Исследование основных перспектив развития глобального рынка генномодифицированных организмов и оценка мер по его регулированию

Комиссия Codex Alimentarius, образованная Всемирной организацией здравоохранения совместно с FАО, способствует гармонизации международных стандартов продовольствия. Стандарты изложены в одноимённом документе Codex Alimentarius, последняя редакция которого была в 2011 г. В настоящий момент в состав Комиссии Кодекс Алиментариус входят 186 членов Кодекса, а именно: 185 стран и одна организация - Евросоюз. Деятельность Комиссии ориентирована на стандартизацию пищевого продовольствия в соответствии с регулирующим международным документом Codex Alimentarius, а именно: маркировка продукции до выхода на рынок, последующий мониторинг качества продукта. Комиссия, также, проводит оценку потенциальных рисков биотехнологий, осуществляет поиск решений для их минимизации, разрабатывает методы идентификации ГМО в продукции. Разработанные стандарты служат ориентиром в том числе и для ВТО и носят исключительно рекомендательный характер. Но в случае с продукцией, содержащей ГМО, Комиссия не выработала однозначных рекомендаций. Страны - основные экспортёры ГМ продукции: США, Аргентина, Бразилия, - наряду с основными мировыми нетто-импортёрами: Евросоюз, Япония, Китай, - являются членами комиссии.

В США полагаются на ранее существовавшее законодательство и некоммерческие регулирующие организации в области биотехнологий. Основные регуляторы - Администрация США по пищевым продуктам и лекарственным веществам (FDA), Департамент сельского хозяйства США (USDA) и Агентство по защите окружающей среды (ЕРА). FDA регулирует продовольствие с содержанием ГМО и удостоверяет безопасность этой продукции и соответствие законодательным нормам. FDA, также, проводят научные консультации для производителей ГМ продукции по организации подходящей экспертизы. USDA отвечают за защиту сельскохозяйственного сектора от пестицидов и вирусов. ЕРА проверяют пестициды, включая пестициды, внедряемые в геном растения генетические признаки, на безопасность для окружающей среды и здоровья человека и животных.

В США руководствуются принципом, что все биотехнологии безопасны, экспертизе должны подвергаться продукты биотехнологий. Экспертиза проводится силами и за счёт средств компании производителя продукции с ГМО. Экспертное заключение подаётся в FDA за 120 дней до предполагаемого выпуска продукции на рынок. Оценка безопасности продукции производится в соответствии с Руководством по проведению экспертизы безопасности продовольственных продуктов, содержащих ГМО, созданное Комиссией по Codex Alimentarius. Если экспертиза удовлетворяет требованиям FDA, продукту присваивается статус «GRAS» (generally recognized as safe), последующая коммерциализация проходит беспрепятственно в соответствии с разделами 201 (s) и 409 Федерального закона о пищевых продуктах, лекарственных средствах и косметике (FD&C Act). Последующий контроль и контроль требований к совмещению выращивания традиционных и ГМ культур не производится. Ответственность за безопасность продукта возлагается на компанию, которая выводит продукт на рынок. Продукция, произведённая с ГМ культурами, имеющими генетические признаки первого поколения, считается «эквивалентной традиционному продовольствию по существу» (substantial equivalent). Статус GRAS присваивается этой продукции по умолчанию. Являясь пионером в создании рынка ГМО, США имеет отлаженную и адаптированную систему его регулирования.

Для Евросоюза продукция ГМО - новое явление. Законодательная база включает бесчисленное количество директив и регламентов, а сам процесс одобрения сильно политизирован. Решения по ним принимаются как на национальном уровне, так и на уровне Евросоюза. Основным регулирующим документом является Регламент (ЕС) №1829/2003 Европейского Парламента и Совета по генетически модифицированным пищевым продуктам и кормам от 22 сентября 2003 года. В соответствии с данным регламентом Европейское агентство по безопасности продуктов питания (EFSA) проводит экспертизу продукции для оценки потенциальных рисков для окружающей среды, здоровья человека и животных. На основании научного заключения EFSA Еврокомиссия составляет предложение о разрешении или запрещении данного продукта. Это предложение отправляется на одобрение странам участникам Евросоюза. В случае не достижения договорённости предложение передаётся на рассмотрение Совету Министров. Однако, если и на данном уровне не удаётся устранить разногласия, окончательное решение принимает Еврокомиссия.

Разница в подходах к регулированию проявляется уже на стадии оценки потенциальных рисков. Европейский принцип предосторожности реализуется в строгом контроле выпускаемой на рынок продукции. Первоначально мониторинг осуществляется в лабораторных условиях и теплицах. После получения предварительных положительных результатов продукция тестируется на полях. После коммерциализации продукции проводится мониторинг каждой ГМ культуры в отдельности.

Противостояние ограничительных мер регулирования в Евросоюзе и либеральных мер регулирования в США достигло критической точки в мае 2003 года, когда США при поддержке Аргентины и Канады подали иск на Евросоюз за принятие моратория на разрешение ГМО с октября 1998 года, что де факто блокировало рынок ГМО на неопределённый срок. Судебная коллегия установила, что применения вышеуказанного моратория противоречит исполнению обязательств Евросоюза, указанных в статье 8 «Контроль, проверка и процедура одобрения» Соглашения о применении санитарно - гигиенических мероприятий, относящегося к правовой базе ВТО, что привело к необоснованным задержкам процедуры одобрения продукции с ГМО Еврокомиссией по 27 заявлениям. Однако суд не вынес постановление изменить меры регулирования Евросоюза. Евросоюзу было рекомендовано привести мораторий в соответствии с имеющимися обязательствами, в дальнейшем не ссылаться на принцип предосторожности при объяснении причин задержек процедур одобрения. Евросоюз заявили, что примут рекомендации к исполнению, и заявили о своей готовности к открытому диалогу с истцами. Дискуссии продолжаются по сей день.

По заявлению экспертов ВТО признание существенного соответствия ГМ и традиционных культур будет означать соблюдение интересов развитых стран в обход спорных вопросов, которые порождает продукция с ГМО. После этой судебной тяжбы Евросоюз пересмотрели законодательство и процедуры регулирования рынка ГМО, окончательный вариант вступил в действие в 2004 году.

Основные направления регулирования рынка ГМО.

Регулирование рынка ГМО осуществляется по нескольким направлениям:

1) процесс одобрения и оценка рисков;

2) маркировка;

3) совмещение выращивания традиционного продовольствия и ГМ культур;

4) последующий контроль.

Рассмотрим в деталях каждое направление регулирования рынка ГМО.

Процесс одобрения и оценка рисков.

Для коммерциализации ГМ продукции в первую очередь необходимо получить разрешение регулирующих организаций. Разрешение требуется и на выращивание ГМ культур и на их продажу на территории страны. Решение регуляторов основывается на оценке потенциальных рисков воздействия ГМО на человека, животных и окружающую среду. Способы тестирования зависят от используемого принципа подхода к регулированию, например: принципа предосторожности или принципа эквивалентности по существу, описанных в предыдущем параграфе. Отсутствие единой методологии оценки является камнем преткновения в регулировании. Оценка биобезопасности ГМО требует дорогостоящих программ по полевым тестированиям, некоторые развивающиеся страны не могут их себе позволить.

Маркировка.

Маркировка введена отдельными странами для информационной цели. Суть этого направления регулирования состоит в том, что содержание ГМО в составе продукта, превышающее определённое пороговое значение, подлежит маркировке. Режимы маркировки кардинально отличаются в разных странах в зависимости от уровня развития, политики сельскохозяйственного сектора и торговых отношений. Как правило, в развитых странах независимых от сельскохозяйственного сектора, введена обязательная маркировка. Основной аргумент - необходимость предоставления полной информации о продукции потребителю. Маркировка в развивающихся странах зависит от нескольких факторов: зависимость от политики стран - основных торговых партнёров, доходы от выращивания ГМ культур, зависимость экономики страны от сельскохозяйственного сектора. В развивающихся странах придерживаются прагматичной политики маркировки с минимальными издержками. На уровень издержек влияют пороговое значение, возможность государственных органов осуществлять контроль за соблюдением требований и возможность сельскохозяйственной индустрии этим требованиям отвечать. Чем строже требования к маркировке, тем выше уровень издержек. Маркировка бывает обязательной и добровольной, может применяться как к конечному продукту, так и к самой биотехнологии.

Одна из основных проблем регулирования рынка ГМО кроется в искажённом восприятии потребителей данной продукции. Продукция ГМО воспринимается ими как инфериорный товар в отличие от традиционного продовольствия. Потребители не понимают суть этой биотехнологии. Отсутствие маркировки лишает их права выбора продукции. А её присутствие вызывает негативное отношение к продукту.

Обратившись к теоретическому аспекту, в данной ситуации можно провести параллель с рынком «лимонов» Акерлофа. Если производители продовольствия владеют большей информацией о её качестве, чем покупатели, есть риск нарушения общего равновесия и заполнения рынка товарами более низкого качества. Регулирование является целесообразным для поддержания разнообразия на рынке продовольствия. Идентификация товара может быть проведена методом маркировки. Маркировка продукции вызывает дополнительные расходы производителей, которые, в свою очередь, перекладывают их частично на потребителей. Введение обязательной сегрегации затрагивает производителей и традиционного продовольствия, и продукции ГМО. Причем для производителей традиционного продовольствия - даже в большей степени. Для подтверждения преимуществ своей продукции возникает необходимость идентифицировать её происхождение. Выход на рынок новой биотехнологической продукции создаёт негативные экстерналии для производителей семян и для конечных потребителей продукции, так как их уровень дохода снижается за счёт дополнительных расходов на маркировку.

Обязательная маркировка зачастую применяется в случаях, когда государство занимает нейтральную позицию в отношении определённой продукции, перекладывая ответственность на плечи потребителей предоставлением возможности выбора. Среднестатистический потребитель, не обладая научной грамотностью, может решить, что продукт с маркировкой опасен, а это существенно понизит спрос на него. Такой сценарий наиболее вероятен в случае с ГМО.

В документе ЕЭС “A strategy for Europe - life science and biotechnology” Еврокомиссия активно выступала за введение обязательной маркировки с 2002 года, пересмотр действующего законодательства с целью усиления юридической защиты внутреннего рынка продовольствия и активное содействие одновременному использованию ГМО и традиционных сельскохозяйственных культур. Основная цель обязательной маркировки, обозначенная в этой стратегии, - корректировка предложения производителей в зависимости от предпочтений потребителей.

ЕС ввели требование обязательной маркировки и контроль одновременного использованию ГМО и традиционных сельскохозяйственных культур. С апреля 2004 года в соответствии с Регламентом (ЕС) №1829/2003 от 22 сентября 2003 года вся продукция, с содержанием ГМО, превышающим 0,9% от общего состава ингредиентов, подлежит обязательной маркировке. Сравним данный показатель с другими странами. В Южной Корее допустимый уровень содержания ГМО, в товарах, не подлежащих маркировке, составляет 3%, в Японии - 5%.

Обязательная маркировка введена не только в Евросоюзе, но и в других странах - импортёрах. Добровольная маркировка практикуется только в США, Аргентине, Канаде и странах Южной Африки. В США FDA поддерживает инициативу добровольной маркировки. Организация выпустила проект рекомендаций по маркировке продовольственных товаров и разместила его на своём сайте для комментариев в 2001 году, где он доступен и в настоящее время.

В США неоднократное проявление законодательной инициативы введения обязательной маркировки не находит государственной поддержки. На Национальной конференции законодательных собраний штатов 28 штатов предложили законопроект о введении обязательной маркировки ГМО в 2014 году. Законопроект получил необходимое количество голосов только в штате Вермонт. Законодательство Вермонта отличается от законодательства других штатов, поэтому необходимый кворум был достигнут. Но для вступления законопроекта в силу представителям штата Вермонт необходимо отстоять право на введение обязательной маркировки в Федеральном суде, что будет непросто, учитывая сопротивление крупных компаний в продовольственной индустрии, таких как Нестле, Монсанто, ДюПон и других, которые лоббируют необязательность маркировки.

Cовмещение выращивания традиционного продовольствия и ГМ культур.

Данное направление регулирования гарантирует потребителям и фермерам свободу выбора между ГМ, традиционным и органическим продовольствием. Основные меры регулирования основаны на разграничении посевных площадей ввиду невозможности выращивать ГМ и не ГМ культуры на смежных участках. Фермерские хозяйства должны соблюдать меры пространственной изоляции, а именно: соблюдать стандарты разделительных полос или предусмотренных барьеров, отводить буферные зоны и использовать специализированное оборудование. При совмещении самым важным фактором является кооперация соседствующих фермерских хозяйств и распределение ответственности. Однако зачастую производители традиционного продовольствия выступают против соседства с ГМ культурами, лоббируя труднореализуемые ограничительные меры, требующие чрезмерно высоких расходов. При реализации совмещения расходы связаны с изоляцией посевных площадей и тестированием культур на отсутствие ГМО.

В Европе Директива 2003/556/EC содержит основные нормы и принципы по развитию национальных стратегий для возможности одновременного использования ГМО, органических и традиционных культур во избежание смешения посевов. Ответственность за неконтролируемое распространение ГМО возлагается на фермеров, внедряющих ГМО. Причём в отдельных случаях фермеры обязаны предварительно получить одобрение на посевной участок, что негативно сказывается на количестве фермеров, использующих ГМ технологии.

Для информационной поддержки фермеров в данном вопросе учреждена организация The European Coexistence Bureau (ECoB). Основная миссия организации - организовать обмен научно - технической информацией в практических вопросах сосуществования генномодифицированных и остальных сельскохозяйственных культур и разработать основные принципы и меры по взаимодействию фермеров по данному вопросу.

Последующий контроль.

Последующий контроль - это направление регулирования, реализуемое после выхода продукта на рынок. Результаты мониторинга решают дальнейшую судьбу продукта. Если у продукта выявляются негативные признаки, которые не были идентифицированы ранее и которые оказывают воздействие на здоровье человека и окружающую среду, продукт изымается из обращения. Фермеры обязаны соблюдать условия хранения продукта и условия сбора урожая. Логистические компании и продавцы должны соответствующим образом маркировать груз, присваивая ему определённый лот. Все вышеуказанные требования накладывают дополнительные издержки на производственно - сбытовую цепь.

Изучив исторические данные и отчёты научных сообществ, можно сделать вывод, что продукция ГМО является безопасной для человека и окружающей среды. Развитие рынка ГМО может помочь решить проблему глобальной продовольственной безопасности в будущем за счет того, что применение ГМ культур в сельском хозяйстве позволяет повысить его эффективность и быстрее наращивать объёмы его производства. Это особенно актуально ввиду ограниченности земельных ресурсов и ухудшения экологической ситуации в мире. В целом динамика развития рынка ГМО в мире положительная. На развитие рынка влияют его регулирование, развитие R&D и уровень защиты прав интеллектуальной собственности. По итогам рассмотрения типов регулирования рынка ГМО выделены два основных подхода к регулированию: научный подход и подход, основанный на принципе предосторожности. Выделены четыре основных направления регулирования и детально рассмотрено их предназначение.

2. Анализ факторов, влияющих на развитие рынка ГМО

В первой главе были рассмотрены основные особенности глобального рынка ГМО в сельском хозяйстве - история развития, структура, преимущества и недостатки ГМ культур, а также регулирование, которое непосредственно влияет на развитие рынка. Кроме этого было рассмотрено положительное влияние инвестиций в научные разработки (R&D) на развитие рынка ГМО. Также отдельно была отмечена важная роль фактора защиты прав интеллектуальной собственности (IPR), без которых инвестиции в R&D могут быть слишком рискованны для компаний-разработчиков. Для понимания того, как будет развиваться глобальный рынок ГМО в будущем, во второй главе необходимо подробно изучить факторы, влияющие на развитие рынка ГМО в отдельных странах, а именно: систему регулирования и институт защиты IPR.

2.1 Оценка степени регулирования рынка ГМО на примере отдельных стран

Регулирование оказывает важное влияние на развитие глобального рынка ГМО. Это объясняется тем, что только этот фактор влияния может практически полностью остановить работу рынка ГМО. Эта ситуация может произойти, если, например, какое-нибудь государство решит полностью запретить ГМО на законодательном уровне. В таком случае рынок ГМО будет развиваться только незаконно, что значительно снизит его объемы и замедлит темпы роста.

В первой главе были рассмотрены основные принципы регулирования. Как выяснилось, на глобальном рынке ГМО существуют два крупнейших участника с полярными подходами к ГМО в сельском хозяйстве - США и Евросоюз. США придерживаются принципа, что ГМО по происхождению безопасно для человека, а Евросоюз, напротив, рассматривают ГМО как нечто новое и потенциально опасное. Как результат, в США установлены минимальные требования к регулированию рынка ГМО в отличие от Евросоюза, где выход продуктов ГМО на рынок проходит жесткий контроль на каждой стадии. Все остальные страны в мире при создании своей системы регулирования рынка ГМО придерживаются подхода либо США, либо Евросоюза, или смешивают оба принципа, получая средний вариант.

В большинстве рассмотренных научных работ по регулированию рынка ГМО авторы зачастую описывали различия в системах регулирования разных стран на примере США и Евросоюза. И почти никто из авторов не рассматривал первоначальную причину, почему у США и Евросоюза, а также у других стран система регулирования отличается. Только в статье R. Paarlberg “GMO foods and crops: Africa's choice” авторы прямо указали, что разные подходы к регулированию объясняются экономико-политическими причинами. Суть их выводов в том, что страны, у которых в сельском хозяйстве велика доля культур, где общепринято использовать ГМО (соевые бобы, кукуруза, хлопок), и которые при этом являются экспортерами этих культур, скорее всего предпочтут ввести мягкую систему регулирования. А страны, у которых выращивается мало таких культур и которые являются их импортерами, вероятнее всего выберут жёсткую систему регулирования. Причина этой зависимости объясняется наличием или отсутствием экономических выгод от введения ГМ культур. ГМ культуры первого поколения приносят выгоду только фермерам, которые их выращивают. Никакой дополнительной пользы для потребителей эти культуры не несут. В Европе доля выращивания соевых бобов и кукурузы в сельском хозяйстве очень мала. В работе R. Paarlberg приводит обобщенную статистику, что если бы страны Евросоюза ввели мягкую систему регулирования, и фермеры стали бы выращивать соевые бобы, кукурузу и хлопок с ГМО, то от этого выгоду получила бы ничтожная доля населения, меньше 1 процента. Но одновременно с этим Евросоюз является крупным импортером соевых бобов и кукурузы, и введение мягкой системы регулирования привело бы к росту доли ГМ соевых бобов и кукурузы на внутреннем рынке, что затронуло бы значительную часть населения. А так как в целом, к ГМО продукции в обществе отношение скорее отрицательное, чем положительное, то власти Евросоюза придерживаются принципа предосторожности и поддерживают жесткую систему регулирования. Для случая США эта теория работает аналогично. США являются крупнейшими производителями и экспортерами соевых бобов, кукурузы и хлопка, поэтому им выгодно поддерживать мягкую систему регулирования, чтобы получать выгоду от выращивания и экспорта этих культур применением биотехнологий.

Подтверждение теории R. Paarlberg можно проследить, изучив данные экспорта и импорта соевых бобов и кукурузы в Евросоюзе, США и ряде других стран на Рис. 5 и 6.

Рис. 5 Рейтинг стран основных экспортеров и импортеров соевых бобов, в 2011 г.

На Рис. 5 показаны основные страны, являющиеся экспортерами и импортерами соевых бобов. Соевые бобы - самая распространенная культура для выращивания при помощи ГМО - на долю ГМ соевых бобов приходится около 80% от всех посевов этой культуры. По данным видно, что среди лидеров по экспорту соевых бобов выделяется три страны - США, Бразилия и Аргентина, у которых при этом наиболее мягкие системы регулирования рынка ГМО. На их долю приходится до 85% мирового экспорта. А среди импортеров можно выделить следующих лидеров - Китай, Евросоюз и Японию, которые характеризуются более жесткими системами регулирования. На их долю приходится в целом до 80% всего мирового импорта. В дополнение к приведенным данным рассмотрим Рис. 6, где показаны данные по экспорту и импорту кукурузы на международном рынке. Кукуруза является второй по популярности культурой для выращивания при помощи ГМО.

Рис. 6. Рейтинг стран основных экспортеров и импортеров кукурузы, в 2011 г.

Рис. 6 подтверждает выводы, сделанные по Рис.у 5. Видно, что основные производители и экспортеры кукурузы (США, Аргентина, Бразилия) - это страны с мягкой системой регулирования, а страны основные потребители и импортеры (Евросоюз, Япония) - это страны с жесткой системой регулирования. По итогам анализа Рис.а 5 и 6 можно сделать вывод, что выбор системы регулирования рынка ГМО в стране - это решение, продиктованное экономическими и политическими причинами, на которое влияет наличие развитого сельского хозяйства, которое может выиграть от использования ГМ культур. Таким образом, помимо того, что система регулирования сама по себе является фактором, влияющим на развитие рынка ГМО, выбор ее типа также зависит от экономической конъюнктуры в стране и является в какой-то мере протекционистской мерой для защиты внутреннего рынка.

Выше были рассмотрены страны с разными системами регулирования рынка ГМО. Однако, факты о принадлежности стран к той или иной системе регулирования были получены только на основе рассмотренных научных работ. Теперь необходимо провести собственный анализ систем регулирования в отдельных странах, которые являются основными производителями и потребителями ГМ культур на глобальном рынке ГМО и тем самым определяют его развитие. Это поможет лучше разобраться в направлениях регулирования в отдельных странах и удостовериться в том, что страны производители и потребители ГМ культур имеют разные системы регулирования.

В статье M. Vigani, A.Olper “GMO standards, endogenious policy and the market for information” приводят значения индекса для ряда стран, которым оценивают уровень регулирования рынка ГМО в этих странах. Индекс рассчитывается по результатам присвоения баллов по отдельным направлениям регулирования. Однако в своей статье авторы приводят только финальные значения индекса по странам, не раскрывая какие баллы были присвоены по отдельным направлениям. А это в свою очередь представляет большой научный интерес для понимания различий в направлениях регулирования для отдельных стран. Кроме того, данные по регулированию, используемые в данной статье, относятся к 2007-2008 гг. и к настоящему моменту могут быть уже не актуальны. В связи с этим, для того, чтобы лучше разобраться в особенностях регулирования глобального рынка ГМО, учитывая экономические, политические и социальные особенности отдельных стран, рассчитаем собственный индекс для этих стран на основе оценки отдельных направлений регулирования рынка ГМО. Дополнительно к мерам регулирования, указанным в статье, введём критерий «участие в Картахенском Протоколе по биобезопасности».

После получения значений собственного индекса по странам выборки, сделаем выводы по системе регулирования в этих странах и сравним их с выводами, полученными в указанной статье для аналогичных стран. Это позволит нам проследить динамику того, как поменялась система регулирования в изученных странах за период с 2007-2008 гг. по настоящий момент.

Перед началом исследования определим выборку стран для рейтингования. Ранее были сделаны выводы о том, что страны, которые производят и экспортируют ГМ культуры стремятся к системе мягкого регулирования рынка ГМО, а страны импортеры наоборот выбирают политику жесткого регулирования. Для того, чтобы проверить наши выводы о системе регулирования в рассмотренных странах, изучим в нашей выборке основные страны производители и экспортёры ГМ культур (США, Индия (основной производитель ГМ хлопка), Аргентина, Бразилия), а также страны, являющиеся основными импортёрами сельскохозяйственных ГМ культур на мировом рынке (страны Евросоюза, Япония, Китай). В связи с единым вектором политики регулирования в странах Евросоюза и для упрощения анализа, учтём Евросоюз как одного участника рейтинга без разбивки по отдельным странам. Далее рассмотрим систему регулирования рынка ГМО в этих странах. По всем участникам исследования проведём анализ направлений регулирования, описанных в главе 1. На основе данного исследования дадим оценку уровня реализации мер по регулированию рынка ГМО для каждого направления. В исследовании будет три уровня оценки регулирования по каждому направлению: 1) регулирование отсутствует; 2) средний уровень регулирования - регулирование законодательно установлено, но является мягким, или полностью не соблюдается, 3) высокий уровень регулирования - регулирование законодательно установлено, является жестким и соблюдается. Для оцифровки значений и ранжирования стран введём специальную шкалу оценки уровней регулирования: для сильного регулирования будет присваиваться 2 балла, для слабого регулирования и в случае его отсутствии- 1 и 0 баллов соответственно. Участие в Картахенском Протоколе по биобезопасности оценивается по следующему принципу: 0 баллов - не подписали Протокол, 1 балл - ратифицировали Протокол de jure, но de facto не соблюдают, 2 балла -ратифицировали Протокол и соблюдают его требования. В число критериев исследования не включен Codex Alimentarius, так как все страны выборки являются членами Комиссии Codex Alimentarius. Информационной базой исследования будут являться ежегодные отчёты по рынку ГМО, подготовленные Департаментом сельского хозяйства США (USDA) для каждой из стран в выборке. Данные, используемые в исследовании, относятся к 2014 году и являются релевантными.

Бразилия.

Процесс одобрения и оценка рисков. Как и США, Бразилия придерживается научного подхода к регулированию рынка ГМО. В Бразилии в процесс одобрения вовлечены всего два регулятора. Национальная техническая комиссия по безопасности (CTNBio) рассматривает заявки и проводит оценку рисков, а Национальный Совет по биобезопасности (CNBS) отвечают за разработку и реализацию политики по биотехнологиям. CNBS не проводят независимую оценку рисков биотехнологий и признают все заключения CTNBio доказательными и достаточными, что делает процесс одобрения ГМ продукции оперативным и не бюрократизированным. Присваиваем средний уровень регулирования (1 балл).

Маркировка. Законодательством введено требование обязательной маркировки продукции при содержании ГМО свыше 1% применительно и к пищевым продуктам для человека, и к корму для животных. Довольно строгое требование, даже выше, чем в Евросоюзе, но ввиду слабого контроля или его отсутствия по причине нехватки технических ресурсов и низкого уровня развития инфраструктуры оно не полностью выполняется. Присваиваем средний уровень регулирования (1 балл).

Совмещение выращивания традиционного продовольствия и ГМ культур. В Бразилии единый закон для регистрации ГМ и традиционной продукции, который не даёт преференций ни одной, ни другой разновидности. Нормы их совмещения предусмотрены только для кукурузы. Присваиваем средний уровень регулирования (1 балл).

Последующий контроль. Осуществляется Министерством сельского хозяйства, животноводства и продовольственных ресурсов, Министерством Здравоохранения, Министерством по защите окружающей среды. CTNBio проводит основную часть мониторинга, включая производство и транспортировку ГМО, отвечает за обеспечение и исполнение правовых норм по биобезопасности. Формальная процедура есть, а фактического контроля нет. Присваиваем средний уровень регулирования (1 балл).

Участие в Картахенском Протоколе по биобезопасности. В 2012 году Бразилия ратифицировала Протокол, но по причине отсутствия ресурсов и инфраструктуры для исполнения его требований, участие в данном соглашении является по сути формальным. Присваиваем средний уровень регулирования (1 балл).

Аргентина.

Процесс одобрения и оценка рисков. Действует отлаженная система, в которую вовлечены несколько участников. Национальный консультативный комитет по сельскохозяйственным биотехнологиям проводит биологическую и законодательную экспертизу (CONABIA) по каждому заявлению. После одобрения CONABIA Национальная служба по контролю качества и безопасности сельскохозяйственного продовольствия (SENASA) даёт оценку рисков продукта для здоровья человека и окружающей среды. Национальная дирекция рынков сельскохозяйственного продовольствия (DNMA) предоставляет технический отчёт о влиянии продукта на экспорт. Окончательное решение принимает министр сельского хозяйства. Процесс ограничен по времени до двух лет. Аргентина формально придерживается европейского принципа предосторожности, но фактически положения Картахенского Протокола по биобезопасности не включены в национальную законодательную базу. Присваиваем средний уровень регулирования (1 балл).

Маркировка. Законодательством не предусмотрено требование обязательной маркировки ГМО. Регулирование отсутствует (0 баллов).

Совмещение выращивания традиционного продовольствия и ГМ культур. Не осуществляется. Регулирование отсутствует (0 баллов).

Последующий контроль. Не осуществляется. Регулирование отсутствует (0 баллов).

Участие в Картахенском Протоколе по биобезопасности. В 1994 году Аргентина ратифицировала Протокол, но по факту положения документа не соблюдаются. Присваиваем средний уровень регулирования (1 балл).

Индия.

Процесс одобрения и оценка рисков. До подачи заявки на рассмотрение, необходимо получить одобрение уполномоченного госоргана на проведение полевых работ, т.н. «no objection certificate», которое выдаётся только в четырёх штатах страны. После этого заявление подаётся в Комитет по оценке разработок генной инженерии (GEAC), который, в свою очередь, при информационной и технической поддержке Департамента биотехнологий готовят официальное заключение по продукту. Предварительно ГМ культура тестируется на протяжении двух сезонов под наблюдением экспертов Совета по аграрным исследованиям. Министерство сельского хозяйства даёт финальное одобрение на коммерциализацию ГМ продукции. После регистрации требуется регистрация семян в штатах по месту выращивания ГМ культур. Присваиваем высокий уровень регулирования (2 балла).

Маркировка. Законодательством предусмотрена обязательная маркировка ГМО, независимо от процента их содержания в продукте, но система контроля выполнения данного требования отсутствует. Присваиваем средний уровень регулирования (1 балл).

Совмещение выращивания традиционного продовольствия и ГМ культур. Не осуществляется. Регулирование отсутствует (0 баллов).

Последующий контроль. После коммерциализации ГМ продукции Министерство сельского хозяйства совместно с рядом государственных ведомств осуществляют последующий контроль в течение 3-5 лет, но в отношении ГМ продукции нет отдельной программы. Присваиваем средний уровень регулирования (1 балл).

Участие в Картахенском Протоколе по биобезопасности. В 2003 году Индия ратифицировала Протокол и включила его положения в соответствующие нормативные правовые акты. Поддерживают введение строгих норм и требований при трансграничных перевозках ГМО. Присваиваем высокий уровень регулирования (2 балла).

Япония.

Процесс одобрения и оценка рисков. В процесс одобрения вовлечены четыре министерства: Министерство здравоохранения, труда и социального обеспечения (MHLW), Министерство сельского и лесного хозяйства и рыболовства (MAFF), Министерство по защите окружающей среды (МОЕ) и Министерство образования, культуры, спорта, науки и технологий (МЕХТ). Независимую оценку рисков проводит Комиссия по обеспечению продовольственной безопасности (FSC). Процедура рассмотрения платная, дорогостоящая и проводится за счёт фермера, подающего заявку на выращивание культур. Нелегальные посевы ГМО грозят большими штрафами и тюремным заключением. Процедура одобрения идентична для фермеров и для частных научных полевых испытаний. Система регулирования рынка ГМО в Японии построена на принципе предосторожности наряду с Евросоюзом. Присваиваем высокий уровень регулирования (2 балла).

Маркировка. Законодательством предусмотрены 3 вида маркировки: «GE», «Non GE», «Non-segregated» (может содержать ГМО в ингредиентах). Пороговое значение для обязательной маркировки - 5%. Система контроля отлажена. Присваиваем высокий уровень регулирования (2 балла).

Совмещение выращивания традиционного продовольствия и ГМ культур. Предъявляются строгие требования к созданию буферных зон и для фермеров, и для полевых испытаний. Присваиваем высокий уровень регулирования (2 балла).

Последующий контроль. В Японии не разрешено коммерческое выращивание ГМ культур. Регулирование отсутствует (0 баллов).

Участие в Картахенском Протоколе по биобезопасности. В 2003 году Япония ратифицировала Протокол и привела в соответствие с ним действующие нормативные правовые акты. Присваиваем высокий уровень регулирования (2 балла).

Китай.

Процесс одобрения и оценка рисков. Министерство сельского хозяйства (МОА) даёт разрешение на импорт и на выращивание ГМ культур. При импорте ГМ семян проводятся их предварительные полевые тестирования уполномоченными китайскими организациями. До выдачи разрешения Национальный комитет по биобезопасности проводит отдельную экспертизу всех представленных результатов исследований. Для выращивания ГМ культур необходимо пройти дополнительную процедуру регистрации семян, требования которой зачастую дублируются с предшествующими этапами экспертизы. Все тестирования платные. Процедура регистрации ГМ семян может занимать до четырёх лет. Однако для китайских разработчиков предусмотрен ускоренный вариант прохождения всех тестирований. Присваиваем высокий уровень регулирования (2 балла).

Маркировка. Законодательством предусмотрена обязательная маркировка. Добровольная маркировка должна, также, быть подтверждена сертификатами. Пороговое значение - от 0,01% до 0,1%. Система контроля отлажена. Присваиваем высокий уровень регулирования (2 балла).

Совмещение выращивания традиционного продовольствия и ГМ культур. Не осуществляется. Регулирование отсутствует (0 баллов).

Последующий контроль. Не осуществляется. Регулирование отсутствует (0 баллов).

Участие в Картахенском Протоколе по биобезопасности. В 2005 году Китай ратифицировал Протокол применительно ко всей территории страны кроме Специального Административного района Макао. В регулировании придерживаются норм национального законодательства. Присваиваем средний уровень регулирования (1 балл).

США.

Процесс одобрения и оценка рисков. Как указано в параграфе 1.3.1. главы 1, процесс одобрения и оценка риска занимает минимум времени и организована по принципу в «одно окно». Придерживаются принципа эквивалентности ГМ культур по существу традиционным культурам. Присваиваем средний уровень регулирования (1 балл).

Маркировка. Не предусмотрена обязательная маркировка. (0 баллов).

Совмещение выращивания традиционного продовольствия и ГМ культур. Не осуществляется. Регулирование отсутствует (0 баллов).

Последующий контроль. Не осуществляется. Регулирование отсутствует (0 баллов)

Участие в Картахенском Протоколе по биобезопасности. Не является участником Протокола, как было указано в первой главе. Регулирование отсутствует (0 баллов).

Евросоюз.

Процесс одобрения и оценка рисков. Как упоминалось в первой главе, ЕС в регулировании придерживаются принципа предосторожности. В процесс одобрения вовлечены организации на национальном уровне и на уровне Евросоюза. Независимая оценка рисков проводится в несколько этапов до и после выхода продукции на рынок (2 балла).

Маркировка. Законодательством предусмотрена обязательная маркировка ГМ продукции. Пороговое значение для обязательной маркировки - 0,9%. Система контроля отлажена (2 балла).

Совмещение выращивания традиционного продовольствия и ГМ культур. Предъявляются строгие требования к изоляции посевных площадей ГМ культур. Консультационную поддержку фермерам оказывает специально учреждённая организация - The European Coexistence Bureau (2 балла).

Последующий контроль. После коммерциализации продукции проводится мониторинг каждой ГМ культуры в отдельности (2 балла).

Участие в Картахенском Протоколе по биобезопасности. В 2002 году Евросоюз ратифицировал Протокол. В регулировании строго придерживаются положений Протокола. Присваиваем высокий уровень (2 балла).

Результаты проведенного исследования представлены в Таблице 2. По каждой стране просуммировано общее количество присвоенных баллов для каждого направления регулирования. Максимальное количество баллов - 10, минимальное - 0. Для удобства работы с полученными результатами, 10 бальная шкала рейтинга была приведена к значению индекса от 0 до 1. Чем выше значение индекса, тем более строгая система регулирования в стране.

Таблица 2. Рейтинг стран по уровню регулирования рынка ГМО

Анализируя полученные значения индекса, наблюдаем чётко прослеживаемую полярность подходов к регулированию рынка ГМО стран производителей и потребителей ГМ культур. Страны потребители, а именно: Евросоюз и Япония, - придерживаются политики жёсткого регулирования, значение индекса выше 0,8. Страны производители: США, Бразилия, Аргентина - поддерживают более мягкие требования к регулированию, значения индекса от 0,1 до 0,5. Эти выводы полностью совпадают с нашими выводами, полученными ранее, что странам потребителям ГМ культур не так выгодно стимулировать рынок ГМО мягкой системой регулирования, так как для них нет существенной экономической выгоды в этом. Напротив, для стран производителей ГМ культур выгодно поддерживать мягкую систему регулирования, так как в этих странах велика доля сектора сельского хозяйства, который занимается выращиванием ГМ культур. А как было показано в первой главе, использование ГМ культур повышает эффективность сельского хозяйства.

Отдельно отметим необычные значения индекса для Китая (0,5), как основного импортёра сельскохозяйственной продукции, и Индии (0,6) с Бразилией (0,5), как экспортёров ГМ культур. Китай занимает среднее положение в рейтинге, находясь между основными экспортёрами и импортёрами продукции. Это связано с тем, что Китай ведет политику ограничения работы иностранных компаний на внутреннем рынке ГМО, но при этом активно стимулирует внутренние исследования государственных и частных китайских компаний. В связи с этим для иностранных компаний процедуры одобрения и контроля характеризуется медлительностью и непредсказуемостью, в то время как для китайских компаний система регулирования предусматривает особый режим рассмотрения. Такая политика китайских властей связана с желанием развивать свой собственный внутренний рынок ГМО в сельском хозяйстве и владеть полным контролем над ним. В стране временно введен официальный запрет на выращивание ГМ культур. Все исследования в области ГМО в стране засекречены, однако есть информация, что полевые испытания проводятся по всей стране. Китай активно импортирует ГМ культуры, так как пока это единственный способ прокормить многочисленное население. При этом в стране широко распространены контрабанда и нелегальное выращивание ГМО.

Помимо Китая в центре рейтинга находится Бразилия со значением индекса (0,5). Необходимо отметить, что страна является участником всех основных соглашений по биобезопасности, но по факту принятые обязательства по регулированию рынка не выполняются ввиду отсутствия технических ресурсов и развитой инфраструктуры для контроля мер по регулированию рынка ГМО. Возможно, именно это помогает стране находиться на втором месте в мире по посевным площадям с ГМ культурами.

Сравним полученные результаты нашего исследования с выводами, полученными в работе M. Vigani, A.Olper. Несмотря на то, что абсолютные значения индекса в нашем исследовании отличаются от тех, что были получены авторами вышеупомянутой статьи, позиции стран в рейтинге относительно друг друга совпадают для всех стран, кроме Индии. В исследовании M. Vigani, A.Olper значение индекса для Индии совпадало с США, т.е. по их выводам Индия в 2007-2008 гг. имела мягкую систему регулирования, а в данной работе занимает третью строчку после Евросоюза и Японии по степени зарегулированности рынка ГМО, являясь при этом крупным экспортером хлопка. Более детальный анализ показал, что механизм регулирования рынка ГМО в Индии претерпел ряд существенных изменений с 2007 года по настоящее время:

§ В 2008 году было выпущено новое руководство по оценке безопасности и проведении полевых испытаний отдельно для ГМ растений, требования которого ужесточились.

§ В 2011 году было введено требование получения разрешения на проведение полевых испытаний в администрации конкретных штатов.

§ В 2010 году был наложен мораторий на выращивание ГМ баклажанов, а с 2012 по 2014 гг. были прекращены все полевые испытания без исключения.

§ В 2013 году введена обязательная маркировка импортируемых продуктов.

§ В 2014 году система регулирования была реанимирована. В данный момент законодатели разрабатывают проект отдельного нормативного правового акта для регулирования рынка ГМО вместо действующего Акта по защите окружающей среды, который был издан ещё в 1986 году.

2.2 Оценка уровня защиты прав интеллектуальной собственности на примере отдельных стран

В первой главе было установлено, что чем сильнее защита прав интеллектуальной собственности (IPR), тем больше стимулов будет у компаний-разработчиков осуществлять инвестиции R&D на рынке ГМО. IPR предоставляют компаниям-разработчикам эксклюзивное право на использование собственных разработок для извлечения прибыли и возмещения инвестиций в R&D. Поэтому страны с высоким уровнем развития института IPR являются более привлекательными для частных инвесторов, финансирующих разработки в области ГМО. Таким образом, сильная защита IPR является важным фактором развития глобального рынка ГМО.

Считается, что самые развитые институты IPR функционируют в развитых странах, таких как США, страны Евросоюза и Япония. В развивающихся странах IPR предоставляют защиту прав, адаптируя национальное законодательство в соответствии со стандартами Соглашения по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности или Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS). Действующее с 1995 года, TRIPS охватывает большой круг технологий. Помимо TRIPS существует еще один документ, специально ориентированный на биотехнологии и защищающий права селекционеров, - Конвенция УПОВ. Конвенция УПОВ предусматривает ряд принципов, обязательных для соблюдения её участниками. Конвенция УПОВ была подписана в 1961 году и изменялась в 1978 и 1991 годах.

В работе M. Campi и A. Nnuvolari “Measuring the Strength of Intellectual Property Protection. A New Index for Plant Varieties (1961-2011)” проводится исследование уровня защиты IPR в разных странах. В рассматриваемых странах институтам IPR присваиваются баллы по заданным критериям, на основе которых вычисляется значение индекса, определяющее уровень IPR в каждой стране. Однако, в своей работе авторы приводят только финальные значения индекса по странам, не раскрывая какие баллы были присвоены по отдельным критериям.

Для оценки уровня защиты IPR как важного фактора развития рынка ГМО проведем собственное исследование на основе методологии, использованной в работе M. Campi и A. Nnuvolari. Для того, чтобы адаптировать методику указанного исследования для рынка ГМО, скорректируем методику расчёта индекса силы IPR и рассчитаем свой индекс по странам, для которых ранее был рассчитан индекс регулирования рынка ГМО. Исключим из анализа Индию, которая не является участником Конвенции УПОВ. Основные отличия при расчете индекса IPR для рынка ГМО по сравнению с исследованием в упомянутой работе следующие:

1) сокращенное число критериев для расчета индекса силы IPR для того, чтобы больше сконцентрироваться на рынке ГМО в сельском хозяйстве;

2) обновленные данные - индекс силы IPR будет рассчитываться по состоянию на 2014 год.

Для расчёта индекса Евросоюза будут использованы средние значения результатов, полученных по всем странам - членам Евросоюза. Расчёты усреднённых значений приведены в Приложении 2. В нашем исследовании индекс силы IPR будет рассчитан по следующим критериям оценки:

1. Ратификация Конвенции УПОВ. При расчёте баллов по данному критерию учитывалась то, что всего было три редакции документа. Для исследуемых стран будут расставлены баллы в зависимости от числа редакций, к которым присоединилась страна. Если страна ратифицировала все три редакции документа, то присваиваются максимальные 3 балла, по одному баллу за каждый документ. Страны, присоединявшиеся к Конвенции после 1998 года, не имели права выбора к какой из редакций документа присоединиться и подписывали последнюю редакцию, относящуюся к 1991 году. По этой причине страны, присоединившиеся после 1998 года, получают максимальное количество баллов. Данные по ратификации были взяты с ресурса УПОВ.

2. Продолжительность членства в УПОВ. Количество присваиваемых баллов будет равно количеству лет с момента вступления страны в УПОВ. Логика в том, что чем дольше страна находится в составе конвенции, тем больше времени было у страны для развития сильного института IPR. Страны Евросоюза присоединялись к Конвенции в разное время, поэтому используем усреднённое значение. К первой редакции Конвенции УПОВ от 1961 года появилась возможность присоединиться только в 1968 году. Максимальное количество баллов - 46 (2014-1968=46).

3. Усиление действия Конвенции УПОВ на национальном уровне. Конвенция УПОВ предусматривает несколько исключений в защите прав IPR с целью ограничить излишние монопольные права компаний-разработчиков, владеющих правами на технологии. Всего есть три исключения: a) право получить лицензию на технологию, если владелец технологии долго не коммерциализирует ее: b) право фермеров на повторное использование семян без оплаты роялти; c) право селекционеров на использование технологий без разрешения их владельца для исследований с целью выведения новых сортов культур. Страны, вступающие в Конвенцию УПОВ, могли отменить эти исключения на внутреннем законодательном уровне, вводя дополнительные законодательные акты. Страны из нашей выборки, которые в итоге сделали это, получили по 1 баллу за каждое устраненное исключении из конвенции, так как тем самым они сильнее защищают IPR на внутреннем уровне. Данные об устраненных исключениях из Конвенции были взяты из опросника Всемирной организации интеллектуальной собственности (WIPO).

4. Продолжительность действия патента, предусмотренного Конвенцией УПОВ. Количество присваиваемых баллов будет равно сроку действия патента в годах. Редакции 1961 года и 1978 года предусматривают продолжительность действия патента - 15 лет, редакция 1991 года - 20 лет.

Сумма баллов по каждому критерию нормирована в зависимости от максимального значения и приведена к значению от нуля до единицы. Итоговое значение индекса силы IPR рассчитано как сумма баллов по каждому направлению и также нормировано по шкале от нуля до единицы. Чем выше значение индекса, тем сильнее защита IPR в стране. Результаты расчётов приведены в Таблице 3.

Таблица 3. Рейтинг стран по уровню защиты IPR.

Полученные результаты подтверждают, что самый развитый институт IPR в США, Японии и странах Евросоюза - в этих странах самое высокое значение индекса, от 0,65 до 0,85. Самая слабая защита IPR в Аргентине и Бразилии. Китай в последнее время активно работает над изменениями в законодательстве, и его уровень защиты IPR находится на среднем уровне. Несмотря на участие в Конвенции УПОВ, в Китае национальное законодательство не предусматривает исключение прав владельцев биотехнологий. Запрещено повторное использование семян и использование технологий без разрешения их владельца для исследований с целью выведения новых сортов культур,

По полученным результатам можно сделать вывод, что развитому рынку ГМО в США способствуют не только выращивание ориентированных на ГМО сельскохозяйственных культур и мягкая система регулирования, но и сильная защита IPR, которая стимулирует рост инвестиций в R&D. В Бразилии и Аргентине защита IPR хуже, что тормозит развитие рынка несмотря на то, что эти страны находятся на лидирующих позициях по объему выращивания ГМ культур. Отдельно стоит сказать про страны Евросоюза. Там есть сильный институт IPR, который может эффективно защитить инвестиции в разработки ГМ культур. Однако пока Евросоюз будет сохранять жесткую систему регулирования рынка ГМО, компании-разработчики не смогут воспользоваться этим преимуществом в полную силу.

3. Преимущества и недостатки мягкой системы регулирования. Оценка перспектив развития глобального рынка ГМО