Институциональные факторы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институциональные факторы

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Теоретико-методологические основания исследования
• 1.1 Понятие "эффективности": концептуализация и особенности измерения
• 1.2 Классификация факторов, формирующих эффективность
• Глава 2. Методология эмпирического исследования
• 2.1 Описание структуры массива данных
• 2.2 Описание методов исследования
• 2.2.1 DEA
• 2.2.2 Статистические методы исследования
• Глава 3. Результаты эмпирического анализа
• 3.1 Data Envelopment Analysis для оценки эффективности государственной власти
• 3.2 Оценка возможного влияния институциональных факторов политического развития на эффективность государственной власти
• 3.2.1 Корреляционный анализ
• 3.2.2 Регрессионный анализ
• 3.3 Обсуждение полученных результатов
• 3.4 Проверка качества и устойчивости моделей
• Заключение
• Список источников и литературы
• Приложение 1. Список стран, используемых для эмпирического исследования
• Приложение 2. DEA-оценки эффективности
• Введение

Эффективность и оценка эффективности органов государственной власти является одним из мейнстримовых направлений современной политической науки. Принятие политических решений должно сопровождаться оценкой их результативности, то есть подробным анализом поставленных целей, затраченных ресурсов и достигнутых результатов. Однако, несмотря на довольно большую популярность как в академической, так и в прикладной ненаучной среде, по-прежнему оказывается довольно сложным выделить набор критериев, необходимых для построения оценок эффективности.

Отсутствие набора факторов, влияющих на уровень эффективности и способных формировать оценки эффективности, является весьма важной проблемой современной экономической и социальной политики. Все это приводит к невозможности сравнивать различные государства и государственные программы, в силу расположения их в различной системе координат. Даже при попытке проведения сравнительного анализа возникает необходимость объяснения довольно сильного разброса в качестве государственного управления и в эффективности государственной власти. Иными словами, становится необходимым понять, что именно формирует эффективность и какие факторы нужно улучшать для повышения уровня эффективности государственной власти.

Так, можно отметить, что уровень развития здравоохранения, обеспеченности социальными услугами или же уровень борьбы с преступностью в различных государствах могут сильно различаться в плане качества и эффективности работы государственных институтов. Даже при довольно однородных стартовых характеристиках у различных стран могут наблюдаться совершенно противоположные оценки эффективности государственной власти. Неудивительно, что подобная ситуация неизбежно приводит к выводу о существовании ряда институциональных политических и экономических факторов, способных влиять на уровень эффективности государственной власти. В качестве индикаторов эффективности можно использовать различные оценки эффективности. Зачастую для этого используются показатели качества государственного управления. Однако в данном исследовании в качестве индикаторов эффективности мы построим индекс эффективности, основанный на балансе входных и выходных условий государственной политики. Методика построения индекса получила название - Data Envelopment Analysis (DEA). В ее основе лежит идея измерения затраченных ресурсов на "входе" и полученных результатов на "выходе", а также дальнейшая оценка соотношения затрат и результатов для каждого отдельно взятого государства в соответствии с кривой производственных возможностей. Задача поиска факторов, способных повысить эффективность функционирования органов государственной власти и необходимых для обоснования различий в уровне эффективности государственной власти в различных регионах и в различных странах объясняет политическую и научную актуальность данного исследования.

Проблема данного исследования сводится к отсутствию конвенциональных критериев оценки эффективности и к отсутствию четко сформулированных институциональных правил, влияющих на эффективность. Рост интереса к концепту эффективности ставит перед исследователями и политическими аналитиками задачу поиска индикаторов для ее измерения. А построение оценок эффективности приводит к необходимости выделения факторов, оказывающих влияние на эффективность и, как следствие, формирующих довольно сильные различия в эффективности государственной власти в различных странах мира. Таким образом, исследовательский вопрос данной работы сводится к тому, какие именно институциональные факторы (процессы или правила игры) позволят нам объяснить неоднородность в показателях эффективности государственной власти.

Объектом исследования выступает эффективность государственной власти, предметом исследования - институциональные факторы эффективности государственной власти.

Цель данного исследования - выявление набора институциональных факторов, способных оказывать влияние на уровень эффективности государственной власти. Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач, а именно:

1. концептуализировать понятие эффективности;

2. определить входные и выходные условия эффективной работы государственной власти, то есть выделить набор индикаторов, отражающих используемые ресурсы на "входе" и полученные результаты на "выходе";

3. провести операционализацию понятия эффективность, построив оценки эффективности для каждой из анализируемых стран, используя методику Data Envelopment Analysis:

4. определить набор факторов, способных оказывать влияние на показатели эффективности, и типологизировать их;

5. провести межстрановой статистический анализ возможного влияния отобранных институциональных факторов на показатели эффективности государственной власти,

6. выполнить проверку валидности построенных оценок эффективности, а также протестировать на устойчивость полученные результаты количественного исследования;

7. проинтерпретировать результаты эмпирической части исследования и сделать вывод о наборе институциональных факторов, оказывающих влияние на эффективность государственной власти.

В качестве рабочей гипотезы предполагается, что несмотря на связь эффективности с особенностями экономического развития государства, она будет в большей степени зависеть от политико-управленческих характеристик государств, а не от их экономического потенциала.

Для достижения поставленной цели и проверки исходной гипотезы протестируем несколько положений, выносимых на защиту данной работы.

1. Эффективность может быть измерена с помощью сравнения входных-выходных условий, используя Data Envelopment Analysis.

2. Data Envelopment Analysis позволяет сформировать индекс эффективности и расположить различные государства в разные отрезки времени на шкале эффективности государственной власти.

3. Институты имеют значение, и именно качество институтов будет влиять на уровень эффективности государственной власти и решений, принимаемых этой властью.

4. Типология факторов эффективности государственной власти может быть представлена тремя направлениями: географические, экономические и политико-управленческие факторы.

5. Группа политико-управленческих факторов, являющихся характеристиками инфраструктуры и институциональной среды (в частности, политический режим, степень коррупциогенности государства, контроль над коррупцией, качество государственного управления и качество имплементации политических решений, а также качество бюрократии), в наибольшей степени способна оказывать влияние на эффективность государственной власти.

Данная работа базируется на двух методологических традициях. Задача измерения эффективности выполняется в рамках системного анализа. Используя методику измерения Data Envelopemnt Analysis, основанную на существовании "входа" и "выхода" системы, мы в первую очередь акцентируем внимание на входных и выходных условиях. Внутреннее же поведение системы остается для нас "черным ящиком".

После построения оценок эффективности мы переходим к основной части работы, то есть к поиску факторов, обуславливающих вариацию этих оценок. Иными словами, мы решаем задачу анализа факторов эффективности, заложенных в "черном ящике" системы. Таким образом, предполагается, что разброс в оценках эффективности может быть объяснен вариацией институциональных параметров системы. Именно поэтому основная часть работы выполняется в парадигме неоинституционализма, а именно в рамках институционализма рационального выбора. Новая инстуциональная теория, или неоинституционализм, получила свое распространение к концу 1970-х гг. Ее изначальными приверженцами стали Дж. Марч (J. March) и Дж. Олсон (J. Olson) [March, Olsen, 1983]. Современный институциональный анализ, в отличие от своего предшественника - классического институционализма, изучающего лишь формальные и структурные аспекты институтов, рассматривает реальное поведение, то есть, например, как влияет та или иная форма правление на поведение людей. Неоинституционализм подразумевает взаимодействие между группами политических акторов и их социально-экономическим окружением [Шестопал, 1999]

Основываясь на широком применении количественных методов анализа, неоинституционализм не просто описывает институты, а использует их для объяснения иных явлений политической и социально-экономической действительности. Потому неудивительно, что именно в рамках теории неоинституционализма встает вопрос о влиянии институтов на политическое и социально-экономическое развитие [Шестопал, 1999]. Американский экономист Д. Норт (D. North) в своей работе "Институты, институциональные изменения и функционирование экономики" дает определение понятию институтов: "Институты -- это "правила игры" в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми. Следовательно, они задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия -- будь то в политике, социальной сфере или экономике" [Норд, 1997]. Говоря о политических институтах, можно сказать, что в узком смысле это "формальные соглашения, достигнутые между группами людей, поведение которых регулируется применением четко определенных правил и процессом принятия решений и подкрепленным полномочиями одного лица или группы лиц, формально обладающих властью" [Шестопал, 1999]. Безусловно, под политическим институтом нельзя понимать любой тип поведения, который оказывает влияние на политический процесс. Ведь существует культура, традиции и привычки - то есть ряд неинституциональных факторов, влияющих на поведение политических акторов. Скорее можно утверждать, что политические институты - это "соглашения по поводу сотрудничества между политиками. Они снижают неопределенность, создавая стабильную структуру обмена. В результате возникает сложная система комитетов (уполномоченных структур), состоящая из формальных правил" [Норд, 1997]. Институционализм рационального выбора [Rhodes, Binder, Rockman, 2008] не подразумевает как таковую рациональную природу институтов. Особенностью данного типа неоинституционального подхода является специфическое понимание институтов как равновесного состояния. Иными словами, это такой набор правил игры, при котором ни одному из акторов, участвующих в политическом процессе, не выгодно отклонится.

Основным достоинством данного подхода является возможность применения количественных методов анализа для определения равновесия. Институционализм рационального выбора, оперирую широким набором количественных методов, позволяет описать индивидуальные структурные характеристики политических институтов, а также возможное взаимодействие между отдельными институтами и институциональными практиками. Таким образом, это направление неоинституционализма является наиболее подходящим для данной работы в контексте эмпирической части исследования. В то же время стоит отметить, что в качестве ограничений институционализма рационального выбора выделяют чрезмерное упрощение анализируемых концептов, а также допущение о рациональности политических акторов, взаимодействующих в рамках политических институтов. Следовательно, применяя институционализм рационального выбора в данном исследовании, мы не учитываем влияние внеиснтитуциональных культурных характеристик и особенностей поведения отдельных индивидов, а работаем исключительно с набором статистических показателей и особых индикаторов - proxy, позволяющих измерять политические и экономические институты и институциональные практики.

В качестве методов исследования используется набор количественных методов анализа, в частности, метод Data Envelopment Analysis, используемый для построения оценок эффективности, а также статистические методы - корреляционный и регрессионный анализ.

В методологическом блоке исследования важно отметить, что в данном случае мы используем смысловую, или концептуальную, натяжку [Sartori, 1970], осуществляя переход от эффективности к показателям эффективности. Иными словами, говоря об эффективности, мы будем подразумевать те индикаторы (proxy) эффективности, которые будут построены в рамках операционализации данного понятия (во второй главе).

Проблема эффективности и способов ее измерения является довольно актуальной политологической задачей, носящей не только теоретический, но и сугубо прикладной аналитический характер. Изначально понятие эффективности использовалось для описания результативности производственных единиц. С начала 1960-х гг., а именно с работ С.М. Липсета, концепт эффективности получает распространение и в политико-управленческой сфере [Lipset, 1960]. Возникает необходимость точного понимания и измерения понятия эффективность. Относительно измерения концепта эффективности существует два подхода, основанных на двух пониманиях эффективности. Первое связано с пониманием эффективности как результативности (effectiveness), то есть соответствия результатов политической программы или стратегии ее исходным целям и задачам. В качестве представителей данного направления можно отметить Ч.И. Барнарда [Barnard, Andrews, 1971], Д. Осборна и Т. Геблера [Osborne, Gaebler, 1993], Х. Райней и П. Штайнбауэр [Rainey, Steinbauer, 1999] [Rainey, 2009]. Более широкое понимание эффективности как производительности и результативности было предложено К. Кэмерон и Д. Уиттен [Cameron, Whetten, 1983], С. Селдон и Д. Соуа [Selden, Sowa, 2004].

В конце 1950-х гг. было разработано альтернативное понимание эффективности (effeciency) - как соотношения между затраченными ресурсами и полученными результатами. Изначально данная методика измерения представляла собой аналог анализа "затрат-результатов" (cost-benefit analysis). Затем в 1957 году американский статистик М. Фаррелл предложил более усовершенствованную методику измерения производственной эффективности, названной Data Envelopment Analysis (DEA) [Farrell, 1957]. DEA получил широкое распространение как новый непараметрический метод, основанный на идее кривой производственных возможностей. Такой подход к измерению эффективности процесса принятия политических решений использовали А. Чарнес, Н. Купер, А. Родес [Charnes, Cooper, Rhodes, 1978]. В настоящее время DEA является одним из наиболее распространенных подходов к измерению эффективности. Так в частности, данного подхода придерживаются А. Афонсо [Afonso, Aubyn, 2005], Б. Факин и А. Кронбрюге, Б. Клементом [Fakin, Crombrugghe, Alain, 1997], Д. Эванс, А. Тандон, К. Мюррей, Д. Лауэр [Evans и др., 2000], а также американский исследователь - М. Эндрюс [Andrews, 2008], использующий данный подход для измерения качества государственного управления.

Широкое распространение в политической науке получила также тематика сравнительного анализа двух методик измерения эффективности - effectiveness и efficiency, а также проблема взаимосвязи эффективности с внешними административно-управленческими и политическими факторами [Deva, 1985] [Ахременко, 2012a].

Эффективность государственной власти зачастую понимают как высокий уровень качества государственного управления, что в современной политической науке ассоциируется с высокими показатели индексов Worldwide Governance Indicators, а также с высокими оценками экспертов относительно защиты прав собственности в том или ином государстве. Однако в данном исследовании мы акцентируем внимание на эффективности как соответствии затраченных на входе ресурсов полученному на выходе результату. И именно эти оценки эффективности мы и будем использовать в качестве proxy для измерения эффективности государственной власти в дальнейшем межстрановом анализе.

Новизна данной работы сводится к использованию Data Envelopment Analysis в качестве оценок политической эффективности на межстрановом уровне с целью дальнейшего использования полученных оценок в кросс-страновом эмпирическом исследования с использованием статистических методов анализа для выделения набора факторов, влияющих на эффективность.

Работа представлена введением, тремя главами основной части, заключением и приложением.

Первая глава основной части посвящена теоретико-методологическим основаниям исследования и состоит из двух параграфов. Первый параграф включает в себя описание проблемного поля исследования, концептуализацию и возможную операционализацию понятия эффективность, а также описание степени изученности данного понятия и смежного с ним проблемного поля в политических исследованиях. Второй параграф посвящен описанию возможных факторов эффективности (политических институтов и институциональных практик, способных оказывать влияние на эффективность государственной власти), а также выделению типологии этих факторов, основываясь на предыдущих исследованиях эффективности и связанных с нею явлений.

Вторая глава исследования носит методологический характер. Она состоит из двух параграфов, включает в себя описание данных и описание набора количественных методов исследования.

Третья глава посвящена результатам эмпирического анализа. Она состоит из четырех параграфов и включает в себя описание процедуры построения оценок эффективности, а также интерпретацию и проверку валидности результатов, полученных в рамках статистического анализа.

Основные выводы исследования описаны в заключительной части работы.

• Глава 1. Теоретико-методологические основания исследования
• 1.1 Понятие "эффективности": концептуализация и особенности измерения
• Оценка эффективности является важной задачей действующей власти. Во многом именно от эффективности политических решений может зависеть пребывание политической элиты у власти. Поэтому оказывается необходимым понимать, как экономическую эффективность проводимой государством политики, так и эффективность имплементации принимаемых решений. Естественная ограниченность ресурсов так или иначе приводит к необходимости оценки эффективности использования этих самых ресурсов. Потому неудивительно, что особую актуальность приобретает задача измерения социальной, экономической и политической эффективности. Эффективность общественной системы в свою очередь зависит от институционального дизайна и социальной структуры, присущей данному обществу, а потому оценки измерения эффективности государства и государственной власти должны включать в себя определенные наборы институциональных характеристик. Иными словами, институты, формирующие правила игры в рамках политического курса, имеют значение. Это объясняет выбор тематики данного исследования, когда речь идет непосредственно об институциональных факторах эффективности государственной власти.
• Понятие эффективности впервые было введено в политологический контекст американским политологом и социологом Сеймуром Мартином Липсетом (S.M. Lipset) (1960) в его работе "Политический человек. Социальные основания политики" (Political Man: The Social Basis of Politics) [Lipset, 1960]. По мнению С.М. Липсета, именно легитимность и экономическая эффективность являются основными факторами стабильной власти. Однако С.М. Липсет акцентирует внимание преимущественно на экономической и монетарной эффективности, в то время как задача данного исследования - определение факторов эффективности государственной власти: не только в экономическом смысле, но и в контексте результативности проводимого политического курса.
• Х. Райней в своей работе "Понимая и управляя публичной политикой" ("Understanding and Managing Public Administration") [Rainey, 2009] отмечает, что в публичной и политической среде понятие эффективности зачастую оказывается взаимозаменяемым с понятием исполнительности, то есть эффективность понимается в контексте исполнения всех исходных требований структуры, для действий которой мы и пытаемся измерить эту самую эффективность. Ведь именно эффективность в достижении поставленных целей и влияет на качество полученных результатов.
• Американские специалисты в области менеджмента Ким Камерон (K. Cameron) и Дэвид Уитен (D.Whetten) [Cameron, Whetten, 1983] предположили, что эффективность может быть приравнена к понятию выполнимости поставленных производственных задача и как таковой производительности. Сели Селдон (S. Seldon) и Джессики Соуа (J. Sowa) [Selden, Sowa, 2004] также рассматривали эффективность как выполнимость, но уже в контексте принимаемых решений, то есть как реализацию предписанных функций и целей.
• В то же время существует ряд исследователей, которые полагают, что эффективность - это не само исполнение всех поставленных задач, а некоторая оценка результативности деятельности той или иной институциональной структуры, а также оценка прозрачности работы политического курса в целом. Так, в частности, американские исследователи Уолтер Норд (W. Nord) [Nord, 1983], Ричард Уалкер (R.Walker) и Джорж Бойн (G. Boyne) [Walker, Boyne, 2006] рассматривают эффективность как один из множества индикаторов для оценки качества работы институтов [Lee, Whitford, 2008]. Такой же позиции придерживается и американский политолог Гарвардской школы управления им. Кеннеди - Мэтт Эндрюс (M. Andrews). В своей статье "Понятие государственности: индикаторы без теории" ("The Good Governance Agenda: Beyond Indicators without Theory" [Andrews, 2008] он отмечает, что показатель эффективности государственного управления является одним из шести индикаторов индекса качества государственного управления (Worldwide Governance Indicators Worldwide Governance Indicators Database, URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp .). Если же рассматривать эффективность как один из индикаторов качества институциональной структуры, то возникает вопрос, как понимать и как измерять эффективное государство и эффективную власть. К примеру, экономический рост и снижение уровня бедности - это те характеристики, которые, по мнению М. Эндрюса, зачастую предъявляются к эффективным государственным институтам. В то же время, очевидно, что измерение данных параметров никак не может характеризовать уровень эффективности государства или более того быть индикатором для ее измерения. Исходя из этого М. Эндрюс предполагает, что в качестве основных характеристик и факторов эффективной власти скорее следует выделять финансовую ответственность власти, формирование социальной защищенности для граждан, а также обеспечение привлекательной среды для малого и среднего бизнеса. Он также отмечает, что понятие эффективной власти можно наблюдать не только в развитых, но и развивающихся странах. Просто для каждого уровня развития предъявляются свои особенные требования к уровню эффективности и качеству государственного управления. Иными словами, "good enough governance and effectiveness" для каждого кейса будет состоять из определенного набора характеристик и требований. М. Эндрюс акцентирует внимание на проблеме неопределенности идеального набора индикаторов. В разное время и для различных политических систем применялись совершенно разнообразные критерии и способы оценки эффективности государственной власти. Иными словами, по мнению М. Эндрюса, нам не хватает параметров для сравнения уровня эффективности в различных пространственно-временных кейсах. А потому одна из основных задач данного исследования - это формулировка универсальных критериев оценки эффективности и дальнейшее кросстрановое сравнение эффективности государственной власти.
• Одним из возможных пониманий эффективности также является результативность, то есть соответствие полученного результата изначально поставленным целям. Американские исследователи Девид Осборн (D. Osborne) и Тед Гэблер (T. Gaebler) в своей работе "Переизобретая государство: как предпринимательский дух трансформирует общественный сектор" ("Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector") [Osborne, Gaebler, 1993] рассматривали эффективность как измеритель качества полученных результатов, то есть иными словами, эффективной считается та кампания, которая оправдала вложенные в нее затраты и не привела организацию к финансовым убыткам. Хол Райней (H.G. Rainey) и Паула Штайнбауэр (Paula Steinbauer) [Rainey, Steinbauer, 1999] определили эффективность как ситуацию, в которой каждый актор или агент (индивидуальный или институциональный) четко и добросовестно выполняет предписываемые ему институциональной средой функции, направленные на достижение всех изначально поставленных задач, а следовательно, и достижения конечной цели.
• Однако одним из самых распространенных пониманий эффективности является концепция "затрат-выгод", предполагающая при оценке эффективности единиц принятия решения (институтов или индивидуальных акторов), учет как затрат на "входе", так и полученного результате на выходе. Этот подход в свою очередь также представлен двумя типа измерения эффективности - ориентированными на вход (input-oriented) и ориентированными на полученный результат (output-oriented). Так, изначально ряд исследователей предлагали сравнивать государства по уровню затраченных ресурсов на достижение того или иного политического решения. Такой подход использовался Барбарой Факином (B. Fakin) и Алейн Кронбрюге (Alain de Crombrugghe) [Fakin, Crombrugghe, Alain, 1997] для анализа эффективности распределения общественных расходов, Бенедиктом Клементсом (B. Clements) [Clements, 2002] для изучения эффективности образовательной политики в странах ОЭСР, а также Девидом Эвансом (D. Evans), Айджеем Тандоном (A. Tandon), Кристофером Мюрреем (Ch. Murray) и Джереми Лауэром (J. Lauer) [Evans и др., 2000] для оценки эффективности политики здравоохранения в 191 стране. Однако стало понятно, что при равнозначных затратах на входе можно получить различные результаты на выходе. Оказывается недостаточным анализировать лишь ресурсы на входе и на выходе из системы. Необходимо, чтобы оценка эффективности включала в себя еще и описание особенностей самой системы, зависящих от институционального дизайна государства. Говорить об эффективности можно лишь в том случае, если четко определены "правила игры", институциональные правила принятия политических решений, а также процедура имплементации этих решений. Иными словами, понятие эффективности неизбежно связано с тем, каким образом ресурсы на "входе" преобразуются в результаты на "выходе" и что именно влияет на формирование этих результатов. Примером исследования эффективности институтов государственного управления с помощью сравнительного анализа затрат и результатов может служить исследование по оценки эффективности политических решений и политического курса Европейского союза. В данном случае исследователи оценивали результативность деятельности не только интегральных политических институтов ЕС, но и институтов государственной власти стран-членов ЕС, а также частных консультантов и экспертно-аналитического сообщества. При этом в процессе построения оценок эффективности использовался также сравнительный анализ ожидаемых результатов принятия решения (ситуация ex ante - до принятия решения) и получившихся на выходе результатов того или иного политического решения (ex-post - фактические результаты принятого решения) [Jones, Menon, Weatherill, 2012].
• Неудивительно, что в концептуализацию понятия эффективности должно быть вложено измерение как ресурсов на "входе", так и оценка результатов на "выходе", при этом итоговые результаты, как правило, выражены не в денежном эквиваленте, а в принятых решениях и достигнутых результатах в социально-экономической политики государства. Довольно часто это может быть набор институциональных практик, законодательных актов, административно-управленческих правил и политических решений, которые служат результатом деятельности государственной власти как набора институтов государственного управления. Также оценка эффективности государственной власти предлагает понимание того, в полной ли мере была решена та или иная социально-политическая проблема. Например, если речь идет о проблеме безработицы важно понимать не просто, насколько снизился уровень безработицы в процентном соотношении, а каким образом затраченные средства были использованы для создания дополнительных рабочих мест [Jones, Menon, Weatherill, 2012]. Важным аспектом понимания концепта эффективности является и временная перспектива, а именно каковы были исходные цели: краткосрочные или долгосрочные. В краткосрочном периоде, как правило, четко прослеживается конечная цель (итоговый "выход" - output), которая и позволяет оценить оправданность результатов проводимой политики. В долгосрочном же периоде цель может оказываться размытой, а получение результатов может быть постепенным и довольно долговременным, что в свою очередь затрудняет оценку всех выходов (outputs). Так, например, снижение уровня безработицы - это четко определенная цель, достижение или недостижение которой является непосредственным результатом деятельности институтов государственной власти. В то же время проблема качества здравоохранения и улучшения здоровья граждан - это долгосрочная цель, которой является довольно размытой и неопределенной. Неудивительно, что и оценка результатов по решению долгосрочной проблемы оказывается довольно непростой задачей.
• Португальский экономист, профессор экономики Технического университета Лиссабона, Антонио Афонсо (A. Afonso) в своей статье "Непараметрический подход к анализу эффективности в области образования и здравоохранения на примере стран ОЭСР" ("Non-parametric approach to education and health efficiency in OECD countries") [Afonso, Aubyn, 2005] предлагает подобную методику измерения эффективности работы государственных органов в области образования и здравоохранения. А. Афонсо, проводя исследование на выборке из стран ОЭСР, предлагает методологию измерения эффективности государственной власти путем сопоставления числа вкладов (inputs) и отдачи (outputs) от той или иной политической стратегии в отдельно взятой социально-экономической области. Иными словами, эффективность представляет собой "отношение полученных результатов (на выходе - outputs) к затраченным ресурсам (на входе - inputs)" [Ахременко, 2012a]. Более эффективной оказывается та система, которая обладает большим объемом выхода при равенстве затраченных ресурсов на входе или же, напротив, равенством ресурсов на выходе при меньших затратах на входе.
• Измерение эффективности, основанное на сравнении затраченных ресурсов и полученного результата, восходит к двум альтернативным подходам оценки производственной эффективности: параметрическому и непараметрическому. Параметрический подход базируется на производственной функции Кобба-Дугласа и заключается в оценке параметров "входа" и "выхода" с помощью набора эконометрических методов. Непараметрический подход предполагает использование наблюденных данных на "входе" и "выходе" для построение формы производственной функции, то есть для описания функции взаимосвязи "входных" и "выходных" условий [Sengupta, 2000]. Именно непараметрический подход восходит к моделированию эффективности, предложенному М. Фарреллом и заключающемуся в построении аналога кривой производственных возможностей, учитывающий ресурсы на входе (то есть каково исходное состояние, какие ресурсы и в каком объеме можно использовать для решения поставленной задачи) и полученные с помощью этих ресурсов результаты на выходе [Farrell, 1957]. Основное преимущество данного подхода заключается в возможности анализа множественного входа (multi-input), предполагающего использование нескольких входов (нескольких типов ресурсов), приводящих к тому или иному выходу (output). Выход же в свою очередь также может быть представлен несколькими индикаторами - multi-output - которые в дальнейшем генерализуются в единый отклик [Cook, Seiford, 2009]. Таким образом, М. Фаррелл в своей работе "Измерение эффективности производства" ("Measurement of productive efficiency") предлагает измерять эффективность как соотношение затраченных ресурсов и полученных результатов, где результаты на выходе есть определенная функция от ресурсов на выходе. Такой метод получил название Data Envelopment Analysis (DEA), в основе которого лежит идея Парето-эффективности (то есть поиска оптимальной точки доходов и расходов) при анализе материальных и нематериальных затрат и выгод в отдельно взятых областях социально-экономической политики [Afonso, Aubyn, 2005]. Изначально М. Фаррелл предложил концепцию Data Envelopment Analysis для сравнения эффективности отдельных производственных единиц. Однако в 1990 х гг идея DEA была перенесена на политико-экономическую и административно-управленческую сферы. В качестве производственных единиц стали использовать группы регионов и муниципальных образований со сходными характеристиками. Такие единицы получили названия - decision-making units (DMU), то есть единицы принятия решения. Идея М. Фаррелла заключалась в необходимости разделения отдельно взятых производственных единиц на категории и группы и применения метода DEA к каждой из этих групп по отдельности. Метод Data Envelopment Analysis получил широкое распространение при анализе эффективности работы организаций как публичного (городские школы, колледжи, госпитали), так и частного сектора (частные предприятия, коммерческие банки, инвестиционные компании и прочие представители малого и среднего бизнеса в различных сферах индустрии) [Sengupta, 1999] [Fried, Lovell, Schmidt, 2008] [Cooper, Seiford, Zhu, 2011]. Так, к примеру, DEA-оценки использовались для анализа эффективности работы железнодорожных систем и системы транзитных перевозок [Nakanishi, Falcocchio, 2004].
• Аналогичный подход был применен и в политических исследованиях в процессе сравнительного анализа отдельных регионов. Задача эффективности, по мнению М. Фаррелла, должна была сводиться к максимизации полученных результатов на выходе при заданном наборе ресурсов на входе. Американские исследователи А. Чарнес (A. Charnes), У. Купер (W.W. Cooper) и Э. Родес (H. Rhodes) в своей работе "Измерение эффективности в единицах принятия решения - DMU" ("Measuring the efficiency of decision making units") придерживаются аналогичного М. Фарреллу подхода к оценке эффективности [Charnes, Cooper, Rhodes, 1978]. Они утверждают, что измерение эффективности принятых решений должно сводиться не только к подсчету затраченных средств на политическое решение или конкретную политическую программу, но также должно включать в себя и оценку качества принятых решений, то есть адекватно ли были потрачены ресурсы, отведенные на данный проект. Потому необходимо объединить отдельные программы и политические стратегии в своеобразные блоки принятия решения - decision-making units. В своей работе "Использование DEA для оценки эффективности экономики в китайских городах" А. Чарнес, У. Купер совместно с Ш. Ли продолжили идею применения Data Envelopment Analysis для исследования эффективности политических решений и политических процессов. С помощью DEA, используя в качестве входных условий - величину рабочей силы, величину заработной платы и инвестиции в экономику города, а в качестве выходных условий - значение валового городского продукта, налоговую выручку и размеры потребляемых ресурсов, исследователи не только построили оценки эффективности для китайских городов, но и смогли проанализировать источники возможной неэффективности отдельных территориальных образований [Charnes, Cooper, Li, 1989].
• В исследовании А. Афонсо единицами принятия решения (DMU) выступали отдельные государства. В начале 2000-х гг. проблема измерения эффективности стала довольно распространенным исследовательским направлением в политической науке. А потому задача измерения эффективности и построения оценок эффективности приобрела еще большую актуальность. Кроме того, актуальность приобрел и подход DEA анализа, используемый как для оценки эффективности домохозяйств, так и для измерения эффективности единиц принятия политических решений. В связи с этим неудивительно, что наряду с А. Афонсо данный подход к измерению эффективности использовали Б. Факин и А. Кромбрюгге [Fakin, Crombrugghe, Alain, 1997], А. Афонсо, Л. Шукнехт и В. Таци [Afonso, Schuknecht, Tanzi, 2003], а также Б. Клементс (2002) [Clements, 2002].
• Таким образом, мы видим, что для проведения качественного анализа принятых решений были введены базовые критерии оценки. Среди наиболее часто встречающихся критериев обычно выделяли систему "три E", подразумевающую результативность (effectiveness), эффективность (efficiency) и справедливость (equity) [Дегтярев, 2006]. Однако если справедливость является в большей степени структурной характеристикой системы, то эффективность и результативность описывают способность системы в полной мере реализовывать свои функции. Именно поэтому эффективность и результативность выступают основными критериями при работе с процедурами принятия решений (в частности политических решений).

• 1.2 Классификация факторов, формирующих эффективность
• Идея данного исследования сводится к существованию институциональных факторов, способных оказывать влияние на уровень эффективности государственной власти. Говоря о политической системе (то есть о единицах принятия политических решений) мы так или иначе возвращаемся к идее "черного ящика" Д. Истона. Ресурсы на входе преобразуются в результате на выходе, но каждая DMU (единица приятия решения) обладает своими институциональными характеристиками, способными оказывать влияние на характер преобразования заданных на входе ресурсов в получаемые на выходе результаты. В то же время при анализе политических систем мы не можем забывать о политических ограничениях на управление ресурсами на входе. Эти ограничения обусловлены требованиями сохранения определенного уровня текущей поддержки политической системы [Ахременко, 2012a].
• Именно идея "черного ящика" системы сформировала необходимость поиска факторов, способных оказывать влияние на эффективность работы государственной власти, то есть на эффективность принятия решения в политической системе. Здесь необходимо отметить, что, безусловно, речь идет о факторах эффективности, но в силу особенностей операционализации понятия эффективность мы будем говорить о факторах, влияющих на оценки эффективности. Подобная "концептуальная натяжка" связана с особенностями измерения эффективности. Так как эффективность сама по себе не может быть напрямую измерена, то мы прибегаем к использованию proxy переменных - специальных индикаторов (в нашем случае оценок DEA) для измерения эффективности. Именно эти оценки эффективности в дальнейшем будут использоваться в качестве показателей эффективности государственной власти.
• По мнению Сати Дева (S. Deva), если говорить о развивающихся государствах, то большую роль в эффективной работе институтов государственной власти играет бюрократия и административный сектор [Deva, 1985]. Оценкой качества и результативности работы бюрократии могут служить характеристики политической системы, а именно политическая стабильность, верховенство закона и поддержание порядка. Важным также оказывается усиление институтов центральной власти и четко регулируемое взаимодействие между различными уровнями государственного управления (между центральным и локальным уровнями власти). Рост городских агломераций также может выступать одним из факторов эффективности государственной власти. Деревенские районы оказываются менее эффективными, чем крупные промышленные центры. С одной стороны, это может происходить по причине низкого качества предоставляемых услуг и низкого уровня социальной защищенности граждан в сельскохозяйственных регионах. С другой же стороны, в городе можно наблюдать эффект экономии от масштаба за счет более высокой плотности населения и наличия развитой инфраструктуры. Затрагивая проблему различий в эффективности государственной власти между отдельными государствами, стоит также отметить, что социально-экономические характеристики и особенности стран также могут выступать факторами, формирующими различия в уровне эффективности государственной власти. Таким образом, перераспределение доходов и эффективность работы администраций оказывается еще одним значимым фактором эффективности государственной власти.
• Говоря о возможных факторах, оказывающих влияние на эффективность государственной власти, можно выделить типологию этих факторов, то есть разделить их на несколько групп. Стоит отметить, что в рамках данного исследования мы затрагиваем исключительно институциональные факторы эффективности. Иными словами, культурные особенности и поведенческие установки, свойственные различным государствам, остаются вне поля данного исследования. Здесь важно сказать, что, по мнению С. Дева, культурные особенности регионов или государств как таковые не могут оказывать какого-либо значимого влияние на эффективность и результативность государственной власти. Однако общий уровень образованности как индикатор человеческого капитала может выступать значимым фактором в достижении эффективности и результативности государственной власти. В данном случае эффективность будет пониматься в терминах увеличения уровня образованности граждан за счет определенного количества средств, выделенных на проведения политики в области образования.
• В таблице 1 приведена типология институциональных факторов эффективности, разработанная в рамках данного исследования и основанная на предшествующих исследованиях эффективности и смежных с нею явлений.
• Таблица 1. Типология факторов эффективности с указанием обоснования возможного влияния этих факторов на оценки эффективности

Признак классификации	Факторы	Обоснование фактора
Географические	1. Природные ресурсы (нефть, газ, иные значимые для государства природные ресурсы (энергоресурсы) 2. Особенности географического положения государства (принадлежность к континенту, выход к морю, широта)	Экзогенные географические факторы создают условия для формирования определенного типа институтов [Przeworski, 2004]. Иными словами, институты эндогенны, они являются продуктом той среды, в которой были сформированы. Именно поэтому географические факторы могут оказывать непосредственное воздействие на функционирование "правил игры" внутри государства, а, следовательно, и на эффективность принимаемых решений. Так эффективность принимаемых решений может зависеть от "ресурсного проклятия", от оборота "нефтедолларов" в бюджете страны и от способности государства избегать роста коррупции и реализации частных, а не общественных интересов, при наличии выгодные природных условий [Ross, Andersen, 2012].
Экономические	1. Экономический рост 2. Уровень экономического неравенства (неравенства распределения доходов между отдельными группами населения страны) 3. Легкость ведения бизнеса в стране	Высокий уровень неравенства при распределении доходов населения может свидетельствовать о существовании стабильной клиентелы вокруг главы государства (лидера). Все это приводит к отсутствию должного бюджетного перераспределения между элитой и обществом, что вызывает рост коррупции и клиентелизма. В такой ситуации на первый план будут выходить не общественные интересы (public sector) и не вопросы производства общественных благ (public goods), а частные интересы клиентелы. В терминах А. Дихита и Дж Лондрегана речь будет идти не о программном перераспределении (когда ресурсы в виде трансфертов и общественных благ получают те, кто в них больше всего нуждается), а о тактическом перераспределении ресурсов, когда за счет имеющихся благ будут реализоваться исключительно интересы узких групп людей (частные локальные интересы) [Dixit, Londregan, 1996]. Иными словами, затраченные ресурсы на "входе" не будут приводить к запланированному результату, а значит, будут реализованы неэффективно. Еще одним фактором эффективности работы государственной власти является успешно проводимая экономическая политика, приводящая к экономическому росту. С одной стороны, экономический рост выступает следствием эффективного политического курса и проводимой государством политики, а, следовательно, и показателем эффективной работы государственной власти. С другой же стороны экономический рост может служить характеристикой социально-экономической развитости государства, то есть индикатором принадлежности государства к блоку развитых или развивающихся государств. Именно поэтому включение данного факторы в перечень возможных факторов эффективности государственной власти позволит ответить на вопрос, могут ли экзогенные экономических характеристики оказывать влияние на эффективность работы государственной власти. Открытость ведения бизнеса дает возможность малым и средним предприятиям выходить на экономический рынок, что в свою очередь создает прозрачность взаимодействия между бизнесом и властью. Все это может повышать эффективность политических решений государственной власти. Также стоит отметить, что развитие малого и среднего бизнеса будет связано с защитой прав собственности, сопряженной с эффективной работой органов государственной власти [Neeman, 1994].
Политические	1. Политический режим 2. Уровень коррупции 3. Качество государственного управления	Политические факторы являются основными характеристиками политической системы, а именно самого "черного ящика". Это ключевой блок факторов, которые должны оказывать наибольшее влияние на эффективность государственной власти. Политический режим является одним из возможных факторов эффективности государственной власти. Стоит предположить, что демократические режимы будут характеризоваться большей эффективностью работы государственных органов в силу довольно высоких показателей качества государственного управления и уровня подотчетности. Однако есть ряд исследователей, утверждающих, что присутствие демократического режима совершенно необязательно для достижения высоких показателей эффективности [Brewer, Choi, Walker, 2007]. Качество бюрократии и административного сектора оказываются более значимыми факторами эффективности. Ярким примером выступает Сингапур, характеризующийся высокими показателями эффективности государственной власти, и качества государственного управления, но при этом являющийся автократией. А. Адсера, К. Бойш, М. Пейн отмечают, что демократия, предполагающая политические права и гражданские свободы, безусловно, связана с политической подотчетностью, которая в свою очередь влияет на качество государственного управления. Однако демократический режим как таковой не является обязательным условием для достижения высоких показателей эффективности [Adserа, Boix, Payne, 2003]. Ряд авторов отождествляют эффективность с высоким уровнем качества государственного управления, используя для оценок эффективности Индикаторы качества государственного управления, разработанные Всемирным Банком. Однако, на наш взгляд, качество государственного управления, напротив, является одним из факторов эффективности. Иными словами, чем лучше бюрократический аппарат, тем более эффективно будут реализованы политические решения [Porta и др., 1999]. Дж. Ройч и П. Эванс, например, делают вывод о том, что стабильная бюрократия - один из значимых факторов достижения высокого качества государственного управления, а, следовательно, и эффективной работы государственных органов [Rauch, Evans, 2000]. Они полагают, что карьерная стабильность и возможности карьерного роста приводит к улучшению качества бюрократии. Дж. Курт, П. Кристен, Б. Уэдер также отмечают, что карьерные возможности для бюрократии делают государственный сектор более привлекательным для соискателей, а потому наиболее способные и исполнительные трудоустраиваются именно в государственные органы [Court, Kristen, Weder, 2000]. Это способствует кадровому обновлению и усовершенствованию бюрократического аппарата и, как следствие, увеличению эффективности работы государственных органов и снижению уровня коррупциогенности государства. В терминах А. Дихит и Дж. Лондрегана только профессиональный бюрократ, работающий в интересах своих избирателей ("civic bureaucrat") может поводить эффективную политику, а следовательно качество бюрократии и административного сектора является неотъемлемым фактором эффективности государственной власти [Dixit, Londregan, 1996].

• Таким образом, в данном исследовании мы концептуализируем эффективность как соотношение затраченных ресурсов и полученного результата, при этом разброс в полученных оценках эффективности может быть объяснен институциональным дизайном отдельно взятого государства. Именно для определения институциональных факторов, способных формировать вариацию оценок эффективности у различных государств мира, предлагается типологизировать возможные факторы эффективности на географические, экономические и политические и в рамках эмпирической части исследования (глава 3) протестировать, какие из этих групп факторов будут оказывать максимальное воздействие на оценки эффективности.

• Глава 2. Методология эмпирического исследования
• 2.1 Описание структуры массива данных
• В данном исследовании мы попытаемся оценить возможное влияние политических и социально-экономических факторов на показатель эффективности государственной власти на пространственно-временной выборке. Очевидно, что в качестве зависимой переменной выступает показатель эффективности. Однако мы отмечали, что операционализация и измерение концепта эффективности является весьма нетривиальной задачей. Используя в качестве методики оценки эффективности - DEA (Data Envelopment Analysis), мы построили новый индикатор эффективности государственной власти, отражающий эффективность преобразования затраченных ресурсов на "входе" и полученного результата на "выходе".
...