Размещено на http://www.allbest.ru/

Уважаемые господа!

Вы читаете материал, подготовленный экспертами АНО «НИСИПП». Если Вы считаете, что этот материал интересен Вам, то можете принять участие в нашем эксперименте (http://www.nisse.ru/work/measures/announcements/announcement_162.html). Если Вам кажется, что нас стоит поддержать, Вы можете перевести на наш счет  (Яндекс.Деньги: 410011302943322) определенную Вами самими сумму. Благодарим Вас за то, что Вы обратили внимание на наш материал.

Страница | 84

Аудит программ поддержки малого и среднего предпринимательства, реализуемых федеральными органами исполнительной власти

Оглавление

• Введение
• 1. Федеральная программа финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства
• 1.1 Общая характеристика программы
• 1.2 Сопоставление целей и реальных результатов реализации программы
• 1.3 Анализ основных направлений поддержки малого и среднего предпринимательства
• 1.4 Анализ механизма администрирования программы
• 1.5 Информационное обеспечение программы
• 2. Ведомственные программы поддержки малого и среднего предпринимательства, реализуемые федеральными органами исполнительной власти
• 2.1 Место ведомственных программ в системе мер по поддержке малого и среднего предпринимательства
• 2.2 Оценка уровня проработки ведомственных программ
• 3. Механизмы координации программ поддержки малого и среднего предпринимательства, реализуемых федеральными органами исполнительной власти
• 4. Система мониторинга программ поддержки малого и среднего предпринимательства, реализуемых федеральными органами исполнительной власти
• Основные выводы и рекомендации
• Перечень использованных источников информации

Введение

Настоящее исследование продолжает серию докладов Национального института системных исследований проблем предпринимательства по тематике развития малого и среднего бизнеса в России.

С начала 1990-х по начало 2000-х годов в России действовала система поддержки малого предпринимательства, основой которой выступали федеральные программы поддержки малого предпринимательства. В начале прошлого десятилетия реализация таких программ в силу их очевидной неэффективности и предбанкротного состояния ряда ключевых институтов была свернута. Неутешительные результаты и отрицательный экономический эффект от реализации программ в свое время были подробно проанализированы экспертами нашего института в книге «Малое предпринимательство в России: прошлое, настоящее, будущее» Малое предпринимательство в России: прошлое, настоящее и будущее / Под общ. ред. Е.Г. Ясина, А.Ю. Чепуренко, В.В. Буева, О.М. Шестопёрова. - М.: Новое издательство, 2004..

С 2005 года в России на федеральном уровне формируется новая система поддержки малого (а с 2008 года - еще и среднего) предпринимательства. Государство начинает принимать нормативно-правовые и программные документы, «фундаментирующие» новую систему.

Наиболее активно новая система поддержки малого и среднего предпринимательства (далее также - МСП) стала разворачиваться с 2007-2008 годов - с момента принятия и вступления в действие Федерального закона № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». Последствием внедрения данного закона выступило принятие ряда правительственных и ведомственных документов как программного, так и непрограммного характера.

Так, Правительством РФ и Минэкономразвития России была инициирована работа по сокращению административных барьеров в сфере МСП, упорядочиванию имущественной поддержки МСП, упрощению доступа субъектов МСП к технологической инфраструктуре. Были приняты федеральные законы «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и ряд других нормативных правовых актов.

Вместе с тем некоторые системные недостатки, свойственные политике поддержки МСП 1990-х годов, проявились и в 2000-х годах. Речь, прежде всего, идет о разработке и реализации государственных программ поддержки МСП. Формирование новой системы поддержки МСП с 2005 года осуществлялось фактически на безальтернативной и непубличной основе. Широкое общественное обсуждение приоритетов государственных программ поддержки МСП почти не проводилось. В наибольшей степени такое положение вещей было характерно для федеральной программы финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства, основным оператором которой выступает Минэкономразвития России.

При этом недостаточная публичность государственных программ привела к фактическому отсутствию независимого взгляда со стороны. Ключевую роль в разработке программ играли собственные силы Минэкономразвития России - Департамент развития малого и среднего предпринимательства Минэкономразвития России (далее также - профильный департамент или профильный департамент Минэкономразвития России), иные ведомства, наделенные полномочиями по поддержке малого и среднего предпринимательства, а также общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «Опора России». Последняя в настоящий момент выступает сразу в трех ипостасях: влияет на распределение финансовых государственных средств по программам и одновременно дает им оценку в «публичном поле» В настоящее время в рамках реализации программы финансовой поддержки МСП профильный департамент Минэкономразвития России в основном взаимодействует с общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «Опора России». Однако у представителей Опоры России в данном случае возникает объективный конфликт интересов. Принимая участие в конкурсных комиссиях, ее представители влияют на решение вопросов о распределении бюджетных средств. Одновременно в публичном пространстве Опора России выступает как основная предпринимательская структура, дающая оценку данной государственной программе. , выигрывает и реализует большинство конкурсов на проведение научно-исследовательских работ в сфере малого и среднего предпринимательства, объявляемых Минэкономразвития России (в том числе по оценке эффективности реализуемых государством мер и разработке предложений Например, в 2010 году были выиграны все 4 лота, выставленные на конкурс профильным Департаментом Минэкономразвития России по тематике малого и среднего предпринимательства на общую сумму около 1 млн. долларов. ).

В последнее время появились признаки того, что произошло еще большее сужение круга стейкхолдеров и экспертов, вовлеченных в обсуждение программных приоритетов, и усиление «аффилированности» профильного департамента Минэкономразвития России с данными субъектами. Об этом могут говорить отдельные действия профильного департамента. Так, 14 марта с.г. заседание правления Опоры Состоялось очередное заседание Опоры России. - Режим доступа: http://opora.ru/news/news_np/32213/ (18.03.2012). , на котором обсуждались, в том числе, и финансовые вопросы, прошло в помещениях Минэкономразвития России. На заседании присутствовал директор профильного департамента министерства Авторам данного доклада не известны случаи проведения в помещениях Минэкономразвития России заседаний руководящих органов РСПП, Деловой России, каких-либо других общественных предпринимательских организаций. До прихода на работу в Минэкономразвития России нынешний директор профильного департамента в период проведения первого (инвентаризационного) этапа административной реформы являлась представителем Опоры России в Экспертной группе при Рабочей группе по вопросам государственного регулирования в сфере промышленности и научно-технической деятельности Правительственной комиссии по проведению административной реформы.. Одновременно в этот же день на сайте Минэкономразвития России был опубликован новый документ, определяющий приоритеты федеральной программы финансовой поддержки МСП на 2012 год - проект приказа «Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2012 году предоставляются субсидии для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации».

Это обстоятельство (совпадение двух событий) могло быть расценено:

1) как своеобразный сигнал в адрес региональных администраций, что при подготовке и подаче заявок на участие в федеральной программе финансовой поддержки МСП, а впоследствии и при реализации поддержанных мероприятий следует отдавать предпочтение конкретной общественной организации;

2) как намек предпринимателям, кого «выделяет» профильный департамент Минэкономразвития России среди всех других общественных предпринимательских организаций и кто может оказаться наиболее влиятельным в вопросах распределения финансовых средств непосредственно в регионах (вопрос потенциальной членской базы).

Полностью согласиться с оценками и интерпретациями подобного рода нельзя, хотя очевидно, что такие оценки, а также недостаточная публичность и низкий уровень вовлечения экспертного сообщества усиливают сомнения в объективности государственных программ поддержки МСП. В этой связи желание представить независимый взгляд на основные результаты и особенности системы поддержки МСП, сложившейся на федеральной уровне, проанализировать и отчасти оценить результаты действия этой системы и стало основным мотивом подготовки настоящего доклада.

Учитывая идущую в России смену политических циклов, задача доклада в том, чтобы указать на отдельные значимые проблемы и ошибки, свойственные реализуемой в России политике по поддержке МСП, а также сформулировать ряд задач по ее кардинальному обновлению на федеральном уровне.

Основное внимание в докладе уделяется анализу программ поддержки МСП, реализуемых федеральными органами исполнительной власти. Именно на этих документах базируется действующая система поддержки МСП и именно их содержание и выступает квинтэссенцией российской государственной политики в сфере малого и среднего предпринимательства. В частности, авторами доклада рассматриваются федеральная программа финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства, а также ведомственные программы поддержки малого и среднего предпринимательства, утвержденные Минэнерго России, Минздравсоцразвития России, Минпромторгом России, Минкультуры России, Минтрансом России, Минсельхозом России.

Доклад состоит из нескольких разделов.

В разделе 1 приводится анализ федеральной программы поддержки малого и среднего предпринимательства. Дана общая характеристика программы, сопоставлены цели и реальные результаты программы, приводится анализ сложившегося механизма администрирования программы.

В разделе 2 рассматриваются ведомственные программы поддержки малого и среднего предпринимательства, реализуемые федеральными органами исполнительной власти, сопоставляются цели и результаты реализации ведомственных программ.

Раздел 3 доклада содержит описание действующих механизмов координации программ поддержки малого и среднего предпринимательства, реализуемых федеральными органами исполнительной власти.

Раздел 4 доклада посвящен анализу системы мониторинга программ поддержки малого и среднего предпринимательства, реализуемых федеральными органами исполнительной власти.

В заключении сформулированы основные выводы и рекомендации по совершенствованию системы поддержки малого и среднего предпринимательства на федеральном уровне.

С публикацией первой версии настоящего доклада работа над ним не завершается. Авторский коллектив выражает готовность доработать доклад и представить более совершенный его вариант, в связи с чем мы обращаемся к читателям с просьбой направлять нам все свои предложения, пожелания, дополнения и уточнения по почтовому адресу: 107031, г. Москва, ул. Рождественка, д. 6/9/20, стр.1 либо по электронному адресу: office@nisse.ru.

1. Федеральная программа финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства

1.1 Общая характеристика программы

аудит программа предпринимательство федеральный

С 2005 года на федеральном уровне реализуется система мероприятий по поддержке малого и среднего предпринимательства, которую принято называть федеральной программой финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства. Такая ее характеристика содержится в официальных выступлениях политических лидеров, а также на Федеральном портале малого и среднего предпринимательства Федеральная программа финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства. - Режим доступа: http://smb.gov.ru/program/program_rf/ (24.02.2012).. Другие официальные источники оперируют понятием «Программа Минэкономразвития России по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» Рекомендации по обеспечению координации программ, реализуемых по государственной поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства, по содействию самозанятости безработных граждан, по поддержке малых форм хозяйствования на селе и по поддержке малых форм инновационного предпринимательства..

Суть системы мероприятий - предоставление на конкурсной основе бюджетам субъектов РФ субсидий из федерального бюджета на реализацию региональных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Указанные мероприятия реализуются в рамках постановления Правительства РФ от 27 февраля 2009 года № 178 «О распределении и предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» (далее также - Постановление № 178) До принятия данного нормативного правового акта действовало Постановление Правительства РФ от 22 апреля 2005 года № 249 «Об условиях и порядке предоставления средств федерального бюджета, предусмотренных на государственную поддержку малого предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства»..

Утверждение порядка и условий конкурсного отбора субъектов РФ, принятие решений о выделении субсидий региональным бюджетам, а также определение порядка оценки эффективности использования субсидий осуществляются Министерством экономического развития РФ. Иными словами, Минэкономразвития России выступает основным оператором федеральной программы финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства.

Вместе с тем данную систему мероприятий сложно назвать собственно программой. В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» федеральные программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства - это нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, в которых определяются перечни мероприятий, направленных на достижение целей государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства, в том числе отдельных категорий субъектов малого и среднего предпринимательства, и осуществляемых в Российской Федерации, с указанием объема и источников их финансирования, результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти, ответственных за реализацию указанных мероприятий. Федеральная программа финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства не в полной степени соответствует данному определению.

Так, цели в Постановлении № 178 обозначены лишь косвенным образом. В частности, указывается, что субсидии предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств субъекта РФ, возникающих при выполнении мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в данном субъекте РФ. При этом эти мероприятия должны быть направлены на:

- обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства;

- повышение конкурентоспособности субъектов малого и среднего предпринимательства;

- увеличение количества субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечение занятости населения;

- увеличение производимых субъектами малого и среднего предпринимательства товаров (работ, услуг).

Таким образом, предполагается, что выделяемые субсидии будут способствовать реализации мероприятий и тем самым обеспечивать достижение указанных целей на региональном уровне.

С другой стороны, в постановлении Правительства не указаны объемы финансирования мероприятия. Эти объемы ежегодно уточняются при утверждении федерального бюджета.

Более того, в Постановлении № 178 не указаны ожидаемые результаты от реализации программы. Таким образом, взаимоувязка между целями, мероприятиями, затрачиваемыми ресурсами и результатами в явном виде в программе отсутствует.

1.2 Сопоставление целей и реальных результатов реализации программы

Попытка по обеспечению взаимоувязки целей, задач, мероприятий и индикаторов федеральной программы финансовой поддержки МСП была предпринята в другом документе - Проектной карте «Развитие малого и среднего предпринимательства» (далее также - проектная карта), которая была разработана в рамках реализации Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года, утвержденных Распоряжением от 17 ноября 2008 года №1663-р. С точки зрения внутренней логики этот документ является наиболее завершенным обоснованием федеральной программы финансовой поддержки МСП. Проектная карта указывает список планируемых мероприятий и значений целевых индикаторов, по которым предлагается оценивать эффективность действия программы.

Тем не менее возможность оценки результатов значительно сужается из-за наличия иных документов, выпущенных по инициативе Минэкономразвития России, и включающих в себя иные подходы к формулировкам целей, задач и ожидаемых результатов от реализации мероприятий по развитию МСП: прогноза социально-экономического развития РФ (последняя версия которого ориентируется на 2012-2014 гг.) и доклада «О состоянии и развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации и мерах по его развитию в 2008 году» (далее также - доклад или доклад о состоянии МСП) Доклад «О состоянии и развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации и мерах по его развитию в 2008 году». - Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/smallbusiness/doc300000002_1 (28.02.2012).. Отметим, что один из них - доклад о состоянии МСП - является не нормативным актом, а документом информативного характера. Однако и в нём приведены собственные цели, задачи по развитию МСП и соответствующие значения целевых индикаторов, которые, согласно тексту доклада, вытекают из Концепции долгосрочного социально-экономического развития.

Несоответствие значений индикаторов, представленных в различных официальных документах, друг другу (и особенно реальной ситуации в секторе МСП), во-первых, затрудняет интерпретацию и оценку результатов, а, во-вторых, ставит под сомнение вопрос об обоснованности намеченных показателей, учитывая, как легко и быстро меняются их планируемые значения. Проследить это можно на примере целевых индикаторов, приведенных в проектной карте для оценки выполнения предложенных целей: увеличения доли малого и среднего предпринимательства в экономике и формирования инновационно-производственной структуры МСП. Сравнение значений данных индикаторов с подобными индикаторами, указанными в других документах программы, приведено в таблице 1.1.

Таблица 1.1

Целевые индикаторы проектной карты, а также их целевые значения согласно различным документам, характеризующим федеральную программу финансовой поддержки МСП

Так, увеличение доли МСП в экономике согласно проектной карте планировалось исчислять по трём индикаторам: (1) количеству малых и средних предприятий в расчете на 1 тысячу человек; (2) среднесписочной численности работников и (3) выпуску продукции малых и средних предприятий (последние два индикатора - в качестве долей).

Целевой индикатор доли среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий от совокупного количества экономически активного населения не имеет однозначного статистического содержания. Дело в том, что уже в 2008 году значение подобного индикатора, рассчитанное по данным Росстата (без учета индивидуальных предпринимателей), составляло 16,7%, что фактически превосходило целевое значение и снижало планку по целевому повышению данного индикатора к 2012 году с 5% до 1,3%. Таким образом, формально по результатам 2010 года реализация соответствующей цели, казалось бы, идет с опережением графика, предусмотренного проектной картой, однако фактически за два года значение индикатора увеличилось лишь на 0,3%, что ставит под сомнение способность достичь заявленного к 2012 году уровня в 18%, особенно учитывая снижающееся количество экономически активного населения.

Индикатор среднесписочной численности работников с аналогичным названием присутствует и в тексте Прогноза социально-экономического развития на 2012 год и плановый период 2013-2014 гг., однако при его расчете, видимо, учитываются и индивидуальные предприниматели. Рассчитанное таким образом значение индикатора в 2010 году составило 23,7%. Прогноз предусматривает его повышение до 25% по результатам 2011 года и на 0,5% ежегодно в последующие 3 года.

Резкое повышение (по сравнению с проектной картой) целевых значений индикаторов присутствует в планах, заявленных в докладе о состоянии МСП, в котором предложенные цифры, согласно тексту доклада, приведены «в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, к 2020 году» (отметим, что в самой концепции никаких целевых индикаторов, освещающих прогноз развития малого и среднего предпринимательства, не приводится). Доклад утверждает возможность достижения к 2020 году доли занятых в сфере малого и среднего бизнеса уровня «60% населения Российской Федерации и 30% от числа занятого населения» (т.е. предполагается, что численность занятого населения больше численности всего населения).

Следующий целевой индикатор - доля выпуска продукции малых и средних предприятий в ВВП - в социально-экономическом прогнозе на 2012-2014 гг. - принимает, наоборот, более мягкий характер, нежели в проектной карте, что, видимо, связано с тем, что индикаторы проектной карты рассчитывались тремя годами ранее, в условиях отсутствия статистики подобного индикатора по малым и средним предприятиям вместе взятым Федеральный закон рот 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», впервые законодательно определивший понятие «субъекта среднего предпринимательства», вступил в силу только с 1 января 2008 г. Также закон уравнял по отраслям критерий численности сотрудников для отнесения предприятия к субъектам малого предпринимательства. Соответственно, изменения повлияли на показатели МСП в системе статистического учета в сторону их увеличения. . Даже после выделения понятия «среднее предприятие» Росстат приводил расчеты лишь показателя доли выпуска малых предприятий в ВВП: в 2008 году эта доля составила 15,5%, в 2009-м сократилась до 12,4%. Долю выпуска и малых, и средних предприятий в ВВП чаще всего оценивают в 20-27%. По оценкам Опоры России, за 2010 год эта доля составляла 21% Выступление президента Опоры России Сергея Борисова на IV Российско-Германской конференции по вопросам малого и среднего предпринимательства (2011). - Режим доступа: http://smb.gov.ru/content/news/federal/general/m,f,423758/ (28.02.2012).. На похожее значение ориентировалось, видимо, и Минэкономразвития России при корректировке целевых значений на 2012-2014 годы в социально-экономическом прогнозе (вместо 29% в 2012 году - 22,1% в 2014 году). Тем не менее однозначной оценки состава показателя нет, и потому под вопросом остаются выбираемые при прогнозах числовые значения.

Но, даже если не уточнять методику расчета, весьма амбициозным представляется долгосрочное целевое значение индикатора, заявленное в докладе о состоянии МСП: доля малого и среднего бизнеса в общем ВВП к 2020 году должна составить 50% (доля малого бизнеса - 30%). При этом доля малого бизнеса в общем количестве действующих субъектов предпринимательства должна вырасти до 80% (доля малого и среднего бизнеса - 90%).

Последний индикатор первой цели - количество малых и средних предприятий в расчете на тысячу человек населения - является более реалистичным в плане достижения целевых значений, чем предыдущие: во-первых, соотносится со статистикой 2008 года, во-вторых, имеет однозначную текущую оценку индикатора. Изначально в рамках проектной карты предполагалось достичь значения 10,2 (предприятий на 1 тысячу человек) к 2012 году, однако в 2009 году показатель уже составил 11,4, в связи с чем, видимо, в социально-экономическом прогнозе Минэкономразвития России подняло планку целевого тренда на ближайшие годы (увеличение на 1 ед./год до 14,3 в 2014 году).

Доклад о состоянии МСП также включает задачу увеличения количества субъектов МСП. Так, для обеспечения модернизационно-инновационного рывка в 2012-2015 гг. общее число субъектов МСП должно составлять не менее 4,5-5 млн, а к 2020 году их количество должно достичь 6 млн.

Однако главное критическое замечание в отношении приведенных в проектной карте индикаторов - ровно то же, какое выдвигалось и в отношении признанных неэффективными программ 1990-х годов. А именно то обстоятельство, что даже достижение целевых значений индикаторов может быть связано не столько с результатом конкретных действий ведомства, сколько с влиянием макроэкономических и макрополитических процессов более общего характера, а потому такое целеполагание давно отвергнуто в зарубежной литературе по политике в области содействия предпринимательству Подробнее см. работы британского эксперта в области политики содействия предпринимательству и лауреата Всемирной премии за исследования в области предпринимательства Дэвида Стори, например Storey D.J. Evaluating the Impact of Public Policies to Support Small Businesses In Developed Economies. - Working Paper No. 59. September 1998.. Помимо прочего, выдвижение такого рода индикаторов на роль показателей эффективности программы создает возможность для манипулирования: при достижении целевых значений этот факт можно отнести на счет успешности действий Минэкономразвития России, а при недостижении реальных значений плановым «обстоятельства непреодолимой силы» (рецессия, инфляция и т.п.) могут уже использоваться в качестве оправдания.

Вторая основная цель программы - формирование инновационно-производственной структуры малого и среднего предпринимательства - также предлагает ориентироваться на то, что и заявлено в её названии: изменение структуры МСП по видам экономической деятельности в сторону неторговой сферы (промышленность, наука, строительство, ЖКХ) и повышение уровня инновационности сектора МСП. При этом уровень инновационности сектора предлагается измерять в количестве малых и средних предприятий, поддержанных за счет средств венчурного фонда с региональным участием. Необходимо отметить, что подобный показатель скорее относится к показателям, которые устанавливаются при определении задач, а не целей: иначе говоря, он ориентирован на «то, что нужно сделать». Опять-таки, в зарубежной литературе наиболее надежным индикатором инновационности является доля МСП, в составе выпуска которых значимую часть составляет продукция, являющаяся новой для большинства клиентов фирмы.

Факт привлечения инвестиций венчурного фонда в предприятия МСП мало может сказать об уровне инновационности сферы в целом - по крайней мере, потому, что дальнейшая судьба этих предприятий в данных индикаторах уже не отражается. Кроме того, в широком доступе отсутствует и статистика данного показателя. Всероссийский информационно-аналитический портал в обзоре рынка прямых и венчурных инвестиций в Россию за 2010 год Российский информационно-аналитический портал «Венчурная Россия». - Режим доступа: http://www.allventure.ru/lib/8/#replies_page1(28.02.2012). приводит данные о том, что в 2010 году поддержку венчурных фондов, созданных при участии региональных венчурных фондов и Российской венчурной компании, получили в общей сумме около 60 компаний (20 из них получили поддержку региональных венчурных фондов), в то время как согласно проектной карте в 2010 году подобные инвестиции должны были получить уже 138 компаний.

В докладе о состоянии МСП также обосновывается необходимость инновационно-модернизационного рывка за счет инновационных субъектов малого и среднего предпринимательства. Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, на которую ориентируется доклад, доля подобных предприятий должна составлять 15-20% от общего количества субъектов МСП.

С целевым индикатором доли оборота субъектов малого и среднего предпринимательства, занятых в неторговой сфере (в том числе ЖКХ, промышленность и строительство) аналогичная ситуация: реальная статистика пока не поспевает за указанными в проектной карте ориентирами. В 2009 году доля оборота МСП, занятых в неторговой сфере, должна была составить 30% (в реальности получилось около 23% По данным Росстата.), в 2010 году - 32% (реальный показатель составил около 28%).

Прогноз социально-экономического развития РФ на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов не включает подобных целевых индикаторов, однако похожие требования к развитию инновационно-производственной структуры сферы МСП имеются в докладе о состоянии МСП. В частности, в нем утверждается, что к 2020 году должны произойти:

· рост числа предприятий, занятых в сфере здравоохранении, ЖКХ, информационных услугах, науке - до 50% (в 12 раз по сравнению с 2007 годом);

· сокращение относительной доли малых предприятий, занятых в сфере торговли - до 20% (в 2,5 раза по сравнению с 2007 годом), без сокращения их общей численности;

· рост числа компаний, занятых в строительстве и обрабатывающей промышленности - в 4-5 раз (от 130 тысяч до 500 тысяч компаний).

Учитывая, что в 2007 году было около 40 тыс. малых и средних предприятий, занятых в сфере здравоохранении, ЖКХ, информационных услугах, науке, к 2020 году исходя из такого прогноза их число должно составить около 480 тыс., а, поскольку их доля в числе всех предприятий, согласно тому же требованию, должна составить 50%, постольку общее количество субъектов МСП должно в 2020 году достичь 960 тыс., т.е. даже меньше уровня 2010 года (4,5 млн. субъектов МСП По данным Росстата.). Включение в единый прогноз остальных двух требований делает задачу невыполнимой в принципе, а целевые индикаторы, указанные в докладе, - недостижимыми.

Различие целевых значений индикаторов, представленных в различных документах, отмечается и в перечне задач, с помощью которых предусматривается реализация представленных целей. Так, количество бизнес-инкубаторов, согласно карте, должно было повыситься к 2010 году до 105 (фактически их число составило 93), к 2012 году - до 160. Доклад о состоянии МСП же указывает конечную цель этого тренда - довести число бизнес-инкубаторов к 2020 году до 500 единиц.

В рамках задачи обеспечения доступа субъектов МСП к объектам недвижимости рассматривается целевой индикатор количества предприятий, воспользовавшихся правом приоритетного выкупа арендованного имущества. Согласно проектной карте, их число в 2010 году должно было составлять 8000, согласно социально-экономическому прогнозу в следующем, 2011 году, - уже 30000 с последующим ростом к 2013 году до 45000.

Также резким повышением значения характеризуется и индикатор доли налогоплательщиков, перешедших на упрощенную систему налогообложения (на основе патента): проектная карта предполагала достичь к 2012 году 5%, социально-экономический прогноз ставит уже планку в 12%, а к 2014 году - в 18%.

При этом отчитываться по достижению показателей (при том, что большинство из них отсутствует в публикуемых статистических сводках Росстата или публичной статистике ведомств, а часть показателей являются опросными) или проведенным мероприятиям, указанным в проектной карте, пока никто не пытается, что оставляет проектную карту на данном этапе просто списком заявленных целей.

В заключение опять подчеркнем: дело даже не в том, что в отдельных документах, принятых в разное время без учета уже публично заявленных иных целей, не сходятся цифры. Самый большой недостаток такого подхода - отсутствие приростных индикаторов, очищенных от влияния массы привходящих более общих причин, что делает их использование в качестве критериев эффективности программ поддержки МСП заведомо неприемлемым.

1.3 Анализ основных направлений поддержки малого и среднего предпринимательства

В соответствии с Постановлением № 178 субсидии из федерального бюджета выделяются субъектам РФ на реализацию следующих мероприятий:

1) создание и развитие инфраструктуры поддержки субъектов малого предпринимательства (бизнес-инкубаторов);

2) поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, производящих и реализующих товары (работы, услуги), предназначенные для экспорта;

3) развитие системы кредитования субъектов малого и среднего предпринимательства;

4) создание и развитие инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в научно-технической сфере;

5) реализация иных мероприятий по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства.

6) ведение реестров субъектов малого и среднего предпринимательства - получателей государственной поддержки малого и среднего предпринимательства.

Ежегодно Минэкономразвития России определяет порядок конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии, в рамках которого указанный в Постановлении № 178 перечень мероприятий, которые могут быть поддержаны из федерального бюджета, детализируется. Так, Приказом Минэкономразвития России от 20 мая 2011 г.

№ 277 «Об утверждении конкурсной документации для проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2011 году предоставляются субсидии для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации» был определен следующий перечень иных мероприятий, поддерживаемых в 2011 году:

1) поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих разработку и внедрение инновационной продукции;

2) поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих реализацию инновационной продукции;

3) содействие повышению энергоэффективности производства субъектов малого и среднего предпринимательства;

4) предоставление субъектам малого и среднего предпринимательства субсидий на технологическое присоединение к объектам электросетевого хозяйства;

5) содействие развитию лизинга оборудования субъектами малого и среднего предпринимательства;

6) содействие развитию субъектов малого и среднего предпринимательства в проектах по локализации промышленного производства;

7) создание промышленных (индустриальных) парков;

8) создание технопарков;

9) поддержка начинающих субъектов малого и среднего предпринимательства;

10) содействие развитию микрофинансирования;

11) создание и увеличение капитализации гарантийных фондов (фондов поручительств);

12) создание фондов содействия развитию инвестиций в субъекты малого и среднего предпринимательства;

13) поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность;

14) создание и обеспечение деятельности региональных представительств Российского Евро Инфо Корреспондентского Центра;

15) реализация муниципальных программ развития малого и среднего предпринимательства монопрофильных муниципальных образований;

16) поддержка бизнес-инкубаторов в части развития процессов бизнес-инкубирования

17) реализация массовых программ обучения и повышения квалификации;

18) формирование положительного образа предпринимателя, популяризация роли предпринимательства;

19) содействие развитию молодежного предпринимательства.

Анализ указанных направлений позволяет сделать следующие выводы.

1) Программа нацелена на унификацию инструментов поддержки сектора МСП без учета реальных потребностей (обусловленных в частности уже достигнутым уровнем развития сектора в регионе) и возможностей субъектов РФ. Как заявляется руководством профильного департамента, в каждом регионе должен действовать полный набор таких инструментов В рамках Национального конгресса обсудили перспективы развития МСБ. - Режим доступа: http://cci.ru/main/newsamshow.asp?id=19901 (28.02.2012).. Мероприятия по внедрению таких инструментов как раз и поддерживаются в рамках реализации федеральной программы финансовой поддержки МСП. Однако возникает вопрос, нужен ли полный набор данных инструментов во всех регионах, у каждого из которых есть своя специфика? Уже не один раз высказывалось мнение о неэффективности в регионах программы грантов для начинающих и дороговизны затрат на администрирование и контроль их целевого использования. Другой пример - реализация мероприятия «Обеспечение деятельности Российского Евро Инфо Корреспондентского центра и его региональных представительств». Однако, никто еще не измерял эффективность деятельности таких центров в различных регионах. Кроме того, как поясняют представители регионов, результат от включения в такие базы может быть только в европейской части России. Что касается восточной части страны, здесь целесообразно создавать центры, ориентированные на рынки азиатских стран.

2) Программа в большей степени ориентирована на снятие ресурсных ограничений, в частности на решение проблем, связанных с доступом малых предприятий к финансовым, имущественным, кадровым и другим ресурсам. Однако, как показывают данные опросов самих предпринимателей и экспертов, основные потребности предприятий в настоящий момент связаны в большей степени с преодолением административных барьеров. До тех пор, пока не будет решена задача повышения качества институциональной среды и снятия избыточного административного давления, эффект от финансовых вливаний в сектор малого и среднего предпринимательства может быть минимальным. Этот тезис подтверждается результатами исследования «Малый бизнес и государственная поддержка сектора» Малый бизнес и государственная поддержка сектора. Информационно-аналитический доклад. - М.: Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства, 2010., в рамках которого был сделан вывод об отсутствии значимой связи между объемами финансовой помощи сектору МСП и динамикой развития сектора.

3) Меры поддержки настроены таким образом, что поддержка в большей мере оказывается собственно «поддерживающим» структурам (т.е. организациям, образующим инфраструктуру поддержки), а не самим адресатам программы - субъектам малого и среднего предпринимательства. Именно такие организации получают финансовые ресурсы на бесплатной и безвозвратной основе без сопутствующего требования по привлечению внебюджетных средств. Как следствие, возникают предпосылки для нецелевого использования получаемых средств, а также для оппортунистического поведения («рисования» бодрых отчетов и т.д. - или же, наоборот, для преувеличения проблем с целью получить дополнительные ресурсы из федерального бюджета).

4) В перечне поддерживаемых мероприятий имеются значительные пересечения и дублирование с программами, реализуемыми другими ведомствами и государственными организациями. Так, технопарки в России одновременно создавались в рамках реализации Государственной программы «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий». Мероприятия по поддержке инновационных компаний, разрабатывающих инновационную продукцию, по сути, аналогичны программам, реализуемым Фондом содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Мероприятия по поддержке начинающих предпринимателей в форме грантов одновременно реализуются Минздравсоцразвития России и Минэкономразвития России.

1.4 Анализ механизма администрирования программы

В 2012 году на предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ для реализации программ государственной поддержки малого и среднего предпринимательства федеральным бюджетом предусмотрено 19 млрд. рублей Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».. Еще по 20 миллиардов планируется выделить в 2013 и 2014 годах. За прошедший 2011 год регионам на поддержку малого и среднего бизнеса было передано в общей сложности 16 миллиардов рублей.

Рисунок 1.1. Объемы выделенных на программу поддержки малого и среднего предпринимательства средств федерального бюджета по годам Составлено по данным Минфина России о распределении бюджетных ассигнований федерального бюджета Российской Федерации за соответствующие годы.

Основными получателями федеральных субсидий в прошлые годы явились крупные субъекты РФ, такие как Москва, Республика Татарстан, Пензенская область, Ставропольский край, Нижегородская область, Санкт-Петербург. В 2011 году перечисленные субъекты РФ получили почти треть всех федеральных средств, выделенных на поддержку МСП.

Межрегиональная дифференциация регионов по объемам полученных средств наблюдается не только в абсолютных выражениях, но и по таким показателям, как соотношение объема субсидии и регионального валового продукта. Еще больше неравенство проявляется в объемах субсидий в расчете на одно малое предприятие, даже несмотря на то, что действующие правила распределения субсидий, казалось бы, должны сглаживать такое неравенство. Коэффициент Джини, рассчитанный по данным объемов субсидий в расчете на одно малое предприятие, имеет значение выше 0,6, а соответствующий индекс Гувера равен 0,53. Ниже на рисунке 1.2. приведены кривые Лоренца, демонстрирующие степень неравенства регионов по объемам субсидий с указанием коэффициентов Джини (G) и индексов Гувера (H).

Рисунок 1.2. Кривые Лоренца, демонстрирующие степень неравенства регионов по объемам федерального финансирования МСП Составлено по данным портала http://smb.gov.ru/ и Росстата России за 2010 год.

Общие принципы распределения денежных средств по регионам выглядят следующим образом: ежегодно Минэкономразвития России объявляет конкурс на выделение бюджетам регионов субсидий на поддержку малого и среднего бизнеса. Субъектам РФ предлагается подать одну или несколько заявок на получение средств для финансирования мероприятий, перечень которых утверждается в правилах конкурсного отбора.

Для проведения конкурса ежегодно Минэкономразвития России публикует 2 документа: приказ о порядке конкурсного отбора и приказ об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации. Поскольку критерии оценки конкурсных заявок закреплены в Постановлении № 178, то в данных документах устанавливаются значимость отдельных критериев и методика их расчета, а также детальные требования к мероприятиям, проводимым в рамках программы.

Так, в рамках участия в программе по мероприятию «Создание и развитие инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в научно-технической сфере» субъектам РФ предлагается учредить или обеспечить функционирование фонда содействия развитию венчурных инвестиций в субъекты МСП в научно-технической сфере. К фонду предъявляется ряд требований, включающих, в том числе, требования к названию фонда, использованию денежных средств фонда, порядку формирования и работы попечительского совета и др.

В рамках мероприятий по поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства, производящих и реализующих товары, предназначенные для экспорта, регионам предлагается поддерживать начинающие экспортно-ориентированные субъекты малого и среднего предпринимательства (т.е. выдавать гранты начинающим экспортерам - не более 500 тысяч рублей на одного получателя поддержки), компенсировать части затрат экспортно-ориентированных малых и средних предприятий на участие в выставочно-ярмарочных и конгрессных мероприятиях, семинарах, конференциях, круглых столах, бизнес-миссиях и других мероприятиях, связанных с продвижением товаров (работ, услуг) на зарубежные рынки (не более 300 тысяч на одного получателя), компенсировать части затрат на проведение и подготовку бизнес-миссий (не более 500 тысяч рублей на один субъект МСП).

Объемы предоставляемых конкретным субъектам РФ субсидий при этом ограничены лимитами, пропорциональными удельным весам организаций малого и среднего бизнеса конкретного субъекта РФ в общем количестве субъектов МСП в РФ. Иными словами, чем больше субъектов малого и среднего бизнеса зарегистрировано на территории региона, тем на больший объем субсидий данный регион может претендовать. Например, в 2010 году лимит федерального финансирования поддержки МСП для г. Москвы был установлен на уровне порядка 2 млрд. рублей, для Пермского края - 180 млн. рублей, для Рязанской области - 100 млн. рублей.

Теоретически, каждый субъект РФ, при условии адекватного софинансирования программы поддержки малого и среднего предпринимательства из средств регионального бюджета, имеет возможность получить субсидию в полном объеме в пределах установленного лимита. При этом необходимо отметить, что в конечном итоге нераспределенный остаток бюджетных ассигнований, т.е. объем невостребованных субсидий, перераспределяется между регионами, и, таким образом, фактические размеры предоставленных субсидий могут отличаться от лимитов не только в меньшую, но и в большую сторону.

Для участия в конкурсном отборе субъекты РФ направляют в Минэкономразвития России заявки по одному или нескольким мероприятиям поддержки МСП, содержащие собственно описание планируемых мероприятий, запрашиваемую сумму из средств федерального бюджета, а также информацию о развитии и поддержке малого и среднего бизнеса в регионе.

Для рассмотрения заявок и принятия решений создана специальная конкурсная комиссия. На первом этапе конкурсная комиссия проводит оценку соответствия заявок субъектов РФ требованиям конкурсной документации, в том числе к проводимым в рамках программы мероприятиям. При этом справедливости ради нужно заметить, что требования на практике оказываются не столь строгими: в протоколах заседаний конкурсной комиссии часто встречается формулировка «признать заявку удовлетворяющей требованиям в виде исключения». Такое решение может быть принято, например, если площадь бизнес-инкубатора, указанная в заявке, ниже минимально установленной.

Заявки, признанные соответствующими требованиям конкурсной документации, оцениваются далее по следующим критериям конкурсного отбора См. Приказ Минэкономразвития России от 20 мая 2011 года № 227 «Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2011 году предоставляются субсидии для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации».:

а) доля средств бюджета субъекта Российской Федерации, направляемых на государственную поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих инновационную деятельность, в общем объеме средств, направляемых на государственную поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства;

б) прирост числа субъектов малого и среднего предпринимательства на территории субъекта Российской Федерации и численности работников, занятых в этой сфере, за предыдущий год;

в) прирост доли среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий (за исключением микропредприятий) в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций за предыдущий год;