификации экономики. Стоимостной объем неэнергетического экспорта будет увеличиваться в среднем на 9% в год. В результате его удельный вес в общем объеме экспорта вырастет с 39% до 58%. В целом доля экспорта в ВВП снизится за рассматриваемый период вдвое - с 26% в 2008 г. до 13% в 2023 г.

Высокие темпы роста внутреннего спроса, обусловленные ростом реальных доходов населения, будут способствовать опережающему росту импорта до 2011 г. Соотношение импорта к ВВП к этому времени возрастет до 20% (по сравнению с 17% в 2008 г.). В последующие годы активизация импортозамещающего производства приведет к замедлению роста импорта, так что к 2023 г. он будет составлять лишь 15% ВВП.

Значительный профицит внешнеторгового баланса (более 9% ВВП в 2008 г.) сменится к 2011 г. его небольшим дефицитом. Активизация неэнергетического экспорта и импортозамещения позволят сохранять сравнительно небольшие размеры торгового дефицита, не превышающие 2,5% ВВП.

В условиях дефицитности рабочей силы, а также ускоренного роста производительности труда и вывода зарплаты из теневого оборота реальные размеры зарплаты продолжат расти опережающими темпами (в среднем за период на 8,8% в год). В результате доля фонда заработной платы в ВВП вырастет с 25% в 2008 до 29% в 2023 г. Реальные располагаемые доходы населения увеличатся за это время в 2,8 раза.

Результатом повышения удельного веса в ВВП фонда заработной платы станет сокращение прибыли: ее величина сократится с 24% в 2008 г. до 21% в 2014 г., после чего стабилизируется на этом уровне.

3. Приоритетные направления бюджетной политики в период до 2023 года

Бюджетная политика играет определяющую роль в формировании условий жизни граждан и развитии страны. Через бюджетную систему проходят средства, эквивалентные более трети ВВП, она обеспечивает финансирование всех направлений деятельности государства: поддержание безопасности страны и общественного порядка, бесплатное образование и здравоохранение, создание условий для развития экономики, предоставление пенсий по старости и инвалидности, снижение бедности и сглаживание межрегиональных различий.

Конечная цель бюджетной политики состоит в повышении уровня и качества жизни населения. Это подразумевает создание условий для устойчивого повышения уровня жизни и состояния здоровья граждан, их всестороннего развития, защиту их безопасности, обеспечение социальных гарантий.

Создание условий для будущего развития -- важнейшая миссия социально ответственного государства. Развитие природного и научного потенциала, конкурентоспособной системы образования, формирование инновационной среды, поддержка передовых технологий, обеспечение прав и свобод граждан, развитие демократии и гражданского общества, эффективная организация самого государства, борьба с коррупцией - необходимые предпосылки для достижения этой цели. Непосредственный вклад в ее достижение должно внести комплексное решение демографической проблемы.

Основа для решения перечисленных проблем -- высокие темпы устойчивого экономического роста, обеспечивающего создание новых рабочих мест, увеличение доходов граждан и расширение финансовых возможностей государства. Это требует, прежде всего, поддержания макроэкономической стабильности, которая играет решающую роль в формировании инвестиционной привлекательности страны. Должно быть также обеспечено безусловное выполнение государством своих обязательств независимо от колебаний внешней конъюнктуры, поддержание стабильного уровня цен и стоимости национальной валюты и устранение других макроэкономических рисков.

Обеспечение обороноспособности и безопасности -- необходимое условие для развития страны. Обеспечение суверенитета страны и поддержание одной из самых сильных армий в мире, включающей ядерную составляющую, является особенностью российского бюджета. Обеспечение высокой боеготовности вооруженных сил, их техническое переоснащение, создание мобильной армии, борьба с терроризмом, предупреждение локальных конфликтов, предотвращение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий входят в число основных приоритетов бюджетных расходов.

Эффективность правового регулирования, способность государства принимать справедливые законы и добиваться их исполнения наряду с финансовым обеспечением являются столь же необходимым условием для достижения целей бюджетной политики. Значительный вклад вносят, в рамках законодательно установленных полномочий и ответственности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Целый ряд публичных обязательств исполняется за счет государственных внебюджетных фондов.

Развитие общества и изменение экономической среды предъявляют все новые требования к качеству бюджетной политики. Граждане ждут от государства повышения качества образования и здравоохранения, решения проблем бедности, бизнес рассчитывает на развитие производственной инфраструктуры. Для того чтобы соответствовать этим ожиданиям недостаточно провести определенные реформы в сфере бюджетной политики, потребуется решительное повышение качества всей бюджетной политики.

3.1 Совершенствование налоговой политики

К настоящему времени в Российской Федерации в целом закончено формирование основ современной налоговой системы. В ходе проведенной в Российской Федерации налоговой реформы был отменен ряд налогов, снижены ставки основных налогов, созданы условия для более низкой налоговой нагрузки на малый бизнес. Изменение структуры налоговой системы, включая принятые подходы к налогообложению отдельных секторов экономики, смягчило различия в инвестиционной привлекательности отраслей, создало условия для диверсификации экономики.

В результате, налоговая нагрузка на экономику без учета нефтегазового сектора снизилась до более низкого уровня по сравнению с налоговой нагрузкой в странах с сопоставимым уровнем бюджетных расходов. Невысоки по сравнению с большинством стран и налоговые ставки.

Тем не менее, характер современного этапа развития российской экономики характеризуется наличием множества специфических для этого этапа проблем, среди которых можно выделить недостаточный уровень развития базовых институтов (включая институты правоприменения, обеспечения исполнения контрактов), уровень развития судебной системы, защиты прав собственности. В этих условиях проведенная в последние годы налоговая реформа является лишь одной из составных частей реформ, направленных на повышение конкурентоспособной налоговой системы.

Учитывая, что ожидаемые структурные сдвиги в экономике приведут к значительному снижению доходов бюджетной системы (в основном за счет сокращения удельного веса нефтегазового сектора, снижения доли импорта в ВВП), а также учитывая ожидаемый в будущем рост социальных обязательств государства, не представляется возможным принятие мер налоговой политики, которые могут привести к дальнейшему существенному снижению бюджетных доходов.

Таким образом, направления налоговой политики на долгосрочную перспективу основываются на необходимости обеспечения принципов нейтральности и справедливости налоговой системы, а также поддержания такого уровня налоговой нагрузки, который, с одной стороны, не создает препятствий для устойчивого экономического роста и, с другой стороны, - отвечает потребностям расширенного правительства в доходах для предоставления важнейших государственных услуг и выполнения возложенных на него функций.

С учетом изложенного предстоит обеспечить реализацию следующих мер долгосрочной стратегии в области налоговой политики:

1. Повышение эффективности налогового администрирования. Собираемость основных налогов может быть обеспечена за счет сокращения возможностей уклонения от уплаты налогов. При этом необходимо обеспечить снижение издержек налогоплательщиков, связанных с исполнением налогового законодательства и создающих препятствия для развития инновационного сектора экономики, активизации инвестиционных процессов. Следует продолжить работу по внедрению административных регламентов деятельности налоговых органов. Эффективность работы налоговых органов должна оцениваться на основании открытых критериев, учитывающих в том числе качество обслуживания налогоплательщиков.

2. Реформирование единого социального налога и введение страховых взносов для работодателя.

Наиболее масштабным изменениям в плановом периоде будет подвергнут единый социальный налог (включая взносы на обязательное пенсионное страхование). Реформа этого налога будет направлена на предотвращение дальнейшего снижения эффективной налоговой ставки, которое наблюдается в силу особенностей конструкции единого социального налога (далее - ЕСН).

В настоящее время единый социальный налог взимается по регрессивной шкале ставок, причем действующие пороги регрессии не индексировались с момента их введения. В связи с этим эффективная ставка единого социального налога (отношение фактических совокупных поступлений ЕСН и взносов на обязательное пенсионное страхование в бюджет расширенного правительства к налоговой базе, которой является начисленная зарплата и прочие виды выплат), начиная с 2006 года снижается темпами, составляющими около 1 процентного пункта в год. По оценкам Минфина России, в отсутствие индексации порогов регрессии величина эффективной ставки налога по итогам 2009 года может снизиться на 4 процентных пункта по сравнению с величиной, зафиксированной в 2005 году.

При принятии решения о переходе к регрессивной шкале ставок ЕСН не предполагалось, что эффективная налоговая ставка будет снижаться, поэтому для предотвращения дальнейшего ее падения необходимо принять решение о восстановлении эффективной ставки ЕСН на уровне 2005 года уже начиная с 1 января 2010 года, недопущении ее снижения в будущем, а также принять иные меры, направленные на обеспечение полной уплаты ЕСН всеми налогоплательщиками, выплачивающими доходы по трудовым и гражданско-правовым договорам.

При этом предлагается начиная с 2010 года ЕСН заменить страховыми взносами, уплачиваемыми работодателями, в пенсионный фонд, фонд медицинского страхования и фонд социального страхования.

Следует отметить, что индексация порогов регрессии, начиная с 2010 года, таким образом, чтобы обеспечить установление страховых взносов на уровне эффективной ставки ЕСН, зафиксированной в 2005 году, не означает повышения уровня налоговой нагрузки на фонд оплаты труда. Скорее, период постоянного снижения эффективной ставки налогообложения фонда оплаты труда в течение 4 лет с 2006 по 2009 годы следует рассматривать как период предоставления временной налоговой льготы налогоплательщикам.

На решение перечисленных выше задач будут направлены следующие изменения в законодательство, которые вступят в силу с 1 января 2010 года:

1. В условиях 2010 года эффективная ставка взносов в фонд социального страхования остается неизменной по отношению к действующему законодательству, ставка в фонд медицинского страхования увеличивается на 2п.п. (повышение тарифа на работающее население). Предлагаемые ставки взносов по различным направлениям приведены в таблице.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации будет содержать положения, предусматривающие автоматическую ежегодную индексацию указанных выше порогов регрессии на величину, соответствующую прогнозируемому приросту номинальной заработной платы;

3. Будут установлены единые шкалы ставок взносов для всех налогоплательщиков, за исключением налогоплательщиков - организаций и индивидуальных предпринимателей, имеющих статус резидента технико-внедренческой особой экономической зоны и налогоплательщиков - организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий. Для последних двух категорий налогоплательщиков льготные шкалы ставок взносов (параметры которых также будут подлежать ежегодной индексации) будут отменены, начиная с 2020 года.

4. Организации и индивидуальные предприниматели, применяющие специальные налоговые режимы в виде единого сельскохозяйственного налога, упрощенной системы налогообложения и системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход, будут уплачивать страховые взносы по общим правилам. При этом из Налогового кодекса Российской Федерации будут исключены положения, разрешающие уменьшать сумму единого налога, уплачиваемого в рамках перечисленных специальных налоговых режимов, на сумму уплаченных взносов. При этом организации и индивидуальные предприниматели, применяющие единый сельскохозяйственный налог и упрощенную систему налогообложения с объектом налогообложения "доходы, уменьшенные на величину расходов", получат возможность включать сумму уплаченных взносов в состав расходов, уменьшающих налоговую базу.

5. С 2010 года следует перейти на общий порядок взимания страховых взносов в рамках всех специальных налоговых режимов. Кроме того, предлагается ввести взносы, уплачиваемые работниками 1967 г. рождения и моложе, по ставке 3% от налогооблагаемой зарплаты в пределах до 1100 тыс. рублей в год. Эти взносы будут зачисляться на индивидуальные счета для формирования накопительной части трудовой пенсии. В то же время половина взносов, уплачиваемых в настоящее время работодателями и направляемых на накопительные счета, передается на финансирование страховых пенсий. В 2020 году в связи с ухудшением соотношения численности работников и пенсионеров, ставка пенсионных взносов, уплачиваемая работодателями на зарплату, должна быть увеличена в первом диапазоне на 3%. Эти средства будут направлены на финансирование страховой части пенсий.

3. Совершенствование налогообложения добычи нефти. Необходимо постепенное изменение системы налогообложения добычи нефти, которое подразумевает изменение критериев предоставления налоговых каникул либо применение территориального понижающего коэффициента к ставке налога на добычу полезных ископаемых. В частности, для учета существенных различий в условиях добычи нефти, а также повышения эффективности системы предоставления подобных льгот возможно принятие новых мер, стимулирующих разработку выработанных месторождений и месторождений, разработка которых связана с повышенными затратами (мелкие месторождения). Однако при этом необходимо учитывать, что специальная система налогообложения добычи нефти, обеспечивающая существенную часть доходов бюджетной системы, позволяет поддерживать относительно низкий уровень налоговой нагрузки на прочие сектора экономики. Поэтому количественные характеристики существующей системы изъятия рентных доходов у нефтяной отрасли (объем поступающих в бюджет доходов) в среднесрочной перспективе будет являться важным фактором бюджетной стабильности и обеспечения стабильности налогового бремени в прочих секторах.

В долгосрочной перспективе (с 2014 - 2015 гг.), по мере наработки соответствующих методов налогового администрирования, возможен переход к налогообложению добавочного дохода, получаемого при добыче углеводородного сырья, рассчитываемого по четко установленным правилам.

4. Переход на новые принципы налогообложения добычи природного газа, которые будут направлены на выравнивание налоговой нагрузки при добыче природного газа и налоговой нагрузки при добыче нефти с одновременной дифференциацией налоговых ставок в зависимости от условий добычи. Планируется поэтапная отмена нулевой ставки НДПИ в части технологических потерь и попутного газа

5. Введение налога на недвижимость. В долгосрочной перспективе планируется создание эффективной системы налогообложения недвижимости как одного из важнейших источников доходов региональных местных бюджетов. Для этого необходимо создание кадастра объектов недвижимости в сжатые сроки, а также разработка и принятие методики массовой оценки недвижимости на основе данных кадастра.

Среди прочих мер, менее значимых, которые будут направлены на повышение эффективности налоговой системы в долгосрочной перспективе, можно отметить:

1. Создание эффективной системы контроля за трансфертным ценообразованием с целью недопущения использования этого инструмента для минимизации налоговых обязательств, а также внедрение системы консолидированной отчетности по налогу на прибыль организаций.

2. Повышение нейтральности налога на добавленную стоимость: совершенствование процедур исчисления и возмещения налога.

3. Повышение эффективности налога на прибыль организаций, для чего следует построить систему налогового администрирования таким образом, чтобы все необходимые для ведения бизнеса и документально подтвержденные расходы должны приниматься к вычету за исключением тех видов расходов, в отношении которых установлен прямой запрет. Также необходимо добиться унификации налоговых ставок для различных категорий налогоплательщиков, а также принять решения, направленные на совершенствование амортизационной политики.

4. Постепенное повышение ставок акцизов с целью придания большей значимости этому виду налоговых доходов в составе доходов бюджетов. Одновременно необходимо внедрять дифференциацию ставок акцизов на моторное топливо в зависимости от его экологического класса и унификацию ставок на бензины с различным октановым числом. При проведении акцизной политики также необходимо добиться гармонизации ставок акцизов на табачные изделия с сопредельными странами.

5. Совершенствование налогообложения операций с ценными бумагами.

6. Сокращение масштабов использования специальных налоговых режимов в налоговой системе, являющихся исключением из общих правил налогообложения.

3.2 Здравоохранение

Однако, мировой опыт показывает, что увеличение расходов само по себе не гарантирует улучшение качества образования, если не сопровождается серьезными структурными изменениями.

Ключевые меры, нацеленные на реструктуризацию образования, повышение его качества и эффективности расходов на систему:

-реструктуризация сети образовательных организаций,

-переход на нормативно-подушевое финансирование

-внедрение образовательных кредитов,

- сокращение непрофильных факультетов в ВУЗах,

-создание независимых систем контроля качества образования,

-создание и развитие инфраструктуры непрерывного профессионального образования, включающей дополнительные образовательные программы, программы переподготовки и повышения квалификации;

-создание координационных центров, объединяющих в себе аналитические функции оценки потребностей рынка труда и распределительные функции службы занятости;

- адаптация программ дошкольного воспитания под требования начальной школы;

- разработка эффективной системы оценки качества работы преподавателей и поощрения тех, кто добьется определенных результатов;

-создание условий для повышения инвестиционной привлекательности системы образования путем:

преобразования образовательных учреждений в новые организационно-правовые формы государственных (муниципальных) автономных учреждений и автономных некоммерческих организаций, обладающих большей самостоятельностью в использовании ресурсов и получающих эти ресурсы по результатам своей деятельности;

повышения качества кадрового состава системы образования путем введения конкурентных механизмов при устройстве на работу;

- создания условий для развития общественных институтов в управлении образованием. Распространение практики использования попечительских и наблюдательных советов позволит повысить контроль за расходованием бюджетных и внебюджетных средств образовательных учреждений, что, в свою очередь, будет способствовать снижению инвестиционных рисков при инвестировании в образовательную сферу;

- обеспечения прозрачности процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями.

Реализация указанных мер позволит создать условия для повышения качества образования, обеспечения его доступности, роста эффективности использования бюджетных и внебюджетных средств, инвестиционной привлекательности сферы образования, ее гибкости в реагировании на потребности общества и рынка труда. Будет обеспечено более эффективное включение образования в процессы повышения уровня благосостояния граждан, сохранения социальной стабильности, развития институтов гражданского общества и обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны.

3.4 Совершенствование механизма оплаты труда в бюджетном секторе

Один из наиболее перспективных подходов к повышению эффективности бюджетного сектора связан с реформированием системы оплаты труда в государственном секторе. При этом речь идет не о простом увеличении заработной платы работников. Задача состоит в создании механизмов, обеспечивающих, во-первых, постоянное приспособление уровня заработной платы работников к условиям на рынке труда, и во-вторых, оказывающих серьезное стимулирующее воздействие на производительность труда в бюджетном секторе.

Российские бюджетники в целом получают меньше, чем сопоставимые работники коммерческого сектора. Причиной этого разрыва в оплате труда во многом является институциональный механизм формирования зарплаты бюджетников.

В большинстве стран работники государственного сектора получают денежную и натуральную "премию" по сравнению с занятыми в частном секторе. Натуральная компонента премии может включать в себя повышенный уровень социальных гарантий и дополнительную защиту от рисков, связанных с рынком труда.

Механизм формирования заработной платы бюджетников может быть централизованным (как в Скандинавских странах или континентальной Европе) и базироваться на общенациональных тарифных соглашениях или децентрализованным (как в странах англосаксонской традиции), когда приоритет принадлежит локальным решениям. Централизация более эффективно сдерживает рост фонда зарплаты при поддержании более высокой занятости, а децентрализованные системы допускают более быстрый рост зарплат при более жестком ограничении занятости.

В нашей стране меры, разработанные правительством в 2008 году, предоставившие возможность руководителям на местах самим определять заработную плату для своих работников и отрыв от ЕТС, были серьезным шагом на пути реформирования механизма оплаты труда бюджетников. Однако, многие из проблем в этой сфере продолжают оставаться нерешенными. Кроме того, не существует механизмов, способных четко и эффективно связывать заработную плату бюджетников с результатами их деятельности, также не существует инструментов контроля и подотчетности работников бюджетной сферы, позволяющих объективно оценить эффективность и результат их деятельности.

Таким образом, в ближайшее время необходимо провести ряд преобразований в самом механизме формирования заработных плат работников бюджетной сферы, чтобы с одной стороны обеспечить им достойную оплату труда, а с другой - повысить эффективность труда работников бюджетной сферы и создать им стимулы для более результативной работы.

Одним из возможных путей реформирования системы формирования заработных плат бюджетников является внедрение в российскую практику принципа оплаты труда по результатам (ОТР). В последние годы этот принцип получает все большее распространение в наиболее развитых странах.

Переход к принципам ОТР, как правило, объясняется желанием повысить эффективность работников бюджетной сферы, создав для них стимулы добиваться поставленных целей. Кроме того, возможность достичь более высокого уровня зарплаты в случае успешной работы может привлечь более способных работников, т.е. способствовать улучшению качественного состава работников государственного сектора. Существуют различные методы формирования ОТР, включая индивидуальные и коллективные схемы, схемы основанные на количественных и на субъективных оценках результатов. В одних случаях стимулирующие надбавки выплачиваются в виде разовой премии, в других - включаются в основную зарплату.

Использование ОТР опирается на те же принципы менеджмента, которые используются в частном секторе. Отличием же является способ оценки результатов: если в частном секторе результатом является добавленная стоимость, создаваемая работником, то в государственном - возможно использование нормативного подхода.

В отсутствие объективно измеримой добавленной стоимости, необходимо создать основу для измерения результативности деятельности работников бюджетной сферы и привязать к ней оплату труда в государственном секторе, дополнив ее поощряющими надбавками.

В странах ОЭСР типичная структура оплаты труда в бюджетном секторе такова: 80-90% попадает на основную зарплату, 10-20% на гарантированные выплаты и лишь 1-3% - на долю премий, увязанных с результатами. Однако налицо преимущества этого подхода по сравнению с "затратным" подходом, применяемым в России на сегодняшний день.

3.5 Государственные инвестиции и инфраструктура

Принимая во внимание необходимость усиления социальных функций государства и сокращение доходов бюджета необходимо существенно повысить эффективность государственных инвестиций путем:

- усиления программно-целевой компоненты в деятельности государства.

-перехода к проектным формам взаимодействия государства и бизнеса на основе софинансирования проектов, связанных с развитием инфраструктуры, повышением конкурентоспособности российского бизнеса. Такое взаимодействие может способствовать как росту частных инвестиций самих по себе, так и росту эффективности государственных вложений.

Развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса в средне- и долгосрочной перспективе должно стать одним из важнейших направлений деятельности государства.

В ближайшие годы объем государственных инвестиций будет оставаться на достаточно высоком уровне около 4%ВВП.

Общий уровень расходов на развитие инфраструктуры должен увеличиваться за счет привлечения внебюджетных средств, создания государственно-частных партнерств (ГЧП), использования созданных институтов развития, в том числе, Инвестиционного фонда.

Во всем мире, именно в развитии инфраструктуры ГЧП имеет наибольший успех. Эксперты указывают, как минимум, две причины такой ситуации. Во-первых, проекты, касающиеся объектов инфраструктуры, являющихся необходимыми для развития различных отраслей промышленности, с большой вероятностью будут выгодными, и поэтому именно в этой сфере легко привлечь частные инвестиции (по сравнению, например, с инвестициями в здравоохранение). Во-вторых, многие инфраструктурные проекты предполагают создание платных объектов, что способствует их окупаемости в будущем (платные дороги и т.д.).

В целом, финансирование инфраструктуры через ГЧП позволяет государству уменьшить или, по крайней мере, отсрочить бюджетные расходы, и при этом экономика получит те же выгоды от развития инфраструктуры, что и при государственном финансировании. Однако при этом государству необходимо тщательно оценивать риски проектов, в противном случае это может привести к тому, что все риски проекта лягут на государство, что будет создавать угрозу бюджетной устойчивости и лишать бизнес стимула к эффективной работе по проекту.

3.6 Социальная политика

Принимая во внимание состав бедных домохозяйств, для ослабления социального неравенства необходимо разработать программу, направленную на повышение качества жизни социально-незащищенных категорий граждан (инвалидов, многодетных, неполных семей, пенсионеров и т.д.). При этом важно понимать, что традиционные методы борьбы с бедностью в виде социальных трансфертов в лучшем случае позволяют поднять уровень потребления низкодоходных слоев населения. В данном случае речь идет о создании условий для повышения "жизненных шансов" бедных, позволяющих разорвать "порочный круг нищеты" и сформировать независимый от государства экономический статус.

Значительная часть российских бедных сконцентрирована у черты бедности, и только для десятой их части бедность означает практически отсутствие средств к существованию. Сравнительно низкая глубина бедности может рассматриваться как позитивный результат с точки зрения динамики уровня жизни, а концентрация бедных преимущественно около черты бедности также указывает на возможную временную бедность.