Рис. 3.5

В некоторых случаях продажа разрешений на загрязнение оказывается эффективнее налога Пигу. Величину налога должно определить правительство. Но так как ему неизвестна кривая спроса на загрязнение, оно не знает, какой размер налога следует установить. В этом случае следует просто провести аукцион по продаже разрешений. Цена, установившаяся в результате аукциона, покажет соответствующий размер налога Пигу.

1.3.2 Общественные блага и общие ресурсы

1.3.2.1 Блага различных видов

Насколько хорошо рынкам удается обеспечивать людей необходимыми им благами? Ответ на вопрос зависит от того, какое благо мы рассматриваем. Рынок вполне эффективен, когда предлагаемый товар -- картофель, и начинает давать сбои, когда благо -- чистый воздух.

Рассматривая различные товары, полезно объединить их по двум признакам:

* Исключительность - свойство блага, заключающееся в возможности помешать другим индивидам его использовать.

* Объект соперничества - свойство блага, заключающееся в том, что использование его одним человеком уменьшает возможность его потребления другими.

Используя эти две характеристики, можно разделить все блага на четыре группы (табл. 3.1):

Частные блага - это исключительные блага, являющиеся объектом соперничества. Рассмотрим, например, картофель. Он исключителен, потому что если вы хотите помешать кому-либо его попробовать, -- просто никому его не давайте. Картофель является объектом соперничества, потому что если один человек наслаждается им, другой уже на него не претендует. Большинство циркулирующих в экономике благ -- частные блага.

Общественные блага - это блага не исключительные и не являющиеся объектом соперничества. Нельзя помешать людям использовать общественные блага, а их потребление одним человеком не уменьшает возможность их применения другим. Если государство обеспечивает защиту от иностранной агрессии, никто не может помешать любому гражданину страны воспользоваться мерами национальной безопасности. Более того, если индивид пользуется ими, это не мешает использовать их кому-то еще.

3. Общие ресурсы -- это блага, являющиеся объектом соперничества, но не исключительные. Например, рыба в реке: когда некто вытаскивает попавшуюся ему на крючок щуку, число рыб, которых может поймать его сосед, уменьшается. Но рыба не является исключительным благом, поскольку взимание платы за выловленную рыбу почти невозможно.

4. Естественная монополия - когда благо исключительно, но не является объектом соперничества. Рассмотрим организацию пожарной охраны в небольшом городке. Лишить людей возможности пользоваться благом легко: пожарные просто позволят сгореть первому загоревшемуся дому. Но услуги пожарной охраны не является объектом соперничества. Основную часть рабочего времени пожарные проводят в ожидании возгорания, поэтому охрана дополнительного дома едва ли сказывается на качестве предоставляемых услуг. Другими словами, как только город произвел оплату услуг пожарной части, дополнительные издержки по охране еще одного строения несущественны.

Таблица 3.1 Типы благ

		Объект соперничества?
		Да	Нет
Исключительность?	Да	Частные блага: * Мороженое * Одежда * Автомобили	Естественные монополии: * Пожарная охрана * Кабельное телевидение * Интернет
	Нет	Общие ресурсы: * Рыба в океане * Окружающая среда * Перегруженные бесплатные дороги	Общественные блага: * Национальная оборона * Знания * Бесплатные дороги с нормальным движением

Мы рассмотрим блага, которые не являются исключительными и, следовательно, доступны всем без всякой платы: общественные блага и общие ресурсы. И в случае общественных благ, и в случае общих ресурсов внешние эффекты возникают в связи с тем, что ни на те, ни на другие нельзя прикрепить «ценник» Если некто предоставляет такое общественное благо, как национальная безопасность, выгоду из него извлекает все население страны, а взимать за него плату невозможно. Аналогично, когда один человек пользуется общим ресурсом, таким как рыба в океане, остальные несут убытки, но не получают за это никакой компенсации. Внешние эффекты, воздействуя на частные решения о потреблении и производстве, могут привести к неэффективным результатам, а вмешательство правительства может повысить экономическое благосостояние.

1.3.2.2 Общественные блага

Чтобы понять отличие общественных благ от других и связанные с ними проблемы, рассмотрим пример: праздничный фейерверк. Благо не является исключительным, потому что невозможно помешать кому-либо полюбоваться фейерверком, оно не является и объектом соперничества, потому что каждый человек может наблюдать за ним, не мешая соседям.

Проблема безбилетников. Предположим, что каждый из 500 жителей городка оценивает праздничный фейерверк в 10. Издержки, с которыми он связан, составляют 1000. Так как 5000 выгоды превышают 1000 издержек, фейерверк эффективен.

Сможет ли частный рынок обеспечить эффективный результат? Вероятно, нет. Представьте, что один предприниматель решил заняться организацией фейерверка. Он столкнется с трудностью продажи билетов, потому что потенциальные потребители быстро поймут, что смогут увидеть салют бесплатно. Салют не является исключительным благом, поэтому у людей есть стимул посмотреть его без всякой платы. Безбилетник -- человек, который извлекает выгоду из пользования благом, но старается получить его бесплатно.

Фиаско рынка можно рассмотреть как результат внешнего эффекта. Если предприниматель организует фейерверк, он просто подарит его зрителям. В результате будет принято социально неэффективное решение: не устраивать салют. Хотя частному рынку не удалось предложить фейерверк, решение проблемы очевидно: спонсором праздника способна стать местная администрация. Городской совет имеет возможность собрать с каждого жителя налог в размере 2 и поручить предпринимателю организовать на полученные средства фейерверк. Каждый житель городка извлечет прибыль в размере 8 -- ценность салюта в 10 за вычетом налога в размере 2.

Следовательно, можно сделать вывод: так как общественные блага не являются исключительными, проблема безбилетника не позволяет предлагать их частному рынку. Но эта трудность вполне устранима. Если правительство решает, что общие выгоды превышают издержки, оно имеет возможность предоставить общественные блага и заплатить за них из налоговых поступлений; при этом выгоду извлекают все.

Некоторые важные общественные блага. Известно множество видов общественных благ. Здесь мы рассмотрим три самых важных.

Национальная оборона. Защита страны от иностранных агрессоров -- классический пример общественного блага. Оно же -- одно из самых дорогих. Никто не ставит под сомнение обоснованность определенных расходов на обеспечение национальной безопасности. Даже экономисты, выступающие за ограничение роли правительства, соглашаются, что национальная оборона -- общественное благо, которое должно предоставляться государством.

Фундаментальные научные исследования. Генерация новых знаний -- общественное благо. Если математик доказывает новую теорему, она попадает в общий массив знаний, которым каждый желающий имеет возможность воспользоваться без всякой платы. Так как знания -- благо общественное, фирмы стараются бесплатно получить новые научные результаты, их расходы на получение научной информации недостаточны.

Оценивая политику генерации новых знаний, важно отличать общие знания от специфических технологических знаний. Технологические знания, такие как изобретение нового аккумулятора большой емкости, можно запатентовать. Изобретатель имеет возможность извлекать большую, хотя определенно не всю, часть выгоды из своей разработки. Напротив, математик не имеет возможности запатентовать теорему; подобного рода знания относятся к общедоступным. Другими словами, патентная система делает специфические, технологические знания исключительными, в то время как общие научные знания таковыми не являются.

Правительство пытается предоставлять научные разработки различными способами, например, субсидируя фундаментальные исследования в медицине, математике, физике, химии, биологии и даже экономической теории. Определить необходимый уровень правительственной поддержки весьма сложно; основная трудность заключается в проблеме выявления размера выгоды. Политики, распределяющие соответствующие фонды, обычно не обладают необходимыми научными знаниями, следовательно, не имеют возможности оценить, какая программа наиболее перспективна, обещает максимальную отдачу.

Программы борьбы с бедностью. Цель многих правительственных программ -- помощь бедным. Программы поддержки беднейших слоев населения финансируются из налоговых поступлений более обеспеченных семей.

Предположим, что все предпочли бы жить в обществе, в котором нет бедных. Даже если это так, борьба с бедностью не является «благом», которое способен предоставить частный рынок. Поэтому налогообложение богатых людей для повышения жизненного уровня бедных принесет пользу каждому. Малообеспеченные граждане извлекают выгоду, потому что их уровень жизни повышается, а те, кто платит налоги, выигрывают, потому что они живут в обществе с меньшим количеством неимущих.

Маяки как общественное благо. Некоторые блага в зависимости от обстоятельств могут быть как общественными, так и частными. К таким благам относится, например, маяк.

Маяки используются для того, чтобы предупреждать проходящие корабли об опасных для плавания местах. Выгода, которую маяк предоставляет капитану корабля, не является ни исключительной, ни объектом соперничества, поэтому каждый судоводитель бесплатно пользуется его услугами. Из-за проблемы безбилетников частным рынкам обычно не удается предоставлять соответствующие услуги. Сегодня работа большинства маяков осуществляется за счет правительства.

Однако в некоторых случаях услуги маяков могут предоставляться как частные блага. В XIX в. на побережье Англии действовало несколько частных маяков. Владелец местного маяка взимал плату за услугу не с капитанов кораблей, а с ближайшего порта. Если владелец порта отказывался платить, собственник маяка просто отдавал команду погасить огонь. Соответственно, сокращалось число судов, заходящих в порт, и его доходы.

Проблема бесплатного пользования возникает, когда число потребителей велико, а исключение хотя бы одного из них невозможно. Если маяк приносит пользу капитанам многих кораблей, это общественное благо. Если выгоду получает прежде всего владелец порта, речь идет о частном благе.

Сложности анализа «затраты-выгоды». Мы видели, что основной поставщик общественных благ -- правительство, поскольку частный рынок не имеет возможности произвести эффективное количество товара. Но решение о необходимости использования правительства в роли поставщика -- только первый шаг. Органы государственного управления должны определить виды и количество общественных благ, которые они собираются предоставлять.

Предположим, что правительство рассматривает проект строительства нового моста. Оно должно сравнить общие выгоды тех, кто воспользуется им, с издержками строительства и эксплуатации. Чтобы принять решение, правительство должно поручить группе экономистов и инженеров провести исследование, цель которого -- оценка общих издержек и выгод проекта для общества в целом (анализ «затраты-выгоды»).

Аналитики столкнутся со сложной задачей. Так как скоростное шоссе будет доступно каждому желающему, цены, с помощью которой можно было бы приблизительно оценить предоставляемые им услуги, не существует. Если вы проведете опрос жителей региона с целью выяснить их оценку строительства моста, полученные результаты нельзя будет считать достоверными. Во-первых, количественно определить реальные выгоды, используя исключительно анкету, сложно. Во-вторых, у людей отсутствуют стимулы говорить правду. Те, кто будет пользоваться мостом, заинтересованы в преувеличении выгоды, которую они получат, чтобы мост был поскорее построен. У тех, кому мост причинит ущерб, есть стимул, чтобы преувеличить издержки и помешать его строительству.

Следовательно, эффективное предоставление общественных благ более сложный, в сравнении с предоставлением частных благ, механизм. Частные блага предоставляются на рынке. Покупатели частного товара определяют ценность товара с помощью цены, которую они хотят заплатить. Когда экономисты оценивают необходимость предоставления правительством общественного блага, они не имеют возможности воспользоваться ценовыми сигналами. Следовательно, оценка издержек и выгод общественных проектов является в лучшем случае приблизительным расчетом.

1.3.2.3 Общие ресурсы

Общие ресурсы, как и общественные блага, не являются исключительными: они доступны каждому, кто желает их использовать. Но общие ресурсы -- объект соперничества: использование их одним человеком уменьшает возможности потребления других индивидов. Раз благо предоставляется, политики должны обеспокоиться порядком его использования. Рассмотрим данную проблему на примере из истории.

Трагедия общинных земель. Итак, мы наблюдаем за жизнью небольшого средневекового города. Многие из городских семей владеют стадами овец и зарабатывают себе на жизнь торговлей шерстью, используемой для изготовления тканей.

Город окружают земли, называемые его жителями «Общинной землей». Ни одна из семей не владеет отдельными участками земли, она принадлежит всем жителям города и каждый имеет право пасти на ней овец. Вначале коллективное владение землей не вызывает проблем, так как она отличается высоким плодородием. До тех пор пока каждый житель города использует землю в качестве пастбища, «Общинные земли» не являются объектом соперничества, а разрешение горожанам пасти овец бесплатно не создает никаких проблем.

Идут годы, население города растет, еще быстрее увеличивается поголовье овец. Растущее поголовье овец и ограниченность земли приводят к тому, что качество «Общинных земель» ухудшается, способность к восстановлению снижается. Наконец земля вытоптана настолько, что становится бесплодной. На «Общинных землях» не осталось травы, выращивать овец невозможно, когда-то процветавшие шерстопрядильные фабрики закрываются, многие семьи теряют источники средств к существованию.

Что стало причиной трагедии? Почему овцеводы позволили стадам овец вырасти до таких размеров, что они уничтожили «Общинные земли»? В сущности, трагедия «Общинных земель» -- результат действия внешнего эффекта. Когда чье-то стадо пасется на общей земле, оно уменьшает количество земли, доступной другим семьям. Так как овцеводы, принимая решение о численности стада, не учитывали отрицательный внешний эффект, общее число овец превысило все разумные пределы.

Мог ли город предотвратить трагедию? Да, причем разными способами: регулированием количества овец в каждом стаде, интернализацией внешнего эффекта с помощью налогообложения или продажей на аукционе ограниченного количества разрешений на выпас. То есть средневековый город мог бы справиться с проблемой одним из способов, с помощью которых современное общество борется с загрязнением окружающей среды.

Более того, в случае с землей решение еще проще. Город мог бы разделить землю между жителями. Каждая семья обнесла бы свою часть земли изгородью и самостоятельно регулировала бы численность поголовья овец. В этом случае земля из общего ресурса превращается в частное благо. Именно так развивались события в XVII в. в Англии в эпоху огораживания.

Капитализм, коммунизм и коллективные ресурсы. Рыночная экономика достигает максимальной эффективности тогда, когда ресурсы находятся в частной собственности. В противном случае ее результативность снижается. Следовательно, положение о том, что рынки -- эффективный способ организации общества, неразрывно с верой в частную собственность. Иногда эту точку зрения называют основным политическим принципом капитализма.

Критики капитализма указывают, что частная собственность приводит к неравномерному распределению богатства. Те, кому повезло, те, кто талантлив или практичен, часто получают больше ресурсов общества, чем их сограждане. Многие критики капитализма призывают к упразднению частной собственности, что будет первым шагом на пути к бесклассовому обществу. Карл Маркс, основатель теории коммунизма, призывал к распределению ресурсов общества по принципу «от каждого по способностям, каждому по труду». Как утверждал К. Маркс, коллективная собственность на ресурсы устранит громадное неравенство, порождаемое капитализмом.

История показала беспочвенность марксистского идеала бесклассового общества. Оказалось, что граждане коммунистических стран далеко не равны. Произошла замена неравенства частного рынка неравенством политической системы. В капиталистической экономике люди становятся богаче, предоставляя блага и услуги, которые желают приобрести другие индивиды. В коммунистической экономике благосостояние индивидов тем выше, чем ближе они к вершине пирамиды политической власти.

Более того, устранение частной собственности обходится слишком дорого с точки зрения экономической эффективности. Опыт России и стран Восточной Европы и крах коммунизма продемонстрировал преимущества децентрализованного способа принятия решений и частной собственности. Неудачу коммунизма можно рассматривать как «Трагедию общинных земель» в большом масштабе.

Некоторые наиболее значимые общие ресурсы. Экономистам известно большое количество общих ресурсов, и всякий раз возникает все та же проблема: отдельные индивиды слишком интенсивно используют доступные им ресурсы, что вызывает необходимость регулирования поведения потребителей или взимания платы за ресурсы.

Чистая вода и чистый воздух. Рынки не в состоянии защитить окружающую среду от загрязнения. Загрязнение -- отрицательный внешний эффект, который может быть смягчен с помощью регулирования или налогов Пигу. Чистый воздух и чистая вода такой же общий ресурс, как открытые пастбища; чрезмерное загрязнение окружающей среды -- это неразумное увеличение количества овец. Деградация окружающей среды -- современная «Трагедия общинных земель».

Месторождения нефти. Рассмотрим подземные месторождения нефти, простирающиеся на значительные территории, находящиеся в собственности разных владельцев. Любой собственник земли имеет возможность пробурить скважину и добывать нефть, но в таком случае другим остается меньше нефти. В этом случае нефть -- общий ресурс.

Количество овец, пасшихся на «Общинных землях», было неэффективно большим. То же самое можно сказать о количестве скважин на нефтяных месторождениях. Так как каждый владелец, пробуривший скважину, перекладывает отрицательный внешний эффект на других собственников, в целом выгода каждой скважины для общества меньше, чем выгода ее конкретного владельца. То есть нефтяные скважины приносят прибыль частным собственникам, даже если с точки зрения общества они нежелательны. Если собственники земли независимо друг от друга определяют количество нефтяных скважин, в конечном итоге их окажется слишком много.

Собственники могут самостоятельно достичь соглашения о добыче нефти и разделе продукции. В сущности, они должны действовать так, как будто являются единой компанией. Когда собственников слишком много, достижение частного решения осложняется. В этом случае эффективную добычу нефти может обеспечить правительственное регулирование.

Перегруженные дороги. Автомобильные дороги могут быть и общественным благом, и частным. В случае, когда дорога перегружена, использование ее одним человеком влияет на положение остальных. В этом случае дорога является объектом соперничества и представляет собой общий ресурс, использование которого приводит к отрицательному внешнему эффекту.

Один из способов решения правительством проблемы перегруженности дорог -- взимание платы с водителей. В сущности, плата за проезд эквивалентна налогу Пигу на внешний эффект перегруженности. Часто взимание нецелесообразно ввиду слишком высоких издержек на содержание персонала.

В некоторых случаях перегруженность представляет собой проблему только в определенное время дня. Если через мост трудно проехать только в часы пик, необходимо взимать в часы пик повышенную плату за проезд, что стимулирует водителей изменить расписание движения.

Другая возможная мера -- введение налога на бензин. Бензин -- взаимодополняющее по отношению к вождению автомобиля благо: увеличение цены на горючее приводит к сокращению количества поездок, что уменьшает загруженность дорог.

Однако налог на бензин не является совершенным решением проблемы перегруженности дорог. Дело в том, что налог на горючее влияет не только на количество поездок по перегруженным дорогам, но и на другие решения индивидов. Во-первых, налог на бензин уменьшает количество поездок и по менее загруженным дорогам, хотя здесь внешние эффекты отсутствуют. Во-вторых, он побуждает людей покупать небольшие автомобили, расходующие меньше горючего, но менее безопасные.

Рыбы, киты и другие дикие животные. К общим ресурсам относятся многие виды животных и рыб. Так, рыба обладает несомненной коммерческой ценностью, и каждый имеет право выйти на берег реки и пару часов посидеть с удочкой. Стимулы к сохранению животных как вида у индивида практически отсутствуют. Так же как неразумный выпас овец уничтожил «Общинные земли», избыточный лов рыбы приводит к исчезновению обладающих коммерческой ценностью обитателей рек и морей.

Океан остается одним из наименее регулируемых общих ресурсов. Решению проблемы мешают два обстоятельства. Во-первых, выход к океану имеют многие страны, поэтому для принятия любого решения требуется международное сотрудничество государств, руководствующихся различными ценностями. Во-вторых, площадь водной поверхности океанов слишком велика, следовательно, проконтролировать выполнение любого соглашения почти невозможно. В результате права на ловлю рыбы -- постоянный источник международной напряженности.

Животный мир находится под охраной различных законов. Правительство взимает плату за лицензии на рыбную ловлю и охоту и ограничивает продолжительность рыболовного и охотничьего сезонов. Законы ограничивают интенсивность использования общих ресурсов и способствуют поддержанию определенной численности животных.

Значение права собственности. Проблемы, которые мы рассматривали, возникают на самых разных рынках, но их сходство не вызывает сомнений: во всех случаях рынкам не удается эффективно распределять ресурсы в силу отсутствия закрепленных прав собственности, то есть отсутствия собственника, обладающего правом законного контроля за товаром определенной ценности. Несмотря на то, что такие блага, как чистый воздух или национальная оборона, обладают несомненной ценностью, никто не имеет права прикрепить к ним соответствующий «ценник» и извлекать прибыль из их использования. Фабрики сбрасывают в когда-то чистые реки отходы производства, потому что никто не взимает с них плату за загрязнение.

Когда отсутствие прав собственности приводит к фиаско рынка, за устранение проблемы берется правительство. Иногда, как в случае с продажей разрешений на загрязнение, правительство помогает субъектам рынка определить права собственности, что высвобождает рыночные силы. В других случаях правительство прямо регулирует поведение частных лиц (ограничение охотничьего сезона). Обеспечивая национальную безопасность, правительство самостоятельно «поставляет товар», который не может предоставить рынок. Во всех случаях грамотно разработанная и реализованная политика повышает эффективность распределения ресурсов и ведет к увеличению экономического благосостояния

1.3.3 Налоговая система

Многим известно высказывание Бенджамина Франклина: «В этом мире нет ничего более постоянного, чем смерть и налоги».

Налоги неизбежны, поскольку правительство обеспечивает общество определенными товарами и услугами. Правительство имеет возможность улучшить результаты деятельности рынка. Когда деятельность правительства направлена на смягчение внешних эффектов (например, загрязнения окружающей среды), предоставление общественных благ (таких как национальная оборона) или регулирование использования общих ресурсов (лов рыбы в озере), она увеличивает экономическое благосостояние. Для того, чтобы правительство выполняло эти и многие другие функции, ему необходимы налоговые поступления.

Большинство людей согласно с тем, что сбор налогов должен обходиться обществу возможно дешевле, а налоговое бремя -- справедливо распределяться на всех его членов. То есть налоговая система должна быть и эффективной, и справедливой. Однако провозгласить цели значительно легче, чем достичь их. Поскольку налоговая система России находится в процессе становления, мы рассмотрим эти проблемы на основе ее сопоставления с системой налогообложения США.

1.3.3.1 Государственные финансы

Федеральное правительство. В России, так же, как и в США, правительство получает в виде налогов значительную часть национального дохода. Причем с течением времени правительство изымает все большую часть общего дохода. В 1959 г. правительство США концентрировало в своих руках 27% общего дохода; в 1995 г. -- уже 34% (рис. 3.6.). Другими словами, правительство как экономический центр растет быстрее, чем остальная часть экономики.



Рис. 3.6 Правительственные поступления (в % от ВВП)

Однако в США большую долю всех налогов - около двух третей - собирает федеральное правительство. В России на долю федерального правительства приходилась примерно половина всех налогов. Структура доходов федерального бюджета России также существенно отличается от структуры бюджета США.

Доходы. Самый крупный источник поступлений федерального правительства США -- подоходный налог. Почти все американские семьи заполняют к 15 апреля налоговые декларации, чтобы показать, какую часть своего дохода они должны правительству. Требуется, чтобы каждая семья отчитывалась по всем формам дохода: заработной плате, процентам по сбережениям, дивидендам, полученным по акциям корпораций, прибыли от любых видов бизнеса и т. д. Затем, исходя из величины общего дохода, рассчитывается задолженность по налоговым платежам семьи.

Налогооблагаемый доход (как и в России) рассчитывается путем вычитания из общего дохода суммы, определяемой в зависимости от количества иждивенцев. Задолженность по налоговым платежам рассчитывается с помощью шкалы налогооблагаемого дохода, в которой представлены предельные ставки налога -- ставка налога исчисляется с каждого доллара сверх указанных сумм.

Второй по значимости источник налоговых поступлений федерального правительства США -- налоги на заработную плату, которую каждая фирма выплачивает своим сотрудникам. Они называются налогами социального страхования, так как они направляются на оплату социального и медицинского страхования. Социальное страхование -- это программа поддержки жизненного уровня пожилых граждан США.

Следующий по значению -- налог на прибыль корпораций. Правительство облагает налогом прибыль каждой корпорации. Прибыль корпорации, в сущности, облагается налогом дважды. Первый раз -- налогом на прибыль; второй раз -- подоходным налогом, когда компания направляет часть прибыли на выплату дивидендов акционерам.

Федеральный бюджет России формировался в основном за счет поступлений от налога на добавленную стоимость (НДС) и акцизов. Поскольку они устанавливаются в виде процента к цене товара или ее части, их называют косвенными налогами, в отличие от прямых, выплачиваемых непосредственно из полученного дохода. Прямые налоги (налог на прибыль и подоходный налог) играют меньшую роль в доходах федерального бюджета РФ.

Расходы. Самая большая статья правительственных расходов в США-- социальное страхование, преимущественно трансфертные платежи пожилым людям. (Трансфертный платеж -- правительственный платеж, произведенный без обмена на товар или услугу.) В 1995 г. она составила 22 % расходов федерального правительства и ее значение возрастает. Причина заключается в том, что численность пожилых граждан США в связи со снижением рождаемости растет быстрее, чем население в целом.

Вторая по величине статья расходов -- национальная оборона.

Третья категория расходов -- выплата процентов. Чем больше государственный долг, тем большую сумму должно выплачивать правительство в виде процентов.

Следующая статья -- трансферты малообеспеченным гражданам: поддержка семей с детьми, талоны на покупку продуктов питания.

Самая большая статья правительственных расходов в России в последние годы - выплата процентов по государственному долгу, что так же, как и в США связано с продолжительным дефицитом бюджета. Бюджетный дефицит имеет место в том случае, когда общие расходы правительства превышают общие денежные поступления. Положение, когда денежные поступления правительства превышают его расходы, называется бюджетным профицитом. В этом случае правительство использует избыточные средства на погашение своей задолженности.

Второй по значимости статьей расходов федерального бюджета России являются расходы на оборону. И лишь на третьем месте - социальные расходы. В отличие от США, существенное значение в структуре расходов российского бюджета имеют расходы на национальную экономику (субсидии предприятиям и регионам).

Региональные и местные бюджеты. Основные источники поступлений на региональном и местном уровнях в США -- налоги на продажи и налоги на имущество. Налоги на продажи взимаются как процент от общей суммы покупок в магазинах розничной торговли. Налоги на имущество взимаются как процент от стоимости земли и зданий и уплачиваются владельцами недвижимости. В совокупности два этих налога составляют почти 40 % всех денежных поступлений.

Кроме того, правительства штатов и местные администрации взимают подоходный налог и налог на прибыль корпораций. Они получают средства из федерального бюджета в соответствии с политикой перераспределения финансов между штатами. Эти трансферты часто связаны с определенными программами, которые субсидируются федеральным правительством.

Наконец, правительства штатов и местные администрации получают дополнительные поступления из различных источников: плата за лицензии на рыбную ловлю и охоту, плата за пользование дорогами и мостами и плата за проезд в автобусах и метро.

Основными источниками поступлений региональных бюджетов России являются подоходный налог и налог на прибыль. Существенную роль, как и в США, играют трансферты федерального правительства. Следующими по значимости поступлениями являются налог на добавленную стоимость, платежи за природные ресурсы и акцизы.

Существенно различается и структура расходов региональных бюджетов России и США.

Самая крупная, намного превышающая другие, статья расходов в США -- образование. Местные администрации финансируют расходы на обучение детей в общественных школах, правительства штатов поддерживают университеты.

Вторая по значимости статья расходов -- пособия, в которые включаются трансфертные платежи беднейшим слоям населения. Она включает в себя несколько федеральных программ, которые осуществляются правительствами штатов и местными администрациями.

Следующая категория -- скоростные шоссе, которая включает в себя строительство новых дорог и эксплуатацию существующих.

Расходы на образование также составляют значительную часть всех расходов региональных бюджетов России (в 1998г. - 20,4%).Однако они не являлись главной статьей расходов. Наибольшую долю в расходах занимали субсидии национальной экономике (в 1998г, - 34, 2%). 90, 4% всех субсидий приходилось на жилищные субсидии.

1.3.3.2 Налоги и эффективность

Очевидно, цель налоговой системы -- обеспечение налоговых поступлений. Однако известно множество способов получения определенной суммы средств. При разработке налоговой системы политики пытаются достичь сразу двух целей: обеспечить ее эффективность и справедливость.

Эффективной считается налоговая система, позволяющая минимизировать издержки налогоплательщиков. Каковы издержки налогов для налогоплательщиков? Самые очевидные издержки -- сами налоги. Перевод денег от налогоплательщика правительству -- необходимое условие любой налоговой системы. Кроме того, разработчики налоговой политики стремятся избежать или, по крайней мере, минимизировать два других вида издержек:

* Безвозвратные потери как результат искажения налогами решений, принимаемых индивидами.

* Административные издержки, связанные с уплатой налогов.

Эффективная налоговая система обеспечивает небольшие безвозвратные потери и незначительное административное бремя.

Безвозвратные потери. Налоги оказывают непосредственное воздействие на принимаемые индивидами решения. Если правительство облагает налогом мороженое, его потребление снижается. Если оно облагает налогом площадь жилых домов, число строящихся зданий сокращается, кто-то вынужден переселиться в дом меньших размеров. Зато возрастают расходы населения на приобретение других потребительских товаров. Если правительство облагает налогом заработную плату, стимулы населения к работе снижаются, появляется больше свободного времени.

Искажение стимулов ведет к безвозвратным потерям. Безвозвратная потеря в результате введения налога возникает, когда уменьшение экономического благосостояния налогоплательщиков превышает возрастание налоговых поступлений. Безвозвратная потеря означает снижение эффективности рыночного распределения ресурсов, гак как индивиды распределяют ресурсы в соответствии с налоговыми стимулами, а не с истинными издержками и выгодами производства и приобретения товаров и услуг.

Рассмотрим пример. Предположим, что Иван оценивает пирог в 8 рублей, а Денис -- в 6 рублей. В отсутствие налога цена пирога отражает издержки его изготовления. Если цена составляет 5 рублей; в этом случае ее покупают и Иван, и Денис. Потребители получают излишек, равный ценности пирога за вычетом суммы, которую они заплатили. Потребительский излишек Ивана составляет 3 рубля, Дениса -- 1 рубль, общий потребительский излишек -- 4 рубля.

Допустим, что правительство установило налог в размере 2 рубля с каждого пирога. Его цена возрастает до 7 рублей. Купив пирог, Иван получает потребительский излишек в размере 1 рубль, а Денис вынужден отказаться от покупки, так как цена пирога с налогом превышает его ценность. Правительство получает доход в размере 2 рубля с пирога, который купил Иван. Общий потребительский излишек сократился на 3 рубля ( 4 минус 1). Общий потребительский излишек сократился на величину, превышающую налоговые поступления. Значит, безвозвратная потеря составила 1 рубль.

Что облагать налогом --доходы или потребление? Значительную часть налоговых поступлений правительства составляет подоходный налог. Одним из основных его недостатков считают то, что он не создает стимулов для увеличения сбережений населения. В соответствии с законом процентный доход по вкладам облагается налогом, что снижает привлекательность сбережений.

Некоторые экономисты предлагают изменить налогооблагаемую базу. Они считают, что налог должен взиматься не с суммы заработанного за определенный период дохода, а с суммы, которую потратил налогоплательщик на приобретение различных товаров и услуг. Эта альтернативная система, которую называют налогообложением потребления, стимулировала бы население к сбережениям.

Административное бремя. Административное бремя любой налоговой системы -- еще один вид издержек налогоплательщиков. Сюда относится не только время, проводимое за заполнением деклараций, но и время, необходимое для записей расходов и доходов в течение года, и ресурсы, которые правительство направляет на исполнение налогового законодательства.

Многие налогоплательщики -- особенно те, чьи доходы облагаются по максимальным ставкам, -- нанимают юристов и бухгалтеров, которые помогают им рассчитаться по налоговым обязательствам. Специалисты по налоговому законодательству заполняют налоговые декларации клиентов и помогают им вести дела так, чтобы уменьшить сумму налогов. Такое поведение представляет собой легальную минимизацию налогов, в противоположность незаконному уклонению от налогов.

Критики налоговой системы утверждают, что такие советники помогают клиентам уклоняться от налогов, отыскивая лазейки в статьях налогового кодекса. В некоторых случаях такие возможности уменьшения налогов возникают благодаря двусмысленности или упущениям налогового законодательства. В результате правительство получает только часть из ожидаемых налогов. Напротив, налогоплательщик теряет не только эту сумму, но время и деньги для составления документов, расчетов и минимизации налогов.

Административное бремя налоговой системы можно облегчить, упростив налоговое законодательство. Однако здесь сталкиваются различные политические интересы. Большинство налогоплательщиков отстаивает упрощение налогового кодекса за счет устранения лазеек, из которых извлекают выгоду другие, но мало кто откажется от самостоятельно найденных хитрых ходов. В итоге сложность налогового законодательства есть результат политического процесса, согласовывающего интересы различных групп налогоплательщиков.

Предельные и средние ставки налогов. Рассматривая эффективность и справедливость налогов с дохода, экономисты различают две налоговые ставки: среднюю и предельную. Средняя ставка налога -- это общая уплаченная сумма налога, разделенная на общую сумму дохода. Предельная ставка налога -- это добавочные налоги с каждого дополнительного рубля дохода.

Предположим, что правительство облагает налогом первые 50 тыс. рублей дохода по ставке 20%, а доход, превышающий 50 тыс. руб., -- по ставке 50 %. Человек, зарабатывающий 60 тыс., должен заплатить налог в размере 15 тыс. руб. (Налог равен 0,20 Ч 50 000 + 0,50 Ч 10 000). Для него средняя ставка налога составляет: 15 000/ 60 000, или 25 %. Но предельная ставка налога составляет 50 %, потому что если налогоплательщик заработает дополнительный рубль, он должен будет заплатить в форме налога 50 копеек.

И предельная и средняя ставка налога несут полезную информацию. Если мы пытаемся оценить размер «жертвы», которую приносит налогоплательщик, нам больше подходит средняя ставка налога, потому что она определяет часть дохода, выплаченную в виде налогов. Напротив, если мы стремимся определить, в какой степени налоговая система искажает поведенческие стимулы, имеет смысл обратиться к предельной ставке налога.

Аккордный налог. Предположим, что правительство вводит налог в размере 4000 рублей с каждого взрослого человека трудоспособного возраста. То есть каждый гражданин должен заплатить одну и ту же сумму независимо от его дохода и занятий. Такой налог называется аккордным налогом.

Аккордный налог демонстрирует нам различие средней и предельной ставок налога. Для налогоплательщика с доходом 20 тыс. руб. средняя ставка аккордного налога в размере 4000 руб. составляет 20%; для налогоплательщика с доходом 40 тыс. руб. средняя налоговая ставка составляет 10 %. Для обоих налогоплательщиков предельная ставка налога равна нулю, потому что каждый дополнительный рубль дохода не изменяет сумму налога.

Аккордный налог -- самый эффективный из всех возможных налогов. Так как решения индивида не влияют на сумму налоговых обязательств, налог не искажает стимулы, следовательно, отсутствуют и безвозвратные потери. Поскольку расчет налоговых платежей не представляет затруднений, отсутствует необходимость нанимать налоговых консультантов и бухгалтеров. Аккордный налог минимизирует административное бремя.

Если аккордные налоги так эффективны, почему они так редко встречаются в налоговой практике? Причина заключается в том, что эффективность -- отнюдь не единственная цель налоговой системы. Аккордный налог подразумевает взимание одинаковых сумм и с бедных и с богатых граждан, что большинство людей считает не справедливым.

1.3.3.3 Налоги и справедливость

Как налоговое бремя должно распределяться среди населения? Как мы оцениваем справедливость налоговой системы? Каждый из нас считает, что налоговая система должна быть справедливой; разногласия вызывают определения равенства и практическая реализация отстаиваемых принципов в налоговой системе.

Принцип получаемой выгоды. Один из краеугольных камней системы налогообложения - принцип получаемых выгод - утверждает, что граждане должны платить налоги в соответствии с выгодой, которую они извлекают из услуг правительства. Основная идея этого принципа -- попытка распределения общественных благ по законам рынка частных благ. Вряд ли кто-то будет оспаривать справедливость того, что человек, который чаще ходит в кинотеатр, платит за билеты большую сумму, чем любитель полежать на диване перед телевизором. Аналогично человек, который извлекает большую выгоду из пользования общественным благом, должен нести и основные издержки, связанные с его предоставлением, в сравнении с индивидом, не испытывающим в нем особой необходимости.

Данный принцип используют в качестве аргумента в защиту того, что богатые граждане платят более высокие налоги: богатые извлекают большую выгоду из общественных услуг. Граждане, у которых есть что защищать, извлекают основную выгоду из существования милиции. Тот же аргумент можно использовать и для многих других общественных услуг, таких как пожарная охрана, национальная оборона и судебная система.

Кроме того, принцип получаемых выгод лежит в основе программ по борьбе с бедностью, финансируемых за счет обеспеченных граждан. Основная масса налогоплательщиков предпочитает жить в обществе всеобщего благосостояния, предполагая, что программы поддержки беднейших слоев населения -- общественное благо. Если богатые оценивают это общественное благо выше, чем представители среднего класса, в соответствии с принципом получаемых выгод они должны платить высокие налоги.

Принцип способности заплатить налог. Второй критерий оценки справедливости налоговой системы -- принцип способности заплатить налог, утверждающий, что налоги должны взиматься в соответствии со способностью индивида нести налоговое бремя. Иногда его оправдывают утверждением, что все граждане должны приносить «одинаковую жертву» в поддержку правительства. А отношение к «жертве» зависит не только от размера налогового платежа, но и от дохода налогоплательщика и других обстоятельств. Налог в размере 1000 руб., уплаченный бедным человеком, требует большей жертвы, чем налог в размере 10 000 руб., перечисленный миллионером.

Принцип способности заплатить налог предполагает введение двух понятий: вертикальной и горизонтальной справедливости. Вертикальная справедливость означает, что налогоплательщики, обладающие высокой способностью к уплате налогов, должны вносить в бюджет государства большую сумму. Горизонтальная справедливость означает, что налогоплательщики с равной способностью платить налоги должны вносить одинаковые суммы. Несмотря на распространенность этих понятий, они достаточно редко используются для оценки налоговой системы.

Вертикальная справедливость. Если налоги взимаются в соответствии со способностью граждан заплатить их, взносы богатых налогоплательщиков должны превышать платежи менее обеспеченных индивидов. Но сколько должны платить богатые? Большая часть споров ведется вокруг этого вопроса.

Рассмотрим различные налоговые системы. В каждом случае налогоплательщики с высокими доходами платят большие суммы. Системы отличаются тем, насколько быстро увеличивается размер налога в соответствии с ростом дохода. Пропорциональная система предполагает, что налог составляет одну и ту же часть дохода всех граждан. Регрессивная система основана на том, что налогоплательщики, получающие высокий доход, отдают на благо общества меньшую, в сравнении с другими гражданами, его часть, хотя и вынуждены расставаться с весьма значительными суммами. Прогрессивная система подразумевает, что налогоплательщики, получающие высокий доход, расстаются с большей его частью. Какая из этих систем более справедлива? Однозначного ответа не существует. Экономическая теория здесь бессильна. Справедливость, как красота или уродство, зависит от личного восприятия ее индивидом.

Горизонтальная справедливость. Если налоги взимаются на основе способности заплатить их, налогоплательщики с равными доходами должны отдавать правительству одинаковые суммы налогов. Однако у семей с одинаковым доходом может быть разное количество детей и пенсионеров. Кроме того, люди могут отличаться по состоянию здоровья. Поэтому вряд ли будет справедливым требование об уплате всеми семьями с одинаковым доходом одинаковой суммы налога. Чтобы оценить справедливость налогового кодекса по горизонтали, необходимо выделить важные с точки зрения способности платить различия семей.

На практике подоходный налог уплачивается в соответствии со специальными постановлениями, которые изменяют его ставку в зависимости от определенных обстоятельств.

Трудность достижения горизонтальной справедливости можно проиллюстрировать на примере подоходного налога с семейных пар в США. Для большинства вступающих в брак людей их общий налог возрастает только потому, что они поженились. Это, конечно, трудно признать справедливым.

Распределение налогового бремени и справедливость. Анализ распределения налогового бремени -- основное звено оценки справедливости налоговой системы. Тот, кто платит налоги правительству, далеко не всегда несет основную тяжесть налогового бремени. Поскольку налоги воздействуют на спрос и предложение, изменение равновесных цен оказывает влияние не только на тех, кто платит налоги. Оценивая вертикальную и горизонтальную справедливость любого налога, необходимо принимать во внимание это косвенное влияние. Однако многие дискуссии о справедливости системы налогообложения его игнорируют.

Например, некоторые политики утверждают, что налог на дорогие меховые шубы отвечает принципу вертикальной справедливости, так как большинство покупателей мехов -- богатые люди. Однако если покупатели могут легко заменить меха другими предметами роскоши, введение налога приведет к уменьшению объема продаж меховых изделий. В итоге большая часть налогового бремени ложится на плечи тех, кто производит и продает изделия из меха, а не на тех, кто их покупает. Поэтому справедливость налога на меховые изделия вызывает сомнение.

Кто платит налог на прибыль корпораций? Анализ налога на прибыль корпораций представляет прекрасный пример значения изучения распределения налогового бремени. Налог на прибыль корпораций популярен среди избирателей. Ведь корпорации -- это не люди. Но как распределяется бремя корпоративного налога? Мнения экономистов расходятся, но очевидно: все налоги платят люди. Корпорация скорее собирает налоги, чем платит их. Бремя налогов в конечном итоге падает на людей -- акционеров, потребителей или работников корпорации.

Многие экономисты полагают, что основную тяжесть налога на прибыль корпораций несут их работники и потребители. Рассмотрим пример. Предположим, что правительство увеличивает налог на прибыль для автомобильных компаний. Прежде всего налог ударяет по собственникам компаний, которые получают меньше прибыли. Так как прибыль корпораций снижается, сокращаются инвестиции в новое строительство и модернизацию производства. Собственники используют свои средства каким-то другим способом -- например, покупают новые дома или направляют высвобождающиеся средства в другие отрасли или страны. С уменьшением количества автомобильных заводов предложение автомашин сокращается, соответственно, уменьшается спрос на труд в отрасли. Таким образом, налог на прибыль автомобильных корпораций приводит к увеличению цены на автомашины и уменьшению заработной платы рабочих.

Анализ распределения бремени налога на прибыль корпораций показывает, что в конечном итоге бремя налога несут потребители и работники корпораций, -- далеко не миллионеры. Осознание данного факта привело бы к снижению популярности лозунга об увеличении налога на прибыль корпораций.

Единообразный налог. В начале 1980-х гг. единообразный налог был предложен Робертом Холлом и Элвином Рэбушкой. Они предложили ввести единую ставку налога для всех доходов, превышающих определенную сумму. Предположим, что ставка единого налога составляет 13 %, а налогооблагаемая база -- доход, превышающий 10 тыс. рублей. В таком случае размер налога определяется по формуле:

Налог = 0,13 Ч (доход минус 10 тыс. руб.)

Введение необлагаемого налогом дохода превращает единообразный налог в прогрессивный: средняя ставка налога увеличивается вместе с ростом дохода, хотя предельная ставка налога остается постоянной. Более того, некоторые предложенные проекты предусматривали введение «отрицательного налога» (в нашем случае, если доход индивида меньше 10 тыс., он имеет право на компенсацию от правительства).

Сторонники единообразного налога считают:

* Единообразный налог устраняет множество вычетов из налогооблагаемой базы. Расширяя налогооблагаемую базу, единообразный налог приведет к уменьшению предельных ставок налогов. Снижение ставок налога означает увеличение экономической эффективности, то есть увеличение размеров экономического «пирога».

* Простота взимания единообразного налога означает значительное сокращение административного бремени.

* Так как предельная ставка налога постоянна, налог скорее уплачивается не тем, кто получает доход, а его работодателем. Налог на дивиденды может собираться на уровне корпораций, а не на уровне частных лиц. Это приведет к снижению административных издержек.

* Единообразный налог заменил бы и подоходный налог, и налог на прибыль корпораций. Все доходы независимо от того, получены ли они в качестве заработной платы или в результате владения акциями, облагались бы налогом один раз по одной и той же предельной ставке. Единообразный налог устранил бы существующее двойное налогообложение прибыли корпораций, которое негативно влияет на уровень производственных инвестиций.

* При расчете налогооблагаемой базы компаниям было бы разрешено вычитать все законные расходы, включая затраты на новые инвестиционные товары, что делает его похожим на налог на потребление, а не на налог на доход, то есть была бы устранена основная причина, подрывающая стимулы населения к сбережениям.

Критики единообразного налога не отрицают возможного упрощения и повышения эффективности налоговой системы, но полагают, что он не соответствует целям вертикальной справедливости. Они заявляют, что единообразный налог будет менее прогрессивным, чем настоящая налоговая система, и, в частности, основная тяжесть налогового бремени перекладывается с богатых на средний класс. Результаты исследований показывают, что основное бремя налогообложения несет отнюдь не тот субъект рынка, который перечисляет деньги правительству. Если единообразный налог будет стимулировать население к сбережениям, как утверждают его сторонники, темпы экономического роста повысятся, что будет выгодно всем налогоплательщикам.

...