На сегодняшний день в Республике Беларусь отрасль государственных закупок регулируют следующие основные нормативно-правовые акты:

Соглашения:

от 9 декабря 2010 года «О государственных (муниципальных) закупках» между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией

Законы Республики Беларусь:

от 13 июля 2012 г. № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)»

Указы Президента Республики Беларусь:

от 31 декабря 2013 г. № 590 «О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)»

Постановления Совета Министров Республики Беларусь:

от 22 августа 2012 г. № 778 «О некоторых мерах по реализации Закона Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)»

от 31 января 2014 г. № 88 «Об организации и проведении процедур закупок товаров (работ, услуг) и расчетах между заказчиком и подрядчиком при строительстве объектов»

от 20 августа 2014 г. № 809 «О мерах по обеспечению участия организаций в процедурах закупок товаров (работ, услуг) за рубежом»

от 23 августа 2014 г. № 816 «О некоторых вопросах регулирования в сфере государственных закупок товаров легкой промышленности, материалов и полуфабрикатов, используемых для их производства»

Постановления Министерства торговли Республики Беларусь:

от 26 июня 2013 г. № 11 «Об утверждении Инструкции о порядке согласования Министерством торговли Республики Беларусь проведения заказчиком (организатором) процедуры закупки из одного источника при осуществлении государственных закупок»

от 26 июня 2013 г. № 12 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения Министерством торговли Республики Беларусь жалоб при осуществлении государственных закупок»

от 26 июня 2013 г. № 13 «О формировании и ведении списка поставщиков (подрядчиков, исполнителей), временно не допускаемых к участию в процедурах государственных закупок»

от 26 июня 2013 г. № 14 «Об утверждении примерных форм документов по процедурам государственных закупок»

от 10 января 2013 г. № 2 «О некоторых вопросах организации государственных закупок товаров»

Постановления Национального статистического комитета Республики Беларусь:

от 28 июня 2007 г. N 36 «Об утверждении и введении в действие Общегосударственного классификатора Республики Беларусь»

иные нормативно-правовые акты.

В Республике Беларусь Законодательство о государственных закупках основывается на Конституции Республики Беларусь и состоит из Закона Республики Беларуь от 13 июля 2012 г. № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее - Закон), актов Президента Республики Беларусь и принятых на основании и во исполнение их актов законодательства, регулирующих отношения в области государственных закупок, а также международных договоров Республики Беларусь. Если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом, то применяются правила международного договора Республики Беларусь.

Основными принципами осуществления государственных закупок являются:

2.3 Анализ практики подготовки и осуществления закупок в Министерстве обороны Республики Беларусь на примере войсковой части 61732

Рассмотрим систему функционирования государственных закупок в Республике Беларусь по следующим показателям.

Показатель 1. Степень доступа к информации

Данный показатель оценивает, насколько доступна и полна информация о системе и процедурах государственных закупок. Предполагается, что доступ общественности к информации о закупках необходим для поддержания прозрачности и создает основу для общественного контроля заинтересованными сторонами. Информация должна быть легкодоступной, всеобъемлющей и подаваться в дружественном к пользователю виде. Тем не менее, нормативно-правовая система должна включать положения о защите патентных, коммерческих, личных или финансовых данных участников торгов.

Вся информация о государственных закупках должна публиковаться в одном источнике, а при наличии технической возможности - на едином веб-сайте. В законодательстве должны присутствовать положения, обязывающие органы власти и организации, проводящие процедуры государственных закупок, публиковать всю необходимую информацию относительно конкурсных торгов.

Белорусское законодательство устанавливает требования к информации о государственных закупках и ее размещению. Так, информация о государственных закупках и акты законодательства о государственных закупках размещаются в открытом доступе на официальном сайте. К информации о государственных закупках относятся годовые планы государственных закупок, приглашения к участию в процедурах государственных, документы, представляемые участнику для подготовки предложения на участие в открытом конкурсе, электронном аукционе, сообщения о результатах процедур государственных закупок, сведения о договорах, определяемые Советом Министров Республики Беларусь, список поставщиков (подрядчиков, исполнителей), временно не допускаемых к участию в процедурах государственных закупок, а также изменения и дополнения к ним, протоколы заседаний комиссий по вопросам открытия предложений, отклонения предложений и подведения итогов процедуры государственной закупки в случае проведения открытых конкурсов, электронных аукционов.

Информация о государственных закупках размещается на официальном сайте и электронной торговой площадке заказчиком (организатором), уполномоченным государственным органом по государственным закупкам в электронном виде.

Также в законодательстве предусмотрены положения о защите патентных, коммерческих, личных или финансовых данных участников торгов. В соответствии с Законом, на официальном сайте не размещаются сведения

о государственных закупках, составляющие государственные секреты, коммерческую и профессиональную тайну, иную информацию, доступ к которой ограничен законодательными актами;

объекты авторского права и смежных прав, автором или иным правообладателем которых является заказчик (организатор), участник и (или) поставщик (подрядчик, исполнитель).

Сообщение о результате процедуры государственной закупки заказчик размещает в открытом доступе на официальном сайте, а в случае проведения электронного аукциона - на электронной торговой площадке.

Вместе с тем, указы № 590 «О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)» и № 591 «О проведении процедур закупок при строительстве» в значительной мере снизили прозрачность и подотчётность проведения процедур государственных закупок для граждан, СМИ и бизнес-сообщества.

Во-первых, предусматривается упрощение механизма согласования закупки из одного источника при признании процедуры государственной закупки несостоявшейся:

передана функция согласования процедуры закупки из одного источника органам, которым подчинена организация-заказчик. А в случае признания процедуры закупки несостоявшейся повторно, заказчик вправе провести закупку из одного источника на основании самостоятельно принятого решения;

информация о закупке из одного источника не публикуется.

По данным официального сайта, в 2013 году всего было проведено около 51770 процедур закупок. Из них 23400 были признаны несостоявшимися, что составляет почти половину от их общего числа. Таким образом, в соответствии с указом № 590, информация об этих процедурах не будет опубликована, торги пройдут без конкурса, а уполномоченный государственный орган по государственным закупкам (Министерство торговли) не будет принимать участие в согласовании процедуры закупки из одного источника.

Во-вторых, Указ №591 устанавливает, что «законодательство о государственных закупках товаров (работ, услуг) не применяется до 1 января 2016 года при проведении процедур закупок при строительстве», что может не только снизить прозрачность и подотчетность государственных закупок, но и ставит под сомнение выполнение Республикой Беларусь международных соглашений.

Также в соответствии с Указом №591 отменено действие другого указа № 58 «О проведении подрядных торгов в строительстве…», а координация деятельности органов государственного управления по выработке единой методологии в области организации и проведения процедур закупок при строительстве осуществляется Межведомственной комиссией по проведению подрядных закупок при строительстве, созданной Советом Министров Республики Беларусь.

В третьих, понятие «коммерческой тайны» в белорусском законодательстве чересчур размыто, чем могут воспользоваться недобросовестные участники торгов как со стороны заказчика, так и со стороны поставщиков. Например, под видом коммерческой тайны некоторым участником торгов могут отказать в предоставлении уточнений и дополнительных сведений, необходимых для подготовки конкурсного предложения.

Не публикуются контракты, заключенные в результате проведения процедур государственных закупок. Как следствие - общественность и участники торгов не имеют возможности проследить и проконтролировать процедуру государственной закупки от размещения приглашения до заключения контракта. Наконец, статистика официального сайта показывает, что сообщения о результатах процедур государственных закупок размещается только в половине случаев, что является прямым нарушением действующего законодательства. Очевидно, государственный орган по государственным закупкам (Министерство торговли) не справляется с контролем за всеми процедурами государственных закупок, хотя проблема могла бы быть решена с помощью простых программных средств.

Таким образом, информация о проведении государственных закупок не полна и не достаточно легко доступна.

В области улучшения доступа к информации предлагаю:

1. Министерству торговли, как уполномоченному государственному органу по государственным закупкам, разъяснить и закрепить в нормативно-правовых актах перечень сведений о государственных закупках, которые не могут содержать коммерческую и профессиональную тайну

2. Внесение изменений в Закон «О государственных закупках товаров (работ, услуг)»:

a) Сообщение о результате процедуры государственной закупки должно включать не только цену заключенного контракта, но и полное тендерное предложение каждого участника торгов вкупе с критериями оценки предложений и обоснованием выбора победителя конкурсной комиссией

b) Создание реестра договоров, заключенных в результате проведения процедур государственных закупок. В данном реестре должен публиковаться на официальном сайте полный текст договора со всеми дополнениями и спецификациями, а до официальной публикации договор должен считаться недействительным

3. Сообщение о результате процедуры государственной закупки должно публиковаться на официальном сайте при проведении всех видов процедур государственных закупок, кроме тех случаев, когда сведения о государственных закупках составляют государственные секреты

4. Вернуть в сферу действия Закона «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» закупки работ, услуг при строительстве

Показатель 2. Нормативно-правовая база в сфере государственных закупок, включая тендерную и контрактную документацию, должна включать положения о борьбе с коррупцией, мошенничеством, должностными злоупотреблениями и неэтичным поведением (прямо или ссылаясь на другие законы), а также меры и санкции, которые могут быть предприняты.

Данный индикатор предназначен для оценки того, в какой степени нормативно-правовая база принуждают заказчиков включать в тендерную документацию отсылки к нормам по борьбе с коррупцией, мошенничеством, конфликтом интереса и неэтичным поведением. В рамках изучения этого индикатора необходимо проверить наличие соответствующих положений и исполнение законодательства, в том числе проверить наличие в законодательстве определений мошенничества, коррупции, неэтичного поведения, и предусмотренных санкций.

В Законе, регулирующем государственные закупки, не предусмотрены антикоррупционные нормы, также нет и отсылочных норм к закону «О борьбе с коррупцией» от 20 июля 2006 года. Участники конкурсных торгов и члены конкурсной комиссии должны избегать случаев конфликта интересов и уведомлять соответствующий орган, однако четкий механизм в законодательстве не предусмотрен. Формально руководитель каждого органа или организации должен принимать меры в подобных случаях, однако чаще всего он в этом не заинтересован в целях защиты репутации своей организации или органа власти.

Законодательство не предусматривает требования к включению в тендерную документацию положений о борьбе с коррупцией, мошенничеством и неэтичным поведением. Более того, постановление Министерства торговли 26 июня 2013 г. № 14 «Об утверждении примерных форм документов по процедурам государственных закупок» также не содержит каких-либо упоминаний или требований о включении подобных положений или отсылок к общим нормативно-правовым актам. [16]

Таким образом, нормативно-правовая база содержит общие антикоррупционные и анти-мошеннические положения, но не раскрывает в деталях личную ответственность и санкции, которые имеются в общем законодательстве страны (1 балл).

Мы рекомендуем Министерству торговли:

1. Инициировать внесение в Закон антикоррупционных положений, которые предусматривали бы отдельные обязанности и последствия для государственных служащих и частных фирм или отдельных лиц, признанных виновными в мошенничестве или коррупции в сфере государственных закупок, без изъятий других положений в уголовном праве.

2. Внести антикоррупционные положения в постановление Министерства торговли от 26 июня 2013 г. № 14 «Об утверждении примерных форм документов по процедурам государственных закупок».

Показатель 3. Правовая система устанавливает обязанности, ответственность и санкции для физических и юридических лиц, уличенных в мошенничестве или коррупции.

В рамках рассматриваемого индикатора изучается наличие законодательных норм, которые дают определение мошенническим и коррупционным действиям, а также определяют ответственность и санкции для физических и юридических лиц в случае совершения таких действий. Нормы законодательства в том числе должны касаться вопросов конфликта интереса, запрещать вмешательство действующих и бывших государственных служащих в процедуры государственных закупок с целью получения выгоды для членов их семей, их бизнеса, их политических объединений или других случаях в течение определенного периода времени после отставки. Эти меры могут быть включены как в законодательство о государственных закупках, так и в специальное антикоррупционное законодательство.

В соответствии с белорусским законодательством, Закон «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением государственных закупок на территории Республики Беларусь, включая процесс выбора поставщика, подрядчика, исполнителя и заключения с ним договора на государственную закупку. Борьба с коррупцией и мошенничеством регулируется специальным антикоррупционным законодательством. Вопросы конфликта интересов и этики в законодательстве не рассматриваются.

Согласно Закону Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией», законодательство о борьбе с коррупцией основывается на Конституции и включает в себя настоящий Закон и иные акты законодательства Республики Беларусь, а также международные договоры Республики Беларусь.

Коррупция - это умышленное использование государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей, сопряженное с противоправным получением имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, а равно подкуп государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица путем предоставления им имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для них или для третьих лиц с тем, чтобы это государственное должностное или приравненное к нему лицо либо иностранное должностное лицо совершили действия или воздержались от их совершения при исполнении своих служебных (трудовых) обязанностей. Лицо, занимающее должность в государственной организации и относящееся в соответствии с законодательством Республики Беларусь к должностным лицам, является государственным должностным лицом.

Государственное должностное лицо, лицо, претендующее на занятие должности государственного должностного лица, в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию ими своего служебного положения и связанных с ним возможностей и основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных внеслужебных интересах, дают обязательство по соблюдению ограничений, установленных статьей 17 закона о борьбе с коррупцией, и ставятся в известность о правовых последствиях неисполнения такого обязательства. [17]

Законодательство дает четкие определения мошенническим и коррупционным действиям, определяет степень ответственности и возможные санкции в отношении лиц, нарушивших законодательство. Однако, отсутствуют специальные нормы, запрещающие вмешательство бывших государственных служащих в процедуры государственных закупок с целью получения выгоды для членов их семей, их бизнеса, их политических объединений или других случаях в течение определенного периода времени после отставки.

В соответствии с законодательством, регулирующим государственные закупки, уполномоченный государственный орган по государственным закупкам устанавливает порядок формирования и ведения списка поставщиков, подрядчиков, исполнителей, временно не допускаемых к участию в процедурах государственных закупок, определяет случаи их досрочного исключения из такого списка, а также формирует и ведет такой список. Также не допускаются к участию в процедурах государственных закупок субъекты предпринимательской деятельности, включенные в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 23 октября 2012 г. № 488 «О некоторых мерах по предупреждению незаконной минимизации сумм налоговых обязательств» в реестр коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей с повышенным риском совершения правонарушений в экономической сфере. [20]

Законодательство также регулирует вопросы формирования конкурсных комиссий. Так членами комиссии не могут быть физические лица, лично заинтересованные в результатах процедур государственных закупок или на которых способны оказывать влияние потенциальные поставщики, в том числе физические лица, подавшие предложения, работники потенциальных поставщиков, подавших предложения.

Подводя итог, традиция беларусской системы сложилась таким образом, что вопросы борьбы с коррупцией и мошенничеством четко и подробно регулируются общим законодательством. Однако вопросы конфликта интересов и этики при осуществлении государственных закупок законодательно не урегулированы. Также не прописаны ограничения влияния бывших государственных служащих на результаты государственных закупок.

Министерству торговли как уполномоченному органу по государственным закупкам необходимо рассмотреть возможность создания правовых механизмов, ограничивающих влияние бывших государственных служащих на результаты государственных закупок.

Показатель 4. Существуют доказательства исполнения судебных решений и санкций.

Общедоступные примеры исполнения судебных решений необходимы для демонстрации гражданам или другим заинтересованным лицам серьезности намерений страны в области борьбы с коррупцией.

Существуют свидетельства исполнения антикоррупционного законодательства. Так, по данным Генеральной прокуратуры, в 2013 году коррупционных преступлений стало на треть больше, чем в 2012 году - 2 301 случай. А к ответственности по коррупционным делам привлечено 1 784 человека, и возмещен ущерб по этим делам больше, чем на 2,5 млрд рублей. Тем не менее, нет отдельной статистики по принятым и исполненным судебным решениям о коррупции и мошенничестве в сфере государственных закупок, также нет общедоступных примеров расследования громких коррупционных дел в этой области. [19]

Таким образам, существуют доказательства применения антикоррупционного законодательства и исполнения судебных решений в Беларуси. Однако, контрольным органам и Министерству торговли стоит более широко освещать случаи выявления коррупции и мошенничества при проведении государственных закупок, в том числе и при помощи официального сайта, где публикуются приглашения к участию в процедурах закупки.

Показатель 5. Предпринимаются специальные меры для предотвращения и выявления фактов мошенничества и коррупции в сфере государственных закупок

В рамках этого индикатора изучается наличие специальной антикоррупционной программы, которая могла бы предупредить или выявить коррупцию и мошенничество, связанные с процедурами государственных закупок.

Всесторонняя антикоррупционная программа обычно должна включать всех заинтересованных в работе системы государственных закупок лиц, налагать четкую ответственность на каждого, устанавливать государственный орган с достаточным уровнем власти и ответственности за координацию и мониторинг эффективности антикоррупционной программы. Так государственный орган по государственным закупкам, отвечает за: координацию и мониторинг процедур закупок, прозрачность и эффективность системы в целом, обеспечение общественности информацией для усиления прозрачности и подотчетности. Контрольные органы ответственны за выявление и раскрытие правонарушений и коррупции. Негосударственные организации ответственны за социальный аудит и мониторинг государственных закупок в целях защиты общественных интересов. Антикоррупционные программы часто включают использование современных технологий, таких как электронные закупки и электронное правительство, чтобы снизить расходы и снизить коррупционные риски.

В Республике Беларусь нет специальной антикоррупционной программы в сфере государственных закупок, а борьба с коррупцией ведётся в рамках общего законодательства и государственной программы по борьбе с преступностью и коррупцией на 2013-2015 годы. [18]

Законодательством предусмотрен ряд антикоррупционных мер:

* Планирование антикоррупционной деятельности. Государственным органам и иным организациями необходимо разрабатывать ежегодные планы мероприятий, направленные на предотвращение коррупционных проявлений, с учетом специфики организаций;

* Обеспечение финансового контроля. Нормативными правовыми актами Республики Беларусь для некоторых категорий лиц установлена обязанность представлять по месту работы декларации о доходах и имуществе.

* Контроль в сфере декларирования доходов и имущества. Государственные органы (организации), в которые представляются декларации о доходах и имуществе, осуществляют контроль за соблюдением порядка декларирования, в том числе за полнотой и достоверностью сведений, указанных в декларациях о доходах и имуществе.

Подводя итог, следует отметить, что Правительство имеет программу борьбы с коррупцией, но она не включает контроль и мониторинг со стороны негосударственных организаций, которые могли бы защищать общественные интересы. Нет специальной антикоррупционной программы в сфере государственных закупок.

Министерству торговли совместно с контрольными органами необходимо разработать специальную антикоррупционную программу в сфере государственных закупок, которая в том числе бы включала общественный контроль с помощью негосударственных общественных организаций.

Показатель 6. Кадровый потенциал.

Анализ практического опыта в госзакупках подтверждает, что главная трудность применения законодательства состоит в квалификации специалистов.

Кроме того, строгая ответственность заказчика за порядок проведения торгов, приводит к тому, что специалисты в большей степени становятся экспертами по процедурам, а не по оптимизации закупок. Соответственно, если речь идет о правомочности, то, неся такую колоссальную ответственность, заказчик должен иметь такие же права. Если он отвечает за все решения, в том числе оптимальность выбора, проведения процедуры и т.д., он должен располагать и большими правами.

Законодательство, в основном, использует только негативную мотивацию кадров. Стоит подумать и о том, чтобы была и позитивная. Необходимо создавать положительные стимулы для закупочных комиссий.

Многое в подготовке кадров зависит от уполномоченных организаций, которые позволяют увеличить концентрацию квалифицированных специалистов.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ.

В области улучшения доступа к информации:

1. Министерству торговли, как уполномоченному государственному органу по государственным закупкам, разъяснить и закрепить в нормативно-правовых актах перечень сведений о государственных закупках, которые не могут содержать коммерческую и профессиональную тайну

2. Внести изменения в Закон «О государственных закупках товаров (работ, услуг)»:

* Сообщение о результате процедуры государственной закупки должно включать не только цену заключенного контракта, но и полное тендерное предложение каждого участника торгов, критерии оценки предложений и обоснование выбора победителя конкурсной комиссией

* Создать реестр договоров, заключенных в результате проведения процедур государственных закупок. В данном реестре на официальном сайте должен публиковаться полный текст договора со всеми дополнениями и спецификациями, а до официальной публикации договор должен признаваться недействительным

3. Сообщение о результате процедуры государственной закупки должно публиковаться на официальном сайте при проведении всех видов процедур государственных закупок, кроме тех случаев, когда сведения о государственных закупках составляют государственные секреты.

4. Вернуть в сферу действия Закона «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» закупки работ и услуг при строительстве.

В области развития нормативно-правовой базы и противодействия коррупции:

1. Инициировать внесение антикоррупционных положений в Закон, которые бы предусматривали отдельные обязанности и последствия для государственных служащих и частных фирм или отдельных лиц, признанных виновными в мошенничестве или коррупции в сфере государственных закупок, без изъятий других положений в уголовном праве.

2. Внести антикоррупционные положения в постановление Министерства торговли 26 июня 2013 г. № 14 «Об утверждении примерных форм документов по процедурам государственных закупок».

3. Министерству торговли рассмотреть возможность создания правовых механизмов, ограничивающих влияние бывших государственных служащих на результаты государственных закупок.

4. Контрольным органам и Министерству торговли более широко освещать случаи выявления коррупции и мошенничества при проведении государственных закупок, в том числе и при помощи официального сайта, где публикуются приглашения к участию в процедурах закупки.

5. Министерству торговли совместно с контрольными органами разработать специальную антикоррупционную программу в сфере государственных закупок, которая в том числе включала бы общественный контроль с помощью негосударственных организаций.

В области кадровой политики: