Муниципальное образование как социально–экономическая система и источник формирования территориальных финансовых ресурсов

За 2015г. зарегистрировали брак в органах ЗАГС г.Ставрополя 3822 пары. Впервые вступили в брак 76,3% мужчин и 80,1% женщин. Наибольшее число женщин (70,0%) и мужчин (64,8%) вступили в зарегистрированный брак в возрасте 20-29 лет.

За 2015г. официально оформили расторжение брака 1940 супружеских пар, 56,4% из них имели детей до 18 лет. «Пик» разводимости как у мужчин, так и у женщин приходится на возрастную группу 25-39 лет: соответственно 33,1% и 46,5% в структуре зарегистрированных разводов. На возрастную группу 40-49 лет у мужчин приходится 12,2% всех разводов, у женщин - 12,6%; на возраст 50-59 лет - 5,6% разводов у мужчин, 5,9% разводов у женщин. Самыми непрочными оказываются брачные союзы, просуществовавшие от 1 до 5 лет - 39,6% всех зарегистрированных разводов; 21,2% разводов приходится на браки, длившиеся 6-9 лет; 15,8% - на браки, продолжавшиеся 20 лет и более. Наиболее стабильны пары, прожившие в браке 15-19 лет, на их долю приходится 10,4% всех разводов. Индекс разводимости составил 51 развод в расчете на 100 браков (в 2013 году -50).

Миграционный прирост в 2015г. составил 2190 человек (2013г.- 1304 человека). За 2015г. в город прибыли 6840 человек, в том числе из других территорий края - 3753 человека (54,9%) общего числа прибывших и 2467 человек (36,1%) - из других регионов России. Выбыли из города 4750 человек, из них к месту постоянного проживания в другие населенные пункты края 2292 человека (48,3% всех выбытий), в другие регионы России - 2385 человек (50,2%). Из других государств на постоянное жительство в г. Ставрополь прибыли 620 человек, выбыли из города за пределы страны 73 человека из них в страны СНГ выехало 77 человек (20 на Украину) и 23 человека в другие зарубежные страны (12 в США).

2.2 Оценка состояния муниципальной собственности г. Ставрополь

Финансово-экономическую базу местного самоуправления составляют природные ресурсы, муниципальная собственность и другое имущество, служащее источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению потребностей населения г.Ставрополя.

Муниципальная собственность является достоянием населения муниципального образования г.Ставрополь. В ее состав входят: средства местного бюджета и внебюджетных фондов; имущество органов самоуправления; земля и другие природные ресурсы, переданные в муниципальную собственность; муниципальные предприятия, организации и учреждения; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; другое движимое и недвижимое имущество (рис. 7).



Рисунок 7 - Состав муниципальной собственности

В муниципальной собственности могут находиться земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и другое), ценные бумаги и другие финансовые активы, нежилые помещения, предприятия, другие имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, а также имущество, необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории.

Анализ структуры муниципального имущества позволяет делать выводы о перспективах развития муниципального образования, о возможных дополнительных источниках пополнения местного бюджета, выявлять «узкие места» в развитии субъектов местного самоуправления.

Данные о стоимости муниципального имущества в г. Ставрополе (табл. 4) свидетельствуют, во-первых, о том, что резервы развития города Ставрополя лежат в области землеустройства, развития рыночных земельных отношений, во-вторых - необходимо активнее проводить реформу жилищно- коммунального хозяйства, направленную, в частности, на минимизацию затрат городского бюджета на содержание огромного муниципального жилищного фонда.

Таблица 4 - Стоимость муниципального имущества города Ставрополя на 01.01.2015г., %.

Показатели	Удельный вес в общей стоимости
Стоимость муниципального имущества г. Ставрополя	100
- имущество муниципальных предприятий и учреждений (без нежилого фонда)	1,6
- имущество органов местного самоуправления (без нежилого фонда)	0,1
- нежилой фонд	7,6
- жилищный фонд	40,0
- земельные участки	47,5
- автомобильные дороги общего пользования	2,9
- ценные бумаги	0,3

Практика современного муниципального хозяйствования даёт примеры того, что зачастую деятельность муниципальных предприятий является убыточной. Традиционно убыточными являются предприятия транспорта, культуры и спорта. Эти предприятия и отрасли дотировались из городского бюджета ввиду жизненной важности их услуг для населения города.

Другой особенностью современной производственной составляющей муниципальной собственности является её очень низкий технологический уровень и почти полная изношенность материальной основы. Это оказывает влияние на стоимость муниципальных услуг. Поэтому значительный объем расходов на содержание объектов муниципальной собственности финансируется на основании переходящей кредиторской задолженности бюджетов, т.е. в конечном счете, из доходов тех поколений жителей муниципальных образований, которые этой собственностью (соответствующими услугами) воспользоваться не смогут по причине неудовлетворительного качества.

Таблица 5 - Рентабельность муниципальных предприятий города Ставрополя

Наименование отрасли	2013	2014	2015
Предприятия транспорта	убытки	убытки	убытки
Аптеки	1,0	2,2	4,6
Хозрасчетные медицинские учреждения	1,7	1,8	2,2
Предприятия бытового обслуживания	2,85	2,6	2,9
Предприятия общественного питания и торговли	5,2	2,4	1,0
Прочие предприятия	37,9	30,2	36,2
Предприятия спорта	убытки	убытки	убытки
Предприятия культуры	убытки	убытки	убытки

Муниципальная собственность является экономической основой местного самоуправления, ибо обеспечивает его финансово-экономическую самостоятельность, в реальном выражении она выступает в форме муниципального хозяйства, поэтому муниципальная собственность должна быть эффективной.

В настоящее время в г. Ставрополе числится 54 муниципальных унитарных предприятия. Из них 37 предприятий являются действующими. Из действующих лишь 24 сработало с прибылью, сумма которой превысила 58 млн. рублей. Остальные же предприятия в 2015 году оказались убыточными. Общая сумма убытков составила более 49 млн. руб.

Не улучшилась ситуация и в 2015 году. Уже сегодня задолженность в бюджет города по зачислению части прибыли составила 1 млн. 680 тыс. рублей.

Таким образом, МУПами не решаются в полной мере возложенные на них задачи, а именно эффективное использование муниципального имущества и пополнение доходной части бюджета города.

В настоящее время по поручению мэра г. Ставрополя проводится детальный анализ деятельности городских муниципальных предприятий. И уже первые результаты этой работы показывают, что подразделения администрации города не осуществляют экономического планирования.

Так, в бюджете города заложены определённые суммы подлежащей зачислению части прибыли МУПов, а в разрезе предприятий такие задания не установлены ни в денежном выражении, ни по срокам перечислений, то есть нет даже плановых заданий. Кроме того, вопросы возникают и с тем как планируется общая сумма поступлений в городской бюджет по этому источнику и насколько она оптимальна.

В этой связи комитету по управлению муниципальным имуществом совместно с руководителями соответствующих отраслевых и территориальных подразделений необходимо разобраться в вопросах планирования деятельности МУПов. Также оказать помощь в разработке бизнес-планов, принятии оптимальных плановых заданий по всем финансово-экономическим показателям на текущий, 2015 год и на следующий, 2016 г. И при этом взять на строгий контроль их исполнение.

Следующим шагом должна стать оценка деятельности МУПов с точки зрения целесообразности их дальнейшего существования. Муниципальные предприятия и учреждения, которые не ведут производственную деятельность, используют имущество не по назначению или используют не эффективно и не смогут оперативно принять меры по выводу муниципального имущества в распоряжение Комитета по управлению муниципальным имуществом, необходимо ликвидировать.

По своим базовым характеристикам муниципальное хозяйство отличается как от государственных, так и от частных производственных структур. Экономические возможности муниципального производства обычно весьма ограничены, однако само наличие его имеет большое значение, как для местного населения, так и для муниципальных органов власти.

Поэтому всегда ответственна задача эффективного использования производственной составляющей муниципальной собственности. На ее решение должны быть направлены:

во-первых, совершенствование правовых условий владения, пользования, управления муниципальной собственностью;

во-вторых, оптимизация системы и механизма управления;

в-третьих, рационализация структуры муниципального производства.

Производственная составляющая обеспечивает включение муниципальной собственности в разнообразные экономические отношения, расширяет ее хозяйственные контакты и сферу социально-экономического влияния.

Следующим важным источником доходов муниципального образования является земля. Группа ресурсов «земельные участки» - это абсолютно новый с точки зрения отечественной экономической практики ресурс хозяйствования. Сама организация оборота этого вида ресурсов в качестве самостоятельного объекта экономический сделок представляет серьезную проблему. Без включения в оборот земельных ресурсов дальнейшее развитие новых отношений будет заморожено.

По месту и роли муниципального образования в развитии имущественного комплекса земля выступает как условие, необходимое для развития жизненного пространства; ограничителем и стимулятором развития в зависимости от различных факторов, поэтому земля как фактор становления рыночных отношений в муниципальных образованиях более чем актуальна.

В области управления земельным фондом перед местными органами власти стоят следующие основные задачи:

установить в соответствии с действующим законодательством РФ организационно-правовые формы собственности на земли в административных границах муниципального образования, закрепив размеры федеральной, областной, муниципальной и частной собственности;

обеспечить повышение эффективности использования земельных ресурсов путем выработки оптимальных методов и структуры управления землями, соответствующих новым организационно-правовым формам;

совершенствовать экономическое и финансовое управление земельными ресурсами на территории муниципального образования.

Необходимо ужесточать спрос с должников по арендной плате за землю. При этом нужно провести ревизию всех земельных участков, на которых не ведётся строительство более одного года, и принять меры либо по активизации строительства, либо по изъятию земельных участков.

Другая проблема - земельные участки под вновь построенными жилыми домами. Так, застройщик после окончания строительства и ввода в эксплуатацию жилого дома передаёт квартиры собственникам, которые либо создают ТСЖ, либо выбирают другой способ управления своим домом. После этого он прекращает договор аренды земельного участка и не платит арендную плату. Не занимаются формированием и оформлением земельного участка и жильцы.

Как следствие: не платится ни арендная плата, ни земельный налог. При этом бюджет несёт потери.

Поэтому в настоящее время необходимо проведение инвентаризации жилых домов, в которых существует указанная проблема, и разработка алгоритма её решения.

Следует отметить, что по своему основному целевому назначению и использованию земельный фонд подразделяется на соответствующие категории. При этом город имеет резерв земельного фонда, который может быть использован для жилищного, промышленного и иного строительства, создания рекреационных и иных функциональных зон, проведения благоустройства. Данные перспективы определяются генеральными планами, проектами планировки и застройки города.

Анализ практики управления объектами недвижимости муниципальной собственности города позволяет сделать вывод о том, что построение стратегии развития имущественного комплекса города должно учитывать новые имущественные отношения в сфере эксплуатации и использования объектов недвижимости, а именно:

отношения между собственниками недвижимости (федерация, субъекты федерации, муниципалитеты, частный сектор);

отношения по видам имущества (движимому, недвижимому), в том числе земельные отношения);

отношения по передаче прав пользования на имущество. Следует отметить, что земельные отношения являются основополагающими в имущественных отношениях и, как следствие переходного периода (борьбы мнений), самыми нормативно необеспеченными. Например, ошибки, допущенные Правительством Российской Федерации в процессе принятия подзаконных актов по определению механизма взимания неналоговых платежей (в виде арендной платы за землю), при отсутствии разграничения земли по уровням собственности (за исключением частного застройщика), дорого стоили экономике России.

Важнейшей социально-экономической сферой жизнедеятельности города и района является жилищно-коммунальное хозяйство, охватывающее до 70% основных фондов муниципальной собственности.

Одной из основных задач муниципальных органов является стабильное жизнеобеспечение города. В последние годы в условиях недостатка финансирования проводится подготовка городского хозяйства к эксплуатации в зимний период. Благодаря успешной и своевременной подготовке источников теплоснабжения, энергетики, водопроводно-канализационного хозяйства и инженерных коммуникаций в городе не возникало острых вопросов с обеспечением горожан коммунальными услугами.

Заметно выросла и абсолютная величина тарифов на предоставление ЖКХ услуг. Определяющим фактором в пересмотре тарифов, помимо реформы, по- прежнему выступало удорожание энергоносителей, цены на которые выросли приблизительно на четверть.

Установлен норматив доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг. Все семьи, которые платят за услуги ЖКХ более 22 % совокупного семейного дохода, могут оформить жилищные субсидии. Ими сейчас в крае пользуется 26 тысяч семей, за прошлый год помощь составила около ста миллионов рублей.

Исходя из всего вышеизложенного и говоря о материальных ресурсах города Ставрополя, можно сказать, что основными мерами по их укреплению являются:

Проведение на территории города полной инвентаризации объектов недвижимости муниципальной и других форм собственности, включая землю.

Организация сбора и обработки информации о спросе и потребностях субъектов рыночных отношений в производственных, земельных и прочих площадях, а также поиск альтернативных путей их удовлетворения.

Поощрение инвестиционной деятельности в условиях имущественных рыночных отношений субъектов либо путем создания предприятий с участием города в виде права пользования землей, либо путем передачи в аренду части муниципального имущества (в т.ч. земли), при приоритете внутренних региональных инвесторов, по сравнению с внешними.

Содействие местным товаропроизводителям путем предоставления им муниципальных земельных участков и площадей, в первую очередь вновь созданным и расширяющимся.

Передача внешним субъектам предпринимательской деятельности свободного муниципального имущества, не востребованного местными субъектами рыночных отношений на их территории.

Установление дифференцированной платы за пользование муниципальной собственностью, достаточной для ее восстановления, поддержания в нормальном состоянии и учитывающей потребительские свойства объекта и конъюнктуру рынка.

Безусловно, данный перечень не может быть исчерпывающим, ибо требует детализации и систематизации по общим признакам, что в конечном счете должно дать положительные результаты в установлении конкретных «правил игры» при разработке и реализации концепции управления имущественным комплексом города, муниципальной экономикой в целом.

Для улучшения качества услуг ЖКХ Ставрополя необходимо:

перейти на договорные отношения и предоставить потребителю возможность влиять на объем и качество потребляемых услуг в коммунальной сфере;

осуществлять конкурсный отбор организаций, управляющих и обслуживающих жилищный фонд;

развивать конкуренцию среди поставщиков, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и организаций, выполняющих проектно-строительные работы.

Для того чтобы успешно перейти на конкурентную основу в жилищно- коммунальной сфере органам местного самоуправления необходимо обеспечить сокращение расходных статей бюджета, а также:

проведение экспертизы состояния жилого фонда;

налаживание взаимодействий между различными службами, входящими в подразделения ЖКХ;

создание действующего фонда для капитального ремонта домов;

формирование муниципального заказа на обслуживание и развитие объектов ЖКХ;

организация системы расчетов за произведенные и потребленные жилищно-коммунальные услуги на основе договоров, а также применение экономических санкций за нарушение договорных обязательств;

привлечение на равноправной основе организаций для оказания жилищно-коммунальных услуг;

внедрение приборов индивидуального учета и регулирования расхода воды, тепла, газа и других энергоресурсов.

Таким образом, без решения всех вышеперечисленных принципов и задач, невозможно стабильное развитие муниципальной собственности, а значит и социально-экономическое развитие в целом.

2.3 Анализ формирования и использования бюджета г. Ставрополь

Переход к системе хозяйствования рыночного типа обусловливает необходимость адекватной организации бюджетных отношений как по линии стабилизации финансовых ресурсов в распоряжение местных органов власти, так и в процессе регулирования местных бюджетов.

Основные параметры бюджета города Ставрополя представлены в таблице 5.

Доходы местного бюджета выражают экономические отношения, возникающие у местного сообщества с предприятиями, организациями и гражданами в процессе формирования бюджетного фонда данной местной территории. Формами проявления этих отношений служат различные виды платежей предприятий, организаций и населения в бюджет, а их материально- вещественным воплощением - денежные средства, мобилизуемые в муниципальные бюджеты. Бюджетные доходы, с одной стороны, являются результатом распределения стоимости общественного продукта между различными участниками воспроизводственного процесса, а с другой, выступают объектом дальнейшего распределения сконцентрированной в руках государства стоимости отдельных регионов. Состав бюджетных доходов, формы их мобилизации в соответствующий бюджет зависят от системы и методов хозяйствования, а также от решаемых обществом экономических задач.

Таблица 6 - Основные параметры бюджета г. Ставрополь, тыс. руб.

Показатели	2014	2015	План на 2016 год
Доходы, всего	5 511 824,85	7 616 055,41	6 985 315,12
Расходы, всего	6 322 478,30	8 141 005,52	6 985 315,12
в том числе
межбюджетные трансферты	1 995 614,42	3 645 179,03	2 553 610,87
Профицит(+), дефицит (-)	-810 653,45	-524 950,11	0,00
Источники финансирования дефицита бюджета города	810 653,45	524 950,11	0,00
Муниципальный долг	1 360,00	1 279,00	1 279,00
на начало года - всего	1 360,00	1 279,00	1 279,00
на конец года - всего	1 279,00	1 279,00	1 003,00

Как видно из данных таблицы 6 бюджет города Ставрополя является дефицитным, однако в этом направлении наметилась положительная динамика, так как профицит бюджета в 2015 году снизился по сравнению с 2013 годом на 285 703,34 тыс. руб.

Главную задачу местных бюджетов следует рассматривать с качественной и количественной сторон. В качественном смысле главная задача бюджетов этого уровня заключается в обеспечении реальной самостоятельности их функционирования. В количественном - быть достаточными в покрытии тех затрат, которые возникают на местном уровне. Ситуация складывается таким образом, что эти бюджеты сегодня не могут финансировать в полном объеме комплексное развитие своих территорий в виду их недостаточности, а существующий механизм межбюджетных отношений не сориентирован на обеспечение их самостоятельности.

Необходимость реального укрепления самостоятельности местных бюджетов требует выработки новых подходов к формированию их доходной базы.

Особого внимания заслуживает вопрос о соответствии существующего ныне механизма собственных и регулирующих доходов требованиям обеспечения реальной самостоятельности бюджетов. Закрепленные или собственные доходы местного бюджета - виды доходов, закрепленные законодательством Российской Федерации на постоянной основе полностью или частично за местным бюджетом.

В настоящее время большинство органов местного самоуправления в состоянии самостоятельно сформировать не более 30% своих доходов, а остальные 70% получает в виде отчислений и дотаций, определяемых органами власти субъектов Федерации.

Финансовая помощь не является собственным доходом местного бюджета. Основу собственных доходов составляют местные налоги. Органы самоуправления местной власти заинтересованы в собственных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет, оказывать экономическое влияние на предприятия. Постоянно увеличивающиеся расходы местных бюджетов при недостаточном росте объема закрепленных доходов вызвали необходимость наделения средствами этих бюджетов. Это осуществляется главным образом за счет регулирующих источников, т.е. средств, поступивших из источников вышестоящих бюджетов.

К регулирующим доходам относятся финансовые ресурсы, используемые для сбалансированности расходов и доходов местных бюджетов. В последние десятилетия в подобный способ наделения средствами региональных бюджетов стал все более распространяться в странах Запада. Здесь различаются две группы местных налогов. Во-первых, это собственные налоги, которые действуют в рамках данной административной единицы и в полном объеме поступают в их бюджет. Контроль над взиманием этих налогов закреплен за местными властями. Они же могут самостоятельно или с определенными ограничениями регулировать ставки собственных налогов. Во-вторых, общие налоги, перераспределяемые через центральный бюджет в пользу местных органов власти. Ставки этих налогов устанавливаются государством и не могут быть изменены решением на местах. За счет общих налогов центральные власти перераспределяют налоговые ресурсы, выравнивая, таким образом, положение отдельных территорий, исправляя диспропорции, возникшие вследствие неравномерного размещения объектов налогообложения, экономических ресурсов.

Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный орган субъекта Российской Федерации устанавливает в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе, исходя из их среднего уровня по субъекту Российской Федерации. Доли указанных налогов рассчитываются по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный орган субъекта Российской Федерации может устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе. К собственным доходам местных бюджетов могут относиться также другие платежи, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В России при формировании большинства местных бюджетов значительная часть доходов приходится на долю регулирующих отчислений.

Механизм собственных и регулирующих доходов характеризуется, во- первых, высокой степенью централизации бюджетных средств, во-вторых, субъективизмом в делении доходов на собственные и регулирующие и установлении нормативов отчислений от регулирующих налогов. В условиях демократизации финансовых отношений такой механизм не приемлем. Органы местного самоуправления должны оказывать реальное влияние на собственные доходные источники, а также обеспечивать наибольшую возвратность налоговых поступлений населению соответствующей территории через систему социально-бытовых услуг.

Исходной базой формирования доходов бюджетов различных уровней является распределение налогов и обязательных платежей и закрепление их конкретных видов за федеральным, региональным и местным бюджетами. Сегодня речь должна идти о финансовом обеспечении на уровне региона, и на уровне местного самоуправления. И налоговая система должна строиться не механически, а исходить из того, на каком уровне налоги будут работать более эффективно.

Предложения о закреплении полностью за теми или иными звеньями бюджетной системы таких крупных регулирующих доходов, как налог на доходы физических лиц или налог на добавленную стоимость, не учитывают того, что это может привести к резкому превышению доходов над расходами по отдельным бюджетам. Поэтому внутри субъектов РФ, наряду с едиными нормативами отчислений от этих налогов в бюджеты городов и районов, применяются и дифференцированные нормативы. Наряду с распределением соответствующих видов налогов по вертикали бюджетной системы целесообразно расширять практику устойчивого закрепления части отдельных видов налогов за бюджетами разных уровней на долговременной основе, включая и регулирующие доходы. Для реализации этой задачи требуется применять не только единые, групповые квоты и нормативы отчислений, но и дифференцированные, исчисляемые по единой методологии. В доходы бюджетов муниципальных образований за 2013 год поступило 9233,1 млн. руб. или 115,4% к поступлениям аналогичного периода прошлого года (8000,9 млн. рублей).

Как видно основная часть доходов местного бюджета (78,4%) сформирована за счет поступлений: налога на доходы физических лиц - 4963,7 млн. рублей или 53,8% от общего объема поступлений в местный бюджет, земельного налога - 1356,6 млн. рублей (14,7%), единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - 910,4 млн. рублей 9,9 процента).

Доля поступлений доходов, администрируемых налоговыми органами, в местный бюджет составила 22,3% от общего объема поступлений во все уровни бюджета, что на 0,1 процентных пункта больше аналогичного показателя 2013 года (22,2 %). руб.



Таблица 7 - Поступление налогов и сборов в бюджет Ставрополя, млн.

Виды налогов и платежей	Фактически поступило	Темп роста, %
	2014	2015
В С Е Г О:	5 511,8	7 616,1	115,4
в том числе:	Х	Х	Х
Налог на доходы физических лиц (НДФЛ)	3141,8	4097,4	109,2
Налог на имущество организаций	220,5	281,8	110,8
Транспортный налог	220,5	487,4	207,8
Земельный налог	771,7	1119,6	120,9
Налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения	441,0	563,6	110,5
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (ЕНВД)	551,2	754,0	117,2

В 2015 году наибольший удельный вес в налоговых доходах составляют налог на доходы физических лиц и земельный налог, соответственно 57,8% и 14,7%. Существенными являются также Налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения и Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности - 7,4% и 9,9%. Их увеличение в последние два года связано с подъемом предпринимательства. В целом такая структура налоговых доходов говорит о том, что она сориентирована на экономический рост - с увеличением добавленной стоимости в реальном секторе экономики при сохранении прежних ставок регулирующих доходов доходы бюджета должны возрастать.

Доходы местных бюджетов продолжают формироваться в основном не за счет собственных доходов, а путем отчислений от регулирующих доходов. Собственные доходы местных бюджетов постепенно растут, однако их доля сегодня не превышает 30%, остальная часть - регулирующие доходы.

В результате этого финансовых ресурсов низовым бюджетам не хватает, поэтому доходная часть их формируется в виде финансовой помощи из бюджета региона. Есть местные бюджеты, где уровень собственных доходов в общей сумме собственных и регулирующих доходов не превышает 1-2% доля собственных доходов бюджета г. Ставрополя составила в 2015 г. всего 35,1%. При этом органы власти муниципальных образований заинтересованы в собственных источниках доходов, так как они позволяют им шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться извлечения платежей в бюджет.

В бюджеты муниципальных образований поступают доходы от использования имущества, находящегося в их собственности, доходы от платных услуг, оказываемых местными органами власти и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении городских властей, и др.

Таким образом, величина неналоговых доходов зависит от величины муниципальной собственности и от эффективности управления ею. В связи с этим встает вопрос о степени участия органов власти в производстве. Хотя считается, что деятельность частных предприятий более эффективна, чем государственных и муниципальных, имеются примеры, когда последние обеспечивают более экономичное оказание услуг. Если имеют место монополия, существенная информационная асимметрия или неполнота рынков, перспективы приватизации ограничены. В ряде случаев целесообразна коммерциализация государственных и муниципальных предприятий при сохранении контроля над ними со стороны территориальных органов власти - организация предприятий со смешанной собственностью.

Неналоговые доходы муниципальных образований занимают небольшой удельный вес в местных бюджетах; их величина не соответствует закрепленной за ними собственности. Так, их доля в бюджете Ставрополя составляет 10,6%. Это объясняется тем, что это имущество предназначено для обеспечения населения общественными и смешанными благами, а не для получения прибыли, а также сложным финансовым состоянием значительной части муниципальных предприятий.

Кроме того, органы власти могут использовать также средства частных предприятий для предоставления и финансирования бюджетных услуг, так как они располагают широкими возможностями регулирования экономики на подведомственной территории. В качестве компенсации эти предприятия получают от администраций различные привилегии, включая явные или скрытые налоговые льготы, реструктуризацию задолженности, защиту от банкротства или конкуренции.

Говоря о рациональном распределении налоговых доходов по территориям, необходимо иметь в виду, что в последнее время наметилась тенденция, не учитывать которую нельзя. Речь идет о том, что понятия «бюджетная» и «финансовая» обеспеченность регионов все больше различаются по количественной и по качественной характеристикам. Ранее территориальные и местные органы власти, кроме бюджета, практически не имели других источников покрытия своих расходов.

В настоящее время ситуация радикально изменилась: происходит коммерциализация социальной сферы. Налогоплательщик, помимо налогов, из собственных доходов оплачивает все больше социальных расходов: коммунальное обслуживание, плата за жилье, образование, здравоохранение и другие. Соответственно снижается доля бюджетных расходов в обеспечении государством социальных гарантий. Многие крупные предприятия, избавившись от необходимости содержать на своем балансе массивную сеть социальной инфраструктуры, производят существенные денежные выплаты своим работникам. Таким образом, компенсируются собственные расходы на социальные нужды работников.

Органы местного самоуправления города Ставрополя наделены соответствующими полномочиями и выполняли все основные функции, свойственные большинству муниципальных образований Ставропольского края.

Становление и развитие демократии и местного самоуправления, передача полномочий в решении вопросов местного значения на места, породили резкий рост затрат на местное самоуправление в каждом муниципальном образовании. Так, удельный вес затрат на местное самоуправление в городе Ставрополе за четыре года анализируемого периода увеличился с 3,85 до 5,93% (табл. 7). Передача части государственных полномочий и дополнительных функций требовала расширения существующих и организации новых подразделений и служб в органах местного самоуправления. С ростом численности и заработной платы работников аппарата управления росли затраты на их содержание.

Укрепление органов местного самоуправления и увеличение расходов на образование, здравоохранения и оказание социальной защиты и помощи гражданам происходило в основном за счет сокращения расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, поддержку промышленности и других отраслей, а также сокращения прочих расходов (табл. 7).

Таблица 8 -Удельный вес направлений бюджетного финансирования за 2013-2015 гг. в г. Ставрополе, %

Наименование отраслей	2013	2014	2015
Государственное управление и местное самоуправление	6,21	8,24	5,93
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности	3,49	3,76	1,84
Промышленность, энергетика, строительство	0,79	0,24	2,12
Сельское хозяйство	0,63	0,74	0,73
Охрана окружающей среды	0,01	0,01	0,08
Транспорт, связь	3,17	0,85	0,40
Обслуживание государственного долга	1,96	0,00	0,13
Жилищно-коммунальное хозяйство	18,74	15,91	15,64
Гражданская оборона	0,16	0,00	0,47
Образование	34,40	42,99	37,58
Культура и искусства	1,22	1,08	1,30
Средства массовой информации	0,23	0,02	0,17
Здравоохранение и физкультура	18,56	24,84	20,07
Социальная политика	4,71	1,04	11,17
Прочие расходы	5,75	0,28	2,37
Всего расходов	100	100	100

Тем самым, расходы бюджета города Ставрополя в 2015 году имели большую, чем в предыдущих годах, социальную направленность, проявившуюся в первоочередном финансировании образования, здравоохранения, культуры и искусства, а также в обеспечении большей чем в прошлые годы защите малоимущих граждан.

Вместе с тем, в соответствии с Положением о проведении мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого администрацией города Ставрополя, ее отраслевыми (функциональными) и территориальными органами, утвержденным постановлением администрации города Ставрополя от 03.10.2012 № 3073, был проведен мониторинг качества финансового менеджмента по двум направлениям:

-в части исполнения бюджета города Ставрополя за 2015 год;

-в части документов, используемых при составлении проекта бюджета города на 2016 год и проекта среднесрочного финансового плана города Ставрополя на 2016-2019 годы, результаты которого мы использовали в своем исследовании.

Мониторинг проводился на основании бюджетной отчетности, данных и материалов, представляемых главными распорядителями бюджетных средств в комитет финансов и бюджета администрации города Ставрополя, а также общедоступных (опубликованных и размещенных на официальных сайтах) данных и материалов по следующим направлениям деятельности:

качество планирования бюджета города;

исполнение бюджета города в части расходов;

исполнение бюджета города в части доходов;

исполнение судебных актов;

учет и отчетность;

контроль и аудит;

подведомственные муниципальные учреждения;

-квалификация финансового (финансово-экономического) подразделения главных распорядителей бюджетных средств;

реестр расходных обязательств города Ставрополя.

Наряду с вышеизложенным, по результатам проведенного мониторинга определены главные распорядители бюджетных средств, имеющие право на получение в текущем году грантов на стимулирование достижения лучших результатов среди отраслевых и функциональных органов администрации города и муниципальных учреждений при внедрении системы бюджетного планирования, ориентированного на результат:

группа - отраслевые органы администрации города Ставрополя в социальной сфере:

место - управление труда и социальной поддержки населения по осуществлению отдельных государственных полномочий в городе Ставрополе (306 157,20 рублей);

место - управление образования администрации города Ставрополя (306 157,20 рублей);

группа - администрация города Ставрополя, функциональные органы администрации города Ставрополя:

место - комитет муниципального заказа и торговли администрации города Ставрополя (229 617,90 рублей);

место - комитет финансов и бюджета администрации города Ставрополя (229 617,90 рублей);

группа - территориальные органы администрации города Ставрополя, отраслевые органы администрации города Ставрополя в сфере жилищно-коммунального хозяйства и градостроительства:

место - администрация Октябрьского района города Ставрополя (229 617,90 рублей);

место - администрация Ленинского района города Ставрополя (229 617,90 рублей) (табл. 9).

По итогам проведенного мониторинга Постановлением администрации города Ставрополя от 7 марта 2012 г. № 499 утверждено Положение о гранте администрации города Ставрополя с целью предоставления гранта - привлечения некоммерческих негосударственных организаций, общественных объединений к решению социальных проблем населения города, развития общественной инициативы и активности граждан в решении вопросов местного значения.

Для участия в конкурсе на получение гранта представляются проекты, предусматривающие дополнительное финансирование за счет грантополучателя в размере не менее 30% от стоимости проекта.

Таким образом, доходы местного бюджета выражают экономические отношения, возникающие у местного сообщества с предприятиями, организациями и гражданами в процессе формирования бюджетного фонда данной местной территории. Формами проявления этих отношений служат различные виды платежей предприятий, организаций и населения в бюджет, а их материально-вещественным воплощением - денежные средства, мобилизуемые в муниципальные бюджеты. Бюджетные доходы, с одной стороны, являются результатом распределения стоимости общественного продукта между различными участниками воспроизводственного процесса, а с другой, выступают объектом дальнейшего распределения сконцентрированной в руках государства стоимости отдельных регионов. Состав бюджетных доходов, формы их мобилизации в соответствующий бюджет зависят от системы и методов хозяйствования, а также от решаемых обществом экономических задач.

3.2 Пути совершенствования системы управления финансовыми ресурсами муниципалитета

Особенности и перспективные направления управления финансами г. Ставрополь

Практическая деятельность муниципальных образований проявляется во всех сферах общественной жизни, в том числе и в финансовой сфере. Но в целом политика муниципальных образований зависит от государственной политики. На современном этапе ее формирование осложнено рядом трудностей, переживаемых российской экономикой: остановкой роста ВВП; продолжающимся спадом инвестиций; низким уровнем собираемости налогов; ростом расходов на обслуживание государственного долга.

Сложное положение в социальной сфере обусловлено низким уровнем доходов населения и, соответственно, низким уровнем потребления. В таких условиях стратегическими целями и задачами федеральной финансовой политики являются: достижение устойчивого экономического роста и создание для этого соответствующих макроэкономических условий; рост реальных доходов и потребления населения.

Для успешного решения поставленных задач Министерством финансов Российской Федерации определены приоритетные направления финансовой политики на среднесрочную перспективу:

осуществление налоговой реформы на основе Налогового кодекса и повышение на этой основе собираемости налогов;

- осуществление бюджетной реформы на основе Бюджетного кодекса и упорядочение бюджетного процесса;

сокращение государственных расходов при полном выполнении бюджетных обязательств;

снижение государственных заимствований, увеличение сроков их погашения при уменьшении доходности государственных ценных бумаг и процентных ставок до уровня, обеспечивающего движение финансовых ресурсов в реальный сектор экономики;

совершенствование межбюджетных отношений.

При этом региональная и местная финансовая политики должны быть направлены на совершенствование системы финансовых отношений в регионе и на территории муниципальных образований. Поэтому основными направлениями такой финансовой политики являются: расширение налогооблагаемой базы территорий,

постепенное уменьшение налогового бремени на сферу производства,

снижение удельного веса ВВП, перераспределяемого посредством налогов и бюджета;

обеспечение социального равенства при распределении дотаций и реализации мероприятий по социальной защите населения,

государственное регулирование в ценообразовании на сельскохозяйственную продукцию для обеспечения продовольственной безопасности;

решение комплекса территориальных вопросов, касающихся взаимоотношений органов регионального и местного управления и самоуправления.

Важнейшими составляющими финансовой политики местных органов власти являются: бюджетная, налоговая, инвестиционная и социальная политики.

Необходимо заметить, что как правило, в составе финансовой политики государства, так же как и муниципального образования, выделяют как относительно самостоятельные бюджетную и налоговую политику.

Основными целями бюджетной политики на уровне муниципалитета должны стать:

-инвентаризация и оценка эффективности бюджетных расходов и обязательств, включая федеральные целевые программы;

трансформация социальных льгот в адресную социальную помощь с обязательной проверкой нуждаемости и преимущественно в денежной форме;

увеличение реальной заработной платы государственных служащих и работников бюджетной сферы. Важным направлением расходов станут адресные жилищные субсидии и пособия по безработице;

-более четкое разграничение расходных и доходных полномочий между бюджетами трех уровней, завершение формирования новых систем финансовой поддержки регионов и финансирования федеральных мандатов.

завершение формирования казначейской системы на региональном и местном уровнях, реализация новых требований прозрачности бюджетов и бюджетных процедур, максимальная консолидация внебюджетных и целевых бюджетных фондов.

Местная бюджетная политика основывается на Бюджетном кодексе Российской Федерации, государственных и региональных законодательных актах, регламентирующих бюджетный процесс. Реальным воплощением местной бюджетной политики является бюджетный механизм, создаваемый городскими властными структурами.

Он отражает конкретную нацеленность бюджетных отношений на решение экономических, социальных, экологических и иных задач местного сообщества. Местные органы власти используют бюджет для регулирования городского развития посредством управления поступающими в распоряжение муниципалитета финансовыми ресурсами.

В процессе осуществления городской бюджетной политики муниципальные органы власти имеют возможность применять самые разнообразные формы воздействия на экономику города, среди них:

финансирование и субсидирование муниципальных предприятий;

размещение муниципального заказа;

льготирование отдельных категорий предприятий

выдача бюджетных ссуд;

осуществление инвестиций в приоритетные секторы экономики города;

совместное финансирование социально значимых проектов;

участие органов местного самоуправления в акционерном капитале, в советах директоров градообразующих предприятий;

финансирование вложений в инфраструктуру с учетом получения обратного притока капитала;

финансирование мероприятий, направленных на повышение эффективности использования муниципальной собственности.

Результатом такого воздействия служит последующий рост городских доходов, решение насущных социальных проблем, создание необходимой инфраструктуры.

Государственной Думой Ставропольского края приняты законы Ставропольского края «О бюджетном процессе в Ставропольском крае», «Об инвестиционной деятельности в Ставропольском крае», предусматривающие различные формы финансовой поддержки, которые будут применяться по перечню приоритетных проектов.

Для укрепления резервного фонда краевого бюджета будет принята программа развития краевого страхового рынка и, в частности, добровольных видов страхования имущества организаций и граждан. За счет средств страховых компаний планируется производить часть восстановительных работ по ущербу, нанесенному стихийными бедствиями.

Краевой и местные бюджеты необходимо наполнять за счет дальнейшего развития производства. Следует разработать планы экономического развития каждой территории края с целью планомерного наращивания ее налогового потенциала.

В современных условиях развития экономики города реальным источником доходов, но также и объектом, требующим значительных расходов становится имущество и имущественные комплексы муниципалитета. Поэтому, важно отладить систему контроля за поступлениями средств и финансированием объектов муниципальной собственности.

По инициативе органов местного самоуправления или активной части избирателей может быть проведена независимая экспертиза бюджета, программ социально-экономического развития и других документов, отражающих финансовую деятельность муниципалитета.

Резюмируя вышеизложенное, отметим, что стратегический план социально-экономического развития города должен корреспондироваться с бюджетной политикой г. Ставрополя, что позволит наиболее эффективно использовать бюджет в системе его финансового обеспечения.

По нашему мнению, основными направлениями совершенствования финансовой политики города Ставрополя должны быть:

стабилизация ситуации в промышленности, которая дает две трети налоговых поступлений в городской бюджет; необходимость комплексной программы реструктуризации промышленности города, создание условий для прироста мощностей в машиностроении, промышленности строительных материалов, в пищевой, стекольной и других отраслях, обеспечение роста производительности труда, который должен сопровождаться увеличением заработной платы;

реализация муниципальной целевой программы поддержки малого и среднего предпринимательства;

реализация программы развития цивилизованной торговли, упорядочения мелкорозничной торговли и развитие системы бытового обслуживания;

мероприятия по формированию муниципального заказа для предприятий,

находящихся на территории города;

ежегодная разработка финансового баланса территории, который позволит эффективно прогнозировать доходы и расходы местного бюджета;

привлечение внебюджетных инвестиций для обновления активной части основных фондов, поскольку в незавершенном строительстве находится значительное количество объектов, многие из которых имеют высокую строительную готовность, именно с учетом данной проблемы необходимо формировать перечень строительных объектов, финансируемых за счет средств бюджетов всех уровней;

активизация работы по привлечению инвесторов на территорию г. Ставрополя, кроме того, необходимы меры по вовлечению в экономику средств населения через развитие фондового рынка, кредитной потребительской кооперации граждан;

решение неотложных задач в жилищно-коммунальном хозяйстве, где износ инженерных коммуникаций достиг 60% и значительная их часть находится в предаварийном состоянии.

Необходимо отметить, что предполагается продолжение осуществления программы модернизации образования. Необходимо, чтобы уровень образования в крае в ближайшем будущем стал одним из решающих факторов конкурентоспособности экономики.

Для этого, прежде всего, следует обеспечить повышение заработной платы работникам образования, увеличить расходы на питание школьников, осуществить рост стипендий в 2 раза, прививать детям навыки здорового образа жизни. Следует обеспечить широкое внедрение современных информационных технологий обучения.

Приоритетные направления развития медицинской помощи в крае определены в целевых программах по сахарному диабету, онкологии, безопасному материнству, хроническому гемодиализу, борьбе с туберкулезом.

В первоочередном порядке необходимо провести капитальный ремонт 12 объектов здравоохранения.

В предстоящем периоде будет сосредоточено внимание на внедрении систем управления качеством медицинской помощи населению, охране здоровья матери и ребенка, усилении профилактического направления в здравоохранении, активной пропаганде здорового образа жизни.

Исполнительной и законодательной ветвям городской и краевой власти необходимо принять кардинальные меры по сохранению и увеличению налогового потенциала Ставрополя. Одним из средств достижения этого результата можно рассматривать разработку финансового баланса территории. Еще одной насущной задачей в получении доходов является осуществление дальнейших мероприятий по реструктуризации накопившейся налоговой задолженности. Данные меры позволят существенно повлиять на рост доходов бюджетной системы.

Поэтому целесообразно принятие следующих мер для реализации эффективной финансовой политики в городе Ставрополе.

Во-первых, обеспечение эффективного управления муниципальным имуществом и земельными ресурсами города, упорядочение льгот по арендной плате за пользование муниципальным имуществом.

Во-вторых, проведение инвентаризации задолженности бюджета перед предприятиями жилищно-коммунального хозяйства. Результаты инвентаризации дадут возможность предусматривать в бюджете средства на погашение указанной задолженности.

В-третьих, создание кредитоспособных банковских структур, поддержка кредитной кооперации. В настоящее время кредитование клиентов осуществляется филиалами московских коммерческих банков, использующими около 20% своих кредитных ресурсов, остальные 80% отправляются в столицу.

От того, насколько хорошо банки реализуют свои кредитные функции, во многом зависит экономическое положение обслуживаемых ими регионов, поскольку банковские кредиты способствуют появлению новых предприятий и увеличению количества рабочих мест в этих регионах и обеспечивают их экономическую жизнеспособность. Увеличение доли кредитов до 45% объема кредитных ресурсов станет мощным источником развития городской экономики.

Для этого следует применить систему контроля за деятельностью местных банков со стороны специальных органов субъекта Федерации, участие местных и региональных бюджетов в капитале муниципальных и региональных банков, что позволит влиять на кредитную политику, как местных банков, так и филиалов региональных банков.

Таким образом, основными направлениями финансовой политики администрации города Ставрополя являются:

расширение налогооблагаемой базы территории города,

постепенное уменьшение налогового бремени на сферу производства,

снижение удельного веса ВВП, перераспределяемого посредством налогов и бюджета;

обеспечение социального равенства при распределении дотаций и реализации мероприятий по социальной защите населения,

государственное регулирование в ценообразовании на сельскохозяйственную продукцию для обеспечения продовольственной безопасности;

Рекомендации по совершенствованию налоговой и бюджетной политики г. Ставрополь

Основные направления налоговой политики города Ставрополя должны быть нацелены на создание эффективной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость.

Главными приоритетами налоговой политики города Ставрополя в области налоговой политики должны стать увеличение налогового потенциала города посредством расширения налоговой базы и улучшение качества налогового администрирования.



Рисунок 8 - Основные рекомендуемые направления налоговой политики г.Ставрополь

Однако следует отметить, то необходимы также решения и активная работа по следующим направлениям:

...