План развития государственного или муниципального сектора экономики включает:

- перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий, государственных или муниципальных унитарных предприятий;

- программу приватизации и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность;

- сведения о предельной штатной численности работников по главным распорядителям бюджетных средств.

В план развития федерального сектора экономики включается план государственных или муниципальных услуг бюджетных учреждений. При составлении бюджетов особое значение имеют долгосрочные целевые программы. Они разрабатываются органами исполнительной власти и местного самоуправления в соответствии с прогнозами социально-экономического развития и подлежат утверждению соответствующими законодательными органами.

Долгосрочная целевая программа содержит:

- технико-экономическое обоснование;

- прогноз ожидаемых социально-экономических и экологических результатов реализации программы;

- наименование заказчика программы;

- сведения об объемах и источниках финансирования по годам;

- другие документы и материалы, необходимые для утверждения.

В проекте закона о бюджете указываются основные характеристики бюджета: объемы доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета, а также ряд других показателей:

- прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ;

- нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых другим бюджетам;

- расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ;

- общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

- расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

- объемы финансовой помощи другим бюджетам;

- распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств.

В проекте устанавливаются лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного года.

В проекте закона о бюджете определяются:

- источники финансирования дефицита бюджета;

- верхний предел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным годом, а также другие предельные значения с указанием, в том числе, предельных объемов обязательств по государственным или муниципальным гарантиям;

- верхний предел государственного внешнего долга РФ по состоянию на 1 января года, следующего за очередным;

- пределы, объемы и перечень государственных внешних заимствований РФ по показателям источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

- пределы государственных кредитов зарубежным субъектам;

- предел предоставления государственных гарантий третьим лицам.

Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета служат:

- объем и темп роста ВВП на очередной год;

- уровень инфляции (декабрь очередного года к декабрю текущего года).

Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее, чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

Составление проекта федерального бюджета осуществляется в соответствии с бюджетной политикой РФ, определенной в Бюджетном послании Президента РФ. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета определяются Правительством РФ.

Уполномоченный орган исполнительной власти организует разработку прогноза социально-экономического развития РФ, положенного в основу перспективного финансового плана.

Перспективный финансовый план - это документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета [2].

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года:

- первый год - это год, на который составляется бюджет;

- следующие два года - это плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

В проекте федерального бюджета также определяются соотношения между величиной прожиточного минимума и минимальными размерами пенсий по старости, стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат.

Далее Министерство финансов РФ организует разработку:

- проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу;

- проекта Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Проектировки основных показателей федерального бюджета разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства РФ, среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ и прогноза Сводного финансового баланса по территории РФ.

Первый этап формирования федерального бюджета - это разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики.

Министерство финансов осуществляет разработку характеристик федерального бюджета на финансовый год и распределение расходов федерального бюджета, рассматриваются предложения о соотношениях между величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда, минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, а также предложения о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.

Министерство финансов в двухнедельный срок со дня принятия Правительством РФ характеристик федерального бюджета на финансовый год и распределении расходов федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ:

- направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета;

- уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу, определенную законодательством РФ.

Второй этап формирования федерального бюджета - это распределение федеральными органами исполнительной власти объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по получателям бюджетных средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или о их поэтапном введении.

Уполномоченный орган исполнительной власти формируем перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.

К проекту бюджета на очередной год прикладываются:

- прогноз социально-экономического развития территории на очередной финансовый год;

- основные направления бюджетной и налоговой политики территории на очередной финансовый год;

- прогноз сводного финансового баланса территории на очередной финансовый год;

- прогноз консолидированного бюджета территории на очередной финансовый год;

- адресная инвестиционная программа на очередной год;

- план развития государственного или муниципального сектора экономики;

- структура государственного или муниципального долга и программа заимствований на очередной год для покрытия дефицита бюджета;

- оценка потерь бюджета от налоговых льгот;

- оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий год;

- другие документы и материалы, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ.

Рассмотрение и утверждение бюджета -- стадия бюджетного процесса, которая относится к компетенции соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления. На этой стадии реализуется их право бюджетной инициативы, дается оценка представленного исполнительными органами власти проекта бюджета на очередной финансовый год. Бюджетная инициатива представляет собой право законодательных органов и других субъектов права законодательной инициативы вносить изменения в проект бюджета, а также предлагать проекты законов, касающиеся бюджетной сферы.

Успешное рассмотрение и утверждение бюджета невозможно без соблюдения определенных требований, характеризующих взаимоотношения законодательных (представительных) органов власти и органов исполнительной власти в бюджетном процессе:

- учет временного фактора: отведение достаточного периода времени для обсуждения проекта бюджета в представительном органе; принятие бюджета до начала планируемого года с тем, чтобы у исполнительных органов власти не было возможности бесконтрольно использовать бюджетные средства в период до утверждения бюджета; введение временного управления бюджетом в том случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, что ограничивает возможности бюджетополучателей, поскольку финансирование расходов осуществляется исходя из показателей, сложившихся в предшествующем году;

- представление в законодательный орган власти проекта бюджета, тщательно разработанного, прозрачного, с необходимыми сведениями: отчетом правительства; заключением органа внешнего финансового контроля (Счетной палаты РФ, контрольно-счетных палат субъектов РФ и муниципальных образований); докладами и заключениями независимых экспертов о финансовом положении; компетентное и беспристрастное отображение бюджетного процесса в средствах массовой информации; возможность подробного изучения предложений правительства о тех или иных расходах, эффективности намечаемых программ;

- творческое сотрудничество парламента и правительства, создание согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий по предметам чтений. Исполнительные органы власти должны давать объективную оценку в своих заключениях на предложения законодательных органов власти об увеличении объема расходов с точки зрения полезности и финансовой возможности их осуществления. Необходимо неукоснительно соблюдать правила принятия новых расходов только при условии указания источника их покрытия или перераспределения существующих расходов. Кроме того, право вето органов исполнительной власти всех уровней на принятый представительными органами власти закон о бюджете консолидирует их действия на выработку оптимального бюджета;

- ясная определенность с исполнением бюджета текущего года. Законодательные органы власти не должны вмешиваться в исполнение бюджета без достаточных на то оснований;

- своевременность разработки и утверждения отдельных законов и норм, которые имеют последствия для бюджета (законы о налогах, о выплатах населению и т.п.), одновременное принятие их с утверждением бюджета. Целесообразно рассмотрение и принятие взаимосвязанных правовых документов пакетом. При этом разработчики законопроектов должны четко обосновать необходимость принятия закона, его концепцию, а также предоставить финансово-экономическое обоснование;

- наличие регламентированной законом процедуры парламентского контроля с определением форм контроля, полномочий законодательных (представительных) органов власти, в том числе возможностью создания собственного контрольного органа для проведения внешнего аудита бюджета [5].

Правительство РФ представляет на рассмотрение в Государственную Думу и Президенту РФ проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год до 26 августа текущего года одновременно со следующими документами:

- предварительными итогами социально-экономического развития РФ за истекший период текущего года;

- прогнозом социально-экономического развития РФ;

- основными направлениями бюджетной и налоговой политики на предстоящий год;

- планом развития государственного и муниципального сек торов экономики;

- прогнозом сводного финансового баланса по РФ;

- прогнозом консолидированного бюджета РФ;

- основными принципами и расчетами по взаимоотношениям федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ;

- проектами федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов;

- проектом федеральной адресной инвестиционной программы;

- проектом государственной программы вооружения;

- проектом программы приватизации государственных и муниципальных предприятий;

- расчетами по статьям доходов и расходов федерального бюджета и дефициту бюджета;

- международными договорами РФ, включая нератифицированные договоры РФ о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах;

- проектом программы государственных внешних заимствований РФ;

- проектом программы предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам;

- проектом структуры государственного внешнего долга РФ по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам;

- проектом структуры государственного внутреннего долга РФ и проектом программы внутренних заимствований;

- предложениями по индексации оплаты труда бюджетных работников, минимальных размеров стипендий, пособий и других социальных выплат, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих;

- перечнем законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается.

Одновременно с проектом федерального бюджета Правительство РФ представляет проекты федеральных законов:

- о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах;

- о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ;

- о внесении изменений и дополнений в ФЗ «О бюджетной классификации РФ».

В случае если проектами федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда РФ предусматривается индексация минимального размера оплаты труда и государственных пенсий, то Правительство РФ вносит проекты законов о повышении минимального размера оплаты труда и пенсий, индексации государственных пенсий.

Дополнительно Правительство РФ представляет в Госдуму до 1 октября текущего года:

- оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий год и консолидированного бюджета РФ за отчетный год;

- проекты программ предоставления гарантий Правительства РФ и отчет о гарантиях за истекший период текущего года;

- проекты программ предоставления бюджетных средств на возвратной основе и отчет о предоставлении средств на возвратной основе за отчетный год и истекший период текущего года;

- предложения по содержанию Вооруженных сил РФ.

Центральный банк России до 1 октября представляет в Госдуму проект государственной денежно-кредитной политики. В течение суток Совет или Председатель Госдумы направляет проект закона о федеральном бюджете в Комитет по бюджету для заключения о соответствии представленных документов необходимым требованиям. На основании заключения Комитета принимается решение к рассмотрению законопроекта Госдумой либо о возвращении его в Правительство РФ на доработку, если состав документов не соответствует требованиям. В последнем случае доработанный законопроект представляется в Госдуму Правительством РФ в десятидневный срок.

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам, ответственный за рассмотрение бюджета, готовит заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям Бюджетного кодекса РФ. Совет Думы выносит решение о принятии законопроекта к рассмотрению нижней палатой либо его возвращении в Правительство РФ на доработку.

Проект указанного закона в течение трех дней направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение. Государственная дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в трех чтениях. Субъекты права законодательной, бюджетной инициативы направляют свои поправки по предметам чтений в Комитет по бюджету и налогам, который проводит экспертизу представленных поправок, готовит сводные таблицы и направляет в соответствующие профильные комитеты Государственной Думы [48].

В первом чтении обсуждаются концепция проекта федерального бюджета, прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета (доходы по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов; распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; дефицит бюджета в процентах к расходам и источники его покрытия; общий объем расходов бюджета).

Во время второго чтения утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов в пределах общего объема расходов, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Если Государственная дума отклоняет во втором чтении проект закона о федеральном бюджете, то он передается в согласительную комиссию.

В третьем чтении проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.

После принятия Государственной думой закона о федеральном бюджете он в течение пяти дней передается в Совет Федерации, так как согласно Конституции РФ подлежит обязательному рассмотрению верхней палатой. В течение 14 дней со дня представления Совет Федерации рассматривает закон о федеральном бюджете и голосует за его одобрение в целом. Затем закон в течение пяти дней со дня одобрения Советом Федерации направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае непринятия проекта закона о федеральном бюджете или невступления в силу соответствующего закона до 1 января очередного года Государственная дума может принять закон о порядке финансирования расходов из федерального бюджета в 1 квартале финансового года [2].

При существенных отклонениях фактических параметров исполнения бюджета от плановых, возникающих в результате нестабильности экономики и недостаточно хорошего качества формирования бюджета, появляется необходимость внесения изменений в Закон о бюджете. Тогда Правительство РФ разрабатывает и представляет в Госдуму проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. Субъекты права законодательной инициативы могут вносить проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете относительно основных характеристик федерального бюджета, распределения регулирующих доходов между бюджетами, а также распределения расходов федерального бюджета по разделам функциональной и ведомственной классификаций в случаях:

- превышения доходов более чем на 10%, что подтверждено исполнением федерального бюджета за первое полугодие текущего года, при условии, что Правительство РФ не внесло в Госдуму соответствующий законопроект в течение 10 дней со дня рассмотрения Госдумой отчета об исполнении федерального закона о федеральном бюджете за первое полугодие;

- выявления нецелевого и неэффективного использования средств федерального бюджета и внесения предложений о сокращении либо блокировке расходов по выявленным направлениям неэффективного или нецелевого использования средств федерального бюджета.

В случае снижения (роста) ожидаемых поступлений в федеральный бюджет, что может привести к изменению финансирования по сравнению с утвержденным федеральным бюджетом более чем на 10% годовых назначений, Правительство РФ вносит в Госдуму проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон о федеральном бюджете вместе со следующими документами:

- отчетом об исполнении федерального бюджета за период текущего года, включая последний месяц, предшествующий тому месяцу, в течение которого вносится указанный законопроект;

- отчетами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих сбор доходов федерального бюджета за период текущего года, включая последний месяц, предшествующий месяцу, в течение которого вносится указанный законопроект;

- отчетом об использовании средств резервных фондов Правительства РФ и Президента РФ;

- отчетами Минфина РФ и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд и кредитов;

- анализом причин, обусловивших внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Госдума рассматривает указанный законопроект в течение 15 дней в трех чтениях. Если проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете не принимается в срок, то Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета до положительного законодательного решения. Рассмотрение и утверждение бюджетов - наиболее ответственный момент в деятельности органов государственной власти. Особенно большие требования предъявляются к исполнительным органам. От характера принимаемых законов во многом зависит социально-экономическое развитие страны и состояние различных слоев общества. Это требует четкого, налаженного механизма осуществления данного этапа бюджетного процесса.

На основании выше изложенного можно сказать, что в настоящее время Правительство РФ перешло преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, которые обеспечивают прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования согласно установленным приоритетам государственной политики; упорядочило составление и утверждение федерального бюджета (сократило процедуру рассмотрения проекта бюджета). Конечной целью введенных изменений является повышение результативности бюджетных расходов для успешного решения задач повышения благосостояния населения и обеспечения устойчивого роста экономики страны.

2.2 Региональная бюджетная политика Российской Федерации

Бюджетный федерализм -- такое устройство бюджетной системы страны, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Под бюджетным федерализмом понимают форму автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанную на четких, закрепленных законодательством нормах.

Бюджетный федерализм отражает характер распределения и перераспределения налогов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов, интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации, и входящих в них муниципальных образований.

Бюджетный федерализм - это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в форме образования и расходования средств (Рисунок 9).



Рисунок 9. Конституционная модель бюджетного федерализма в РФ

Бюджетный федерализм реализуется механизмом установления и регулирования федеративных отношений на базе бюджетно-налоговых связей (Рисунок 10). Сущность бюджетного федерализма заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджетов).

Рисунок 10. Принципиальная схема бюджетного федерализма в РФ

Цель бюджетного федерализма - компромисс интересов Федерации и ее субъектов, основанный на обеспечении условий саморазвития.

Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

-- законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;

-- обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

-- вертикальное и горизонтальное выравнивание доходов всех звеньев бюджетной системы;

-- единые для каждого звена бюджетной системы формализованные прозрачные и всем понятные методы регулирования бюджетов;

-- независимость и равноправие каждого бюджета, входящего в систему, в том числе самостоятельность в определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольность исполнения бюджета соответствующим представительным органом власти и т. д.

Элементом бюджетного федерализма является перераспределение финансовых ресурсов между органами власти различных уровней.

В настоящее время в России принят способ выравнивания бюджетных доходов и расходов по регионам страны с помощью системы трансфертов.

Инструментами реализации бюджетного федерализма выступают: трансферты, субвенции, дотации, также они являются инструментальными методами бюджетного регионального регулирования экономики (см. приложение В).

Трансферты, предоставляемые регионам из федерального фонда поддержки регионов, обладают выраженной социальной ориентацией и призваны содействовать выравниванию бюджетной обеспеченности разных территорий в расчете на душу населения. Трансферты, называемые иногда также грантами, принято делить на общие и целевые. Общие трансферты используются для корректировки общих уровней доходов региональных бюджетов. Целевые выполняют функции, определенные федеральными органа- ми, их размер необязательно зависит от уровня бюджетной обеспеченности в на душу населения. Если общие трансферты используются регионами по их усмотрению и не обусловлены встречным финансированием, то целевые трансферты связаны рядом условий. Поэтому целевые трансферты выделяются в самостоятельную группу, которую называют субвенциями.

Субвенции представляют денежные средства, выделяемые федеральным бюджетом или бюджетами регионов в пользу других регионов. Они имеют ярко выраженное целевое назначение. Неиспользование субвенций на цели, для которых они предназначены, влечет необходимость их возврата. Субвенции призваны стать одним из источников финансовых ресурсов для обеспечения саморазвития регионов.

Дотации есть средства безвозмездной бюджетной поддержки региона, обусловленной объективными неблагоприятными фак торами, временными или постоянными. Дотации используются для финансовой поддержки определенных видов экономической деятельности, объектов, социальных процессов, категорий населения (Рисунок 11).

Даже так простая систематизация межбюджетных перетоков финансовых ресурсов помогает упорядочению бюджетно-налоговой системы и реализации принципов бюджетного федерализма, способствует переходу регионов в режим саморазвития.

Подводя итог, отметим:

Бюджетные методы являются одним из основных направлений государственного регулирования экономики региона. Благодаря широкому кругу выполняемых бюджетом функций, он является таким рычагом, с помощью которого государство может воздействовать на весь воспроизводственный процесс. С помощью бюджетного механизма можно использовать бюджет в качестве инструмента государственного регулирования экономики, стимулирования производственных и социальных процессов. Если бюджетные доходы не всегда могут выступать в качестве экономических стимулов, то бюджетные расходы всегда обладают этим качеством, так как через них происходит выбор наиболее приоритетных отраслей и предприятий народного хозяйства [37].

Понятие бюджетного федерализма относится к числу фундаментальных положений. Четкое представление о содержании этого понятия и его принципах позволяет вести работу по созданию бюджетного механизма, отвечающего требованиям бюджетного федерализма.

В условиях перевода экономики России на рыночные основы хозяйствования претерпевают существенные изменения содержание, методология и методика бюджетного регулирования. Отличительной чертой новой системы бюджетного управления должно стать наличие в ней функции и способности стратегического планирования, выражающего перспективы дальнейшего развития, согласованного взаимодействия краткосрочных и долгосрочных решений. Для российских регионов необходимость стратегического планирования обуславливается двумя обстоятельствами: увеличением самостоятельности субъектов федерации в связи с определенной децентрализацией управления и планирования развития страны и все более очевидной необходимостью учета и координации интересов различных общественных слоев внутри регионального сообщества [26]

Рисунок 11 - Формы финансовой помощи из Федерального бюджета субъектам РФ

Финансы субъектов РФ представляют собой совокупность денежных отношений между органами власти субъектов, хозяйствующими субъектами и органами местного самоуправления, которые возникают по поводу формирования, накопления, распределения и перераспределения, использования централизованных региональных фондов денежных средств, представляющих собой бюджеты регионов, для решения социально-экономических задач, стоящих перед субъектами РФ.

Финансы субъектов РФ строятся на следующих принципах:

1. Принцип самостоятельности в процессе формирования бюджета субъекта, бюджетов территориальных подразделений государственных внебюджетных фондов. Имеется нормативно-правовая основа, которая закреплена в бюджетном кодексе РФ, законах о региональных бюджетах субъектов РФ.

2. Принцип бюджетного федерализма, предполагающем разграничение бюджетных полномочий, предметов ведения между тремя уровнями бюджетной системы Российской Федерации, разграничение источников доходов между тремя уровнями, формирование межбюджетных отношений как на основе регулирующих налогов, доли от которых зачисляются в три уровня бюджетной системы, так и на основе межбюджетных трансфертов, выполняющих перераспределительную функцию между бюджетами вышестоящего и нижестоящего уровней.

3. Принцип прозрачности и гласности, которые заключаются в открытости и подконтрольности бюджетного процесса институтами гражданского общества, такими как средства массовой информации и общественные организации. Принцип прозрачности будет заключаться в том, что процедура расходования денежных средств будет открыта для контроля со стороны государственных органов и общественных организаций.

Финансы субъекта РФ составляют экономическую основу государственной власти субъекта наряду с собственностью и имуществом, находящимся в собственности органов государственной власти субъекта РФ или в собственности бюджетных организаций или учреждений, подведомственных органам государственной власти субъекта РФ.

Органы государственной власти субъекта РФ имеют определенный объем полномочий по распоряжению финансовыми ресурсами бюджета региона и бюджетов территориальных подразделений государственных внебюджетных фондов. Эти полномочия закрепляются за ними в процессе разработки и принятия федеральных законов и других нормативно-правовых актов, которые регулируют вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения федеральных и субфедеральных органов власти, а также по исключительным предметам ведения региона. В целях дальнейшего обеспечения исполнения региональными органами власти закрепленных за ними полномочий в регионы передаются источники финансирования направлений деятельности в соответствии с принятыми федеральными и региональными законами.

Региональная финансовая политика не может быть успешной без формирования эффективного регионального бюджета, который является не просто формой расходования денежных средств, но и финансовым планом региона, утвержденным в виде закона, который направлен на достижение макроэкономической стабилизации в регионе, а также на осуществление государственной промышленной политики в целях повышения экономического роста региона.

Региональный бюджет должен выполнять функции экономического и финансового регулятора социальных процессов, деловой и инвестиционной активности, функцию социальной стабилизации положения в регионе, обеспечения равных стартовых условий для развития бизнеса, функцию гаранта системы льготного кредитования в целях реструктуризации экономики и обеспечения развития приоритетных отраслей.

Консолидированный бюджет региона включает в себя непосредственно сам бюджет, бюджеты городов областного подчинения, бюджеты районов, каждый из которых объединяет входящие в состав района бюджеты местных органов власти.

Совершенствование финансовых и налоговых отношений между РФ и ее субъектами, а также между органами государственной власти и местного самоуправления направлено на повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов РФ и муниципальных образований. Для этого необходимо закрепление за субъектами РФ постоянных финансовых, и прежде всего налоговых, источников доходов для самостоятельного формирования бюджетов. Это позволит уменьшить неоправданные встречные финансовые потоки между бюджетами различных уровней, снизить объемы федеральной финансовой поддержки регионов, способных к самофинансированию, и направить ее на помощь наиболее депрессивным регионам.

В первую очередь бросается в глаза односторонняя направленность принципов построения системы бюджетного федерализма на реализацию чисто распределительной функции. При этом целями распределения являются пополнение недостаточных региональных бюджетов с учетом сложившейся структуры их доходов и расходов, обеспечение населения различных регионов более или менее сходными условиями существования. Однако надо отметить, что ориентация бюджетной системы только на выравнивание условий жизни населения порождает иждивенческие настроения и закрепляет зависимость регионов от Федерации, не способствуя их развитию.

В этой связи необходимо сместить акценты в федеральной бюджетной политике, выдвинуть на первый план содействие преодолению экономической отсталости регионов. Конкретно это могло бы означать федеральную поддержку региональных программ реконструкции и подъема производства, бюджетное финансирование инвестиционных, инновационных проектов.

Ближе к текущим задачам обеспечения саморазвития региона стоит бюджетное регулирование размеров финансовых ресурсов, оставляемых в распоряжении административно-территориальных единиц, субъектов хозяйственной деятельности, предприятий, предпринимателей, самодеятельных домашних хозяйств. Регулируя в рамках своей компетенции налоги и налоговые ставки, льготы, платежи, санкции, региональные и местные органы власти способны существенно влиять на финансовое положение хозяйствующих субъектов и тем самым -- усиливать или ослаблять стимулы к развитию производства на территории региона.

Остается нерешенной проблема распределения доходов и расходов между бюджетами различных уровней.

Автономность и свобода в бюджетных отношениях -- цель региональных властных структур. Мировой опыт демонстрирует широчайший спектр возможностей в сфере, но он одновременно свидетельствует и о том, что «свобода» или «несвобода» региональных бюджетных систем -- отнюдь не абсолютные понятия. Они применимы только в контексте политических, экономических и идеологических институтов общества и должны устанавливаться в соответствии с ними. В странах с сильными демократическими традициями действует принцип, когда региональные (или местные) органы власти имеют в некоторых вопросах неограниченные полномочия, но руководители этого органа власти (местные депутаты) несут при этом персональную ответственность перед своим населением.

Путем распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами решаются следующие задачи:

-- достижение сбалансированности доходов и расходов каждого бюджета;

-- создание условий заинтересованности местных органов власти в планов поступлений общегосударственных доходов и налогов;

-- равномерность поступления доходов в бюджет в течение года во избежание временных кассовых разрывов бюджета для своевременного финансирования всех предусмотренных мероприятий;

-- приоритет государственного бюджета в финансировании общегосударственных программ и мероприятий по руководству экономикой, координации деятельности всех сфер общественного воспроизводства, в перераспределении финансовых ресурсов между территориями для выравнивания уровней их развития.

Решение этой проблемы должно базироваться на единых принципах построения и организации бюджетной системы, а также на учете необходимости создания и достаточности финансовой базы каждого уровня государственной власти для нужд осуществления их функций в соответствии с разделением их компетенции и ответственности.

Главной целью региональной финансовой политики является стабилизация производства и обеспечение экономического роста.

Эта цель реализуется параллельно с обеспечением основ бюджетно-налогового федерализма, который может базироваться на выравнивании условий социально-экономического и финансового развития регионов в стране.

Межбюджетные взаимоотношения по достижению сбалансированности бюджетов всех уровней носят, как правило, односторонний характер: от федерального уровня к региональному (субъекту РФ) и далее - к местному (муниципальному). Подобная схема взаимоотношений характерна для большинства государств мира федеративного и унитарного типа. Эффективное межбюджетное взаимодействие федерального центра и регионов позволяет решать острейшие вопросы экономическими методами, а его отсутствие приводит в движение более жесткие механизмы решения проблем [47, 14, 61].

Сбалансированность бюджетов, которая практически должна реализовываться через равенство бюджетных прав, в настоящее время ограничивается направленностью механизмов бюджетного выравнивания на бюджетное потребление, но не на выравнивание фискального потенциала каждого региона. При этом усиливающаяся «трансферизация» финансовой помощи регионам из федерального бюджета создает вредную иллюзию о бюджетном равенстве субъектов Российской Федерации [24, 30].

Представляется целесообразным согласиться с мнением Т.С. Савиных, В.В. Казакова, о том что декларированный в законе принцип «равенства всех бюджетов» не может быть полностью реализован, так как все бюджеты имеют свои особенности. Нельзя согласиться с нормой, устанавливающей, что принцип равенства во взаимоотношениях между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации «предполагает установление единых нормативов отчислений». Единый подход к территориям заключается не в одинаковых (единых) размерах нормативов отчислений, а в единой методологии их исчисления с использованием единых критериев, имеющих разное количественное выражение, что и позволяет учитывать особенности каждой территории [43].

В связи с этим поставленная в РФ важнейшая цель - укрепление единого федеративного государства с направленностью в сторону более равномерного распределения финансовых ресурсов между его субъектами - исключает применение принципа «один налог - один бюджет» как основы для формирования основных направлений совершенствования государственных финансов. Кроме того, учеными, исследующими современные проблемы проведения эффективной налоговой политики, справедливо указывается, что в практическом плане строгое и полное разграничение всех источников дохода по видам бюджетов - задача невероятной сложности, поскольку всегда будет существовать потребность в перераспределении средств [32, 40, 23, 41].

Основными направлениями современной посткризисной финансово-бюджетной политики ведущие специалисты этой области, в настоящее время, видят следующие аспекты (Рисунок 12):

«-- Принципиальными направлениями бюджетной политики выступают снижение бюджетной нагрузки относительно ВВП, ослабление зависимости бюджета от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры.

-- Решению этих задач будет способствовать восстановление жесткого бюджетного правила: при расчете бюджета опираться на твердо устанавливаемую и не зависящую от политического торга цену на нефть.

-- В бюджетной политике нужен структурный маневр в направлении увеличения инвестиционных и инновационных (на развитие человеческого капитала) расходов бюджета, а также сокращения социальных расходов (за счет расширения полномочий регионов) и финансирования силовых структур.

Рисунок 12 - Содержание современной финансовой политики РФ

Одновременно необходимо оптимизировать бюджетные расходы. Принятие в последние годы законов об автономных и бюджетных учреждениях, существенно трансформирующих их статус и отделяющих их обязательства от обязательств бюджета, -- только первый шаг в направлении рационализации бюджетной сети. Важно уточнить роль стабилизационного (резервного) фонда с целью не допустить использования его средств на поддержку неэффективных предприятий.

-- Надо минимизировать дальнейшие изменения в налоговой системе, за исключением касающихся расширения доходной базы региональных и муниципальных бюджетов. Однако речь здесь должна идти не столько о перераспределении существующих налоговых доходов, сколько об увеличении налоговых полномочий субфедеральных органов власти.» [39, c. 14-15]

В завершении рассмотрения теоретического аспекта бюджетной политики как инструмента регионального государственного регулирования экономики субъектов РФ отметим:

Социально-экономическая сущность регионального бюджета как инструмента государственного воздействия на экономику территорий определяется в виде совокупности финансово-экономических отношений, формирующихся в бюджетном процессе для создания необходимой финансовой базы, обеспечивающей максимальное ее влияние на подъем экономики региона и благосостояние его населения.

В связи с тем, что государственная политика направлена на поддержку и развитие всех социальных и экономических сфер, региональный бюджет охватывает все направления влияния на социально-экономическое развитие региона, а именно:

1) экономическое развитие регионов;

2) инвестиционное развитие;

3) население, демография;

4) занятость;

5) уровень жизни населения;

6) здоровье;

7) образование;

8) базовые услуги;

9) безопасность жизни.

Все вышеуказанные направления влияния на социально-экономическое развитие региона проявляются в региональной политике, проводимой за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации [24].

Вне зависимости от меры автономности субъекта Федерации бюджетная система региона составляет именно часть целого (пока существует целостность государства) и отражает степень централизации и децентрализации, баланс центробежных и центростремительных сил. В то же время она -- гарант региональной самостоятельности и ответственности.

Необходимые условия реализации задач повышения эффективности региональной экономической политики в бюджетно-налоговой сфере:

-- без дефицитность бюджетов большинства субъектов РФ;

-- законодательное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления по осуществлению социально-экономической политики, формированию доходных и расходных частей соответствующих бюджетов, сбору и использованию налогов и других обязательных платежей;

-- возможность при формировании бюджетов определять и учитывать финансовый и налоговый потенциалы каждого субъекта РФ;

-- сбалансированность бюджетов всех уровней;

-- право (в пределах собственных финансовых ресурсов) самостоятельного принятия каждым органом власти на соответствующем уровне решений о направлениях и масштабах использования бюджетных средств;

-- контроль за целевым расходованием средств, выделяемых из федерального бюджета на социально-экономическое развитие регионов.

Для закрепления наметившихся в последние годы позитивных тенденций в финансовом состоянии регионов целесообразном было бы реализовать мероприятия по нескольким направлениям:

- уточнение перечня вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления;

- четкое разграничение расходных полномочий и предметов ведения различных уровней власти;

- разграничение на долгосрочной основе налоговых полномочий и доходных источников;

- совершенствование законодательного закрепления целостности финансовой поддержки субъектов России из федерального бюджета (фонды);

- дальнейшее регулирование управления региональными и местными финансами.

6. Вместе с тем нельзя забывать, что при выработке механизмов реализации межуровневых отношений необходимо учитывать, что субъекты РФ и муниципальные образования - это не какие-то абстрактные объекты, а вполне конкретные территориально-экономические системы, в которых осуществляются воспроизводственные процессы. Поэтому в основе межуровневого разграничения функций и полномочий должны лежать процессы воспроизводства.

3. Бюджетная политика Санкт-Петербурга: проблемы и пути их решения

3.1 Анализ бюджетной политики Санкт-Петербурга

Данные об исполнении основных характеристик бюджета Санкт-Петербурга представлены в Таблица 1:

Таблица 1 - Основные характеристики исполнения бюджета СПб за 10 месяцев 2012г. (млрд. руб.)

Наим. показ.	Бюд. на 2012 год	Исполнено за январь-октябрь соответствующего года	Исполнено на 01.11.2012 в% к
		2010	2011	2012	01.11.2010	01.11.2011	бюджету
Доходы	368 133,0	285 096,2	322 589,6	295 369,3	103,6	91,6	80,2
Расходы	419 994,0	251 890,7	284 323,9	246 572,8	97,9	86,7	58,7
Дефицит,	- 51 861,0	+33 205,5	+38 265,7	+48 796,5	147,0	127,5	х

За отчетный период, по сравнению с январем - октябрем 2011 года, исполнение основных характеристик бюджета Санкт-Петербурга замедлилось:

-- по доходам - на 27 220,3 млн. рублей или на 8,4% (при снижении бюджетных назначений на 12 731,4 млн. рублей или на 3,3%);

-- по расходам - на 37 751,1 млн. рублей или на 13,3% (при снижении бюджетных ассигнований на 11 945,8 млн. рублей или на 2,8%).

При утвержденном на 2012 год дефиците бюджета Санкт-Петербурга в размере 51 860 942,1 тыс. рублей результатом его исполнения за 10 месяцев 2012 года, как и в аналогичном периоде прошлых лет, явилось образование профицита в сумме 48 796 488,3 тыс. рублей, размер которого увеличился, относительно аналогичных периодов 2011, 2010 годов, в 1,3 и 1,5 раза, соответственно. Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга неоднократно отмечала наличие резервов повышения качества администрирования доходов городского бюджета, также необходимость пересмотра качества бюджетного планирования в целях безусловного исполнения принимаемых расходных обязательств.

Данные об исполнении бюджета за 10 месяцев последних пяти лет представлены в Таблица 2:

Таблица 2. Сравнение исполнения бюджета за 2008-1012гг.

Наименование	01.11.2008	01.11.2009	01.11.2010	01.11.2011	01.11.2012
Доходы, в%	92,9	94,5	86,6	84,7	80,2
Расходы, в%	65,4	68,1	66,5	65,8	58,7

Наличие профицита обусловлено неизменяющейся тенденцией опережающего поступления доходов над финансированием расходов и образованием, вследствие этого, значительных остатков временно свободных средств бюджета Санкт-Петербурга, которые с начала года увеличились на 47 188 393,5 тыс. рублей, а относительно аналогичного периода 2011 года - на 4 399 142,7 тыс. рублей, и по состоянию на 01.11.2012 составили 77 854 373,4 тыс. рублей, из них:

-- на счетах по учету средств бюджета - 26 085 718,4 тыс. рублей;

-- на депозитных счетах коммерческих банков - 51 768 655 тыс. рублей.

Таким образом, с начала 2012 года временно свободные средства городского бюджета увеличились в 2,5 раза и на 01.11.2012 составили 26,4% от доходов, мобилизованных в бюджет, и 31,6% от профинансированных расходов, превысив бюджетные обязательства, выполненные исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга в таких сферах, как: образование (54 299 958,6 тыс. рублей), жилищно-коммунальное хозяйство (43 158 749,5 тыс. рублей), социальная политика (35 019 145 тыс. рублей), здравоохранение (25 307 808,6 тыс. рублей) и др.

В структуре временно свободных средств городского бюджета основная доля (66,5%) приходится на средства бюджета Санкт-Петербурга, размещаемые Комитетом финансов Санкт-Петербурга на банковских депозитах в целях получения дополнительных доходов, объем которых за 10 месяцев 2012 года составил 2 191 228 тыс. рублей, в 2 раза превысив плановое задание на 2012 год.

Государственный внутренний долг Санкт-Петербурга по состоянию на 01.11.2012 составил 6 905 657,7 тыс. рублей или 14% от предельного объема, установленного п. 1 ст. 9 Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» (в течение 2012 года в размере 49 162 575 тыс. рублей). С начала года долг Санкт-Петербурга сократился на 1 615 038,5 тыс. рублей (на 19%) в результате погашения в июне 2012 суммы основного долга по бюджетному кредиту, ранее полученному из федерального бюджета.

Таким образом, профиль государственного внутреннего долга на 01.11.2012 аналогичен сложившемуся на начало отчетного периода - все долговые обязательства представляют собой задолженность по бюджетным кредитам, ранее полученным из федерального бюджета - 3 901 397,4 тыс. рублей (56,5% в структуре долга) и по государственным облигациям Санкт-Петербурга - 3 004 260,3 тыс. рублей (43,5%).

Положительным моментом является снижение в 3,5 раза или на 314 129,7 тыс. рублей просроченной кредиторской задолженности, размер которой по состоянию на 01.11.2012 составил 123 834,2 тыс. рублей, основная доля которой (87,9%) приходится на задолженность по работам и услугам по содержанию имущества, а также по прочим работам и услугам.

За январь-октябрь 2012 года в бюджет Санкт-Петербурга поступили доходы в сумме 295 369 316 тыс. рублей, в том числе в октябре в сумме 38 297 419,1 тыс. рублей, что составляет 13% от доходов, мобилизованных в бюджет Санкт-Петербурга с начала отчетного периода. Утвержденные годовые бюджетные назначения исполнены на 80,2%, данные представлены в Таблица 3.

Относительно аналогичного периода 2011 года доходы городского бюджета сократились на 8,4% или на 27 220 279,7 тыс. рублей, что обусловлено изменениями федерального законодательства в части совершенствования правового статуса государственных учреждений путем их реформирования с предоставлением права самостоятельного определения направлений расходования полученных от оказания платных услуг доходов, включая поступления от страховых медицинских организаций, не учитываемых с 2012 года в бюджете Санкт-Петербурга.

Таблица 3 - Поступления в бюджет СПб за 10 месяцев 2012г. (тыс. руб.) (26)

...