г) прирост доли объема товаров (работ, услуг), производимых на территории субъекта Российской Федерации субъектами малого и среднего предпринимательства (в том числе производимых на экспорт и в научно-технической сфере), в общем объеме валового регионального продукта за предыдущий год;

д) размер средств бюджета субъекта Российской Федерации, направляемых на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства.

В соответствии с применяемой в 2011 году методикой оценки конкурсных заявок каждая заявка может набрать до 60 баллов по первому критерию (доля средств, направляемых на поддержку инновационных МСП) и по 10 баллов по остальным критериям.

Рисунок 1.3. Схема осуществления конкурсного отбора при распределении федеральных субсидий на программы поддержки малого и среднего предпринимательства

Конкурсная комиссия устанавливает минимально необходимое значение оценки конкурсной заявки, при котором участники конкурсного отбора признаются победителями, обычно 30 баллов См. Приказ Минэкономразвития России от 20 мая 2011 года № 227 «Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2011 году предоставляются субсидии для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации»..

Регионы, заявки которых соответствуют требованиям и получают оценку выше минимально необходимой, признаются победителями и получают субсидии на финансирование соответствующих мероприятий. Далее с победителями конкурса заключаются соглашения о предоставлении субсидии на финансирование соответствующих мероприятий.

С одной стороны, созданная система администрирования федеральной программы финансовой поддержки МСП предполагает использование перечня формализованных критериев оценки и сопоставления заявок, что повышает объективность процедур оценки заявок. Применение существующих критериев оценки заявок стимулирует регионы предусматривать в собственных бюджетах финансовые ресурсы на поддержку малого и среднего бизнеса.

С другой стороны, складывается ситуация, при которой основное финансирование получают «сильные» регионы с относительно высоким уровнем развития малого и среднего предпринимательства. Процедура оценки заявок в рамках конкурсного отбора напрямую способствует повышению рейтинга заявок субъектов РФ, демонстрирующих высокую динамику развития малого и среднего предпринимательства и выделяющих большие объемы финансовых средств на поддержку МСП из региональных бюджетов. Для программы поддержки малого и среднего бизнеса в последние годы в целом характерна ситуация, когда треть регионов получает две трети финансирования программы. При этом указанная треть регионов - это субъекты с относительно высоким уровнем развития малого и среднего предпринимательства, самостоятельно направляющие внушительные средства на региональные программы поддержки МСП. Иными словами, основную помощь получают как раз такие субъекты РФ, у которых все и без того неплохо. Благоприятствование «сильным» регионам непосредственно заложено в порядке распределения субсидий.

Понятно, что такой подход вызывает некоторые вопросы. Так, в исследовании «Малое предпринимательство трансформируемой России: региональные факторы активизации» отмечается, что существующая система поддержки МСП не ориентирована на стимулирование развития МСП в регионах, где предпринимательская активность очень слаба, что приводит к росту межрегиональной дифференциации развития малого бизнеса Басарева В.Г. Малое предпринимательство трансформируемой России: региональные факторы активизации. Автореферат диссертации. - Новосибирск, 2011..

Можно возразить, что федеральная программа поддержки малого предпринимательства в принципе не преследует цели выравнивания экономического пространства РФ. Кроме того, существуют также и аргументы в пользу поддержки регионов, самостоятельно развивающих МСП и вкладывающих в это развитие собственные деньги. При этом бесспорно одно: основные финансовые средства должны получать те субъекты РФ, которые распорядятся ими наиболее эффективно. Но именно в этом месте у действующей системы наблюдаются основные проблемы.

Фактически, в рамках конкурсного отбора не оцениваются ожидаемые результаты проведения мероприятий, указанных в заявке. Сами мероприятия оцениваются только на соответствие обязательным требованиям. Безусловно, субъект РФ обязан провести расчет целевых показателей и представить их в Минэкономразвития России, но такая обязанность возникает на этапе заключения соглашения о предоставлении субсидии. При принятии решения о предоставлении субсидии никакие целевые показатели роли, по сути, не играют.

Более того, процедура конкурсного отбора практически не учитывает продемонстрированную в предыдущие годы эффективность расходования средств, выделенных региону по программе поддержки МСП: не учитывается ни то, насколько эффективно были израсходованы средства, ни были ли достигнуты планируемые показатели.

Критерии оценки заявок включают показатели динамики развития МСП в регионе за предыдущий год. Однако, во-первых, совокупная значимость критериев, касающихся динамики развития МСП, составляет лишь 30%. Во-вторых, связь между реальным развитием малого и среднего бизнеса и эффективностью реализации программы, как минимум, неочевидна. Развитие МСП зависит не только и не столько от программ поддержки МСП, сколько от других факторов.

Проблему хорошо иллюстрирует следующий пример. В 2010 году Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в результате проверки использования средств, источником которых является субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на поддержку МСП за 2009 год Информационная справка о результатах проверки использования бюджетных средств, источником которых является субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и подведомственных им организациях, у иных получателей за 2009 год. - Режим доступа: http://www.rosfinnadzor.ru/page/index/1236/page/6872 (20.02.2012). , выявила ряд существенных нарушений. Наиболее высокий уровень финансовых нарушений от суммы проверенных средств был выявлен в Республике Дагестан (59,2%), Кабардино-Балкарской Республике (61,0%), Красноярском крае (75,5%), Ивановской области (97,5%). В то же время, при решении вопроса о предоставлении субсидий в последующие годы, эти нарушения, ввиду особенностей порядка распределения субсидий, учтены не были. В том же 2010 году Ивановской области было выделено 94 млн. рублей, Кабардино-Балкарской Республике - 170 млн. рублей, Республике Дагестан - почти 700 млн. рублей Суммы субсидий мероприятий поддержки предпринимательства. - Режим доступа: http://smb.gov.ru/report/financial/subsidysumm/?year=2010&fo=&c_sort=&c_direction=ASC (20.02.2012)..

Нарекания у многих экспертов вызывает также и использующийся в сложившейся системе единственный параметр, определяющий предельный объем субсидий, выделяемых региону - число зарегистрированных малых и средних предприятий. Так, Басарева В.Г. в статье «Государственная поддержка малого бизнеса: помощь или институциональная ловушка?» пишет, что существующий порядок распределения субсидий в действительности не стимулирует регионы самостоятельно содействовать развитию малого бизнеса, и предлагает объем финансовой поддержки привязать к успехам субъектов РФ в сборе налогов с предприятий малого бизнеса Басарева В.Г. Государственная поддержка малого бизнеса: помощь или институциональная ловушка? / XI Международная научная конференция ГУ-ВШЭ по проблемам развития экономики и общества. - М.: 2011. С. 171-179.. Это может стать одним из вариантов совершенствования действующей системы.

Несовершенство самих принципов распределения финансовых ресурсов является далеко не единственным недостатком механизма администрирования программы. Так, процедуры принятия решения о выделении субсидий характеризуются низким уровнем прозрачности. В состав конкурсной комиссии, принимающей основные решения, входит узкий и не меняющийся состав представителей главным образом тех же ведомств, которые отвечают за распределение ресурсов. Деятельность конкурсной комиссии мало открыта. Не всегда заранее размещаются анонсы о заседаниях комиссии, план работы комиссии доступен только ее членам, не ведутся трансляции заседаний комиссии. Тексты протоколов заседаний комиссии сложно достать (свежие протоколы, как правило, размещаются на официальном портале Минэкономразвития России, однако найти нужную гиперссылку неопытному пользователю довольно проблематично), иногда протоколы публикуются задним числом.

Существенную проблему представляют несовершенные процедуры планирования мероприятий, связанных с конкурсным отбором. Как показывает практика, сроки опубликования конкурсной документации и проведения конкурса могут затягиваться, что приводит к тому, что субъекты РФ получают средства на поддержку малого и среднего предпринимательства к окончанию бюджетного года. Как следствие, расходование полученных средств на региональном уровне происходит вынужденно спешно, часто носит формальный характер и имеет высокие коррупционные риски. Кроме того, неравномерное расходование средств и выплескивание большей части из них в конце бюджетного года превращается в дополнительный фактор, разгоняющий инфляцию. С 2011 года субъектам РФ разрешили использовать в очередном финансовом году остаток неизрасходованных субсидий по согласованию с Министерством экономического развития Российской Федерации, до этого такой возможности не было. Однако это коренным образом пока не изменило ситуацию.

Еще одним недостатком механизма администрирования программы выступает отсутствие действенной системы мониторинга результатов программы. Более подробно об этом написано в разделе 4, посвященном описанию системы мониторинга программ поддержки малого и среднего предпринимательства, реализуемых федеральными органами исполнительной власти.

1.5 Информационное обеспечение программы

Информация о реализуемых мерах поддержки должна быть доступна для целевой аудитории - субъектов предпринимательской деятельности. В этой связи отдельный интерес представляют принципы информационного освещения реализации программы.

Информационное освещение программы можно разделить на три составляющие:

1) освещение программы на официальных сайтах федеральных и региональных органов исполнительной власти и порталах;

2) освещение программы на сайтах организаций, осуществляющих деятельность в сфере развития малого и среднего предпринимательства;

3) освещение программы в СМИ.

В настоящем докладе будет подробно рассмотрена первая составляющая: именно на ее основе может формироваться содержательная «начинка» для освещения программы в СМИ и в сети Интернет.

1.5.1 Освещение программы на официальном Интернет-сайте Министерства экономического развития РФ

Освещению программы финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства на официальном сайте Министерства экономического развития РФ посвящен отдельный раздел «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства». Раздел состоит из двух подразделов: «Информационные материалы» и «Документы».

Подраздел «Информационные материалы» представляет собой новостную ленту, в которой представлена информация о мероприятиях, направленных на поддержку сектора МСП, в том числе сообщения о выступлениях должностных лиц, интервью, заседаниях.

В подразделе «Документы» содержатся тексты нормативных правовых актов в сфере МСП, а также их проектов. Здесь же можно найти протоколы Конкурсной комиссии по отбору субъектов РФ для предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках государственной поддержки малого предпринимательства субъектами РФ, начиная с 2009 года. Аналогичные протоколы за 2005-2008 годы отсутствуют.

Необходимо отметить, что регулярность наполнения данного раздела оставляет желать лучшего: на 20 февраля 2012 года, в подразделе «Информационные материалы» с 2007 года размещено всего 47 сообщений, из которых большая часть была размещена до 2010 года (38), а например, за весь 2011 год - всего 4 сообщения. Не лучшим образом обстоят дела и в подразделе «Документы»: здесь с 2008 года содержится 41 сообщение (за 2011 год - 14 сообщений). В целом, если рассматривать тематику размещенных материалов в этих подразделах, можно предположить, что они не рассчитаны на информирование субъектов малого и среднего предпринимательства, а направлены на обеспечение деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований в вопросе поддержки МСП. Это предположение также подтверждает наличие в данном разделе «Методических рекомендаций по разработке программ поддержки предпринимательства муниципальных образований», а также «Методических рекомендаций по обеспечению координации программ, реализуемых по государственной поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства, по содействию самозанятости безработных граждан, по поддержке малых форм хозяйствования на селе и по поддержке малых форм инновационного предпринимательства», интерес к которым со стороны субъектов МСП можно поставить под сомнение. Частота обновления раздела также вряд ли является дополнительным стимулом для того, чтобы заинтересовать субъектов МСП, поскольку обновление проводится с такой периодичностью, которая может оттолкнуть даже самых настойчивых посетителей.

Таким образом, раздел сайта Минэкономразвития России по поддержке малого и среднего предпринимательства, на наш взгляд, представляет собой нерегулярно обновляемую базу материалов, адресованных в первую очередь нижестоящим уровням управления для организации деятельности по поддержке малого и среднего предпринимательства. Данные материалы, представляется, могут быть направлены заинтересованным сторонам в порядке межведомственного документооборота, а значит и необходимость в существовании такого ресурса вызывает определенные вопросы.

В то же время для экспертного сообщества и общественности, в том числе самих субъектов МСП, данный раздел обладает весьма низкой информативностью.

1.5.2 Освещение программы на Федеральном портале малого и среднего предпринимательства

Идея создания ресурса, способного обеспечить предпринимателей необходимой информацией по каждому этапу их деятельности, возникла еще в начале 2000-х годов. Его создание было предусмотрено в рамках реализации Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)». В частности, эта программа предусматривала создание к 2010 году специализированной информационной системы «Информационный портал малого предпринимательства» (далее также - Портал), который, судя по целевым индикаторам программы Федеральные целевые программы России. Программа «Электронная Россия (2002-2010)». - Режим доступа: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/ViewFcp/View/2006/134 (15.02.2012)., предполагал создание одного федерального и тридцати региональных порталов по поддержке малого и среднего предпринимательства.

Первые версии Портала появились еще в первой половине 2000-х годов, однако они довольно быстро видоизменялись. Во второй половине 2000-х годов Портал иногда не функционировал по нескольку месяцев. Торжественное открытие Портала состоялось 21 сентября 2010 года 21 сентября состоялось торжественное открытие Федерального портала малого и среднего предпринимательства. - Режим доступа: http://smb.gov.ru/content/news/federal/general/m,f,248802 (15.02.2012). (хотя его наполнение началось примерно за год до этого) (рисунок 1.4).

Рисунок 1.4. Главная страница Федерального портала малого и среднего предпринимательства

Рисунок 1.5. Интернет-страница Федерального портала малого и среднего предпринимательства «Гид предпринимателя»

Рисунок 1.6. Интернет-страница Федерального портала малого и среднего предпринимательства «Статистика и аналитика»

В настоящее время на Портале можно найти довольно много информации Интересно, что в настоящее время (1 марта 2012 г.) в сети Интернет можно обнаружить 2 ресурса с названием «Федеральный портал малого и среднего предпринимательства»: smb.gov.ru и federal.pmp.gkr.su. При этом второй из них является уменьшенной по объему информации копией первого, что приводит к некоторой путанице при обращении к Порталу. В настоящем докладе рассматривается официальный портал, расположенный по адресу smb.gov.ru.: тексты различных (федеральных и региональных) программ поддержки малого среднего предпринимательства, новости по заявленной тематике, тексты нормативно-правовых актов в сфере малого и среднего предпринимательства, различные фото-, видео- и аудиоматериалы.

Представляет интерес также раздел «Гид предпринимателя» (рисунок 1.5) - здесь доступным языком даются ответы практически на все интересующие предпринимателей вопросы на каждом этапе ведения бизнеса («Как зарегистрировать бизнес?», «Где взять деньги?», «Как грамотно управлять предприятием?», «Как выйти из бизнеса?»).

На Портале также можно найти ссылки на региональные порталы малого и среднего предпринимательства, раздел экспертных мнений, опросы и полезные ссылки. Однако самым важным является раздел «Статистика и аналитика», которая представляет собой, по сути, единственную в сети базу данных, содержащую официальную информацию о расходах бюджета и проводимых мероприятиях в поддержку малого и среднего предпринимательства.

Как представляется, эффективность функционирования Портала можно оценить на основании оценки его востребованности со стороны непосредственных потребителей. Показателем востребованности Интернет-ресурса в большой степени является его посещаемость. Однако, как ни странно, на Портале такие данные не публикуются, поэтому она была оценена посредством обращения к специализированным информационным ресурсам, посвященным оценке стоимости и посещаемости сайтов Оценка посещаемости приведена по данным Интернет-сайтов http://mysitecost.ru и http://www.cy-pr.com на 21 февраля 2012 года.. Интервал данных о посещаемости, полученных посредством обращения к данным ресурсам, является небольшим, поэтому такая методика оценки представляется оправданной. В таблице 1.2 представлена статистика посещаемости Федерального портала малого и среднего предпринимательства. Для сравнения также приведены оценки посещаемости порталов сходной направленности: Российского делового портала «Альянс Медиа» (www.allmedia.ru) и Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России» (www.opora.ru).

Таблица 1.2

Данные о посещаемости Интернет-ресурсов по тематике малого и среднего предпринимательства

Представленная таблица свидетельствует, что в день Портал посещают 1187 пользователей. С учетом того, что по состоянию на 2010 год количество субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность, составляет более 4,5 млн. единиц Согласно предварительным итогам сплошного наблюдения субъектов малого и среднего предпринимательства., эта цифра представляется очень незначительной. Если сравнивать данную цифру с результатами ресурсов аналогичной тематики, то она также им уступает: посещаемость Российского делового портала «Альянс-Медиа» (по самым скромным подсчетам) выше в 4,66 раза, а сайта «Опоры России» - в 1,77 раза.

Причины низкой заинтересованности потребителей в информации, содержащейся на Портале, могут быть различными. Можно предположить, что кроме объективной причины (низкая информационная культура населения) есть и другая причина - качество предоставленной на Портале информации: ее актуальность, своевременность, значимость. В этом отношении у Портала можно обнаружить существенные недостатки, которые могли стать определяющими при принятии решения о необходимости посещать данный ресурс предпринимателями.

Во-первых, это неактуальные редакции нормативных правовых актов, которые могут вводить потребителей Портала в заблуждение при принятии тех или иных решений, касающихся открытия собственного дела, ведения бизнеса и его закрытия. Следует отметить, что по состоянию на 31 января 2012 года раздел «Законодательство» обновлялся последний раз 28 ноября 2011 года. При этом, например, один из основных документов, в актуальности которого заинтересованы многие предприниматели, - Налоговый кодекс РФ - представлен на Портале по состоянию на 19 июля 2011 года, хотя изменения с тех пор в него вносились (в обе части) целых 18 раз По информации СПС «Консультант Плюс». Дата обращения: 29 февраля 2012 года.. Часть вторая Гражданского кодекса РФ на Портале представлена без учета 6 изменений.

Во-вторых, один из самых важных разделов, необходимых для оценки степени государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, - «Статистика и аналитика» - также оставляет желать лучшего, поскольку содержит в себе зачастую неполную, противоречивую и искаженную статистическую информацию. Например, на рисунке 3 содержится информация о расходовании регионами средств на исполнение мероприятий по поддержке малого и среднего предпринимательства. Судя по данным представленной таблицы, Алтайский край получил на поддержку МСП довольно большие суммы средств (на рисунке видно 68 млн.), однако на мероприятия не истратил ничего (и такая картина наблюдается почти по всем регионам). Хочется верить, что регионы все же финансировали свои программы развития МСП и ошибки содержатся только на Портале. Между тем, как уже отмечено выше, данный раздел является единственным официальным источником информации о том, как расходовались и расходуются средства, выделенные федеральным бюджетом на поддержку сектора. Таким образом, в том виде, в каком раздел существует в настоящее время, его практически невозможно использовать как достоверный источник информации, что сводит на нет весь смысл его создания.

Недостатком Портала также можно назвать односторонность подачи информации. Например, материалы, которые представлены в разделе «Колонка эксперта», по сути, содержат мнения должностных лиц (в основном Президента РФ, Председателя Правительства РФ, министра экономического развития и некоторых других) в форме тезисов и стенограмм выступлений, интервью и являются отражением проводимой государственной политики в области малого и среднего предпринимательства. Вместе с тем в колонке не представлены мнения независимых экспертов, отсутствует возможность задать вопрос эксперту и получить обратную связь. Существенным недостатком является и отсутствие на Портале средств обратной связи - например, форума, где предпринимателям была бы предоставлена возможность обсудить имеющиеся у них проблемы, проводимую государственную политику, проконсультироваться как друг с другом, так и с экспертами.

В качестве недостатка можно выделить также отсутствие конкретных примеров (кейсов) открытия и ведения бизнеса в российских условиях (может быть даже в различных сферах). Представляется, что такая «живая» информация могла бы дополнить раздел «Гид предпринимателя» и усилить его в качестве инструмента поддержки МСП.

Итак, Портал в том виде, в котором есть сейчас, не может служить площадкой для обсуждения проблем развития малого и среднего предпринимательства, а выступает своего рода трибуной для доведения до предпринимателей и заинтересованных лиц информации о проводимой политике. Однако даже с ролью политической трибуны Портал едва ли справляется. Публикуемая на Портале информация, исходя из данных о его посещаемости, доходит далеко не до всех потенциальных потребителей, и подавляющее большинство субъектов МСП просто не получает необходимые сведения. Качество информации и ее своевременность также оставляют желать лучшего, вследствие чего заинтересованным лицам проще найти более актуальную информацию в других источниках.

Исходя из этого (а также данных о низкой посещаемости Портала) можно поставить под сомнение необходимость его функционирования в том виде, в котором Портал существует в настоящее время. Назрела необходимость качественного улучшения функциональности и контента Портала.

2. Ведомственные программы поддержки малого и среднего предпринимательства, реализуемые федеральными органами исполнительной власти

2.1 Место ведомственных программ в системе мер по поддержке малого и среднего предпринимательства

Тезис о том, что поддерживать МСП должно не только Минэкономразвития России - ведомство, за которым закреплена функция по развитию сектора, - стал часто фигурировать в правительственных кругах ближе к концу 2008 года. В октябре 2008 года было принято Постановление Правительства РФ от 13 октября 2008 года № 753 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере развития малого и среднего предпринимательства», в соответствии с которым 26 ведомств федерального уровня были наделены полномочиями по разработке и реализации мер поддержки субъектов МСП.

7 мая 2009 года по итогам совещания у первого заместителя председателя правительства И.И. Шувалова вышел в свет правительственный протокол № ИШ-П13-24пр, поручающий ведомствам разработку и принятие собственных (ведомственных) программ в сфере поддержки и развития МСП.

После совещания свыше десятка федеральных ведомств приступили к разработке проектов четырехлетних ведомственных (отраслевых) программ поддержки и развития малого и среднего предпринимательства. В целом же поддерживать МСП за счет реализации ведомственных программ в 2009-2012 годах первоначально собирались: Минтранс России, Минздравсоцразвития России, Минспорттуризма России, Минприроды России, Минкомсвязи России, Минэнерго России, Минкультуры России, Минсельхоз России, Минпромторг России, Минрегион России, Рособразование, Росмолодежь и другие ведомства.

Однако все разработанные проекты программ оказались разными не только по объему (степени детализации), но и по качеству (уровню проработки) и даже по формату (см. таблицу 2.1) .

Таблица 2.1

Оценка ведомственных целевых программ по различным критериям уровня проработки

Цели и задачи варьировались в зависимости от сферы, регулированием которой занималось соответствующее ведомство, однако по сути были однотипными: создать условия для развития сектора, сформировать благоприятную среду, повысить эффективность и конкурентоспособность, увеличить долю присутствия сектора МСП на рынке товаров и услуг, уровень образования и квалификации персонала.

Первое, что следует отметить при анализе этих документов - явное несоответствие заявленных целей и задач механизмам, формам и инструментам его развития, которые предлагались большинством федеральных органов власти.

Значительная часть мероприятий, включаемых в проекты программ, к малому бизнесу имела весьма опосредованное отношение или не имела такого вообще. Другая часть - текущие задачи ведомств, которые должны были выполняться вне зависимости от того, будут ли приняты отдельные программы поддержки и развития МСП или нет (в том числе разработка различных нормативных и правовых актов). Третья - мероприятия, заведомо уже выполненные. Четвертая - сугубо «рекламно-пиарные» мероприятия, связанные с пропагандой малого бизнеса и необходимостью улучшения имиджа предпринимателя среди широких масс населения и, в частности, молодежи. Кроме того, почти все ведомства предлагали создать специализированные сайты или отдельные разделы на сайтах по проблематике МСП.

Большинство целевых индикаторов и показателей, по которым должна была производиться оценка эффективности соответствующих программ, никак не были обоснованы и не просчитаны.

Отметим, что согласно разработанным проектам программ за 3 с небольшим года ведомства собирались потратить на сектор МСП свыше полутриллиона рублей. Для сравнения за почти восемь лет с 1994-2001 годы на сектор было потрачено немногим более 400 млн. рублей, в 2012 году на предоставление субсидий бюджетам субъектам Российской Федерации для реализации программ государственной поддержки малого и среднего предпринимательства федеральным бюджетом предусмотрено 19 млрд. рублей. Очевидно, что под политически актуальные задачи развития МСП ведомства необоснованно пытались получить из федерального бюджета дополнительные ресурсы.

На выходе финансирование программ было существенно сокращено, часть проектов программами так и не стали. В итоге были приняты программы следующих ведомств:

- Министерство энергетики РФ (приказ Минэнерго России от 30 марта 2010 года № 132 «Об утверждении аналитической программы Минэнерго России “Развитие малого и среднего предпринимательства в сфере топливно-энергетического комплекса”»);

- Министерство здравоохранения и социального развития РФ (приказ Минздравсоцразвития России от 1 февраля 2010 года № 42 «Об утверждении аналитической ведомственной целевой программы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации “Содействие развитию малого и среднего предпринимательства в здравоохранении и сфере социальных услуг”»);

- Министерство культуры РФ (приказ Министерства культуры РФ от 24 марта 2010 года № 114 «Об утверждении аналитической программы ведомства “Популяризация и развитие малого и среднего предпринимательства на 2010-2012 годы”»);

- Министерство транспорта РФ (приказ Министерства транспорта от 23 марта 2010 года № 70 «Об утверждении аналитической ведомственной целевой программы “Создание условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере транспорта”»);

- Министерство промышленности и торговли РФ (приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 15 февраля 2010 года № 123 «Об утверждении ведомственной целевой программы “Развитие малого и среднего предпринимательства в отраслях промышленности и в торговле”»);

- Министерство сельского хозяйства РФ (приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 9 июня 2009 года № 218 «Об отраслевой целевой программе по развитию малых форм хозяйствования»).

Тематика целей и задач ведомственных и целевых программ представлена в таблице 2.2.

Таблица 2.2

Тематика целей и задач ведомственных целевых программ

2.2 Оценка уровня проработки ведомственных программ

2.2.1 Программа Министерства транспорта РФ

Первоначально в проекте ведомственной программы Минтранс России предложил потратить выделяемые средства на два мероприятия: предоставлять субсидии бюджетам РФ на закупку автотранспортных средств, производимых на территории РФ «для обеспечения транспортного обслуживания населения муниципальных образований» (52 млрд. бюджетных рублей) и внести в уставной капитал ОАО «Государственная транспортная лизинговая компания» для осуществления закупок автомобильной и дорожно-строительной техники 54 млрд. рублей (40 млрд. из федерального бюджета). В этом заключалась практически вся поддержка МСП, поскольку ни на одно другое мероприятие выделения ресурсов первоначально даже не было запланировано.

В уже принятой программе осталось 121 млн. рублей на программу 2010-2012 годов, из которых 19 млн. - это текущие расходы, а остальные 102 млн. - расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. Логическая структура программы характеризуется слабой связью системы индикаторов с совокупностью целей, задач и мероприятий, представленных в программе.

Размытость целей и задач (общее развитие МСП, совершенствование системы нормативного правового обеспечения предпринимательской деятельности, формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства) позволила, во-первых, включить в список мероприятий и такие, которые не имеют прямого отношения конкретно к развитию МСП (разработка предложений по созданию системы транспортного обслуживания лиц с ограниченной подвижностью на городском пассажирском транспорте, подготовка предложений в Министерство финансов РФ по вопросу отражения налога на добавленную стоимость в документах об оплате услуг по перевозке пассажиров воздушным транспортом и т.д.), а, во-вторых, ограничиться «разработкой предложений» (14 из 23 мероприятий) либо мониторингом текущей активности МСП в отрасли (в т.ч. в сфере госзаказа).

Ожидаемые результаты реализации мероприятий программы выглядят следующим образом: рост рентабельности МСП на 6 процентных пунктов, прирост занятых на транспортных МСП на 150 тыс. человек, увеличение доли МСП в общем количестве малых и средних предприятий по экономике на 0,5 процентных пункта Видимо, речь идет о субъектах МСП, осуществляющих деятельность в сфере транспорта. и доли этих предприятий в общем объеме выручки предприятий транспортного комплекса на 2,2 процентных пункта; увеличение доли сектора в общем объеме перевозок пассажирского автомобильного транспорта на маршрутах регулярных перевозок на 3,0 процентных пункта, а количества поездок лиц с ограниченной подвижностью - в 1,5-2 раза. Отметим, что указанные результаты не связаны с целями и мероприятиями программы.

2.2.2 Программа Министерства культуры РФ

Ведомственная программа Минкультуры России оказалась наиболее далекой от сферы МСП по спектру мероприятий, заявленных в ней. При невнятности целей (одной из них является «пропаганда необходимости получения высокой квалификации в целях реализации конституционного права каждого гражданина на свободу осуществления предпринимательской деятельности») ведомство, тем не менее, сформулировало четыре задачи: формирование положительного имиджа предпринимателя, стимулирование МСП в области культуры, обеспечение доступа МСП к госзаказу и оказание информационной поддержки МСП в отрасли культуры.

Общий объем финансирования программы составил 1 млрд. 890 млн. рублей (из бюджета действующих обязательств), а ее результативность должна была измеряться в количестве мероприятий, направленных на создание положительного имиджа (в 2009 Это при том, что программа была принята в марте 2010 года и по своему названию и содержанию охватывала 2010-2012 годы. - 21 мероприятие, в 2010 - 9-11, а в 2011 - 8-10). При этом список тех самых мероприятий на 2010 год включал в себя всего лишь два мероприятия: финансирование неигровых фильмов на тематику, связанную с МСП (тем не менее, в списке из более, чем десятка тем лишь две темы относятся к МСП) и «Проработка совместно с Общероссийской общественной организацией «Опора России» о проведении творческого конкурса на сценарий про современного российского предпринимателя».

Стимулирование МСП в области культуры сосредотачивается, согласно программе, в сфере кинематографа и выражается в субсидировании кинотеатров, создании региональных кинокомиссий и создании технопарка «Москинап». В целевых индикаторах уровень выполнения и эффективности этих мероприятий никак не отражается, однако в тексте программы выражена уверенность в том, что по результатам деятельности кинокомиссий в регионах ожидается видимый косвенный экономический эффект в виде темпов прироста оборота МСП в регионах.

Задача по привлечению МСП к государственному заказу, судя по заявленным мероприятиям, не выходила за рамки текущей работы ведомства по размещению госзаказа, однако именно она оценивалась с точки зрения целевых индикаторов программы (удельный вес субъектов МСП в общем количестве организаций, принявших участие в размещении госзаказа в 2010-2011 году должен был составить 15%).

Наконец, оказание информационной поддержки МСП в отрасли культуры уже никак не относилось к малому и среднему предпринимательству: под заголовком «проведение аналитических исследований по вопросам МСП» предлагалось провести аналитический обзор отечественного кино, под тематикой «Освещение проблем МСП», научно-практическую конференцию «Человек, культура и общество в контексте глобализации» и подготовку монографии про «интеллектуальную элиту» и «культурологический анализ феномена». В число мероприятий по поддержке и развитию МСП также включено общее мероприятие «организация и осуществление взаимодействия со СМИ».

2.2.3 Программа Министерства промышленности и торговли РФ

Ведомственная целевая программа Минпромторга России ставит перед собой цели содействия снятию административных барьеров при ведении предпринимательской деятельности и содействия развитию МСП в промышленности и торговли.

При этом наиболее значимым мероприятием в рамках снижения уровня административных барьеров является перевод в 2009 и 2011 году ряда видов продукции из перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации, в разряд продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии. Между тем эта задача в рамках реформы технического регулирования стояла перед ведомством еще с 2003 года, когда был принят соответствующий закон, который прямо диктовал ежегодно утверждать и уточнять такие перечни. Остальные мероприятия по снижению административных барьеров, согласно заявленной программе, носят аналитический характер («анализ» и «изучение возможностей»), однако, по мнению разработчиков программы, окажут значимое влияние на достижение вполне конкретных целевых показателей (таблица 2.3).

Таблица 2.3

Целевые индикаторы в рамках задачи снижения административных барьеров

Это же наблюдение касается и других задач в рамках программы: значительная часть мероприятий относится к мониторингу реализации действующих нормативных правовых актов и программ, консультированию и информационной поддержке. При этом заявляется, что проведение мониторинга привете у росту и масштабу деятельности МСП (росту доли или количества предприятий) в соответствующей сфере (легкая промышленность, фармацевтическая промышленность и др.).

Кроме того, в рамках программы Минпромторг России собирался также разработать проект федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», который ко времени появления проекта программы уже был принят Государственной Думой в первом чтении.

Тем не менее уже принятая программа Минпромторга России по объему финансирования оказалась самой весомой: 591 млн. 939 тыс. руб. за три года (из бюджета действующих обязательств). Большая часть средств направляется на субсидии организациям народных художественных промыслов (поддержка производства и реализации изделий).

2.2.4 Программа Министерства энергетики РФ

Программа «Развитие малого и среднего предпринимательства в сфере топливно-энергетического комплекса» направлена на достижение следующих целей: развитие МСП в сфере энергоаудита, обеспечение благоприятных условий для развития инновационной активности субъектов МСП: развитие МСП в угольной и торфяной промышленности, создание правовой основы развития рынков инфраструктурных услуг в сфере МСП для ТЭК, инфраструктурное развитие МСП в части ресурсообеспечения и пропаганда среди МСП использования возобновляемых источников энергии.

Для первых трех целей программы не предусмотрены числовые значения целевых индикаторов. Предполагается, что значения будут уточняться в процессе реализации программы. Таким образом, формально выполнение данных целей можно оценить лишь по «натуральным» показателям - факту разработки или принятия определенных нормативных актов. В некоторых случаях целевые индикаторы больше похожи на цели: «формирование единого информационного пространства на территории Кемеровской области» (о масштабах, качестве и определении единого информационного пространства ничего не сказано), «разработка и внедрение инновационных технологий производства, использования и обработки новых материалов и вторичных энергоресурсов» (в этом индикаторе даже не упомянута связь с МСП).

В рамках достижения цели по инфраструктурному развитию МСП в части ресурсообеспечения программой запланировано внедрение энергосберегающего газового оборудования в субъекты МСП и подключение к газораспределительной сети. При этом министерство рассчитывает запустить этот процесс за счет целевого кредитования, однако в качестве целевого индикатора почему-то рассматривает увеличение объема потребления газа в РФ (также без приведения на конкретного числового значения индикатора).

Единственной четкой в цифрах и самостоятельно заявленной системой целевых индикаторов обладает последняя цель программы - создание, поддержка и мониторинг информационного обеспечения, а также оказание практической помощи хозяйствующим субъектам МСП в выборе рациональных решений по использованию возобновляемых источников энергии. Основным мероприятием является деятельность экспертно-консалтинговой сети (далее также - ЭКС) по заявленным в цели вопросам и её информатизация. Тем не менее четко измеряется в целевых индикаторах лишь активность ЭКС (количество «электронных конференций» и реализованные проекты экспертиз). Эффективность деятельности ЭКС, согласно приведенным индикаторам, должна повлиять на весь объем электрической и тепловой энергии, произведенной на объектах, работающих на основе возобновляемых источников энергии, и количестве таких объектов, построенных в 2011-2012 гг. Влияние конкретно данных мероприятий на такие «широкие» индикаторы оценить будет трудно.

Финансирование программы небольшое - всего 14 млн. рублей, средства разбиты в разрезе поставленных целей, поэтому не вполне понятно, на что фактически тратятся. Исходя из общего анализа документа, можно предположить, что таким образом «замаскированы» проведение аналитических работ и подготовка нормативных документов.

2.2.5 Программа Министерства здравоохранения и социального развития РФ

Минздравсоцразвития России - единственное из ведомств, имеющих соответствующую программу, которое по итогам 2010 года разместило в открытом доступе отчет о ходе её реализации, указав выполненные мероприятия и фактические значения выбранных целевых индикаторов.

Таблица 2.4

Результаты реализации программы Минздравсоцразвития России

за 2010 год

При этом основные мероприятия ведомства проводились по четырем направлениям: содействие созданию безработными гражданами собственного бизнеса, обеспечение доступа субъектов МСП к госзаказу, снижение административных ограничений с помощью редакции ряда нормативных правовых актов и совершенствование системы контроля и надзора (последние две задачи мало имели отношения конкретно к МСП). О выполнении большинства из поставленных задач министерство доложило превышением фактических значений индикаторов программы над целевыми (9 из 11).

Особым успехом программы представлено резкое увеличение доли безработных граждан, открывших собственное дело (3,3% вместо планировавшихся 0,7%), с помощью программы субсидий (выделение 60 тыс. рублей на открытие бизнеса). Правда, мониторинг такого индикатора оставляет за скобками дальнейшую судьбу подобных предприятий, жизненный цикл которых обычно не превышает года. Кроме того, данный индикатор может расти и из-за простого снижения числа безработных.

Обеспечение доступа субъектов МСП к госзаказу предусматривало размещение заказов на оказание услуг в сфере социального обслуживания (судя по отчету, число новых регионов, в которых негосударственные социальные службы благодаря госзаказу начали участвовать в оказании социальных услуг населению, составило 9) и дополнительное субсидирование существующих организацией (в 7 регионах). Кроме того, в рамках этой задачи ведомство разрабатывало тематические инновационные проекты с привлечением МСП.

Задача снижения административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности решалась с помощью редакции ряда нормативных правовых актов, целевым индикатором выступало количество подготовленных новых санитарных норм и правил.

Наконец, совершенствование контроля и надзора, по мнению ведомства, заключалось в поддержке системы информирования и консультирования юридических лиц по вопросам, связанным с осуществлением контрольно-надзорных органов юридических значимых действий. Оценивалась эта задача по количеству веб-сайтов в органах и учреждениях, осуществляющих контрольные и надзорные функции, и числу консультаций с представителями МСП (кто проводил консультации, указано не было).

2.2.6 Программа Министерства сельского хозяйства РФ

Министерство сельского хозяйства РФ подготовило наиболее детальную и подробную программу, отказавшись от размытых формулировок, и сконцентрировался на инструментах субсидирования крестьянско-фермерских хозяйств (далее также - КФХ). Программа ставила задачей стимулирование инноваций и создание условий для развития инфраструктуры оборота сельскохозяйственной продукции, потому включала субсидии по кредитам, выданным КФХ на приобретение материально-технических ресурсов, КФХ, применяющим высокопродуктивные породы животных и семена сортов сельскохозяйственных культур, а также на реализацию инвестиционных проектов, направленных на создание инфраструктуры для первичной переработки, хранения и транспортировки сельскохозяйственной продукции. Кроме того, отдельной задачей (правда, без соответствующего целевого индикатора) программа предусматривала снижение административных барьеров - оптимизацию системы обязательной отчетности КФХ и других малых форм хозяйствования перед органами государственной власти и местного самоуправления.

Единственное несоответствие между целями и индикаторами программы отмечается в планируемом изменении числа КФХ. В системе целевых индикаторов программы растет лишь совокупная стоимость валовой продукции сельского хозяйства, произведенного КФХ и индивидуальными предпринимателями (согласно программе, стоимость равнялась 237, 90 млрд рублей в 2008 году, а в 2009 году с учетом инфляции она должна была составить 240,60 млрд рублей, при этом фактическое значение в 2009 году составило 228 млрд рублей в ценах 2008 года). При этом число КФХ должно было стабильно сохраняться на уровне 285 тыс. единиц вплоть до 2011 года, а одна из основных целей программы указывала, что основным индикатором является повышение производительности. Тем не менее в рамках нескольких мероприятий программы подчеркивается, что достижение целей позволит привлечь граждан к созданию дополнительных КФХ (в том числе граждан, имеющих личное подсобное хозяйство) и росту числа КФХ.

Резюмируя, следует признать, что ведомственные программы развития МСП представляют собой образец бюрократической мимикрии: содержат в основном ведомственные новации, далекие от интересов сектора МСП, в значительной мере являются инструментом выбивания дополнительного финансирования на решение мало связанных с состоянием МСП вопросов, не содержат четких критериев оценивания.

3. Механизмы координации программ поддержки малого и среднего предпринимательства, реализуемых федеральными органами исполнительной власти