Бюджетная стратегия на период до 2023 года

В плоскости принятия управленческих решений это позволяет определить два принципиально разных направления социально-экономической политики. Во-первых, за счет программ, направленных на поддержку тех, кто находится у черты бедности, можно существенно сократить численность бедного населения при минимальных издержках. Во-вторых, поскольку 9-10% бедных семей будут продолжать оставаться таковыми, даже если к ним перераспределить существенную часть доходов, поэтому для них необходимы специальные меры, направленные на сокращение глубины бедности.

Вовлечение и социальная адаптация инвалидов в российскую систему занятости наряду с совершенствованием мер поддержки этих слоев населения со стороны государства способно не только улучшить материальное положение и самосознание инвалидов, но и внести важный вклад в решение проблем дефицитности рабочей силы.

Стоит также отметить, что существует разница в способах реабилитации между инвалидами с рождения и лицами, получившими инвалидность в зрелом возрасте и имеющими опыт работы. Если первым помимо медицинской помощи для интеграции в общество необходима социальная адаптация в полном объеме, то вторым для продолжения активного образа жизни нужна, прежде всего, профессиональная переподготовка и психологическая помощь.

Необходимо провести коренные преобразования, направленные на интеграцию инвалидов в полноценную жизнь общества. Более того, эти преобразования должны иметь комплексный характер и охватывать весь диапазон проблем этой категории граждан, начиная с возможности получения достойного образования и заканчивая внедрением специальной инфраструктуры во всех областях жизни общества.

3.7 Пенсионная система

При проектировании пенсионной системы правительство ставит две цели. Во-первых, требуется решить проблему предотвращения бедности среди пенсионеров. Здесь, как и в других задачах социальной политики, важнейшим показателем служит минимальный размер пенсионных выплат. С точки зрения борьбы с бедностью целесообразно оценивать его вместе с другими видами доходов (прежде всего, другими видами социальных выплат). Вторая цель состоит в сглаживании уровня жизни на протяжении жизненного цикла: обеспечении работнику после выхода на пенсию уровень жизни сопоставимый с тем, который он имел в период трудовой деятельности. Это требует установления тесной связи между уровнем зарплаты и пенсий.

Указанные цели дополняют друг друга и каждая страна выбирает свое соотношение между их приоритетностью.

О достижении первой цели можно судить по доле пенсионеров, суммарные доходы которых ниже прожиточного минимума пенсионера. Оценить достижение второй цели сложнее. Наиболее распространенным индикатором служит соотношение между начальным уровнем пенсий и размером зарплаты перед выходом на пенсию. Согласно рекомендации Международной организации труда определенный таким образом коэффициент замещения должен составлять не менее 40%. Фактическая величина такого коэффициента составляет в среднем по 24 странам ОЭСР с высоким уровнем доходов 56%. Здесь и ниже приводятся показатели пенсионного обеспечения для работников со средним уровнем зарплаты. По отдельным странам значения коэффициента лежат в пределах от 37% (Великобритания) до 102% (Люксембург). Среднее по 10 странам Восточной Европы и Центральной Азии значение коэффициента замещения также составляет 56% (от 38% в Хорватии до 87% в Турции). Еще выше коэффициент замещения в странах Латинской Америки (в среднем 57%) и Ближнего Востока и Северной Африки (в среднем 78%).

Совокупный коэффициент замещения по уровню дохода, обязательные пенсионные программы, мужчины (% от индивидуальных совокупных доходов до выхода на пенсию)

Рассмотренный индикатор дает лишь частичную характеристику пенсионной системы. В случае если назначенные пенсии индексируются лишь на инфляцию или несколько выше, а уровень зарплаты быстро растет, то результатом станет устойчивый разрыв между уровнем жизни пенсионеров и работников. Поскольку стандарты жизненного уровня определяются средней величиной доходов, размеры пенсий не будут обеспечивать социально приемлемый уровень жизни пенсионеров. С этой точки зрения пенсионная система может характеризоваться соотношением средних размеров трудовых пенсий и зарплаты. В России наиболее распространен именно этот показатель.

Среднее по ОЭСР значение определенного таким образом коэффициента замещения составляет 58%, а в отдельных странах его значения лежат от 30% для Великобритании до 95% для Греции. Таким образом, за рубежом в целом уровни индивидуального и общего коэффициента замещения примерно соответствуют друг другу.

В России коэффициент замещения составлял в начале 2000-х годов 30-32%, а затем постепенно снижался и составил 23% в 2007 году. Это связано с тем, что темпы роста заработной платы существенно опережали темпы роста пенсий. За период с 2000 по 2007 год реальный рост заработной платы составил 2,6 раза, пенсий - 1,9 раза. При этом средний размер пенсий в стране находился на уровне или даже ниже прожиточного минимума пенсионера. В предстоящие годы высокие темпы роста заработной платы сохранятся. Это приведет к тому, что доля ФОТ в ВВП увеличится с 24% в 2007 году до 29% в 2023 году. Учитывая, что будет происходить сокращение численности занятого населения, это означает рост средней заработной платы в стране темпами, заметно опережающими темпы роста ВВП. Для того, чтобы в этих условиях жизненный уровень пенсионеров не отставал существенно от ситуации в экономике необходимо поставить задачу восстановить соотношение между уровнем трудовых пенсий и зарплаты на уровне порядка 30%, при ограничении на финансирование трудовых пенсий из общих доходов бюджета.

Средний и индивидуальный коэффициент замещения по странам ОЭСР

По прогнозу демографической ситуации в период до 2023 года число получателей трудовых пенсий вырастет с 30 млн.чел. в 2007 году до 42,8 млн. человек. В то же время численность наемных работников снизится к концу рассматриваемого периода до 44,5 млн. человек по сравнению с 48,7 млн.чел. в 2007 году. Таким образом, число пенсионеров труда, приходящихся на одного работника возрастет за это время с 0,75 до 1,00. Повышение доли работников, родившихся в 1967 году и позже, частично перераспределяющих взносы в пользу накопительной компоненты, приведет к тому, что к 2023 году доля взносов, направляемых на финансирование накопительной части пенсий, возрастет до 27%. В 2020-е годы величина "разрыва", связанного с переходом на накопительные принципы, составит сумму, эквивалентную 6п.п. ставки нынешнего ЕСН. Это одна из основных причин формирования дефицита страховой части пенсий, которая перекладывается на бюджет.

Анализ перспектив развития пенсионной системы позволяет поставить следующие приоритетные задачи, на решении которых должны быть сосредоточены основные усилия правительства.

Поддержание финансовой устойчивости пенсионной системы. Эта задача подразумевает сохранение соответствия между пенсионными обязательствами государства и финансовыми ресурсами пенсионной системы, гарантирующей безусловное исполнение всех обязательств. Кроме того, выплаты должны осуществляться преимущественно за счет страховых взносов.

Создание устойчивого и эффективного механизма финансирования пенсий. Для обеспечения долгосрочной устойчивости необходимо более четко определить источники финансирования пенсий и пределы их финансирования за счет общих доходов бюджета. Кроме того, необходимо задействовать наряду с софинансированием добровольных пенсионных накоплений средства Фонда национального благосостояния (ФНБ) для повышения в целом пенсионного обеспечения граждан.

Для решения данной задачи предлагается отменить ЕСН и ввести с 2010 года страховые взносы на работодателей (по налогооблагаемой базе, аналогичной ЕСН), со ставками, приведенными в таблице.

Кроме того, начиная с 2010 года предлагается ввести взносы, уплачиваемые работниками 1967г. рождения и моложе по ставке 3% от налогооблагаемой зарплаты в пределах до 1100 тыс. рублей в год. Эти взносы будут зачисляться на индивидуальные счета для формирования накопительных пенсий. В то же время половина взносов, уплачиваемых работодателями и направляемых на накопительные счета, передаются на финансирование страховых пенсий.

В 2020 году в связи с ухудшением соотношения численности работников и пенсионеров, ставка пенсионных взносов, уплачиваемая работодателями на зарплату в пределах до 1100 тыс. рублей в год увеличивается на 3%.

Предлагается пересмотреть с 01.01.2010 г. расчетный пенсионный капитал, определенный на момент начала пенсионной реформы. Это вызвано необходимостью адаптировать оценку пенсионных прав, часть которых была приобретена еще в советские времена, к нормам действующего законодательства.

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса, средства Фонда национального благосостояния используются для дополнительного финансирования пенсионной системы. Для этого ежегодно будет выделяться целевой трансферт в размере 0,6% ВВП с учетом софинансирования добровольных пенсионных накоплений. Учитывая, что повышение долгосрочных прогнозов цен на нефть снижает краткосрочные бюджетные риски, связанные с возможным падением цен, предлагается снизить целевой объем Резервного фонда с 10%ВВП до 6% ВВП. Это позволит увеличить размеры Фонда национального благосостояния и создаст условия для долгосрочного финансирования пенсионной системы из средств этого фонда.

В настоящее время действует большое число льгот, предусматривающих досрочный выход на пенсию. В результате почти 12% получателей пенсий по старости не достигли стандартного пенсионного возраста. Предлагается предоставлять все льготы по досрочному предоставлению пенсий за счет профессиональных систем социального страхования, начиная с 2013 года, сняв нагрузку по их финансированию с государственной бюджетной системы. При этом особо актуальной является разработка методики оценки риска и проведение анализа текущего состояния процессов производства, связанных с повышенным риском.

С учетом вышеизложенных мер по повышению уровня пенсионного обеспечения, выделение трансфертов из общих доходов федерального бюджета в ПФР (т.е. сверх трансфертов из Фонда национального благосостояния) будет призвано довести коэффициент замещения до целевого уровня 30%.

3. Преодоление бедности среди пенсионеров. Как отмечалось, средние размеры трудовой пенсии все еще незначительно превышают прожиточный минимум пенсионера. Хотя по данным Росстата, распространенность бедности среди неработающих пенсионеров лишь незначительно превышает ее распространенность среди населения в целом, а среди работающих пенсионеров доля бедных значительно меньше, проблема бедности пожилого населения в целом остается достаточно острой.

4. Сокращение гендерного разрыва в величине пенсий. Низкие темпы роста пенсий у женщин могут стать источником серьезных социальных проблем. Кроме того, в условиях снижения роли слабо дифференцированных по величине базовых пенсий, женщины-пенсионеры, имеющие меньшую по сравнению с мужчинами продолжительность уплаты взносов, могут стать одним из очагов "относительной бедности".

5. Повышение доходности накопительной составляющей трудовой пенсии

В 2006-2007гг. средневзвешенная номинальная доходность управляющих компаний (с учетом частных) составила около 6 процентов. Необходимо добиться получения доходности пенсионных накоплений, превышающей темпы инфляции не менее чем на 5-6п.п..

6. Развитие негосударственного пенсионного обеспечения

Для этого необходимо:

а) Увеличить степень охвата добровольным пенсионным обеспечением большего количества работников. Для этого потребуется разработать комплекс мер, направленных на стимулирование работников и работодателей к участию в системе добровольного пенсионного обеспечения.

б) Проводить политику по информированию граждан о перспективах и результатах их участия в системе обязательного и добровольного пенсионного страхования для формирования ими достойной пенсии.

в) Решать вопрос об укреплении накопительной составляющей пенсионной системы параллельно с мерами, направленными на снижение уровня инфляции, развитие и укрепление институтов финансового рынка.

7. Создание условий для достижения в долгосрочной перспективе рекомендуемого МОТ соотношения 40% между реальными размерами пенсий и трудовых доходов.

Результатом всех предложенных преобразований станет устойчивый рост трудовых пенсий. Их реальные размеры возрастут к 2010 году на 72% по сравнению с 2007 годом, к 2018 году - в 3,4 раза, а к 2023 году - в 4,7 раза. Средний размер трудовых пенсий на протяжении всего прогнозируемого периода будет составлять 30% от средней зарплаты, а по отношению к прожиточному минимуму пенсионера будет последовательно расти: со 103% в 2007 году до 164% в 2010 году, 278% в 2018 году и 362% в 2023 году. Поддержание такого уровня пенсий в условиях ухудшающихся демографических пропорций потребует выделения дополнительных финансовых ресурсов из федерального бюджета и ФНБ. Пенсионные взносы, даже с учетом их увеличения, позволят поддерживать коэффициент замещения лишь на уровне 20-22%. Остальная часть финансирования (в том числе средства на ревалоризацию расчетного пенсионного капитала) будет обеспечиваться из федерального бюджета.

Основные параметры системы трудовых пенсий

Источники финансирования трудовых пенсий (% ВВП)

3.8 Общие подходы к повышению эффективности государственных расходов

Главная цель реформ бюджетного процесса - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами экономической политики. Суть такой реформы заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета, то есть затратами, к управлению результатами. При концепции "управления ресурсами" бюджет формируется через индексацию сложившихся расходов с детальной "раскладкой" их по статьям бюджета. При соблюдении жёстких бюджетных ограничений этот метод обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектов. Но недостаток такого метода заключается в том, что ожидаемые результаты бюджетных расходов не прописываются, а управление бюджетом сводится к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

Качество финансовой отчётности органов государственной власти и крупных государственных организаций должно подтверждаться независимыми и авторитетными аудиторами.

Необходимость перехода к системе государственного аудита непосредственно связана с современными направлениями развития системы государственного финансирования. Международные тенденции показывают, что существенно сокращается прямое финансирование из бюджета, то есть выделение средств под смету расходов. Такое расходное финансирование малоэффективно и требует больших издержек на контроль реализации сметы. Неэффективность этой системы также связана и с тенденцией завышения организациями смет с целью получить больше средств, а в конце года их израсходовать. Недостатком этой системы является и избыточное регулирование статей расходов, что связывает деятельность учреждений, лишает их возможности гибкого реагирования на изменения экономической ситуации, что ведёт к снижению эффективности отдачи от вложенных средств. Преодоление указанных недостатков в международной практике связывают с переходом к иной системе выделения государственных средств и заменой финансирования затрат на финансирование программ. При внедрении финансирования под программы возникает государственный заказ на определённый социальный продукт, и заключаются договорённости на цену этого продукта, которая обосновывается сметой. Чтобы эффективно управлять ими и гибко реагировать на изменение цен на рынке, бюджетное учреждение должно быть самостоятельным. Достигнутым конечным результатом являются объёмы и качество социального продукта. Такая система позволяет проводить конкурс на государственный заказ. При этом возрастает роль последующего контроля, который должен выступать в форме государственного аудита.

Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетного планирования необходима не только стабильность бюджета, но и структурные преобразования всей системы государственного управления.

Основные направления таких преобразований.

1) Комплекс мер по обеспечению полного финансирования обязательств, взятых на себя государственными органами власти федерального и регионального уровней, а также органами государственного самоуправления. Здесь требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств. Итогом такой инвентаризации должна стать выработка предложений по отказу от финансирования тех мероприятий, которые не способствуют устойчивому экономическому росту, но ложатся "тяжёлым грузом" на бюджетную систему.

2) Внедрение программно-целевого принципа в бюджетном процессе. В рамках этого направления необходимо разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по подведомственным программам, которые нацелены на решение острых социальных и экономических проблем.

Несмотря на принимаемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедуры и методология их разработки и реализации не полностью соответствует требованиям бюджетного планирования, ориентированного на результат. Поэтому средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, во-первых, фактически являются разновидностью дополнительного финансирования текущих функций, выполняемых министерствами и ведомствами, и, во-вторых, эти программы постоянно подвергаются изменениям, что вызвано размытостью целей и результатов программ и недостатком ответственности за их достижение. Для устранения этих недостатков необходимо внести изменения и дополнения в законодательные акты правительства, которые определяют порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ и помогают улучшить соответствующие процедуры в рамках ведомств и министерств.

Долгосрочные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, структурных и научно-технических проектов, которые направлены на решение проблем, входящих в сферу ответственности федеральных органов государственной власти.

3) Совершенствование методов закупок для государственных и муниципальных нужд.

4) Реформирование системы государственных и муниципальных унитарных, казённых предприятий и бюджетных учреждений. Суть этой реформы - сократить государственный сектор и одновременно повысить его эффективность. Сокращение государственного сектора должно происходить за счёт перехода части бюджетных организаций в частный сектор на добровольной основе при поэтапном сокращении бюджетной составляющей их финансирования. Это прежде всего касается отраслей социальной сферы, в особенности образования, здравоохранения. Такие организации участвуют на конкурсной основе в распределении бюджетных средств и несут полную ответственность по своим обязательствам.

Один из наиболее универсальных рыночных механизмов в других странах, который находит все большее распространение в бюджетной сфере, - это привлечение к оказанию государственных услуг на контрактной основе исполнителей, не являющихся государственными учреждениями.

3.9 Повышение энергоэффективности в бюджетном секторе

Для повышения энергоэффективности бюджетных учреждений необходимо решение следующих задач.

Заинтересованность менеджмента госучреждений в мероприятиях по повышению энергосбережения является ключевым фактором при их проведении. Для этого необходимо предусмотреть схемы поощрения персонала. Часть полученных от экономии на оплате коммунальных услуг средств целесообразно разрешить использовать для поощрительных выплат ответственным за проведение энергосберегающих мероприятий сотрудникам. Кроме того, в формулировке задания для бюджетного учреждения необходимо определить целевые ориентиры повышения энергоэффективности и порядок контроля за их достижением.

Использование критериев энергоэффективности при построении межбюджетных отношений поможет повысить заинтересованность субъектов и муниципалитетов в проведении программ повышения энергоэффективности на принадлежащих им объектах социальной сферы.

Крайне важно стимулировать частные компании, предоставляющие коммунальные услуги и услуги в области повышения энергосбережения. Для этого необходимо разрешить бюджетным учреждениям заключать долговременные контракты на предоставление таких услуг, определяющие и гарантирующие схему выплаты вознаграждения компании на весь срок действия контракта, не ограничивая его сроком действия закона о бюджете.

Важным моментом является определение источника финансирования инвестиций в энергосбережение бюджетных организаций. По оценкам вложения в модернизацию объектов бюджетной сферы могут потребовать значительный объем средств. В то же время зарубежный опыт свидетельствует об эффективности схем государственно-частного партнерства для достижения требуемого энергосберегающего эффекта, где практикуется частичное и полное принятие на себя расходов по модернизации бюджетного учреждения частной сервисной компанией.

Первыми шагами в данном направлении могут стать контракты на оказание коммунальных услуг определенного качества или контрактов на повышение энергоэффективности с указанием целевых параметров. Выплата вознаграждения в этом случае осуществляется из средств, освободившихся в результате снижения выплат за коммунальные услуги. То есть необходимо предусмотреть возможности временного (на срок действия контракта) изъятия части получаемой экономии из бюджетного оборота для целей оплаты услуг сервисной компании.

Для определения целевых параметров бюджетного задания в сфере потребления энергии, необходимо оценить текущие масштабы ее потребления, а также определить потенциал энергосбережения. Важным элементом базы также должен являться сбор информации по проведенным мероприятиям по повышению энергосбережения и оценке их эффективности. В условиях развивающегося рынка предоставления энергосервисных услуг, важна широкая информационная поддержка и распространение "лучших практик" по результатам пилотных проектов, создание консультационного центра как для сервисных компаний, так и для бюджетных организаций. Наличие такого ресурса сделает более простым вход на рынок для новых участников и поможет руководству бюджетных организаций формировать заказы на услуги в области энергосбережения.

На текущий момент отсутствует единая нормативно-правовая база, позволяющая в должном масштабе проводить мероприятия по повышению энергоэффективности. В частности, отсутствуют механизмы стимулирования сотрудников бюджетных организаций к энергосбережению, механизмы привлечения ресурсов частного сектора для модернизации бюджетных учреждений. В рамках предлагаемой схемы заключения контрактов на предоставление коммунальных услуг или повышение энергосбережения с указанием целевых параметров необходимо:

1. Разработать правовые акты, регулирующие вопросы заключения долгосрочных контрактов между бюджетным учреждением и частной компанией, предоставляющие услуги по увеличению энергосбережения. Должна быть разработана типовая форма такого контракта, предусмотрена возможность извлечения части и полной бюджетной экономии на снижении коммунальных расходов на весь срок действия контракта для выплаты компенсации исполнителю и финансирования иных расходов, направленных на снижение энергопотребления.

2.Разработать систему показателей энергопотребления. На основе этих показателей разработать формы статистической отчетности для формирования единой информационной базы, а также использовать их для формулировки задания бюджетному учреждению и определения требований при заключении контракта на оказание энергосервисных услуг или услуг по повышению энергосбережения. Необходимо разработать правовую основу для проведения мероприятий по оценке потенциала энергосбережения и оценке достигнутой эффективности.

3. Создать систему стимулирования менеджмента бюджетных организаций. В частности, законодательно предусмотреть материальное вознаграждение за успешную реализацию проектов по повышению энергосбережения. Это может быть сделано за счет части экономии средств на коммунальных платежах.

Необходима разработка комплексной программы по повышению энергоэффективности бюджетного сектора и создание координационного центра, ответственного за разработку необходимой правовой документации, процедур отчетности, обеспечение межведомственного взаимодействия, организацию информационной поддержки, конкурсов проектов по повышению энергоэффективности в бюджетных организациях.

4. Прогноз параметров бюджетной системы на период до 2023 года

4.1 Базовый сценарий

В качестве макроэкономических условий базового сценария использовались "Исходные условия на период до 2023 года" Минэкономразвития России от 8 мая 2008 года.

Базовый сценарий предполагает:

1. Начиная с 2010 года приведение эффективной ставки ЕСН к уровню 2005 года и формирование взносов на обязательное страхование со шкалой: для заработных плат до 1100 тыс.рублей в год - 26%, в диапазоне от 1100 тыс.рублей до 2300 тыс.рублей - 10%, свыше 2300 тыс.рублей - 2%.

В 2020 году ставка взносов на обязательное страхование (пенсионное), уплачиваемая работодателями, увеличивается на 3%.

5. Индексацию ставок акцизов на индекс потребительских цен с 2011 года.

6. Реформирование нефтегазовых фондов. Начиная с 2010 года снижается целевой (нормативный) объем Резервного фонда с 10% ВВП до 6% ВВП. Средства Фонда национального благосостояния используются начиная с 2010 года для дополнительного финансирования пенсионной системы. Для этого ежегодно выделяется целевой трансферт в размере 0,6% ВВП.

7.Увеличение трансфертов в Пенсионный фонд из федерального бюджета. Выделение трансфертов из общих доходов федерального бюджета в ПФР (т.е. сверх трансфертов из Фонда национального благосостояния) призвано довести коэффициент замещения до целевого уровня 30%. Существенная часть таких трансфертов будет обеспечивать финансирование дополнительных выплат, связанных с ревалоризацией пенсионных прав.

Прогноз доходов бюджетной системы на период до 2023 года

Доходы бюджетной системы постепенно снижаются с 40,2%ВВП в 2007 году до 31,7%ВВП в 2023 году, федерального бюджета - с 23,6% ВВП в 2007 году до 12,9%ВВП в 2023 году.

Прогноз доходов бюджетной системы