27,240

15.0

4.9

8.3

7.8

15.7

15.9

3.2

10.2

Бразилия

23,675

12.1

1.2

16.5

6.4

2.2

7.0

2.9

8.6

Тайвань

20,993

21.2

3.1

16.0

12.6

4.1

8.4

6.7

11.6

Япония

19,064

19.1

2.4

4.1

6.0

2.3

16.2

2.7

4.9

Вьетнам

18,722

32.6

1.0

8.9

3.0

4.0

6.5

8.3

7.2

Мексика

17,052

17.0

2.4

14.5

6.1

2.9

10.7

3.3

6.5

Германия

10,193

26.3

2.0

8.0

3.6

1.9

20.4

3.5

7.5

Нигерия

9,494

14.1

1.7

22.5

2.1

12.9

9.7

8.7

12.2

Индонезия

8,188

28.8

2.0

16.7

9.0

3.1

9.4

5.2

7.2

Источник: Institute of International Education.

Таким образом, можно выделить несколько основных характеристик интеллектуальных иммигрантов в США: во-первых, на протяжении последних десятилетий азиатский регион является бесспорным лидером по происхождению иностранной высококвалифицированной рабочей силы и студентов в США. Во-вторых, среди стран данного региона значительно выделяются Индия и Китай, причем это касается 3-х категорий иммигрантов: лица иностранного происхождения в целом (включая натурализированных иммигрантов), лица, приезжающие по временным профессиональным визам (H-1B, L-1) и иностранные студенты. В-третьих, подавляющее большинство зарубежных инвесторов, приезжающих по визе EB-5, являются уроженцами Китая. При этом Китай не является лидером по получению виз H-1B, значительно уступая Индии. В-четвертых, иммигранты стабильно составляют почти треть работников занятых в научно-технологической сфере. В-пятых, количество иностранных студентов в США растет с каждым годом, составляя в 2015 году около миллиона человек. Для международных студентов наиболее привлекательными являются специальности в менеджменте и бизнесе, а также в науке и технологиях.

2.2 Влияние деятельности интеллектуальных иммигрантов на развитие экономики и научно-технологического комплекса США.

Как свидетельствуют количественные и качественные показатели интеллектуальной иммиграции в США, иностранные высококвалифицированные кадры составляют весомую часть рабочей силы и студенческого состава страны. Работая и обучаясь в академических и неакадемических сферах, эти иммигранты посредством различных каналов оказывают влияние на экономику, население и развитие Соединенных Штатов.

Талантливая и/или высококвалифицированная зарубежная рабочая сила влияет на развитие страны через два основных канала: инновации и бизнес. По темпам роста показателей в этих областях (патентные заявки и открытие новых фирм) иммигранты обгоняют коренных американцев. Greenstone M., Looney A. Ten Economic Facts About Immigration // The Hamilton Project (Brookings Institution) URL: http://www.brookings.edu/~/media/research/files/reports/2010/9/immigration-greenstone-looney/09_immigration.pdf Эти сферы неразрывно связаны между собой - можно сказать, что бизнес является проводником инноваций. Несмотря на это, выделение бизнеса в качестве отдельной области анализа необходимо, т.к. не всегда его значимость проявляется через претворение в жизнь инноваций. Вследствие расширения рабочей силы за счет иммиграции у работодателей появляется возможность быть более избирательными в выборе работников, а значит, появляется вероятность повышения производительности и эффективности труда в фирмах и экономике в целом. Помимо этого, иммигранты основывают свои фирмы, создавая новые рабочие места и увеличивая ВВП страны. Таким образом, хотя инновации и бизнес тесно связаны, каждая категория имеет присущие только ей аспекты, которые необходимо рассмотреть.

Что касается инноваций, то их значение для экономики любой страны - общеизвестный факт. Существуют данные, что около половины годового ВВП США тем или иным образом связано с повышением уровня инновационной активности. US Chamber of Commerce Foundation

URL: https://www.uschamberfoundation.org/enterprisingstates/assets/files/Executive-Summary-OL.pdf В течение XX века инновации в механике, компьютерной сфере, медицине и бизнесе были двигателем экономического роста, поднимали уровень заработной платы, а также способствовали общему улучшению жизни американцев. Так, например, усовершенствование и использование для массового производства конвейера сократило время сборки автомобиля Форд модели Т на 68% за 6 лет и уменьшило его стоимость на 62%, что позволило американскому среднему классу позволить себе машины, которые до того являлись роскошью Greenstone M., Looney A. A Dozen Economic Facts About Innovation // The Hamilton Project (Brookings Institution) URL: http://www.brookings.edu/~/media/research/files/papers/2011/8/innovation-greenstone-looney/08_innovation_greenstone_looney.pdf .

В сферах, наиболее существенно воздействующих на инновации, т.е. в науке, технике, технологиях и математике (STEM) доля лиц с соответствующими научными степенями в США меньше относительно других развитых стран, что говорит о необходимости восполнения этого разрыва. Подсчитано, что при продолжении текущей ситуации к 2018 году в США может быть около 230 тысяч вакантных рабочих мест в областях STEM, которые коренные жители просто не смогут занять вследствие отсутствия соответствующего образования. Patent Pending: How Immigrants are Reinventing the American Economy // The Partnership for a New American Economy URL: http://www.renewoureconomy.org/wp-content/uploads/2013/07/patent-pending.pdf Кроме повышения уровня и привлекательности образования, в том числе среднего, в соответствующих учреждениях, США могут добиться лучших результатов с помощью привлечения большего числа иммигрантов в сфере STEM.

Как отмечалось ранее, иммигранты сегодня составляют около 26% специалистов в науке и технике. Кроме того, среди обладателей докторской степени их почти половина. Immigration and the S&E Workforce // US National Science Foundation Исследовательская работа этих специалистов, а также иностранных студентов дает значительные результаты, которые можно проанализировать обратившись к данным по патентам.

Отражая общемировые тенденции, количество заявок и выданных патентов растет ежегодно в Соединенных Штатах, однако в отличие от сегодняшнего лидера по патентам - Китая, в США растущая доля патентов выдается нерезидентам. Начиная с 2008 года, число патентов нерезидентов растет с каждым годом (См. Рисунок 3)

Рисунок 3. Динамика выдачи патентов резидентам и нерезидентам в США, 2000-2014. Источник: WIPO

Около 35,5% изобретателей в Америке имеют иностранное происхождение. Nager A., et al. The Demographics of Innovation in the United States // Information Technology & Innovation Foundation URL: http://www2.itif.org/2016-demographics-of-innovation.pdf?_ga=1.72405523.1631004432.1461247282 Лидируют иммигранты из Китая, Индии, Великобритании, Тайваня, Канады. Было установлено, что изобретения этих иммигрантов имеют относительно более высокую ценность, чем изобретения обладающих таким же уровнем образования американцев Walsh J., Nagaoka S. Who Invents?: Evidence from the Japan-U.S. inventor survey // Research Institute of Economy, Trade and Industry URL: http://www.rieti.go.jp/en/publications/summary/09070003.html . Такой результат, вероятно, можно объяснить «двойным отбором»: сначала самими иммигрантами было принято решение о переезде для наилучшего применения своих навыков, а затем они еще и были отобраны американской иммиграционной системой - таким образом, действительно велика вероятность того, что в страну попадут наиболее талантливые исследователи или, по крайней мере, самые целеустремленные.

Важнейшими центрами проведения научных исследований являются американские университеты: там проводится более половины фундаментальных исследований в стране. Patent Pending: How Immigrants are Reinventing the American Economy. Анализ 10-ти наиболее активных в подаче патентов университетов показал, что более 3 из 4 патентов, поданных от этих университетов, указывали как минимум одного изобретателя иностранного происхождения Ibid.. В этой десятке университетов исследователи иностранного происхождения имеют весьма значительный вес, т.к. доля изобретений с их участием варьируется от 65% до 90%. Ibid.

Кроме этого, в общем числе патентов, полученных в некоторых стремительно развивающихся сферах экономики, доля иммигрантов-изобретателей также значительна: 84% патентов в IT, 79% медицинских препаратов, 75% в молекулярной и микробиологии. Ibid. Одним из самых известных патентов является USB стандарт, используемый сегодня повсеместно. Он был изобретен индийским инженером Аджаем Бхаттом. Получив магистерскую степень в университете Нью-Йорка, он остался в США для работы в компании Intel в 1990-х, где и стал одним из основных исследователей, ответственных за данное изобретение. Несколько позже в той же компании работала группа ученых, возглавляемых другим индийским исследователем - Винодом Дхамом, которая изобрела процессор Intel Pentium. Другая американская компания - Apple - не так давно внедрила в свои устройства технологию Siri, которая была изобретена норвержским ученым Дагом Киттлаусом. Siri была разработана Киттлаусом во время его работы в Стенфордском Исследовательском Институте (Stanford Research Institute) в Калифорнии.

Такие результаты среди прочего имеют место благодаря закону Бая-Доула от 1980-го года, который позволял университетам коммерциализировать результаты своих исследований. Это положительно сказалось на инновационном рвении университетских исследователей, и с 1985-го по 2008 год количество патентов выросло в 5 раз. U.S. Colleges And Universities- Utility Patent Grants, Calendar Years 1969-2012 // USPTO URL: http://www.uspto.gov/web/offices/ac/ido/oeip/taf/univ/univ_toc.htm В период с 1980-го по 2010-й год благодаря коммерческой реализации этих патентов было создано более 6 тысяч компаний, что в 2008 году, например, означало создание 1,6 компаний каждый день, в создании многих из которых участвовали иммигранты. Patent Pending: How Immigrants are Reinventing the American Economy

Из числа американских университетов особенно выделяется Массачусетский Технологический (MIT): в 2008 года благодаря работе его выпускников иностранного происхождения в США было создано 2340 компаний и более 101 тысячи рабочих мест. Roberts E., Eesley C. Entrepreneurial Impact: The Role of MIT // MIT Sloan School of Management URL: https://entrepreneurship.mit.edu/sites/default/files/documents/ExecSummary_Entrepreneurial_Impact_The_Role_of_MIT.pdf Таким образом, ученые-иммигранты и иностранные студенты посредством своих исследований не только повышают уровень инновационной активности как таковой, но и вносят вклад в эффективное продвижение инноваций через развитие бизнеса в стране.

Исследования показывают, что в США около четверти всех высокотехнологичных компаний было создано при участии как минимум одного основателя-иммигранта. Более того, во всемирно известной

Силиконовой Долине это число составляло 44%. Wadhwa V., Saxenian A.Then and Now: America's New Immigrant Entrepreneurs, Part VII // Kauffman Foundation of Entrepreneurship

URL:http://www.kauffman.org/~/media/kauffman_org/research%20reports%20and%20covers/2012/10/then_and_now_americas_new_immigrant_entrepreneurs.pdf Последний факт подтверждает гипотезу о том, что иммигранты особенно склонны к предпринимательской активности, и эта склонность растет: если в 1996 году 13% иммигрантов становились предпринимателями, в 2014 году эта цифра выросла до 28,5% (причем склонность коренного населения падает). Fairlie R., et al. The Kauffman Index: Startup Activity. National Trends 2015 // Kauffman Foundation URL: http://www.kauffman.org/~/media/kauffman_org/research%20reports%20and%20covers/2015/05/kauffman_index_startup_activity_national_trends_2015.pdf

Согласно проведенному в 2011 году исследованию, более 40% компаний Fortune 500 (крупнейшие по доходам (revenue) американские компании) были основаны иммигрантами или детьми иммигрантов. Совокупные доходы этих 500 компаний эквивалентны 70% ВВП США.

Одни из самых «американских» компаний, таких как Procter&Gamble, Apple, Kraft, Goldman Sachs, Kohl's, AT&T, Pfizer, U.S. Steel, Nordstrom, DuPont, McDonald's и др., были основаны иммигрантами или детьми иммигрантов, не говоря о таких брендах Barbie и Ford. Кроме того, технологические лидеры - Google, eBay, Yahoo!, Intel - также имеют как минимум одного иммигранта в качестве ключевого основателя. Все эти компании способствуют развитию страны через успех в своих отраслях, а также посредством влияния на создание других компаний (например, инновации Александра Белла в телефонии привели к созданию впоследствии 15 компаний из числа Fortune 500 в сфере телекоммуникаций). The “New American” Fortune 500 // Partnership For a New American Economy URL:http://www.nyc.gov/html/om/pdf/2011/partnership_for_a_new_american_economy_fortune_500.pdf

Кроме уже установившихся компаний, чаще всего созданных в прошлом веке, иммигранты и сегодня продолжают создавать новые компании- стартапы. Был проведен анализ 87 американских компаний, оценивавшихся по состоянию на январь 2016 в $1 млрд и выше, и было установлено, что половина этих стартапов была создана иммигрантами. Anderson S. Immigrants and Billion Dollar Startups // National Foundation for American Policy

URL: http://nfap.com/wp-content/uploads/2016/03/Immigrants-and-Billion-Dollar-Startups.NFAP-Policy-Brief.March-2016.pdf

Эти новые компании отличаются высоким уровнем создания рабочих мест: Uber - такси-сервис, SpaceX - производитель космического транспорта, Mu Sigma - управленческий консалтинг, Palantir Technologies - разработчик программного обеспечения - обеспечивают занятость от 1 до 4 тысяч человек. Ibid.

Интересной чертой этих компаний является то, что почти четверть из них была основана иммигрантами, изначально прибывшими в Америку для получения высшего образования. В остальном их характеристики соответствуют ожиданиям: большинство предпринимателей были из Индии, а штаб-квартиры большей части компаний находятся в Калифорнии. Ibid.

Таким образом, уровень инновационной активности среди иммигрантов выше, чем среди коренных американцев, что можно проследить по происхождению патентных заявок и количеству успешных инновационных компаний, основанных лицами иностранного происхождения.

Несмотря на очевидные преимущества работы интеллектуальных мигрантов, перечисленные выше, у экономистов возникают вопросы о воздействии этого труда на граждан Соединенных Штатов, а именно на вытеснение последних с рынка труда и возможное понижение уровня заработных плат. Существуют разные точки зрения на эти проблемы, однако и тут большинство исследователей сходится на положительном эффекте от присутствия зарубежного таланта в стране.

Так, можно утверждать, что иммигранты создают рабочие места для работников, рожденных в США. Анализ 505 американских городских агломераций показал, что увеличение доли иммигрантского населения в таких крупных узлах приводит к повышению занятости и увеличению размеров рабочей силы. Strauss J., Qian H. Immigrants or Jobs: Which Comes First to a Metro? // Social Science Research Network URL: http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2339192

Иммигранты в научно-технических областях оказывают на уровень занятости значительное воздействие: в 2000-2007 годах на каждую сотню дополнительных работников иностранного происхождения с ученой степенью выше бакалавра приходилось 262 коренных американских работника. В целом квалифицированные работники, например, въезжающие по визе H-1B, также положительно влияли на уровень занятости: на каждую дополнительную сотню таких иммигрантов приходилось 183 дополнительных рабочих места, занятых американцами. Zavodny M. Immigration and American Jobs // American Enterprise Institute For Public Policy Research

URL: http://www.renewoureconomy.org/sites/all/themes/pnae/img/NAE_Im-AmerJobs.pdf

Кроме этого, специалисты H-1B скорее дополняют американских работников, чем вытесняют их. Первые зачастую занимают более низкие позиции в компаниях, выполняя более техническую работу, чем американские сотрудники, что впоследствии дает фирмам возможность расширяться, позволяя работникам американского происхождения занимать высокие лидерские должности. Peri G. The Effect of Immigrants on US Employment and Productivity // Federal Reserve Bank of San Francisco URL: http://www.frbsf.org/economic-research/publications/economic-letter/2010/august/effect-immigrants-us-employment-productivity/

В том, что касается уровня заработных плат, интеллектуальная иммиграция также не оказывает негативных эффектов на население США - напротив, она часто способствует росту этого уровня. Согласно исследованию, касающемуся занятости в американских городах, увеличение доли иностранных работников в научно-технических областях в городах на 1 процентный пункт приводило к увеличению зарплат американцев: на 7-8 процентных пунктов у лиц с высшим образованием и на 3-4 пункта у лиц без высшего образования. Peri G., et al. Foreign Stem Workers And Native Wages And Employment In U.S. Cities // Nber Working Paper Series URL: http://www.nber.org/papers/w20093.pdf

Соответственно, присутствие высококвалифицированных иммигрантов в рабочей силе не оказывает негативного воздействия на американскую рабочую силу - более того, интеллектуальная иммиграция часто имеет положительный эффект на уровне занятости и заработных плат американцев.

В качестве еще одного показателя, характеризующего воздействие интеллектуальных иммигрантов на американское научно-техническое развитие и экономику, могут быть рассмотрены Нобелевские премии.

Соединенные Штаты являются лидером по количеству лауреатов этой премии (257 премий). В период с 2000 по 2010 годы около 1/3 американских премий, что эквивалентно 1/5 всех премий, была получена деятелями иностранного происхождения, как можно видеть на диаграмме ниже (Рисунок 4). Наибольшее количество премий лауреатами иностранного происхождения было получено в области медицины и физики. The Nobel Prize: Excellence Among Immigrants // George Mason University URL: http://s3.amazonaws.com/chssweb/documents/20864/original/Nobel_Prize_Research_Brief_Final.pdf?1447975594



Рисунок 4. Процентное соотношение Нобелевских лауреатов США по происхождению, 1901-2010 гг.

Источник: George Mason University - Institute for Immigration Research

Иностранные студенты также вносят существенный вклад в развитие научно-технических исследований США, а также привносят этническое разнообразие, что в целом положительно сказывается на образовании всех студентов Америки, т.к. готовит последних к карьере в международной среде и продолжительным бизнес-отношениям с иностранцами. Кроме этого, в 2015 году, вследствие продолжающегося роста количества иностранных студентов, США получили значительную экономическую выгоду размером в $30,5 миллионов, благодаря чему удалось поддержать или создать около 373 тысяч рабочих мест в стране. NAFSA International Student Economic Value Tool // National Association of Foreign Student Advisers

URL:http://www.nafsa.org/Explore_International_Education/Impact/Data_And_Statistics/NAFSA_International_Student_Economic_Value_Tool/ Около 72% студентов получали финансирование в той или иной форме из-за пределов США. Это включает в себя поддержку со стороны семей, а также университетов и правительств в странах происхождения студентов.

Таким образом, по результатам рассмотрения различных показателей можно сделать вывод, что интеллектуальные иммигранты оказывают значительное воздействие на экономику и научно-техническое развитие США. Иммигранты являются, прежде всего, двигателями инноваций. Они также являются талантливыми бизнесменами - основателями важнейших для американской экономики компаний на протяжении столетий. Сегодня предприниматели иностранного происхождения стремительными темпами открывают стартапы в различных отраслях экономики, таким образом не только воплощая свои инновационные идеи, но и обеспечивая рабочие места тысячам работников.

Глава 3. Политика в отношении интеллектуальной иммиграции

Для большинства современных исследований интеллектуальной иммиграции в США характерны выводы о необходимости скорейшего реформирования иммиграционной системы страны. Это связано с ее недостаточной гибкостью и высокими барьерами для въезда и продуктивной работы высококвалифированной и талантливой рабочей силы. Кроме этого, часто подчеркивается стремительно растущая привлекательность других стран, как развитых, так и развивающихся, для квалифицированных мигрантов. В данной главе, соответственно, будут рассмотрены политика и меры, принимаемые США и некоторыми других странами в отношении привлечения анализируемой группы мигрантов.

3.1 Направления воздействия на потоки интеллектуальных иммигрантов в США

Все визы для въезда в США делятся на два вида: иммиграционные и неиммиграционные. Первый вид связан с долгосрочным переездом, получением грин карты (вида на жительство) и последующим обретением гражданства и в основном осуществляется через каналы воссоединения семей. Рабочие иммиграционные визы существуют (EB 1-5), их выдача основана на пяти преференциальных категориях: приоритетные работники, имеющие исключительные способности; профессионалы, обладающие высокими научными степенями или выдающимися способностями; квалифицированные работники; клерикальные работники, бывшие работники правительства США и др.; инвесторы. Однако их количество незначительно: в 2015 году совокупное количество таких рабочих виз составило чуть более 21 тысячи, и это наибольшее количество за последние годы.Report of the Visa Office 2014 // US Department of State URL: https://travel.state.gov/content/dam/visas/Statistics/AnnualReports/FY2015AnnualReport/FY15AnnualReport-TableI.pdf Иммиграционные рабочие визы важны с точки зрения удерживания талантливых и высококвалифированных работников в стране через предоставление им вида на жительство.

Намного большую часть рабочих виз составляют неиммиграционные, или временные визы. Из них для данного исследования важны следующие: H-1B и L-1 (A,B). Существуют и другие визы для профессиональных работников, например, O-1 - категория виз для лиц с экстраординарными способностями и знаниями в сфере науки, искусств, бизнеса, образования или спорта; или - в рамках НАФТА - специалисты из Канады и Мексики могут приехать в США по визе TN. Тем не менее, виза H-1B - основная категория, касающаяся профессий, которые требуют высшего образования, т.е. специализированных знаний. L-1 - тип виз, выдаваемых для перевода работников внутри компании. Основной визой для студентов является F-1. Таким образом, это основные каналы доступа в США для интеллектуальных мигрантов.

Несмотря на очевидные преимущества интеллектуальной иммиграции для США, иммиграционная система страны часто оказывается неэффективной, причем это касается как иммиграционных, так и неиммиграционных виз, упомянутых выше.

Так, главной характеристикой иммиграционных виз в США является их ориентированность на семейную иммиграцию. США ежегодно выделяет 480 тысяч семейных виз (family-based immigration), тогда как лимит по трудовым визам (employment-based) составляет 140 тысяч. Как результат, постоянные жители иностранного происхождения в США представляют собой гораздо меньшую долю рабочей силы, чем, например, в Канаде, Австралии или Великобритании. Cohen G. et al. Immigration Policy and the Search for Skilled Workers: Summary of a Workshop// Washington: The National Academy Press. - 2015. - P. 17. В 2015 году почти 500 тысяч иммигрантов (потенциальных обладателей вида на жительство в США) приехали в страну по семейным каналам, тогда как только 21 тысяча - по рабочим. Immigrant Visa Statistics // US Department of State URL: https://travel.state.gov/content/dam/visas/Statistics/AnnualReports/FY2014AnnualReport/FY14AnnualReport-TableII.pdf Несмотря на то, что это число компенсируется достаточно большим притоком временных иммигрантов, его величина свидетельствует о том, что, если США и привлекает квалифицированную рабочую силу, то с удержанием ее в стране имеются некоторые сложности.

С проблемами иммиграционной системы сталкиваются не только подающие сразу на иммиграционные визы, но и временные работники с неиммиграционными визами, желающие обрести вид на жительство и остаться в США на постоянное проживание. Около 100 тысяч Annual Report of Immigrant Visa Applicants in the Family-sponsored and Employment-based preferences Registered at the National Visa Center as of November 1, 2015 // US Department of State

URL: https://travel.state.gov/content/dam/visas/Statistics/Immigrant-Statistics/WaitingListItem.pdf человек находятся в листах ожидания на получение иммиграционных виз, и, по некоторым подсчетам, более 1,2 миллиона Wadhwa V. The Immigrant Exodus: Why America Is Losing the Global Race to Capture Entrepreneurial Talent. - Wharton Digital Press, 2012. - Ch.4. иммигрантов находятся в «подвешенном» состоянии между визой H-1B и получением грин карты. Такое состояние неудобно тем, что, как только запущен процесс подачи на грин карту, иммигранты с визой H-1B не могут ни поменять работодателя, ни сменить текущую позицию на другую у того же работодателя. В противном случае они будут перемещены в конец очереди на получение желаемого статуса.

Основная причина таких задержек заключается в том, что, во-первых, установлен относительно низкий потолок по количеству грин карт в год (140 тыс.), и, во-вторых, существует 7-процентное ограничение по странам, что важнее. Учитывая то, что большая часть квалифицированных иммигрантов приезжает из ограниченного числа стран, а именно, из Индии и Китая, иммигранты из этих государств потенциально могут ожидать свою визу десятки лет. Reforming America's Legal Immigration System // National Foundation for American Policy

URL: http://nfap.com/wp-content/uploads/2015/09/NFAP-Policy-Brief.Reforms-to-Make-on-Legal-Immigration.Sept-2015.pdf В итоге, несмотря на спрос и количество квалифицированных специалистов, желающих получить визу, фактическое количество выданных документов намного меньше, чем установленный потолок.

У иммиграционных виз есть и некоторые положительные черты, но они не играют значительной роли. Согласно реформе 1990 года (последней значительной реформе в области квалифицированной трудовой миграции) потолок по количеству виз в год был поднят более чем в два раза с 56 до 140 тысяч. Кроме этого, мигрантам было разрешено подавать заявление на визу без спонсорства работодателя, а также устранялась необходимость сертификации на использование иностранной рабочей силы (labor certification) американскими работодателями. Несмотря на эти изменения, процесс получения рабочих виз продолжает быть сложным вследствие неоднозначности формулировок в законе, и именно от интерпретации того или иного положения американской Службой гражданства и иммиграции (USCIS), а не от количественных ограничений, часто зависит выдача визы талантливым иностранным соискателям.

Что касается неиммиграционных виз, то основным способом въезда в США здесь является виза H-1B, а также L-1. Основным плюсом этих виз является то, что они допускают так называемое «двойное намерение» (dual intent), что означает возможность временного иммигранта подать заявку на постоянное жительство, чего не могут сделать иммигранты со многими другими визами. Приезжающие по H-1B и L-1, таким образом, не должны доказывать неразрывную связь с родиной. Несмотря на удобство такого правила в теории, в реальности, как уже отмечалось, ситуация оказывается намного сложнее, и переход с «неиммигрантской» на «иммигрантскую» визу - долгий и сложный процесс.

Однако у этих виз есть и недостатки. В последние годы все чаще стало обращаться внимание на то, что подавляющая часть (86%) H-1B и L-1 выдается индийским IT специалистам. Исследования этой ситуации показывают, что такое непропорциональное распределение может быть связано с возможностью работодателей платить работникам-иммигрантам меньше, чем коренным американцам на той же должности.

Компании IT также пользуются «подвешенным» состоянием своих работников со временными визами, подавшими на получение грин карты. Некоторые исследователи считают, что это особенно выгодно крупнейшим компаниям, которые бояться уступить своих талантливых работников стартапам. Возможно, это является причиной того, что эти компании лоббируют повышение количества только виз H-1B, а не грин карт. Malone M. The Self-Inflicted U.S. Brain Drain // The Wall Street Journal

URL: http://www.wsj.com/articles/michael-s-malone-the-self-inflicted-u-s-brain-drain-1413414239

Для борьбы с такими компаниями в начале 2016 года официально был увеличен визовый сбор. Если в компании занято более 50 человек и более половины из них находятся в статусе иммигранта по визам H-1B и L-1, то такие компании теперь обязаны выплачивать дополнительные $4000-4500 за каждого такого сотрудника, которого они принимают на работу. New Law Increases H-1B and L-1 Petition Fees // US Citizenship and Immigration Services

URL: https://www.uscis.gov/news/alerts/new-law-increases-h-1b-and-l-1-petition-fees

Ранее упомянутые сложности интерпретации формулировок в законе относятся также в неиммиграционным визам, в частности к L-1. Количество отказов (при первом отсеве) по этой визе растет с каждым годом и в 2014 году достигло рекордного значения 35%. Особенно это касается переводов индийских работников, что, возможно, связано с упомянутым количественным преимуществом индийцев в программе H-1B. Специалисты иммиграционной службы в растущем масштабе отказывают и в продлении виз тем, у кого она уже есть, что говорит о непоследовательности и сомнительном качестве оценки иммигрантов. Проблемой является то, что сотрудники Иммиграционной службы (USCIS) стали более жестко рассматривать термин «специализированные знания», требуя от заявителей больше, чем указывается в законе, основываясь, таким образом, на собственных представлениях об этом понятии. Reforming America's Legal Immigration System // National Foundation for American Policy

URL: http://nfap.com/wp-content/uploads/2015/09/NFAP-Policy-Brief.Reforms-to-Make-on-Legal-Immigration.Sept-2015.pdf

Что касается визы H-1B, то кроме сложностей получения вида на жительство, негибкость этой визы выражается в том, что при возможном уходе с текущего места работы, иммигранту не дается никакого времени на поиск новой работы. Единственным вариантом является подача заявки H-1B от лица нового работодателя, пока иммигрант все еще занят на предыдущем месте работы. Если же у иммигранта заканчивается максимальный 6-летний срок пребывания по визе в стране, он должен либо выехать обратно в родную страну на год, после чего проделать процедуру получения визы, аналогичную его первому приезду, либо, если он успевает успешно подать документы на грин карту до истечения 5 из 6-ти лет, ему разрешается продлевать H-1B ежегодно, пока он не получит свою грин карту. Но так как этот процесс может занять не один год, иммигранту может быть легче уехать на родину насовсем.

Две другие связанные между собой проблемы - это практическая невозможность начать свой бизнес, будучи обладателем визы H-1B, а также вопрос отношений «работник-работодатель». Если иммигрант, например, в стремлении коммерциализировать свое изобретение или идею, хочет основать компанию, это означает, что, во-первых, у него есть максимум 6 лет, чтобы это сделать (альтернатива была описана выше), и, во-вторых, он должен будет найти руководителя-американца для своей компании, т.к. он не может сам являться своим работодателем по правилам статуса иммигранта H-1B. Кроме этого, по закону требуется, чтобы компания предоставила доказательства того, что она в состоянии выплачивать этому работнику заработную плату в течение длительного периода времени, что обычно является сложной задачей для компаний-стартапов. Альтернативой является получение грин карты через визу EB-5 - инвесторской визы, однако в ее обязательные требования входит инвестиция в размере $ 1 000 000 ($500 000 в целевых районах) и создание как минимум 10-ти полноценных рабочих мест. Надо заметить, что эти цифры являются относительно невысокими. Так, во Франции аналогичная виза требует инвестиции в $10 млн. и создания 50 рабочих мест. Cohen G. et al. Immigration Policy and the Search for Skilled Workers: Summary of a Workshop// Washington: The National Academy Press. - 2015. - P. 68. Тем не менее, в абсолютных показателях такие требования все еще представляют собой значительное препятствие и в совокупности c визовыми ограничениями делают возможность самостоятельно основать свою компанию в США для иммигранта практически нереализуемой.

Другие недостатки визы H-1B связаны с количественной и качественной сторонами отбора иммигрантов. Ежегодно доступно 85 тысяч виз, причем 20 тысяч из них выделяются для тех, кто обладает магистерской степенью (и выше), полученной в США. Обычно заявок поступает гораздо больше: в 2014 году, например, было подано 318 тысяч заявок. Characteristics of H1-B Specialty Occupation Workers // USCIS

URL: https://www.uscis.gov/sites/default/files/USCIS/Resources/Reports%20and%20Studies/H-1B/h-1B-characteristics-report-14.pdf Получатели виз отбираются по принципу лотереи: сначала она проводится среди обладателей высоких степеней, из которых отбираются 20 тысяч. Затем те, кто не был отобран после первого отсева, присоединяются к оставшимся заявкам, и проводится лотерея среди обычных виз H-1B (regular). Так отбираются еще 65 тысяч для дальнейшего отсева в других ведомствах, а остальные получают отказ. На данном этапе плюсом является то, что под лимит 85 тысяч попадают только соискатели для работы в коммерческих организациях, для некоммерческих организаций и в некоторых других исключительных случаях это ограничение не действует, благодаря чему ежегодно выдается больше, чем 85 тысяч виз. Тем не менее, как было указано выше, заявок поступает гораздо больше, и это количество набирается за ограниченный промежуток времени, выделяемый для их подачи: обычно он начинается 1 апреля и зачастую заканчивается в течение недели, когда это объявит Служба гражданства и иммиграции США. Учитывая то, что заявка подается от имени работодателя, нуждающегося в работнике-иммигранте, можно сделать вывод, что 85 тысяч - недостаточное число виз.

Существует также вопрос качества отбора: лотерейная система означает его низкую селективность. На сегодняшний день американские иммигранты с визой H-1B составляют 25-30% от всех временных высококвалифицированных иммигрантов в странах ОЭСР, однако только 25-50% из них смогли пройти бы отбор для получения аналогичной визы (blue card) в ЕС. Cohen G. et al. Immigration Policy and the Search for Skilled Workers: Summary of a Workshop// Washington: The National Academy Press. - 2015. - P. 19.

Что касается студентов, то они могут подавать заявки на перечисленные визы на общих основаниях, а также им доступна производственная практика (OPT - Optiоnal Practical Training), в течение которой они могут работать по студенческой визе. В рамках этой практики студенты большинства специальностей могут остаться в Соединенных Штатах на год, а студенты научно-технических профессий (STEM) начиная с 10 мая 2016 года могут оставаться в стране в течение 2-х лет (ранее было 17 месяцев). Improving and Expanding Training Opportunities for F-1 Nonimmigrant Students With STEM Degrees and Cap-Gap Relief for All Eligible F-1 Students // US Federal Register, Department of Homeland Security

URL: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2016-03-11/html/2016-04828.htm Таким образом, положительным аспектом этой программы является преференциальное положение студентов важных областей науки и техники, однако в остальном для студентов не делается никаких поощрений и не предоставляется упрощенных процедур. Негативный аспект для США здесь заключается в том, что студенты, возвращаясь в свои родные страны, увозят с собой знания, полученные в США, которые затем могут потенциально положительно повлиять на международную конкурентоспособность этих стран.

В целом иммиграционная политика США в области интеллектуальной миграции не является достаточно гибкой. При формировании данной политики следует учитывать то, что набор навыков, необходимых на рынке труда, сегодня меняется с большой скоростью (например, это касается языков программирования), что часто делает существующие навыки населения устаревшими и требует новых специалистов, которых можно найти в лице иммигрантов.

3.2 Конкурентное положение США в области привлечения интеллектуальных мигрантов

Согласно экспертам World Economic Forum существует 12 основополагающих элементов международной конкурентоспособности той или иной страны, в число которых входят институциональная развитость, инфраструктура, макроэкономическая конъюнктура, здравоохранение и начальное образование, высшее образование и профессиональная подготовка, эффективность товарного рынка, эффективность рынка труда, развитость финансового рынка, технологическая гибкость, размер рынка, инновации, развитость бизнеса и др. The Global Competitiveness Report 2015-2016 // World Economic Forum URL: http://www3.weforum.org/docs/gcr/2015-2016/Global_Competitiveness_Report_2015-2016.pdf Как минимум четыре из данных основ - это элементы, непосредственно связанные с трудом высококвалифицированной и талантливой рабочей силы, а значит и с интеллектуальной миграцией.

Кроме перечисленных, значение имеют также и следующие факторы: социо-культурный контекст, поощряющий работу и обучение; наличие университетов, способных производить инновации; частные и государственные инвестиции в НИОКР; привлекательные для работы и персонального развития компании; и, наконец, благоприятная и предсказуемая государственная политика в определенных областях, в частности, в отношении интеллектуальной иммиграции. Papademetriou D. Talent in the 21^st -century Economy // Migration Policy Institute URL: http://www.migrationpolicy.org/research/talent-21st-century-economy

Осознавая важность этих факторов, многие страны мира стали предпринимать активные действия по привлечению международного таланта, что может изменить традиционные направления миграции. Если до 2000-х в мире было всего несколько стран, имеющих некую конкретную систему по привлечению квалифицированной рабочей силы, то сейчас таких стран более 20-ти. Papademetriou D. Hybrid Immigrant-Selection Systems: The Next Generation of Economic Migration Schemes // Migration Policy Institute http://www.migrationpolicy.org/research/hybrid-immigrant-selection-systems-next-generation-economic-migration-schemes Согласно теориям миграции (см. Главу 1), для интеллектуальных мигрантов большее значение имеют притягивающие, а не выталкивающие факторы, а значит именно усилия стран по повышению своей привлекательности играют самую важную роль.

Как можно видеть по мировым тенденциям высококвалифицированной миграции, США все еще являются лидером по ее привлечению. Значение имеют передовые университеты, всемирно известные лидирующие корпорации, атмосфера, располагающая к продуктивной работе и инновациям, возможность получить отдачу от инвестиций в собственный человеческий капитал и т.д. Однако несмотря на эти преимущества, по относительным показателям США сегодня не всегда являются лидером: уровни интеллектуальной иммиграции растут быстрее в других развитых, а также некоторых развивающихся странах, причем это касается как высококвалифицированных специалистов, так и студентов. Cohen G. et al. Immigration Policy and the Search for Skilled Workers: Summary of a Workshop// Washington: The National Academy Press. - 2015. - P. 15

Одной из основных причин является неэффективная иммиграционная систем. Некоторые другие мировые центры, например, Канада, Австралия, Китай и др. уже реформировали или находятся в процессе изменения своих миграционных законодательств и других факторов с целью извлечения наибольшей выгоды для национальной экономики.

Так, Канада уже в 1967 ввела балльную систему оценки иммигрантов по таким показателям как образование, профессиональный опыт и возраст. Такая система, где в приоритет ставятся достижения в образовании и приобретенные навыки, а не семейные связи, больше ориентирована на экономический рост.

Канадская система является довольно гибкой. В 2002 году у Министерства иммиграции появилось новое полномочие под названием «министерские директивы» (ministerial instructions): решения об изменении процесса выдачи виз могу приниматься без ожидания обсуждения и решения Парламента. В 2008 году, например, министр иммиграции Джейсон Кенни, благодаря этому правилу, указал поставить в приоритет заявки тех лиц, кто обладал необходимыми на тот момент навыками, не рассматривая, таким образом, остальные заявки.

В 1998 Канада также ввела в действие Провинциальную программу (Provincial Nominee Program), в рамках которой провинции и территории могут «номинировать» заявителя на рассмотрение его заявки в федеральных органах. Каждая провинция и территория при этом имеет свои уникальные иммиграционные программы и обладает возможностью выбирать иммигрантов, которые на их взгляд лучше остальных в данный момент подходят по навыкам и по профессии. Так, Онтарио предлагает больше виз для предпринимателей и инвесторов, Альберта - для строителей, а негусто населенная Манитоба для членов семей, которые могут работать. Как результат этой программы, иммиграция в последнюю провинцию увеличилась на 250% (на 2009 год). Carter T. An Evaluation of the Manitoba Provincial Nominee Program // Manitoba Labour and Immigration https://www.gov.mb.ca/labour/immigration/pdf/pnp-manitoba-provincial-nominee-program-tom-carter-report-2009.pdf

У студентов, закончивших канадские вузы, есть возможность получить разрешение на работу на три года, даже если у них нет предложения от работодателя. А студенты научно-технических специальностей, окончившие два года учеба в Канаде, могут подавать заявку на постоянное проживание в стране, еще будучи студентом.

Иммиграционная система Канады имеет свои недостатки: до недавнего времени квалифицированным заявителям приходилось ждать по 5 и более лет. В качестве решения этой проблемы Канада ввела новую систему с начала 2015 года, которая концентрируется на конкретных областях и профессиях, в которых страна испытывает недостаток. Такая система основана на предварительных заявках - буквально, на «выражении заинтересованности» (expression of interest). Заявители, «выразившие интерес», оцениваются по определенному минимальному набору требований. Те, кто прошел первый этап отбора, оказываются на 1 год в кругу (pool) кандидатов на визу, остальным же приходит отказ. В течение 1 года кандидаты, в которых наиболее заинтересованы работодатели, смогут получить желаемую визу. Если заявитель не получает визу по истечении года, то ему необходимо опять оформить заявку на попадание в круг кандидатов, что позволяет избежать многолетних очередей. Лучшие кандидаты оцениваются по образованию, профессиональному опыту и знанию языка. Также имеет значение, есть ли уже у кандидата предложение работы от канадского работодателя и нужны ли его навыки и способности в данный момент на рынке, что определяется Министерством по делам гражданства и иммиграции на основе консультаций с работодателями из разных регионов страны.

Похожая иммиграционная система существует в Австралии. Изначально там была перенята канадская балльная система, однако также учитывались адаптационные факторы (знание английского, возраст и т.д.). Такая система, как и в Канаде, означала длинные очереди из желающих получить визу, в связи с чем было принято решение о ее реформировании.

Одним из главных решений стало введение “Skilled Select Program” - системы, аналогичной канадской, где упор делается на экономические потребности страны, и которая также уделяет внимание региональным недостаткам рабочей силы. Правительства штатов и территорий Австралии так же рассматривают поступившие заявки, чтобы помочь отобрать нужные. Если какой-то из штатов испытывает недостаток в конкретном виде работников в определенной сфере, то он может рассматривать заявки, исключительно относящиеся к этой сфере, и федеральному правительству при этом не надо менять общестрановые приоритеты.

Что касается временных квалифицированных работников в Австралии, то эта система схожа с американской в том, что для одобрения заявки обязательно требуется спонсорство работодателя. Отличие этой визы заключается в том, что она выдается на 4 года (в США - на 3) с возможностью продления. Кроме этого, если в США при смене работы надо начинать процесс получения визы заново, то в Австралии можно сменить работодателя, не получая новой визы. Temporary Work (Skilled) (subclass 457) Visa // Department of Immigration and Border Protection of Australia

https://www.border.gov.au/Forms/Documents/1154.pdf

В период с 2008 по 2012 год Австралия постепенно снижала количество доступных виз для получения вида на жительство (с 315 до 185 тысяч), однако подняла количество виз для квалифицированных иммигрантов до 126 тысяч. Not Coming to America: Why the US is Falling Behind in the Global Race for Talent // The Partnership for a New American Economy http://www.renewoureconomy.org/sites/all/themes/pnae/not-coming-to-america.pdf Надо заметить, что в США эти цифры меньше, хотя американское население больше австралийского в более чем 13 раз.

Австралийская студенческая миграция также была реформирована уже в конце 1990-х с целью облегчить процесс получения вида на жительство. Сегодня студентам, закончившим австралийский вуз позволено работать в стране в течение периода времени от 18 месяцев до 4 лет в зависимости от конкретных характеристик студента.

В Австралии также существует региональная иммиграционная стратегия (Regional Settlement Strategy) связанная, прежде всего, с решением проблем сокращения населения и дефицита рабочей силы в некоторых областях Австралии.

Канада и Австралия - одни из самых ярких примеров реформирования иммиграционной политики среди развитых стран. Можно видеть, что они переориентировали свои системы под потребности рынка труда и трудовой миграции. На диаграмме ниже можно видеть разницу в фокусе на трудовой миграции Австралии, Канады и США (см. Рисунок 5).

Рисунок 5. Доля рабочих виз среди всех виз выданных на постоянное проживание в Австралии, Канаде, США (1991, 2001, 2011 гг.)

Источник: Department of Immigration and Citizenship; Citizenship and Immigration of Canada; Department of Homeland Security.

Не только развитые страны стремятся реформировать свою иммиграционную политику. В Китае, например, в 2010 году была запущена Национальная программа средне- и долгосрочного развития таланта, рассчитанная на 10 лет и направленная на поощрение расширения образованного населения самого Китая, а также на привлечение покинувших страну изобретателей и предпринимателей. В особенности это касается занятых в научно-технических областях, на имя которых зарегистрирован патент, а также профессоров и ученых, недавно получивших PhD в областях STEM.

Среди основных целей этой программы провозглашается трансформация Китая из промышленного центра в мирового лидера по инновациям. Согласно плану, этого можно будет добиться частично за счет расширения числа высококвалифированной рабочей силы с 114 миллионов до 180 миллионов к 2020 году, а также за счет повышения затрат на развитие человеческого капитала в стране в 10,75% ВВП до 15% в 2020 году. Wang H. China's National Talent Plan: Key Measures and Objectives // Brookings Institution http://www.brookings.edu/research/papers/2010/11/23-china-talent-wang

В рамках программы «тысячи талантов» Китай собирается привлечь 2000 лучших научных сотрудников из-за рубежа, включая студентов, уехавших на обучение, например, в США. В частности, правительство интересуют специалисты в таких областях, как нано- технологии и молекулярная биология. Кроме этого, Китай надеется обучить или привлечь из-за границы как минимум 100 «стратегических предпринимателей», которые смогут помочь стране создать компании, которые вошли бы в состав 500 лидирующих компаний мира. Для этого также понадобится привлечь 40 тысяч менеджеров высокого уровня. Not Coming to America: Why the US is Falling Behind in the Global Race for Talent.Возвращающимся в Китай интеллектуальным мигрантам государство предоставляет большие финансовые бонусы и субсидии, а некоторым категориям также предлагается жилье в любом китайском городе. Wadhwa V. The Immigrant Exodus: Why America Is Losing the Global Race to Capture Entrepreneurial Talent. - Wharton Digital Press, 2012. - Ch. 5. Таким образом, Китай видит себя в ближайшем будущем инновационной державой, и, хотя он пока еще является донором мигрантов, а не реципиентом, там внедряются программы по привлечению и поощрению талантливых специалистов.

В таблице ниже можно видеть в упрощенном виде обобщение иммиграционных политик некоторых стран, среди которых есть как рассматриваемые США, Австралия, Канада и Китай, так и некоторые другие страны (см. Таблицу 2).

Таблица 2. Элементы иммиграционной политики стран (2012).

	Австралия	Канада	Чили	Китай	Германия	Ирландия	Израиль	Сингапур	Великобритания	США
Приоритетность экономических потребностей	?	?		?	?	?		?	?
Привлечение высокообразованных мигрантов	?	?		?	?	?	?	?	?	?
Фокус на определенных секторах экономики	?	?			?			?	?
Фокус на определенных регионах страны	?	?
Оптимизированный процесс иммиграции	?	?	?		?	?	?	?
Адаптационный механизм для иммигрантов	?	?			?	?	?	?
Привлечение иностранных студентов	?	?		?	?	?		?	?
Виза для иностранных инвесторов	?	?	?	?	?	?		?	?	?
Виза для иностранных предпринимателей		?	?	?		?	?	?	?
Гибкость в меняющихся условиях	?	?			?	?		?	?
Привлечение обратно эмигрантов				?		?	?

Источник: The Partnership for A New American Economy & The Partnership For New York City.

Касательно иммиграционных политик стран можно заключить, что основной чертой относительно успешных иммиграционных политик является то, что они придерживаются долгосрочной перспективы, ориентируясь на экономическую иммиграцию и оптимизируя сам процесс иммиграции. Кроме того, они отличаются стратегическим видением в достижении поставленных целей: элементы иммиграционной политики стремятся к соответствию и дополняют друг друга. Современная политика в области интеллектуальной миграции должна быть максимально гибкой и с правильно расставленными приоритетами для развития страны.

...