Основные направления реализации федеральных целевых программ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Федеральные долгосрочные целевые программы: понятие, экономическая сущность и основы их формирования

1.1 Федеральные целевые программы, их сущность и содержание

1.2 Разработка и реализация федеральных целевых программ

1.3 Финансовое обеспечение федеральных целевых программ

Глава 2. Анализ современной системы финансирования федеральных долгосрочных целевых программ в Российской Федерации

2.1 Основные направления реализации федеральных целевых программ

2.2 Анализ финансового обеспечения федеральных целевых программ

2.3 Управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения

Глава 3. Совершенствование механизмов финансового обеспечения реализации федеральных долгосрочных целевых программ

Заключение

Список использованной литературы



Введение

целевой экономический стимулирование бюджетный

В современных условиях развития российской экономики приоритетным направлением является повышение эффективности государственного управления за счет совершенствования методов распределения бюджетных средств, планирования ресурсов и получаемых результатов. Важнейшим инструментом реализации достижения данной задачи являются федеральные целевые программы как регуляторы экономического стимулирования развития научной и инновационной сфер.

Опыт экономически развитых стран, в которых отдельные социальные и экономические проблемы решаются посредством государственных программ, свидетельствует о перспективности программно-целевого метода при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач. Широкое применение программно-целевых методов позволяет облегчить формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе.

В России уже накоплен опыт использования федеральных целевых программ, в частности в научной и инновационной сферах. Правовой основой их формирования является утвержденный Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 года № 594 «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».

В соответствии с этим документом разработаны основные положения, регулирующие проведение федеральных целевых программ. Главным критерием при формировании таких программ является возможность использования полученных результатов в технологическом обновлении экономики, решении социальных проблем, повышении безопасности страны.

Федеральные целевые программы способствуют реализации структурной политики государства, положительно влияют на его социально-экономическое развитие, сфера их применения - крупномасштабные, особо значимые для государства инвестиционные и научно-технические проекты, направленные на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Актуальность темы, выбранной для исследования, объясняется тем, что на сегодняшний день федеральные целевые программы это наиболее прозрачный инструмент проведения социально-экономической политики с использованием поддержки из федерального бюджета. Федеральные целевые программы призваны помогать в решении стратегических задач развития экономики и социальной сферы, особенно в тех случаях, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей в заданные сроки.

Таким образом, федеральные целевые программы позволяют конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.

Целью исследования является анализ системы финансирования федеральных целевых программ и разработка предложений по ее совершенствованию.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

раскрыть сущность и основы формирования федеральных целевых программ;

рассмотреть порядок разработки и реализации федеральных целевых программ;

дать характеристику основным направлениям реализации федеральных целевых программ;

проанализировать современную систему финансирования федеральных целевых программ;

выявить пути совершенствования финансового обеспечения федеральных целевых программ.

Объектом исследования в данной дипломной работе является система финансирования федеральных целевых программ, предметом исследования - сущность, формы и методы финансового обеспечения федеральных целевых программ.

Теоретическую основу исследования составляют научные труды отечественных авторов: Александрова И.М., Поляка Г.Б., Швецова Ю.Г., Аристархова М.К., Стовера Г.Р. Научные исследования указанных авторов помогли изучить и объяснить особенности финансового регулирования реализации федеральных целевых программ.

Также было проанализировано федеральное законодательство по вопросам регулирования данной сферы. Использовались материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические и информационно-аналитические данные Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений, Счетной Палаты РФ и Министерства Финансов РФ.

Структура работы состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

Введение раскрывает актуальность, определяет объект, предмет, цель, задачи и методы исследования, раскрывает теоретическую и практическую значимость работы.

В первой главе рассматриваются понятие, экономическая сущность и основы формирования федеральных целевых программ. Во второй главе проводится анализ современной системы финансирования федеральных целевых программ. Третья глава посвящена методам совершенствования финансового обеспечения федеральных целевых программ.

В заключении подводятся итоги исследования, формируются окончательные выводы по рассматриваемой теме.



Глава 1. Федеральные долгосрочные целевые программы: понятие, экономическая сущность и основы их формирования

1.1 Федеральные целевые программы, их сущность и содержание

Как показывает отечественный и мировой опыт, целевые программы могут служить эффективным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики. Именно такие методы управления применяются в странах Европейского Союза, США, и в Японии для решения стратегических задач развития, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей. Доклад Министра экономического развития и торговли Российской Федерации «О ходе подготовки перечня федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета в 2005 году» от 10 июня 2004 г. № 10402-ГГ/Д13.

В СССР первой масштабной целевой программой принято считать План государственной комиссии по электрификации России (далее - ГОЭЛРО), разработанный в 1920 году на основе указаний В.И. Ленина.

План ГОЭЛРО - это первая в истории страны долгосрочная комплексная программа развития народного хозяйства огромной державы и повышения эффективности ее производства. Именно этот план заложил теоретические основы программно-целевого планирования и практически подтвердил его действенность, как института формирования плановых решений и их реализации.

Первый пятилетний план разрабатывался по методическим принципам плана ГОЭЛРО и предусматривал создание базы черной металлургии, машиностроения, энергетики, добывающих предприятий-комбинатов. Это стало ядром первой пятилетки и получило название «Программа индустриализации». Целевая установка программы намечала создание индустриальной базы, которая превратила бы страну из импортирующей машины и оборудование в страну, производящую их.

Многолетний опыт разработки и реализации целевых комплексных программ в Советском Союзе и в нынешней России, позволяет сделать следующие выводы:

Начиная с первой целевой государственной программы электрификации советской России, ГОЭЛРО, в 20-х гг. и в последующие годы XX в., индустриализация страны и подъем сельского хозяйства стали возможны в такой короткий срок только благодаря программно-целевому планированию и самоотверженному труду народа;

После Великой Отечественной войны восстановление разрушенного народного хозяйства велось с использованием программно-целевого метода планирования и управления. За несколько лет были достроены и пущены в эксплуатацию крупнейшие гидроэлектростанции, заводы и фабрики, развернуто по всей стране жилищное строительство, сельское хозяйство переведено на машинную основу;

В 50-60-х гг. XX в. отчетливо стала проявляться тенденция к формированию комплекса Государственных целевых программ:

отраслевого назначения;

космически-оборонного;

территориально-производственного назначения. Петров М.Н., Голдаков Р.Н. Целевые комплексные программы в СССР и в РФ // Экономические отношения. - 2011. - №1(1). - С. 31-38.

На новом историческом этапе развития российского государства первым законодательным актом по применению программно-целевого метода стало Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 года № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В рамках этого нормативного акта целевая программа представляла собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации (далее - РФ), а также инновационное развитие экономики. Федеральные целевые программы: цели и пути реализации // Финансовый справочник бюджетной организации - 2007. - № 6. - С. 6-17.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной, научно-технической и инновационной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и сосредоточены на реализации крупномасштабных проблем, наиболее важных для государства инвестиционных, научно-технических и инновационных проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Целевые программы включаются в государственные программы РФ.

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках целевой программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Подпрограммы и (или) мероприятия целевых программ не могут дублировать подпрограммы и основные мероприятия, реализуемые в рамках государственных программ РФ.

Подпрограммы целевой программы разрабатываются, утверждаются и реализуются в порядке, принятом для целевых программ.

Применение долгосрочных целевых программ (далее - ДЦП) в качестве инструмента управления социально-экономическим развитием определено статьей 179 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой:

полномочия по установлению порядка принятия решений о разработке ДЦП, порядок их формирования и реализации закрепляются за исполнительными органами соответствующего уровня власти;

объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных ДЦП (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета;

должен утверждаться порядок проведения и критерии оценки эффективности ДЦП;

ежегодно должна проводиться оценка эффективности реализации ДЦП, по результатам которой не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» (БК РФ) от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 27.06.2011).

Целевая программа состоит из следующих разделов:

характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;

основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также перечень целевых индикаторов и показателей, отражающих ход ее выполнения;

мероприятия целевой программы;

обоснование ресурсного обеспечения целевой программы;

механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления целевой программой, распределение сфер ответственности и механизм взаимодействия государственных заказчиков целевой программы;

оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы.

Целевая программа также содержит паспорт федеральной (межгосударственной) целевой программы.

К содержанию разделов целевой программы предъявляются следующие требования:

1) Первый раздел целевой программы должен содержать постановку проблемы, включая анализ причин ее возникновения, обоснование ее связи с национальными приоритетами социально-экономического развития и целесообразности программного решения проблемы на федеральном уровне. Указанный раздел также должен содержать обоснование необходимости решения проблемы программно-целевым методом и анализ различных вариантов этого решения, а также описание основных рисков, связанных с программно-целевым методом решения проблемы.

Целевые программы, которые содержат научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (далее - НИОКР) гражданского назначения, разрабатываются с учетом приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в РФ и перечня технологий, имеющих важное социально-экономическое значение или важное значение для обороны страны и безопасности государства.

2) Второй раздел целевой программы должен содержать формулировки целей и задач целевой программы с указанием целевых индикаторов и показателей.

Требования, предъявляемые к целям целевой программы:

специфичность (цели должны соответствовать компетенции государственных заказчиков целевой программы);

достижимость (цели должны быть потенциально достижимы);

измеряемость (должна существовать возможность проверки достижения целей);

привязка к временному графику (должны быть установлены срок достижения цели и этапы реализации целевой программы с определением соответствующих целей).

Требования, предъявляемые к задачам целевой программы (дополнительно к требованиям, предъявляемым к целям целевой программы):

необходимость и достаточность задач для достижения целей целевой программы;

срок решения задачи не может превышать срок достижения соответствующей цели.

В раздел включаются обоснование необходимости решения поставленных задач для достижения сформулированных целей целевой программы и обоснование сроков решения задач и реализации целевой программы с описанием основных этапов реализации и указанием значений целевых индикаторов и показателей по годам и этапам реализации, а также условия досрочного прекращения реализации целевой программы.

3) Третий раздел целевой программы должен содержать мероприятия по направлениям «капитальные вложения» (строительство, реконструкция, техническое перевооружение объектов капитального строительства государственной собственности РФ, государственной собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, объектов капитального строительства, находящихся в собственности юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, приобретение оборудования, не входящего в смету строек), «НИОКР» и «прочие нужды» (в том числе услуги, оказываемые государственному заказчику целевой программы при осуществлении его деятельности, связанной с реализацией целевой программы) с указанием годовых размеров расходов с разбивкой по источникам финансирования. По объектам капитального строительства, включаемым в целевую программу, также приводятся сведения о мощности и сроках реализации инвестиционного проекта в отношении объекта капитального строительства.

Мероприятия целевой программы должны содержать следующие сведения:

наименование мероприятия (укрупненного инвестиционного проекта);

сроки реализации (начало и окончание) каждого мероприятия (укрупненного инвестиционного проекта);

ожидаемые результаты мероприятия (укрупненного инвестиционного проекта);

стоимость выполнения мероприятия (укрупненного инвестиционного проекта) в ценах соответствующих лет за счет всех источников ресурсного обеспечения;

взаимосвязь мероприятия (укрупненного инвестиционного проекта) и ожидаемых результатов с целевыми индикаторами и показателями;

при необходимости наименование государственного заказчика мероприятия (укрупненного инвестиционного проекта), если государственный заказчик мероприятия (укрупненного инвестиционного проекта) не является получателем средств федерального бюджета, подведомственным государственному заказчику целевой программы;

заинтересованные в реализации каждого мероприятия (укрупненного инвестиционного проекта) организации или группы населения.

Мероприятия целевой программы должны предусматривать комплекс мер по предотвращению негативных последствий, которые могут возникнуть при их реализации.

4) В четвертом разделе целевой программы должно содержаться обоснование ресурсного обеспечения, необходимого для реализации программы, а также сроков и источников финансирования.

Обоснование ресурсного обеспечения включает следующие сведения:

общие размеры средств, необходимые для реализации целевой программы, в том числе бюджетных ассигнований федерального бюджета, с распределением по годам реализации, по направлениям «капитальные вложения», «НИОКР» и «прочие нужды», а также по государственным заказчикам целевой программы (в ценах соответствующих лет);

действующие расходные обязательства РФ по предлагаемым к включению в целевую программу объектам и мероприятиям.

Раздел должен включать в себя также обоснование возможности привлечения (помимо средств федерального бюджета) средств внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов РФ для реализации мероприятий целевой программы и описание механизмов привлечения этих средств. В целях обоснования ресурсного обеспечения также представляются документы и расчеты, позволяющие оценить необходимость и достаточность ресурсного обеспечения для выполнения мероприятий целевой программы, достижения целевых индикаторов и показателей целевой программы, документы, подтверждающие готовность открытых акционерных обществ участвовать в реализации инвестиционных проектов целевой программы на условиях передачи в собственность РФ части акций этих организаций при предоставлении бюджетных инвестиций в их уставный капитал в целях реализации инвестиционных проектов по строительству принадлежащих им объектов капитального строительства.

5) Основные требования к пятому разделу целевой программы изложены в разделе VII Постановления Правительства РФ от 26.06.1995 г. № 594 «Управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения».

В случае если в целевой программе предусматриваются расходные обязательства РФ по государственной поддержке реализации аналогичной целевой программы, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов), в указанном разделе устанавливаются правила предоставления и распределения бюджетных ассигнований в форме субсидий, если иное не установлено нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Субсидии, предоставляемые из федерального бюджета, не могут направляться на проведение проектных и изыскательских работ и (или) подготовку проектной документации по объектам, включенным в целевые программы.

6) В составе пояснительной записки к проекту целевой программы должна быть приведена информация о включенных в него объектах капитального строительства государственной собственности РФ, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности с указанием объемов всех источников ресурсного обеспечения по годам реализации. Информация подписывается руководителем государственного заказчика-координатора целевой программы и руководителями государственных заказчиков целевой программы по соответствующим направлениям. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (ред. от 11.12.2012).

Таким образом, при переходе к социально-экономическому развитию на основе многолетних планов, именно федеральные целевые программы, утверждаемые Правительством РФ, позволяют обеспечить комплексное и системное решение долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны обеспечить прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, пути достижения результатов.

Федеральные целевые программы - это гибкий инструмент реализации долгосрочной экономической политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы. Они включают в себя конкретные цели и результаты, которые необходимо достигнуть исходя из сформированных приоритетов среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также перечень инвестиционных и инновационных проектов, обеспечивающих достижение этих целей и обоснованное ресурсное обеспечение, в том числе за счет средств федерального бюджета.

1.2 Разработка и реализация федеральных целевых программ

На сегодняшний день федеральные целевые программы (далее - ФЦП) это наиболее прозрачный инструмент проведения социально-экономической политики с использованием поддержки из федерального бюджета. ФЦП, их необходимость, цели, задачи, набор мероприятий, время реализации и объемы их финансирования, в том числе из федерального бюджета, обсуждаются на заседаниях Правительства РФ, в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, находятся в режиме прямого доступа на сайтах Правительства РФ, Минэкономразвития России, государственных заказчиков, публикуются как официальные документы (приложения к постановлениям Правительства РФ). [10]

Порядок разработки и реализации ФЦП определяется Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 №594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

Разработка ФЦП организуется федеральными органами исполнительной власти.

При разработке ФЦП необходимо предусматривать:

решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач;

согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования;

комплексность и экономическую безопасность разрабатываемых мероприятий;

согласованность решения федеральных и региональных задач;

достижение требуемого конечного результата в установленные сроки. Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (ред. от 19.07.2011).

Разработка проекта и утверждение целевой программы осуществляются в сроки и включают в себя следующие основные этапы:

разработка проекта концепции целевой программы;

принятие решения о разработке проекта целевой программы Правительством РФ и утверждение концепции целевой программы;

разработка проекта целевой программы;

предварительное обсуждение проекта целевой программы на заседаниях общественного совета при государственном заказчике (государственном заказчике-координаторе) целевой программы;

согласование проекта целевой программы;

экспертиза проекта целевой программы;

рассмотрение проекта целевой программы на заседании Правительства РФ;

доработка целевой программы в соответствии с замечаниями Правительства РФ;

утверждение целевой программы Правительством РФ.

Инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать федеральные органы исполнительной власти.

Инициаторами разработки межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ, могут выступать как отдельные страны, так и группы стран, а также координирующие органы государств - участников Содружества Независимых Государств.

Отбор проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне определяется следующими факторами:

значимость проблемы;

невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки для ее решения;

принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;

необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.

При обосновании необходимости решения проблем программными методами на федеральном уровне должны учитываться приоритеты и цели социально-экономического развития РФ, направления структурной, научно-технической и инновационной политики, прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов, результаты анализа экономического, социального и экологического состояния страны, внешнеполитические и внешнеэкономические условия, критические технологии, а также международные договоренности.

Предложение о программной разработке проблемы и проект концепции целевой программы с обоснованиями представляются федеральными органами исполнительной власти:

в Министерство экономического развития РФ;

в Военно-промышленную комиссию при Правительстве РФ - при программной разработке проблемы в области обеспечения обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства;

в Министерство образования и науки РФ - при программной разработке научно-технических проблем гражданского назначения, кроме НИОКР специального и двойного назначения, реализуемых в сфере оборонно-промышленного комплекса в интересах обеспечения обороны и безопасности государства.

Концепция целевой программы должна включать следующие основные разделы:

обоснование соответствия решаемой проблемы и целей целевой программы приоритетным задачам социально-экономического развития РФ;

обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом;

характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода, включающие сведения о действующих расходных обязательствах РФ, а также о расходных обязательствах субъектов РФ и муниципальных образований в указанной сфере;

возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы;

ориентировочные сроки и этапы решения проблемы программно-целевым методом;

предложения по целям и задачам программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации целевой программы по годам на вариантной основе;

предложения по объемам и источникам финансирования целевой программы в целом и отдельных ее направлений на вариантной основе;

предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы;

предложения по участию федеральных органов исполнительной власти, ответственных за формирование и реализацию целевой программы;

предложения по государственным заказчикам целевой программы и разработчикам целевой программы;

предложения по направлениям, срокам и этапам реализации целевой программы на вариантной основе;

предложения по механизмам формирования мероприятий целевой программы;

предложения по возможным вариантам форм и методов управления реализацией целевой программы.

В проект концепции целевой программы, разрабатываемой в качестве продолжения действовавшей целевой программы, должен быть включен раздел, содержащий предварительный анализ итогов реализации указанной целевой программы.

Проект концепции целевой программы согласовывается предполагаемым государственным заказчиком целевой программы, а при наличии нескольких государственных заказчиков целевой программы - государственным заказчиком-координатором целевой программы с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, а также с Министерством образования и науки РФ (в части целевых программ, содержащих НИОКР гражданского назначения), Министерством регионального развития РФ (в части целевых программ комплексного территориального развития), Военно-промышленной комиссией при Правительстве РФ (в части целевых программ, содержащих мероприятия по обеспечению обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства).

В случае необходимости проект концепции целевой программы дорабатывается предполагаемым государственным заказчиком (государственным заказчиком-координатором) целевой программы.

Согласованный проект концепции целевой программы с пояснительной запиской предполагаемый государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) целевой программы направляет в Министерство экономического развития РФ и Министерство финансов РФ.

В случае положительной оценки проекта концепции целевой программы Министерством экономического развития РФ и Министерством финансов РФ согласованный проект концепции целевой программы вносится Министерством экономического развития РФ в Правительство РФ для принятия решения.

Правительство РФ на основе представленных предложений Министерства экономического развития РФ своим распоряжением утверждает концепцию целевой программы, принимает решение о разработке целевой программы в целях установления предельных размеров расходных обязательств РФ и определяет государственного заказчика целевой программы.

Для целевых программ, имеющих более одного государственного заказчика целевой программы, определяется государственный заказчик-координатор целевой программы. Государственный заказчик-координатор целевой программы может быть одновременно определен в качестве ее государственного заказчика.

Государственные заказчики целевой программы представляют государственному заказчику-координатору целевой программы:

отчеты о ходе реализации целевой программы;

запрашиваемую информацию и документацию в устанавливаемые государственным заказчиком-координатором целевой программы сроки;

запрашиваемые копии актов, подтверждающих сдачу и прием в эксплуатацию объектов, строительство которых закончено, актов выполненных работ и иных документов, подтверждающих исполнение обязательств по заключенным государственным (муниципальным) контрактам.

Проект целевой программы согласовывается государственным заказчиком (государственным заказчиком-координатором) целевой программы с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с приложением пояснительной записки, социально-экономических и технико-экономических обоснований, положительного заключения государственной экологической экспертизы (по целевым программам, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду), соглашений (договоров) о намерениях между государственным заказчиком целевой программы и участниками целевой программы с указанием возможных сроков, объемов и источников ресурсного обеспечения представляется в Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ, Министерство образования и науки РФ (в части целевых программ, содержащих НИОКР гражданского назначения), Министерство регионального развития РФ (в части целевых программ комплексного территориального развития), Министерство связи и массовых коммуникаций РФ (в части целевых программ, которые предусматривают мероприятия по использованию информационно-коммуникационных технологий, созданию, развитию, модернизации, эксплуатации информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры) и Военно-промышленную комиссию при Правительстве РФ (в части целевых программ, содержащих мероприятия по обеспечению обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства).

Представленные материалы должны содержать необходимые данные для проведения анализа проекта целевой программы, особенностей сегмента рынка, на которые ориентируется указанный проект, возможностей реализации этой целевой программы в предполагаемые сроки, оценки эффективности и осуществления контроля за ходом ее выполнения.

Согласованный с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, а также с Министерством экономического развития РФ, Министерством финансов РФ, Министерством образования и науки РФ (в части целевых программ, содержащих НИОКР гражданского назначения), Министерством регионального развития РФ (в части целевых программ комплексного территориального развития), Министерство связи и массовых коммуникаций РФ (в части целевых программ, которые предусматривают мероприятия по использованию информационно-коммуникационных технологий, созданию, развитию, модернизации, эксплуатации информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры) и Военно-промышленной комиссией при Правительстве РФ (в части целевых программ, содержащих мероприятия по обеспечению обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства) проект целевой программы представляется в Министерство юстиции РФ государственным заказчиком (государственным заказчиком-координатором) целевой программы для подготовки заключения.

После получения положительного заключения Министерства юстиции РФ государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) целевой программы представляет в Министерство экономического развития РФ согласованный проект целевой программы с приложением материалов.

Министерство экономического развития РФ оценивает представленный проект целевой программы, обращая при этом особое внимание на:

приоритетный характер проблемы, предлагаемой для программного решения;

обоснованность, комплексность и экологическую безопасность программных мероприятий, сроки их реализации;

привлечение прежде всего внебюджетных средств, средств бюджетов субъектов РФ для реализации целевой программы в увязке с возможностями ее государственной поддержки за счет средств федерального бюджета;

эффективность механизма осуществления целевой программы;

социально-экономическую эффективность целевой программы в целом, ожидаемые конечные результаты реализации целевой программы и ее влияние на структурную перестройку экономики России.

По результатам рассмотрения проекта целевой программы Министерство экономического развития РФ дает заключение о соответствии представленных материалов требованиям настоящего порядка.

При наличии замечаний и предложений Министерства экономического развития РФ государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) целевой программы совместно с ее разработчиками проводит доработку проекта целевой программы. Доработка проекта межгосударственной целевой программы, в осуществлении которой участвует РФ, проводится совместно с заказчиками и разработчиками других стран.

Доработанный проект целевой программы повторно направляется государственным заказчиком (государственным заказчиком-координатором) целевой программы на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

При наличии неурегулированных разногласий между федеральными органами исполнительной власти по проекту целевой программы государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) целевой программы организует и проводит согласительное совещание. В этом случае проект целевой программы представляется в Министерство экономического развития РФ с протоколом согласительного совещания и подлинниками замечаний, подписанными имеющими разногласия соответствующими руководителями или по указанию руководителей их заместителями.

В случае положительной оценки проекта целевой программы Министерством экономического развития РФ государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) целевой программы представляет проект целевой программы, согласованный с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и Министерством финансов РФ, заключение соответствующего общественного совета по результатам предварительного обсуждения проекта целевой программы и заключение Министерства юстиции РФ в Министерство экономического развития РФ для последующего внесения проекта целевой программы на утверждение в Правительство РФ.

Целевые программы и подпрограммы утверждаются постановлением Правительства РФ.

Целевые программы, предлагаемые к финансированию с очередного финансового года, подлежат утверждению Правительством РФ не позднее чем за 1 месяц до дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

Утверждение в установленном порядке целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы является основанием для объявления торгов и заключения государственных контрактов по мероприятиям программы и объектам капитального строительства.

Государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) целевой программы (подпрограммы) может на договорной основе передавать организациям часть своих функций на условиях, определяемых Правительством РФ при утверждении целевой программы.

Целевые программы, принятые до утверждения схем территориального планирования РФ и предусматривающие создание объектов федерального значения, подлежащих отображению в схемах территориального планирования РФ, но не предусмотренных указанными схемами, должны быть приведены в соответствие с ними в течение 2 месяцев с даты утверждения таких схем. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 №594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (ред. от 11.12.2012).

Таким образом, в настоящее время существует достаточно полная нормативно-правовая база по разработке и реализации ФЦП, позволяющая создавать новые и корректировать действующие программы.

Так же необходимо отметить, что порядок разработки и реализации ФЦП постоянно совершенствуется и уже претерпел с 1995 года множество поправок. Самих же программ за этот период времени реализовано более сотни.

1.3 Финансовое обеспечение федеральных целевых программ

Подготовка проекта концепции целевой программы, а также проекта целевой программы, разработка которого осуществляется по решению Правительства РФ, финансируется в установленном порядке государственным заказчиком за счет средств федерального бюджета.

Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств федерального бюджета, а также привлекаемых для выполнения этих целевых программ средств внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

К средствам внебюджетных источников, привлекаемым для реализации целевых программ, относятся средства частных и иностранных инвесторов.

Иностранные инвесторы могут участвовать в реализации целевых программ на основании межправительственных соглашений и (или) в соответствии с законодательством РФ об иностранных инвестициях.

Государственные заказчики (государственные заказчики-координаторы) целевых программ с учетом хода реализации этих целевых программ в текущем году уточняют объем средств, необходимых для финансирования целевых программ в очередном финансовом году, и представляют в устанавливаемые Правительством РФ сроки предложения по размерам и направлениям расходов по целевым программам (подпрограммам), предлагаемым к финансированию за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, в Министерство экономического развития РФ, Военно-промышленную комиссию при Правительстве РФ (в части целевых программ, содержащих мероприятия по обеспечению обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства) и субъектам бюджетного планирования в установленном порядке.

Министерство экономического развития РФ совместно с государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) целевых программ, а в части целевых программ, содержащих мероприятия по обеспечению обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства, также с Военно-промышленной комиссией при Правительстве РФ подготавливает и направляет в установленные Правительством РФ сроки в Министерство финансов РФ предложения по перечню ФЦП, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, и предложения по размерам их финансирования.

При подготовке перечня ФЦП, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, Министерство экономического развития РФ совместно с Министерством финансов РФ, а также с участием Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ (в части целевых программ, содержащих мероприятия по обеспечению обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства) на основе уточненных параметров целевых программ (подпрограмм), представленных государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) целевых программ, с учетом хода выполнения мероприятий реализуемых целевых программ, мер по привлечению средств внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов РФ, предельных объемов средств, планируемых к использованию на реализацию целевых программ (подпрограмм), определяют объемы капитальных вложений, расходы на НИОКР и прочие нужды, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Для финансирования целевых программ за счет средств федерального бюджета Министерство экономического развития РФ совместно с Министерством финансов РФ в сроки, устанавливаемые Правительством РФ для формирования федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, направляют в Правительство РФ перечень ФЦП, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, и предложения по объемам их финансирования.

В федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период предусматриваются целевым назначением государственным заказчикам целевых программ бюджетные ассигнования.

При сокращении объемов бюджетного финансирования мероприятий целевой программы по сравнению с предусмотренными утвержденной целевой программой государственный заказчик целевой программы разрабатывает дополнительные меры по привлечению средств внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов РФ для реализации мероприятий целевой программы в установленные сроки.

В случае если государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) целевой программы в отчетном году не принял меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий целевой программы за счет средств внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов РФ, предусмотренных утвержденной целевой программой, Министерство экономического развития РФ с участием Министерства финансов РФ, Министерства образования и науки РФ и Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ (если целевая программа направлена на обеспечение обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства) подготавливает и вносит в Правительство РФ предложения о целесообразности дальнейшей реализации отдельных мероприятий целевой программы.

В случае несоответствия результатов выполнения целевой программы целевым индикаторам и показателям эффективности, предусмотренным утвержденной целевой программой, Министерство экономического развития РФ с участием Министерства финансов РФ и Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ (если целевая программа направлена на обеспечение обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства) вносит в Правительство РФ предложения:

о корректировке целей и срока реализации целевой программы и ее мероприятий;

об изменении государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) целевой программы, а также форм и методов управления реализацией целевой программы;

о сокращении финансирования целевой программы за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период;

о досрочном прекращении реализации целевой программы;

о принятии в установленном порядке мер дисциплинарной ответственности к руководителю целевой программы. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (ред. от 11.12.2012).

Таким образом, финансирование ФЦП осуществляется по целевому принципу в соответствии с утвержденными объемами финансирования по перечню ФЦП. Но как показывает практика реализации ФЦП, фактическое финансирование мероприятий ФЦП очень редко соответствует утвержденному.



Глава 2. Анализ современной системы финансирования федеральных долгосрочных целевых программ в Российской Федерации

2.1 Основные направления реализации федеральных целевых программ

ФЦП являются одним из важнейших инструментов реализации целей и приоритетных направлений социально-экономического развития страны, проведения активно государственной структурной политики. Бюджетные инвестиции направлены на развитие производственной и социальной инфраструктуры, стимулирование инновационной и инвестиционной, поддержку регионов, обеспечение внутренней и внешней безопасности. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2009 год (утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 27.08.2010 г. №39К (741).

На настоящий момент ФЦП являются единственным гибким инструментом реализации долгосрочной политики государства. Они содержат конкретные задачи и итоговые результаты, в том числе описание механизма реализации и необходимое ресурсное обеспечение. Все программы содержат информацию, как правило, в виде количественных показателей. Это объем ввода жилья, размеры финансирования этапы, перечни подпрограмм для уточнения способов реализации проекта, ожидаемые конечные результаты. Ознакомиться более детально с составом программы, оценить ее основные параметры и целостность можно на основе паспорта программы. От того, насколько качественно подготовлен данный документ, в значительной степени зависит стартовый потенциал преобразований и конечный результат. [26]

С 2009 года реализация ФЦП в России осуществляется по следующим направлениям: «Развитие высоких технологий», «Жилье», «Транспортная инфраструктура», «Дальний Восток», «Развитие села», «Социальная инфраструктура», «Безопасность», «Развитие регионов», «Развитие государственных институтов».

Структура кассовых расходов на ФЦП по основным направлениям использования за период 2009-2011 годов представлена на рисунке 1.

Рис. 1. Структура расходов на федеральные целевые программы в разрезе приоритетов за период 2009-2011 годов

За период 2009-2011 годов в структуре расходов на ФЦП по направлениям использования произошли некоторые изменения. По сравнению с 2009 годом в 2010 году доля расходов по направлению «Развитие высоких технологий» увеличилась с 17,3 % до 21,5 %, по направлению «Дальний Восток» - с 10,8 % до 12,8 %, по направлении «Социальная инфраструктура» - с 7,4 % до 8,3 %. При этом доля расходов по направлению «Транспортная инфраструктура» в общих расходах ФЦП сократилась с 34,6 % до 30,9 %, по направлению «Жилье» - с 11,2 % до 8,9 %. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2010 год (утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 29.08.2011 № 40К (807).

По сравнению с 2010 годом в 2011 году доля расходов по направлению «Транспортная инфраструктура» в общих расходах ФЦП увеличилась с 30,9 % до 36,1 %, по направлению «Социальная инфраструктура» - с 8,3 % до 14 %, по направлению «Село» - с 2,5 % до 7,2 %, по направлению «Дальний Восток» - с 12,8 % до 17, 4 %. При этом доля расходов по направлению «Развитие высоких технологий» сократилась с 21,5 % до 14 %, по направлению «Жилье» - с 8,9 % до 4,8 %, по направлению «Безопасность» - с 9 % до 7,6 %. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2011 год (утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 30.08.2012 № 34К (867).

Наиболее значительные объемы бюджетных ассигнований ФЦП в 2012 году (в сумме 730,5 млрд. рублей, или 70 % общей суммы расходов на ФЦП) были предусмотрены по направлениям: «Транспортная инфраструктура» (34,1 %), «Развитие высоких технологий» (25,8 %) и «Безопасность» (9,8 %).

В 2012 году расходы по направлениям «Развитие высоких технологий» и «Развитие транспортной системы» планировалось увеличить в 1,3 раза, по сравнению с 2011 годом, расходы по направлению «Село» - в 1,8 раза. [15]

Согласно проекту Федерального Закона «О Федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» наиболее значительные объемы бюджетных ассигнований ФЦП в 2013 году (в сумме 772,6 млрд. рублей, или 76,6 % общей суммы расходов на ФЦП) предусмотрены по направлениям: «Транспортная инфраструктура» (35 %), «Развитие высоких технологий» (31,9 %) и «Социальная инфраструктура» (9,7 %); в 2014 году (в сумме 739,6 млрд. рублей, или 80,6 % общей суммы расходов на ФЦП) - «Транспортная инфраструктура» (39,5 %), «Развитие высоких технологий» (32,6 %) и «Социальная инфраструктура» (8,5 %); в 2015 году в сумме 771,2 млрд. рублей, или 82,5 % общей суммы расходов по ФЦП) - «Транспортная инфраструктура» (39,2 %), «Развитие высоких технологий» (33,7 %) и «Социальная инфраструктура» (9,6 %).

В 2015 году расходы по ФЦП по направлениям «Развитие регионов» и «Безопасность» предусматриваются в 3,3 раза и в 1,4 раза меньше, чем в 2012 году, расходы по направлению «Социальная инфраструктура» - сократятся в 1,3 раза. Удельный вес расходов по направлениям «Безопасность» и «Дальний Восток» сократится с 8,8 % и 4,8 % в 2013 году до 7,5 % и 0,4 % в 2015 году. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 05.10.2012 №41К (874).

В 2013 году к финансированию из федерального бюджета предусмотрено 50 ФЦП.

В рамках приоритета «Развитие высоких технологий» предусматривается реализовать одиннадцать ФЦП.

Выполнение данных программ в полном объеме позволит:

создать промышленно-технологические основы для производства нового поколения конкурентоспособной наукоемкой продукции мирового уровня в области важнейших технических систем (авиационной и морской техники, машиностроительного и энергетического оборудования, информационно-управляющих систем), специальных материалов и другой высокотехнологичной продукции, что в целом обеспечит технологические аспекты безопасности страны и развитие ее экономики;

...