Экономика общественного сектора

Теперь посмотрим на проигрыш с точки зрения общества. Это S2 + S3 + S5 + S6. Кто же в конечном итоге его оплатил? Обратимся к рис. 3.2.

Рис. 3.2

В результате общий баланс такой. Потребитель потерял S1 + S2 + S3, из них S3 -- он просто потерял (его упущенная выгода), а S1 + S2 -- дополнительно заплатил производителю.

Производитель потерял S5 и S6, но зато получил от потребителя S1 (его баланс S1 - S5 - S6).

Итак, бремя по введению нового экологического стандарта распределяется таким образом: S2 и S3 -- оплачивает потребитель, a S5 и S6 -- производитель продукции, изготавливаемой по технологии, воздействующей на окружающую среду. Кроме того, из-за сокращения предложения ценной продукции ее производитель получает дополнительный доход S1. Эти деньги вынужден заплатить ему потребитель, так как цена на продукцию увеличилась. Введение нового стандарта обошлось обществу в целом S2 + S3 + S5 + S6.

Продолжим анализ распределения бремени природоохранных расходов между производителями и потребителями.

Выше мы фактически предполагали, что у потребителя нет альтернатив, и он должен покупать подорожавшую продукцию, произведенную по технологии, связанной с вредным воздействием на окружающую среду. Теперь предположим, что одна и та же потребность может быть удовлетворена двумя способами: первый -- покупка товара, произведенного с использованием технологии, оказывающей негативное воздействие на состояние окружающей среды; второй -- покупка товара, произведенного с использованием экологически чистой технологии.

Естественно, введение новых экологических ограничений повлияет лишь на издержки предприятий, работающих по первой технологии, и если даже в результате такого роста издержек выпуск продукции по первой технологии сократится, то это не отразится на цене продукции, так как потребитель сможет найти ее заменитель по той же цене. Рассмотрим рис. 3.3.

Рис. 3.3.

Обозначения: 1,2-- старая и новая кривые предельных издержек соответственно (для технологии, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду).

Считается, что производитель вынужден продавать товар по прежней цене, так как на рынке он не один, и сокращение его производства будет тут же компенсировано другими производителями. Преимущество последних состоит в том, что они не оказывают на природную среду вредного воздействия и поэтому введение нового экологического стандарта на них никак не влияет.

Иначе говоря, для потребителя введение экологических ограничений ничего не означает (он начинает покупать больше заменителя). Поэтому основное внимание будет обращено на производителя, имеющего технологию, оказывающую воздействие на окружающую среду. Издержки по охране природы лягут полностью на производителя. Они включают упущенную выгоду, т. е. потери из-за сокращения объема производства (S1) и дополнительные затраты, которые он понесет из-за роста расходов на охрану окружающей среды (S2).

Наличие товара-заменителя позволяет удерживать цены на одном и том же уровне. Рынок диктует цены производителю той продукции, которая оказывает воздействие на окружающую среду. Возможны и другие причины, обеспечивающие стабильность цены. Например, если потребитель готов пойти на сокращение объема использования данного продукта, он согласен отказаться от достигнутого ранее уровня Х0 и удовлетвориться уровнем X1.

Итак (см. рис. 3.3.), при стабильной цене, которая удерживается на уровне Р, производство сократится с Х0 до X1. Sl -- потери производителя вследствие сокращения выпуска, a S2 -- его дополнительные затраты. Итак, в данном случае за все расплатился виновник загрязнения, так как ему ничего не удалось переложить на потребителя.

Но возможен и другой вариант. Если потребитель не может адекватно заменить рассматриваемый товар и, кроме того, он будет покупать данный товар в прежнем объеме, независимо от изменения цены, то он вынужден будет и оплатить все природоохранные издержки (рис. 3.4).



Рис. 3.4.

Обозначения: 1, 2 -- старая и новая кривые предельных издержек соответственно; D -- неэластичный спрос.

Если потребитель не может или не желает отказаться от использования хотя бы части рассматриваемой продукции, т. е. потребление так и остается в точке Х0 (функция спроса неэластична), он вынужден будет заплатить дополнительно (Р1 - Р0) Х0 = S1 + S2. S2 пойдет на покрытие дополнительных природоохранных издержек, связанных с введением нового стандарта, а S1 -- это то, что он вынужден будет дополнительно заплатить производителю. Что касается производителя, то его вклад в финансирование природоохранных затрат равен S4. Общий баланс производителя S1 - S4. Если этот баланс положителен, то он выигрывает от введения нового экологического стандарта. Затраты общества составят S2 и S4.

Таким образом, мы рассматриваем три ситуации. Во-первых, изменяется и цена, и объем производства продукции, изготовление которой оказывает вредное воздействие на окружающую среду. Дополнительные издержки по охране природы делятся между производителем и потребителем в пропорциях, определяемых конфигурацией кривой спроса и кривой предельных природоохранных затрат. Во-вторых, цена на рассматриваемый продукт удерживается на прежнем уровне. В этом случае все дополнительные издержки по охране природы осуществляет производитель. Кроме того, последний теряет часть дохода из-за сокращения объема производства. В-третьих, спрос не эластичен по цене, т. е. при росте издержек объем потребления не изменяется, и потребитель покупает данный товар по более высокой цене. В этом случае производитель имеет возможность переложить на потребителя все свои дополнительные издержки, связанные с загрязнением окружающей природной среды, кроме того, как правило, он что-то выигрывает по сравнению с ситуацией до введения нового стандарта.

В результате бремя расходов по охране среды раскладывается на две стадии распределения и перераспределения природоохранных затрат -- начальную и заключительную, следующим образом (см. табл. 3.1):

Таблица 3.1

Специфика спроса на товар, производимый с загрязнением окружающей среды	Стадии распределения и перераспределения природоохранных затрат
	Начальная	Заключительная
Спрос эластичен по цене	Предприятие -- виновник загрязнения	Виновник и жертва в определенных долях
Имеется заменитель товара, производимого по экологической технологии	- II -	Предприятие -- виновник загрязнения
Спрос не эластичен по цене	- II -	Жертва

Как видно из табл. 3.1, бремя природоохранных расходов, независимо от того, кто их уплатил первоначально, постепенно перекладывается на потребителя продукции, т. е. на жертву загрязнения. В этом есть определенная логика: если бы потребитель не предъявлял спрос на продукцию, производство которой связано с загрязнением окружающей среды, эта продукция и не производилась бы. Платежеспособный спрос -- первопричина того, что происходит загрязнение среды. Потребитель может, в конце концов, отказаться от приобретения продукции, производство которой наносит вред природе, и предприниматель тогда прекратит производство. Например, отказ потребителей от покупки шуб из натурального меха, нанесет удар этой отрасли, выделывающей меха. Другое дело, когда есть адекватный заменитель. В этом случае все затраты по охране природы берет на себя производитель, так как потребителю вполне достаточно использовать заменитель.

Принцип «жертва платит». Если сложившееся состояние окружающей среды не устраивает общество или отдельные его группы, но государство не может заставить производителей изменить производственные процессы и увеличить эффективность природоохранных мер, то возникает необходимость изыскания финансовых ресурсов для оказания помощи экологически вредным предприятиям. В этом случае сами жертвы загрязнения желают улучшить условия своей жизнедеятельности, затрачивают средства на охрану окружающей природной среды.

Поэтому принцип «жертва платит» -- результат реализации подхода противоположного рассмотренному выше, так как первоначальным плательщиком является жертва, которая дает деньги, чтобы виновник загрязнения снизил свои выбросы. Они как бы заключают соглашение о том, что один будет платить другому, получая взамен право на более чистую окружающую среду.

Пусть каждый потребитель имеет свою функцию спроса на качество окружающей среды. Соответственно имеется и функция затрат на его достижение (рис. 3.5). На рис. 3.5 изображены функции спроса 1 -- для первого и 2 -- для второго реципиентов.

Движение вправо означает улучшение среды по сравнению с исходным состоянием.

Функция 3 получается путем геометрического суммирования по вертикали функций 1 и 2. Согласно рис. 3.5, все расходы по улучшению состояния окружающей среды несет обладатель функции спроса 2, что касается обладателя функции спроса 1, то он может пользоваться улучшенной окружающей средой бесплатно, так как все оплатит второй потребитель. Заранее зная, что первого потребителя не интересует столь значительное улучшение природы, второй вынужден будет полностью понести требуемые затраты. Ситуация осложняется, если вместо функции 4 мы будем иметь функцию 5 (см. рис. 3.6). Тогда оптимальное состояние окружающей среды достигается в точке D1. Цена этого состояния природы будет равна Р. Как видно из рис. 3.6, Р = Р1 + Р2, т. е. сумме значений функций спроса первого и второго потребителей в точке D1. Это означает, что желаемое качество окружающей среды они получат только в том случае, если каждый из них внесет свою лепту. Причем их взносы будут неодинаковы (Р2 < Р1). Если они не будут обманывать друг друга, то тогда интересы обоих будут полностью удовлетворены.

Рис. 3.5.

Обозначения: 1,2-- функции спроса для первого и второго реципиентов соответственно; 3 -- совокупная функция спроса на улучшение состояния окружающей среды; 4 -- функция предельных затрат на улучшение состояния окружающей среды; D -- точка оптимума качества окружающей среды; Р' -- цена, которую необходимо заплатить за достижение этого состояния.

Рис. 3.6.

Рассмотренные выше обстоятельства затрудняют использование на практике принципа «платит жертва». Поэтому в качестве базового подхода используются средства государственного и региональных бюджетов. Вложения бюджетных средств в охрану природы -- также реализация принципа «жертва платит». Общество или муниципалитет могли бы израсходовать эти деньги на другие нужды, но они заботятся об охране окружающей среды и не жалеют денег. Другой подход -- введение специализированных налогов на охрану окружающей среды; такие налоги существуют в некоторых странах.

Принцип «жертва платит» может быть применен в двусторонних отношениях. Например, в государстве А имеется электростанция, расположенная на границе с государством Б. Из-за трансграничного переноса выбросов основной ущерб от электростанции ощущается в государстве Б. На его территории выпадает основная масса оксида серы. Государство Б никак не может повлиять на государство А, единственный способ -- договориться и уплатить владельцам электростанции деньги, необходимые для снижения выбросов.

Другой пример касается владельцев двух соседних участков земли. Эти участки расположены так, что удобрения и пестициды с одного участка регулярно смываются на другой. Владелец первого участка соблюдает все установленные требования и нормы применения химикатов, тем не менее он все равно наносит ущерб владельцу второго участка. Они могут договориться между собой, и тогда второй будет платить первому некую сумму денег, достаточную для реализации природоохранных мер, предотвращающих смыв химикатов на другой участок.

Главный вопрос, возникающий в связи с реализацией принципа «жертва платит», заключается в определении обязательств виновника загрязнения. Прежде всего, надо выяснить, сколько и кому он должен. Затем заставить его выполнить обязательства перед обществом или перед соседями. После этого можно вступать с ним в переговоры по поводу реализации дополнительных природоохранных мер, осуществляемых за счет жертвы. Виновник загрязнения может принимать деньги жертвы в добровольном порядке, если речь идет о переговорах и заключении соглашения, или в принудительном, если установлен новый экологический стандарт, но общество хочет компенсировать предпринимателю его затраты.

Для того чтобы провести границу между двумя принципами оплаты природоохранных затрат, необходимо рассмотреть отношения собственности на ассимиляционный потенциал природной среды. Владение определенной долей ассимиляционного потенциала означает обладание правом размещать в окружающей среде определенное количество вредных отходов. Если этим правом владеет предприниматель, то для сокращения отходов жертве ничего не остается, как купить у него часть таких прав, чтобы сократить загрязнение. Если ассимиляционным потенциалом владеет жертва, то платить приходится предпринимателю.

Ассигнование денег на природоохранные цели из государственного бюджета также является реализацией принципа «жертва платит». Обычно принимается какая-либо целевая природоохранная программа, и деятельность по ее реализации финансируется из бюджета, т. е. оплачивается обществом. Косвенным образом принцип «жертва платит» осуществляется, когда предприятие-загрязнитель получает налоговые и другие льготы, если реализует природоохранные меры. Бюджет, а значит и общество, в этом случае недополучает часть налогов, что равносильно расходованию средств. Другим словом, арсенал различных способов реализации принципа «жертва платит» достаточно широк. Необходимо выбрать наиболее подходящий в каждом конкретном случае.

Делая обобщения, можно привести некоторые типичные ситуации на разных уровнях взаимодействия жертвы и загрязнителя.

Локальный уровень. Рассматриваются взаимоотношения предприятия-загрязнителя и фермера. Фермер точно знает, сколько он готов заплатить предпринимателю за сокращение выбросов. В этой сделке участвуют две стороны. И если введены имущественные права на ассимиляционный потенциал, то особых проблем при реализации сделки не возникает.

Уровень региона. Предприятие-загрязнитель противостоит жертвам, интересы которых, хотя и совпадают в главном (все хотят жить в условиях более чистой природы), но их готовность платить различна (такой случай мы рассматривали выше см. рис. 3.5, 3.6). Понятно, сколько надо платить, сложнее организовать процедуру уплаты необходимой суммы виновнику загрязнения, чтобы он немного сократил свои выбросы.

Межрегиональный уровень. Если один регион оказывает вредное воздействие на другой (трансграничный перенос водного загрязнения или окиси серы и азота), то жертва может заключить соответствующее соглашение и оплатить мероприятия по снижению выбросов вредных веществ, приводящих к трансграничному переносу.

Макроуровень. Общество в целом противостоит виновникам загрязнения, но не может, не выходя за рамки закона, заставить их сократить выбросы. В таком случае оно предоставляет им определенные субсидии, например, вводит новые стандарты по выбросам оксида серы. При этом общество намечает меры по субсидированию, льготному кредитованию, налоговым льготам для предприятий, вынужденных вкладывать деньги в сокращение выбросов. В конечном итоге государство оплачивает виновникам загрязнения значительную часть их затрат.

Межгосударственный уровень. Практически все то же самое, как и в случае с взаимоотношением двух регионов по поводу трансграничного переноса. Только сторонами сделки выступают не регионы (части одного государства), а две страны.

Глобальный уровень. Здесь имеется в виду, что страны, заинтересованные в решении глобальных проблем (защита озонового слоя, предотвращение глобального потепления и т. п.), могут оказывать друг другу помощь в решении природоохранных задач. Это может быть, например, вложение средств в переход на потребление хладонов, не разрушающих озоновый слой, или вложение денег в снижение выбросов СО2 на электростанциях или металлургических комбинатах. Тогда страна (или группа стран), заинтересованная в реализации таких мероприятий, вкладывает деньги в экономику той страны, где следует провести природоохранные мероприятия.

В отличие от предыдущих направлений деятельности, ориентированных на сокращение нагрузки на природу, есть и другое -- вложение средств в увеличение ассимиляционного потенциала природной среды. Так, можно вкладывать средства в восстановление лесов, что было бы эквивалентно (с точки зрения конечного воздействия на климат) сокращению выбросов СО2. Потенциальная жертва глобального потепления может дать деньги тому, для кого увеличение площадей, покрытых лесом, не представляет существенного труда.

Выводы. В конечном итоге груз природоохранных издержек в основном ложится на конечного потребителя продукции, независимо от того, какой принцип мы реализуем -- «загрязнитель платит» или «жертва платит».

В обществе возникает два типа издержек:

а) затраты общества в целом при ужесточении экологической политики;

б) взаимные расчеты между потребителем и производителем продукции, выпуск которой сопряжен с вредным воздействием на природную среду.

Предлагая любое преобразование состояния природной среды, следует учитывать затраты и результаты всех заинтересованных сторон.

Итак, когда одни и те же действия государства приводят к повышению благосостояния одного индивида и снижению благосостояния другого, есть основание говорить о перераспределении, хотя при этом не всегда происходит принудительная передача каких-либо материальных объектов или денежных сумм. Вместе с тем для любых изменений благосостояния, возникающих вследствие перераспределения, существуют аналоги в движении денежных доходов и капиталов. Для того чтобы найти их, следует поставить вопрос, сколь много готов заплатить индивид за улучшение тех или иных жизненных условий или какая денежная компенсация способна, на его взгляд, возместить понесенные потери.

Как было показано с помощью примеров, трансформация эффектов, связанных с созданием общественных благ, в денежный доход нередко происходит на практике. Поэтому последствия каждой акции государства, как правило, многоаспектные и противоречивые, удается с некоторой долей условности разделить на два самостоятельных компонента: изменения, отвечающие общим интересам (иными словами, интересам, в той или иной мере разделяемым всеми, кого затрагивает акция), и перераспределение, понимаемое прежде всего как явное или латентное перераспределение доходов. При этом, разумеется, существен и третий компонент, а именно затраты на проведение акции, распределение которых между индивидами в свою очередь может порождать перераспределительные эффекты.

Теория потребительского выбора развивалась в мировой экономической науке на протяжении последних 100 лет. Суть ее сводится к тому, что человек в своих действиях стремится к получению максимальной пользы. Каждое потребительское благо несет в себе определенную полезность, и человек стремится строить свое поведение таким образом, чтобы «совокупное наслаждение» было для него максимальным.

Мы рассмотрим функцию полезности без использования сложного математического аппарата. С помощью этой функции будет измеряться «совокупное удовольствие». Функция записывается как U(x), где х -- объем потребленных благ. Как же она выглядит? Логично предположить, что последовательное наращивание х неодинаково влияет на величину функции -- первые порции потребляемых благ приносят больше удовольствия, чем последующие, т. е. происходит некоторое насыщение.

Хорошо известен пример Робинзона, который оценивал полезность пшеницы. Наиболее важной была для него первая порция -- ее он собирался пустить на семена. Другую порцию он собирался использовать в пищу. Она тоже была для него важна, но полезность этой второй порции была несколько ниже. Полезность каждой следующей порции была еще меньше. Наконец, наименее важна для Робинзона оказалась порция, которую он отдал попугаю. Попугай был для Робинзона замыкающим потребителем пшеницы, так как хотя кормление попугая и радовало его, но масштабы радости были не столь уж велики. Важнее было накормить козу, которая давала молоко. В конце концов попугай мог найти себе другую еду и вполне мог обойтись без пшеницы.

Приведем числовой пример:

Полезность, U(x)	10	19	27	34	40	45
Объем потребления, х	1	2	3	4	5	6

Как видим, вклад каждой последующей порции потребителя все меньше и меньше. Нам интересно узнать, каков этот вклад. Для этого надо поделить разницу между значениями полезности на разницу между значениями потребления. Например, чтобы указать полезность второй порции потребления, необходимо найти частное от деления (19 - 10)/(2 - 1). Иными словами, мы делим приращение функции U(x) на приращение ее аргумента, т. е. (U(x0) - U(x))/(x0 - x).

Если мы найдем предел этой дроби при х, стремящемся к х0 (т. е. попытаемся оценить полезность ничтожно малого приращения объема потребления), то получим производную функции U(x).

На графике это выглядит следующим образом (см. рис. 4.1). Из рис. 4.1 видно, что прямая а при х, стремящемся к х0, стремится к касательной b, проведенной к функции U(x) в точке х0.

Рис. 4.1.

Обозначения: U(x) -- полезность потребления товара в объеме х покупателем.

Вернемся к числовому примеру и определим предельную полезность каждой последующей единицы потребления.

Предельная полезность, U(x)/х	10	9	8	7	6	5
Объем потребления, х	1	2	3	4	5	6



Теперь изобразим функцию предельной полезности графически (см. рис. 4.2).

Знание функции полезности само по себе никак нам не поможет определить оптимальную стратегию, т. е. найти оптимальный объем потребления, если мы не будем знать тех затрат, которые нужно осуществить, чтобы добиться определенного уровня потребления.

Наиболее простая зависимость между объемом производства и значением затрат характеризуется тем, что получение дополнительной единицы требует все больших издержек.

Рис. 4.2

Так, вернемся к примеру с Робинзоном. Можно себе представить, что выращивание первой порции пшеницы досталось ему относительно легко. На острове был небольшой участок земли, требовавший минимальных затрат на обработку. Для получения следующей порции пришлось воспользоваться менее удобным участком и т. п. Проиллюстрируем эту зависимость на числовом примере.

Затраты на производство продукции, Z(x)	1	3	6	10	15	21
Объем производства, х	1	2	3	4	5	6



По аналогии с предельной полезностью найдем предельные затраты. Как легко заметить, предельные затраты равны производной функции Z(x).

Рис. 4.3

Графически функция предельных затрат обычно выглядит следующим образом (см. рис. 4.3).

Можно составить следующую таблицу:

Предельные затраты, Z(x)/х	1	2	3	4	5	6
Производство продукции, х	1	2	3	4	5	6

Теперь вернемся к числовому примеру и попытаемся узнать, сколько пшеницы произведет Робинзон. Для этого сведем имеющуюся информацию вместе.

Предельная полезность, U(x)/х	10	9	8	7	6	5
Предельные затраты, Z(x)/х	1	2	3	4	5	б
Объем производства (потребления), х	1	2	3	4	5	6

Легко догадаться, что попугай ничего не получит. Предельная полезность его потребления (5) ниже предельных затрат, их обеспечивающих (6). Робинзону нет смысла затрачивать больше, чем он может получить.

А теперь на рис. 4.4 изобразим вместе обе кривые предельной полезности и предельных издержек.

Интерес представляет точка х0, где кривые пересекаются. Легко догадаться, что производство не может быть больше, чем х0 (например х1), так как дополнительные издержки будут превышать полученную в результате дополнительную выгоду. Общие потери в подобном случае составят S1 (площадь фигуры, заключенной между кривыми Z(x)/х и U(x)/х). Потери вызваны тем, что мы вкладываем в производство больше, чем получаем.

Если же мы будем производить меньше, чем х0, и выберем точку х2, то опять-таки понесем потери, но уже по другой причине. Потери будут вызваны тем, что мы не до конца используем возможности эффективного наращивания производства. Хотя каждая дополнительная единица продукции обходится нам все дороже и дороже, а эффект от ее потребления становится все меньше и меньше, тем не менее эффект по-прежнему превышает издержки. Если мы остановимся в точке х2, то общие потери будут равны S2.

х0 - это точка оптимума производства. Характеризуется она тем, что предельные издержки равны предельному эффекту. Если производитель сам является потребителем, как в примере с Робинзоном, то в его интересах придерживаться точки х0. Тогда он максимизирует разницу между результатами и затратами.

Это легко показать на простой модели: U(x) -- функция полезности; Z(x) -- функция издержек; х -- объем потребления (производства). Максимизируется разность U(x) - Z(x) при ограничении х0. Если обе функции удовлетворяют классическим условиям, то условием оптимальности является следующее равенство:

Z(x)/х = U(x)/х)

Это условие мы еще раньше продемонстрировали на рис. 4.4. Если же потребитель вынужден выбирать между несколькими благами, имея ограниченное количество денег, то его задача сводится к следующей: U(x1, х2,..., хn) max,

ni=1 pixi k,

xi 0, i= 1,…, n

где

xi - объем потребления товара i,

pi -- его цена,

k -- количество денег, которым располагает потребитель,

U(x1, х2,..., хn) -- его функция полезности.

Условие оптимальности для этой задачи следующее:

U(x1, х2,..., хn)/x = pi

Это условие означает, что предельная полезность в расчете на затраты, требуемые для приобретения данного товара - (U(x1, х2,..., хn)/x) / pi будут одинаковыми для всех потребительских благ.

Рассмотрим ситуацию, когда имеется только два блага. Обратимся к рис. 4.5.

Рис. 4.5

Обозначения: 1 и 2 -- линии уровня функции U(x1, х2) или кривые безразличия.

По осям откладываются объемы потребления продуктов. Кривые 1 и 2 -- это линии уровня функции U(x1, х2) или кривые безразличия. На них лежат все точки, при которых значения функции постоянно: U(x1, х2) = const. На кривой 1 лежат все точки, в которых выполняется равенство U(x1, х2) = С0, а на кривой 2 -- точки, где выполняется равенство U(x1, х2) = С1. При этом С1 > С0. Прямая 3 -- это прямая бюджетного ограничения р1х1 + р2х2 = k. Точка касания бюджетного ограничения с кривой безразличия определяет оптимальный набор потребления х1*, х2*. Если количество денег увеличивается, то бюджетное ограничение перемещается в положение 4. Если меняются цены, то изменяется угол наклона прямой 3.

Выводы. Вопрос о потребительском выборе возникает в том случае, если потребитель, с одной стороны, имеет различные варианты своих поступков, а с другой,-- если возможности его при этом ограничены. Он не может получить все сразу и должен выбирать. Выбирая, потребитель старается принять такое решение, при котором предельные полезности различных благ будут для него одинаковыми.

Способность общественного сектора поставлять общественные блага и осуществлять перераспределение зависит от доходов, которыми он располагает. Обладая законным правом принуждения, государство имеет возможность извлекать доходы не только за счет реализации товаров и услуг на рынке, но и за счет налогообложения. Именно налоги - основная форма доходов современного государства, обеспечивающая его функционирование.

Говоря о доходах общественного сектора, необходимо определить их важнейшие виды и обсудить те требования, которые целесообразно предъявлять к налоговой системе.

Доходы общественного сектора складываются из налоговых поступлений, а также доходов принадлежащих государству предприятий и организаций. Налоги в данном случае понимаются широко. Они включают все виды доходов, аккумулируемых государством на регулярной основе с помощью принадлежащего ему права принуждения. Изучение специфики налоговых поступлений, их видов и способов формирования, влияния налогов на хозяйство и путей оптимизации налоговой системы относится к числу важнейших задач экономики общественного сектора.

Доходы государственных предприятий образуются в общем и целом на основе тех же закономерностей, что и доходы предприятий частного сектора. Если доля национализированных предприятий велика, их доходы во многом определяют финансовое состояние общественного сектора. Однако не все доходы государственных предприятий находятся в непосредственном распоряжении государственных органов. Коль скоро предприятие функционирует по законам рыночной системы, его финансы обособлены от финансов государства. Оно самостоятельно выплачивает заработную плату, возмещает другие издержки и, как правило, инвестирует часть прибыли в собственное развитие.

В той мере, в какой поведение предприятий определяется свободным действием рыночных сил, его принадлежность к общественному сектору проявляется главным образом в том, что чистая прибыль, причитающаяся собственнику, передается в бюджет. Конечно, государство, выступая в качестве собственника, способно повлиять на доходы предприятия, предписывая ему основные параметры затрат и выпуска, а также цены. Но для рыночной экономики такие действия государства в принципе не характерны и могут быть оправданы лишь постольку, поскольку они необходимы для удовлетворения потребностей в общественных благах, а также для реализации перераспределительной политики.

Все это предполагает издержки. Иными словами, либо принадлежность конкурентоспособного предприятия к общественному сектору не сказывается на его доходах (за исключением адреса, по которому перечисляется чистая прибыль), либо она обусловливает некоторые изъятия из потенциально достижимого максимального дохода. Это происходит, например, когда государство, заботясь о поддержании занятости, препятствует увольнению работников на принадлежащих ему предприятиях или когда оно берет в свои руки естественную монополию, устанавливая цены на уровне более низком, чем это сделал бы частный собственник. По сути, подобные действия представляют собой использование прерогатив государства не для извлечения доходов, а, напротив, для мобилизации средств в целях финансирования общественных благ и перераспределения.

Если же речь идет о неконкурентоспособных предприятиях, субсидируемых государством, и о бюджетных учреждениях, то их расходы приходится полностью или частично финансировать либо за счет прибыльных предприятий общественного сектора, либо, чаще всего, за счет налогов. Как бы то ни было, нерыночные поступления этих предприятий и организаций представляют собой не чистые доходы общественного сектора, а трансферты, также сопряженные с издержками (потерями).

Применить специфические возможности государства для того, чтобы повысить доходы предприятия по сравнению с уровнем, достижимым при свободном действии рыночных сил, значит осуществить принудительное перераспределение. Между тем интересы отдельного предприятия или их группы сами по себе не способны служить основанием для перераспределения, ни при каком истолковании справедливости. Другой вопрос, что создание преимуществ для предприятия или организации иногда служит инструментом и промежуточной стадией перераспределительного процесса, от которого выигрывают некоторые слои населения. Однако в этом случае дополнительные доходы не остаются на предприятии.

При прочих равных условиях доходы государственного предприятия тем позитивнее отражаются на доходах общественного сектора, взятого в целом, чем меньше рыночное поведение этого предприятия отличается от поведения его конкурентов, находящихся в частной собственности. Говоря упрощенно, если бы государственное предпринимательство служило только способом пополнения казны, то наилучшей его формой была бы покупка акций высокодоходных частных компаний при минимальном вмешательстве в их оперативную деятельность. Конечно, производство товаров и услуг в общественном секторе имеет, как правило, другие доминирующие цели и связанные с ними особенности. Но при анализе этих особенностей проблема государственных доходов, оставаясь важной, все же не играет центральной роли.

Когда же на первом плане находится именно эта проблема, экономист должен, не оставляя без внимания доходы государственных предприятий, в первую очередь анализировать налоговую часть поступлений. Именно в ней в наибольшей степени проявляется специфика экономической роли государства. Формирование этой части государственных доходов подчиняется особого рода закономерностям, которые детально изучает теория общественных финансов.

Какие типы организаций наиболее подходят для производства материальных благ и услуг, как в рамках общественного сектора, так и в качестве его поставщиков? Отвечая на этот вопрос, необходимо рассмотреть четыре типа организаций: частные предприятия, государственные предприятия, государственные некоммерческие организации и частные (негосударственные) некоммерческие организации.

Частные предприятия выступают по отношению к общественному сектору в двух ролях: объектов налогообложения и поставщиков. Заключение контрактов с частными предприятиями, действующими ради извлечения прибыли, наиболее целесообразно, когда требования к количеству и качеству продукции и услуг, подлежащих поставке, удается исчерпывающим образом описать и точно зафиксировать. В этом случае смысл контрактации состоит главным образом в снижении затрат. Предприятия, владельцы которых непосредственно заинтересованы в максимизации прибыли, справляются с этой задачей наиболее успешно, если, конечно, они находятся в конкурентной среде.

Когда речь идет о государственных предприятиях, принципиальное значение имеет мера административного вмешательства государственных органов в их хозяйственную деятельность. Если государство рассматривает принадлежащее ему предприятие в качестве источника дохода (прибыли) и, не вмешиваясь в повседневное принятие решений, довольствуется правом заменять администрацию в случае неудовлетворительной работы, то несмотря на принадлежность к общественному сектору предприятие действует во многом как частное. Правда, как показывает опыт, государственные предприятия часто несколько уступают частным в гибкости реагирования на рыночную конъюнктуру и стремлении к уменьшению затрат. Однако эта разница обычно не особенно велика или даже вовсе отсутствует, если государственное предприятие не находится в монопольном положении и вынуждено реально конкурировать с частными.

Особенность контрактов между государственными органами и государственными предприятиями на поставку товаров и услуг состоит в том, что в распоряжении заказчика находятся рычаги воздействия на поставщика, не сводящиеся к контракту как таковому. Если предметом контракта является поставка товара в условиях, когда отсутствуют существенные изъяны рынка (например, государственный орган закупает оргтехнику либо канцелярские принадлежности), то данная особенность - скорее недостаток, поскольку чревата нарушением нормального действия рыночных сил. Но там, где изъяны рынка чрезвычайно значимы, в частности, велика неопределенность и не все необходимые условия удается точно и заблаговременно зафиксировать в контрактах, недостаток в ряде случаев превращается в достоинство.

Вместе с тем в той мере, в какой государство, используя права собственника, не позволяет предприятию ориентироваться исключительно на извлечение прибыли, в деятельность предприятия привносятся некоторые черты государственной некоммерческой организации. Специфика некоммерческих организаций была описана в главе первой. По отношению к государственным некоммерческим организациям государственные органы выступают не столько в роли заказчиков, которых интересует главным образом результат деятельности (продукт, услуга), а также цена, сколько в роли инстанций, воздействующих на процесс деятельности, определяющих его важнейшие черты.

Когда государственный орган заказывает канцелярские принадлежности, необходимые для его работы, его не занимает процесс изготовления данных товаров. Все, что требуется, -- получить их в нужном количестве, обусловленного качества и по предусмотренным в контракте ценам. Поставщик максимально свободен в отношении организации производственного процесса и под давлением конкуренции в полной мере использует эту свободу для повышения эффективности. Но если предметом контракта является, например, разработка и производство нового типа вооружений, то, с одной стороны, параметры ожидаемого результата не всегда могут быть заранее определены с исчерпывающей полнотой, а с другой -- государственные органы обычно в той или иной степени регулируют выбор технологий и т.п. Это, вообще говоря, может стать препятствием для использования некоторых резервов снижения издержек, но часто представляет собой «необходимое зло».

Чем больше лимитирована свобода выбора производственных процессов, чем более детальные и жесткие требования предъявляет к ним государство в качестве заказчика или собственника предприятия, тем менее ощутима природа предпринимательской деятельности, направленной на максимизацию прибыли. В предельном случае предприятие уступает место государственной некоммерческой организации (учреждению). Государственное учреждение получает бюджетные ассигнования исходя не из фактически достигаемых результатов (они зачастую с трудом поддаются точной оценке и тем более прогнозированию), а из объема и структуры выполняемой работы, причем направления этой работы и ее основные качественные параметры определяются правительственными агентствами.

В особом положении находятся негосударственные некоммерческие организации. Они создаются по инициативе лиц, готовых затрачивать силы и средства на деятельность, отвечающую миссии организации, без расчета на прибыль. Эти организации непосредственно не принадлежат к общественному сектору, и вместе с тем их взаимоотношения с этим сектором строятся иначе, чем у обычных частных предприятий.

Как отмечалось в главе первой, негосударственные некоммерческие организации, подобно общественному сектору, действуют в зонах изъянов рынка и играют значительную роль в обеспечении потребителей коллективными благами. Чем более развит так называемый третий сектор (первыми двумя секторами рыночной экономики принято считать предпринимательский и общественный), к которому относятся эти организации, тем при прочих равных условиях меньшая нагрузка ложится на общественный сектор. Это оправдывает предоставление данному сектору налоговых льгот. Вместе с тем во многих случаях негосударственные некоммерческие организации успешно выступают партнерами общественного сектора на основе контрактации.

Когда требования к результатам, которые предстоит достигнуть, не удается вполне операционально зафиксировать в контракте, а улучшение качественной стороны работы имеет не меньшее значение, чем снижение затрат, то, как было показано, заключение контрактов с фирмами, стремящимися к извлечению прибыли, далеко не всегда оправдано. Если же имеется негосударственная некоммерческая организация, успешно выполняющая миссию в той области, в которую предполагается направить дополнительные общественные расходы, зачастую имеет смысл привлечь ее в качестве партнера. Это оправдано, если имеются свидетельства реальной приверженности организации тем целям, ради которых она создана, например заботе о престарелых и инвалидах. Получив общественные средства, она сможет расширить и улучшить свою деятельность, избавив тем самым государство от необходимости организовывать соответствующую работу внутри общественного сектора.

Такое решение имеет ряд преимуществ. Во-первых, негосударственные некоммерческие организации по сравнению с организациями общественного сектора зачастую точнее воспринимают нужды тех, кого они обслуживают, и более склонны к разнообразию, индивидуализации своей работы. Во-вторых, общественные средства дополняются в них частными, а оплачиваемый труд наемного персонала -- добровольной неоплачиваемой работой тех, кто стремится помочь в выполнении миссии; это может удешевлять достижение поставленной цели с точки зрения общественных расходов. В-третьих, негосударственные структуры, как правило, менее подвержены бюрократизации.

В то же время с точки зрения стремления к экономии негосударственные некоммерческие организации обычно проигрывают по сравнению с предпринимательскими фирмами, а с точки зрения гибкости реагирования на изменения политики они уступают государственным учреждениям. Эти обстоятельства необходимо учитывать, выбирая наиболее предпочтительные варианты расходования общественных средств. В любом случае привлечение негосударственной некоммерческой организации к их использованию предполагает, что она обладает должной репутацией, а контракт между нею и государственным органом четко определяет обязательства каждой из сторон.

Коренной признак налогов - их принудительный характер. С этой точки зрения к ним относятся не только те платежи, в названии которых присутствует слово «налог», например налог на добавленную стоимость, подоходный налог с физических лиц и т.д. Налогами являются также таможенные пошлины, обязательные отчисления в государственные внебюджетные фонды, например в пенсионный фонд, и т.д. Все эти платежи в совокупности образуют налоговую систему.

Налоговые платежи подразделяются на прямые и косвенные. Прямыми налогами облагаются непосредственно физические и юридические лица, а также их доходы, косвенными - ресурсы, виды деятельности, товары и услуги. Иными словами, примой налог увязывается непосредственно с характеристиками плательщика, а косвенный - с той деятельностью, которой он занимается.

Типичными примерами прямых налогов являются уже упоминавшийся подоходный налог с физических лиц и налог на прибыль с предприятий. К числу косвенных налогов относятся, в частности, налог на добавленную стоимость, акцизы, регистрационные, лицензионные и иные сборы, налог на рекламу и т.п.

Простейший тип прямого налога - недифференцированная подушная подать, известная в истории многих народов. Однако издавна предпринимались попытки учесть различия в платежеспособности тех, кто вносит прямые налоги. Так, размер подушной подати мог различаться в зависимости от положения плательщика. Кроме того, могла взиматься десятина и иные подобные ей платежи. Ныне прямые налоги почти всегда увязываются с доходом плательщика, будь то заработная плата, гонорар, прибыль и т.д.

Косвенные налоги разнообразнее прямых, поскольку спектр несхожих между собой объектов обложения очень широк. В России и многих зарубежных странах наибольшую роль среди косвенных налогов играет более или менее унифицированный налог на добавленную стоимость (кое-где, например, в США, вместо него применяется налог с продаж), а также акцизы, которыми дифференцированно облагаются отдельные товары и услуги. Высокие акцизы устанавливаются обычно на алкогольные напитки, табачные изделия и предметы роскоши.

В России наибольшее место в совокупных доходах общественного сектора занимают налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы и платежи в различные внебюджетные фонды. Для федерального бюджета роль важнейшего источника поступлений играет налог на добавленную стоимость. В условиях становления новой налоговой системы доли поступлений из различных источников из года в год существенно менялись. В дальнейшем предполагается стабилизация этих долей, которая, по-видимому, будет сопровождаться некоторым повышением удельного веса налогообложения граждан и соответствующим снижением доли платежей предприятий.

Налогообложение разделяется на пропорциональное, прогрессивное и регрессивное. Налог называется пропорциональным, если он возрастает в той же пропорции, как доход плательщика. Наряду с пропорциональным широко распространено также прогрессивное налогообложение, при котором доля налога в доходе растет по мере его увеличения. В то же время некоторые налоги (как правило, косвенные) фактически имеют регрессивный характер; иными словами, в доходах менее обеспеченных групп населения доля этих налогов выше, чем у более обеспеченных.

Это происходит в тех случаях, когда, например, акциз устанавливается в виде фиксированной суммы на единицу товара (скажем, на 1 пачку сигарет независимо от сорта и стоимости). Тогда для тех, кто покупает товар более низкого качества (а это характерно для лиц с низкими доходами), доля акциза в расходах оказывается, при прочих равных условиях, выше. Более того, если даже акциз пропорционален цене, но при этом товар, на который он установлен, в большей степени потребляется малообеспеченными, то данный акциз фактически может относиться к числу регрессивных налогов. Во многих странах Запада ныне именно так обстоит дело с налогообложением табачных изделий.

Приведенные примеры помогают понять, что, когда речь идет о пропорциональном, прогрессивном или регрессивном характере косвенного налога, как правило, имеется в виду не формула, с помощью которой налог начисляется по отношению к цене, объему продаж, добавленной стоимости и т.п., а его фактическое соотношение с доходами плательщиков. Так, мы видели, что акциз, начисляемый пропорционально цене товара, способен выступать в качестве регрессивного налога по отношению к доходам. Акциз может быть также прогрессивным налогом, если он устанавливается, например, на ювелирные изделия.

Различия между пропорциональными, прогрессивными и регрессивными налогами связаны с неодинаковыми соотношениями предельных и средних норм налогообложения. Норма налогообложения характеризует ту часть дохода, которая изымается в виде налога. При пропорциональном налогообложении предельная норма постоянна и равна средней при любой величине дохода. При прогрессивном налогообложении средняя норма растет, при регрессивном снижается. Очевидно, это возможно и в том случае, когда предельная норма остается постоянной в некотором интервале.

Увязка налога с конкретным направлением расходования средств, например с конкретным видом общественных благ, создаваемых за его счет, называется маркировкой налога. Если налог имеет целевой характер и соответствующие поступления не могут расходоваться ни на какие иные цели, кроме той, ради которой он введен, он называется маркированным. Все прочие налоги являются немаркированными. Средства, аккумулируемые с помощью немаркированных налогов, могут использоваться для решения самых разнообразных задач по усмотрению тех органов, которые утверждают бюджет.

Преимущество немаркированных налогов состоит в том, что они обеспечивают гибкость бюджетной политики, способность государственных органов, не меняя налоговую систему, перераспределять поступающие средства между направлениями расходов. В то же время преобладание стабильных немаркированных налогов означает, что доходы государства не находятся в непосредственной связи с колебаниями спроса потребителей (налогоплательщиков) на конкретные общественные блага. Оборотной стороной гибкости выступает фактическое ослабление зависимости бюджетной политики от потребительских предпочтений населения.

Доминирование немаркированных налогов в современных налоговых системах коренится в рациональном неведении потребителей общественных благ и порождаемой им тенденции приобретать эти блага «в пакетах», предоставляя государственным органам право заниматься аллокацией ресурсов общественного сектора без детальных консультаций с избирателями. В этой связи единый, по сути, процесс формирования спроса на общественные блага разделяется на два хотя и взаимосвязанных, но во многом самостоятельных компонента: определение суммарного лимита налоговых поступлений, которые налогоплательщики согласны предоставить государству, и спецификацию использования этих средств, в которую рядовые граждане чаще всего не слишком глубоко вникают.

В демократическом обществе маркированные налоги, в принципе, способны служить наиболее адекватным выражением спроса на конкретные общественные блага. Однако на практике они чаще всего являются инструментами аккумулирования средств для последующих индивидуальных выплат.

Так, в государственных пенсионных фондах накапливаются средства для выплаты пенсий, в фондах медицинского страхования - для покрытия расходов на лечение и т.д. Выплаты из подобного рода фондов представляют собой частные блага. Общественными благами в данном случае являются те организации и институты, которые обеспечивают общенациональный охват страхованием и пенсионным обеспечением.

Именно стремление обеспечить общенациональный охват и элементы перераспределения оправдывают принудительный (налоговый) характер платежей, а значит, и участие государства в формировании и расходовании соответствующих фондов. Однако, будучи по своему назначению близкими к взносам в частные страховые компании и пенсионные фонды, эти платежи, как правило, естественным образом приобретают маркированный характер и не растворяются в бюджете. Типичный налогоплательщик, проявляющий рациональное неведение, например, в вопросах распределения средств между разными оборонными программами, в то же время склонен держать под контролем связь между пенсионными взносами и. пенсией, которую предстоит получать ему лично.

В ряде случаев маркированными бывают и иные налоги, которые в отличие от пенсионных и других подобных платежей целиком предназначены для финансирования производства общественных, а не частных благ. Так, в ряде стран средства, поступающие от акцизов на бензин и налога на автомобили, направляются на содержание и развитие дорожной сети. В результате те, кто больше используют дороги, несут большую долю расходов по их финансированию. Однако большая часть общественных благ, поставляемых государством, финансируется за счет немаркированных налогов.

Единственный смысл и оправдание налогов в демократическом обществе - служить выражением спроса налогоплательщиков на общественные блага и признанных гражданами принципов перераспределения доходов. В то же время в силу изъянов государства налоговые системы на практике не способны вполне безукоризненно выполнять данную миссию. Это обстоятельство имеет два следствия.

Во-первых, при анализе реально существующих налоговых систем и выборе путей их совершенствования необходимо хотя бы в общих чертах соотносить их возможности с обозначенными выше идеальными требованиями и учитывать, что рост налогов при прочих равных условиях усиливает тенденцию к не вполне эффективной аллокации ресурсов, коль скоро не достигается равновесие Линдаля. Во-вторых, разумно было бы ввести также ряд более скромных требований, пригодных для детальной оценки фактически применяемых налогов и позволяющих фокусировать внимание на частичных улучшениях и ухудшениях налоговой системы. Если некоторые несовершенства в принципе неизбежны, надо располагать критериями, позволяющими отсекать наихудшие варианты и отбирать относительно приемлемые.

Подобные критерии способны помогать не столько в определении социально-экономической стратегии государства, сколько в выборе средств ее осуществления, хотя, разумеется, не всегда можно провести четкую грань между стратегическими целями и средствами, с помощью которых они достигаются. Тем не менее, на практике очень часто приходится решать задачи, например следующего типа: какие изменения в налоговой системе позволили бы с наименьшими социальными и экономическими потерями увеличить бюджетные поступления на заданную величину, дабы обеспечить политически запрограммированный рост расходов на общественные блага или перераспределительные процессы.

...