Управление муниципальным уровнем в современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Российская Академия наук

Учреждение Российской Академии наук

Институт экономики РАН (ИЭ РАН)

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Управление муниципальным уровнем в современной России

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Макущенко Людмила Викторовна

Москва, 2009

Диссертация выполнена в Центре современной политической экономии Института экономики РАН

Научный консультант доктор экономических наук, Никифоров Лев Васильевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Погосов Игорь Александрович;

доктор экономических наук, профессор Костаков Владимир Георгиевич;

доктор экономических наук Иванова Елена Ивановна

Ведущая организация: кафедра экономической теории факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова.

Защита состоится: «25»февраля 2010 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 002.009.03 при Институте экономики Российской Академии наук по адресу: 117218, г. Москва, Нахимовский проспект, д.32

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики РАН

Автореферат разослан 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук Г.В. Анисимова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Значение муниципального уровня в общественной системе страны трудно переоценить, поскольку он является первичным территориальным уровнем, органично включенным в систему региональных и федеральных отношений, имеющим местные ресурсы, которые не могут быть рационально использованы другими территориальными уровнями. На муниципальном уровне, в границах определенной территории обеспечивается жизнедеятельность и жизнеустройство населения, формируется жизненная среда. На муниципальном уровне мобилизуется и используется та часть природно-ресурсного, производственного и социального потенциала страны, которая непосредственно связана с обустройством жизни людей.

Муниципальный уровень различных территорий страны сильно дифференцирован в силу ряда как природно-пространственных, так и социально-экономических причин, что вызывает необходимость поиска таких управленческих механизмов этим уровнем, которые бы учитывали его дифференцированность и способствовали ослаблению или преодолению ее различных сторон, относительному социально-экономическому выравниванию возможностей развития различных территорий и, соответственно, и уровня и качества жизни населения.

На протяжении досоветской, советской и новейшей российской истории значимость местного (муниципального) уровня недооценивалась. Его финансовые возможности формировались по остаточному принципу, что резко ограничивало использование особенностей отдельных территорий и их групп в интересах улучшения жизнеобеспечения населения. Значение учета муниципальной специфики существенно возрастает в современных условиях, когда ускоряются процессы общественной трансформации, возрастают потребности включения в хозяйственный оборот местных ресурсов. Если же учесть, что эти процессы сопряжены с переходом к рыночным отношениям, то становится очевидной необходимость выработки современной стратегии муниципального управления, проведения муниципальной реформы, которая бы способствовала становлению внутренне структурированного муниципального уровня, органично включенного в систему региональных и федеральных связей.

На современном этапе экономического и социального развития требуется анализ и обобщение как исторического, так и накопленного за годы рыночных реформ опыта различных сторон развития муниципального уровня, выработки механизмов его управления, которые должны послужить поиску путей более эффективного функционирования муниципальных структур, являющихся первичным звеном территориальной организации страны, важнейшей социально-экономической основой государства.

Управление муниципальным развитием требует разработки механизмов и форм рациональной организации расселенческо-поселенческой сети на основе взаимодействия поселений разных типов, в том числе городских и сельских, их благоустройства, создания в них комфортных условий, создания экономических и административно-правовых предпосылок реализации функций малых городов как опорных центров функционирования основной массы муниципальных образований и формирования миниагломераций.

В современных условиях особую актуальность приобретает исследование проблем совершенствования управления на муниципальном уровне; формирования и развития хозяйства, находящегося как непосредственно в собственности муниципалитета, так и на его территории; налаживания внутримуниципальных и внешних хозяйственных связей; создания и функционирования местных и локальных рынков; улучшения и развертывания на этом уровне деятельности структур социальной инфраструктуры.

Выполнение муниципалитетами по укреплению единства территориального, экономического и социального пространства страны, требует отработки функций местной власти и создания условий для реализации этих функций. Решение этих задач предполагает укрепление экономической базы муниципального уровня, расширение ресурсных и правовых возможностей местных органов власти решать каждодневные социальные проблемы населения, опираться на различные формы его самоорганизации.

Степень разработанности проблемы. В отечественной литературе муниципальному уровню и специфике социально-экономических отношений, развивающихся на этом уровне, посвящено значительное число работ. Прежде всего, это исторические работы, исследующие различные проблемы развития российского земства (Вайровская С.В., Денисов А.Ф.,Елагин С.А., Игнатьев А.В., Морозова Е.В.) и работы, описывающие особенности отдельных местностей, их природно-ресурсный потенциал и подходы к его использованию на основе районирования и изучения отдельных территорий (Колосовский Н.Н., Кондратьев Н.Д., Лейзерович Е.Е., Рихтер Д.И., Скворцов А.И.).

Имеется значительное число работ, исследующих становление местного самоуправления как негосударственной формы власти. Эти работы рассматривают местное самоуправление, в частности, в настоящее время, в связи с принятием и сопоставлением концепций двух федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 1995 года и от 2003 года. Особенность современной ситуации состоит в том, что эти законы концептуально разошлись в трактовке организации местного самоуправления и, соответственно, в определении характера отношений и полномочий муниципального уровня управления и его внутренней структуры (Бухвальд Е.М., Валентей С.Д., Глигоч-Золотарева М.В., Каганский В.Л., Кузнецова Т.Е., Пчелинцев О.С.).

Правовой аспект формирования муниципального уровня представлен в литературе наиболее полно и это неудивительно, поскольку постоянно идет работа над совершенствованием законодательства по муниципальным проблемам, межбюджетным отношениям и местному самоуправлению (Барабашев Г.В., Воронин А.Г., Выдрин И.В., Дементьева О.Д., Добрынин Н.М., Кокотов А.Н., Лапин В.А., Постовой Н.В., Фадеев В.И., Широков А.Н.).

Значительное место в современной литературе, посвященной проблемам муниципалитетов, уделено социологическим исследованиям предпочтений населения, его отношения к местной власти и различным аспектам решения местных проблем. Дело в том, что часто неудачи в муниципальном развитии связываются с неготовностью и нежеланием населения включиться в их решение. Ответы на вопросы о том, насколько такая постановка неоднозначна, дают социологические исследования (Айвазян С.А., Бородкин Ф.М., Герасимова И.А., Гордон Л. А., Задорин И.В., Клопов Э.В., Островская Е.А.).

Некоторая часть работ посвящена проблемам методологического, политико-экономического характера - содержанию социально-экономических отношений на муниципальном уровне управления, их месту и роли в общественной системе, противоречивости их становления, вариантам проведения муниципальной реформы и т.п. (Алексеев В.В., Валентей С.Д., Егоршин А.П., Завьялов Д.Ю., Никифоров Л.В., Одинцова А.В., Сенявский А.С.).

Наибольшее число экономических работ, исследующих муниципальный уровень, рассматривает в основном организационно-управленческие аспекты, что связано с поиском оптимальных форм управления структурами муниципального уровня, в функции которых входит не только решение местных задач, но и выполнение государственных полномочий, передаваемых местным органам управления. Организационно-управленческие аспекты актуальны еще и потому, что постоянно вносятся изменения в практику межбюджетных отношений, остающихся несовершенными (Бексултанов К.Б., Глазырин М.В., Дульщиков Ю.С., Лавров М.Г., Лыкова Л.Н., Мельников С.Б.).

Актуальность анализа состояния и перспектив муниципального уровня обусловлена также той ролью, которую он играет в формировании и динамике расселенческо-поселенческой сети. Если исходить из общепринятого деления поселений на крупные города, включая столицы, средние и малые города, поселки городского типа, различные типы сельских поселений, то, для малых городов, поселков городского типа и сельских поселений становление муниципального уровня играет особо существенную роль, хотя такая постановка, отнюдь, не умаляет роли муниципального уровня управления и введения самоуправленческих начал в средних и крупных городах.

Однако в настоящее время практически отсутствуют специальные исследования, посвященные социально-экономическим проблемам малых городов в связи с выполнением ими функций в процессе муниципализации. По этим вопросам имеется ряд работ, но многие проблемы в них освещены недостаточно. Большинство таких работ относится к советскому периоду (Бутузова В.П., Давидович В.Г., Листенгурт Ф.М., Любовный В.Я., Фотченко В.Т.). В последние годы появились социологические исследования, в которых приводятся обследования населения малых городов по ряду вопросов организации его жизнедеятельности (Плюснин Ю.М., Глазычев В.С.). Но в целом экономические и социальные аспекты развития малых городов исследуются недостаточно. Во многих работах преобладает урбанистско-градостроительное понимание процессов развития малых городов, это существенно сужает объект и предмет анализа (Гринчель Б.М.., Жилкин С.Ф., Костылева Н.Е., Лаппо Г.М., Малес В.Н., Нефедова Т.Г, Панченко Е.Г., Сенченко В.И. и др.). Работ социально-экономического характера о малых городах значительно меньше (Макущенко Л.В., Лексин В.Н., Рохчин В.Е., Смирнова Е.А., Швецов А.Н.). Почти нет работ, посвященных особенностям организации в них муниципального управления. Недостаточно внимания уделяется раскрытию места, роли, потенциала и перспектив малых городов в связи с введением местного самоуправления и формированием муниципальных образований.

Фактором, определяющим современное состояние и важнейшие функции муниципального уровня, является состояние его социальной среды, включая социальную активность населения. Наблюдаемая пассивность населения, отсутствие эффективных форм социальной защиты и поддержки разных групп населения, в том числе посредством самоорганизации и инициативы самого населения, обусловливает необходимость поиска новых управленческих форм и механизмов. Одной из таких форм является организация социальной работы на муниципальном уровне и управление ею.

В настоящее время в России организация социальной работы проходит стадию становления и институционализации. О неразработанности проблемы развития социальной работы на муниципальном уровне свидетельствует практическое отсутствие в отечественной социально-экономической литературе исследований, посвященных данной теме. Преобладают исторические, социологические и психологические исследования (Кузьмина К.В., Пушкарева Н.Л., Сутырин Б.А), отражающие некоторые стороны социальной деятельности. Имеется большое число экономических исследований, посвященных социальным проблемам в целом, прежде всего, формам государственной организации социальной защиты населения (Андреев В.С., Апкаримова Е.Ю., Апресян Р.Г., Голод С.И., Голосенко И.А., Ракитский Б.В.). Широко представлена юридическая литература, трактующая различные законы, отражающие правовые аспекты социальной поддержки, социальные льготы отдельных категорий населения, особенности и адресность социальной защиты, переход к монетизации льгот и т.п. (Мисихина С.Г., Шаронов А., Либоракина М.И).

Цель и задачи исследования заключаются в том, чтобы, раскрыв реальные функции, задачи и состояние муниципального уровня управления в современной России, предложить пространственно-территориальные, включая расселенческо-поселенческие (малые города и миниагломерации), организационно-управленческие формы, механизмы и инструменты их реализации, способствующие эффективному использованию потенциала муниципальных территорий, созданию рациональных условий жизнеустройства и жизнеобеспечения населения, его экономического благополучия, повышения социальной активности в различной естественно-природной, пространственной, экономической и социальной среде.

В этих целях ставятся задачи:

· оценить уровень соответствия существующих экономических и правовых механизмов задачам повышения роли муниципалитетов в социально-экономическом развитии страны;

· разработать и предложить наиболее эффективные формы, способы и механизмы регулирования процессов становления, формирования и развития местного самоуправления в России;

· обосновать территориальные и социально-экономические принципы организации муниципального хозяйства и разработать управленческие механизмы его развития и повышения эффективности;

· раскрыть функции российского малого города как расселенческо-поселенческой формы, являющейся опорной базой формирования муниципальных образований и организации управления в пределах всей территории муниципалитета;

· выработать методологические подходы к организации социальной работы как способа повышения социально-экономической активизации населения, его защиты и реализации интересов граждан; предложить механизмы управления социальной работой на муниципальном уровне, раскрыть принципы и обосновать инструменты ее перспективного развития.

Объектом исследования являются муниципальный уровень управления (его социально-экономические основы, выполняемые им функции, взаимосвязи с другими уровнями управления), в современной России.

Предметом исследования являются происходящие на муниципальном уровне процессы, противоречия в формировании и развитии муниципальных образований и местного самоуправления, определение управленческих механизмов, способных обеспечить рационализацию муниципального развития.

Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили разрабатываемые в настоящее время социально-экономические подходы, заключающиеся:

во-первых, в том, что управление на муниципальном уровне является органичным звеном общей системы организации и использования территориального потенциала страны;

во-вторых, в том, что управление на муниципальном уровне должно обеспечивать реализацию совокупности социально-экономических отношений, складывающихся на первичном территориальном уровне, взаимодействие муниципального уровня с региональным и федеральным управленческими уровнями;

в-третьих, в определении и наращивании роли малых городов как наиболее важной расселенческо-поселенеческой формы, выполняющей интеграционные функции по организации окружающей сельской территории на базе ее взаимосвязей с городом;

в-четвертых, в развитии системы местного самоуправления как важнейшего условия, определяющего социально-экономическую среду на первичном территориальном уровне, способную превратить население в местное территориальное сообщество.

Диссертация базируется на материалах Росстата РФ, нормативных документах органов власти и управления, на изучении современной и исторической литературы по проблемам регионального и муниципального развития, состояния малых городов, организации социальной работы. В ней использованы статистические и статистические материалы по ряду регионов и муниципалитетов. Значительная часть исследования проведена на материалах ХМАО. Использованы также материалы, полученные автором во время проведения обследований муниципальных образований ряд субъектов Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что на основе анализа и обобщения опыта и состояния муниципального развития в нем обоснована концепция формирования и развития муниципального уровня управления как относительно автономной, но органической части общей системы организации и использования территориального потенциала страны, охватывающей все его уровни от федерального до первичного. В этой системе муниципальный уровень призван выполнять совокупность тех функций по обеспечению условий жизнедеятельности населения с опорой на использование местных особенностей и ресурсов, которые не могут быть рационально реализованы другими территориальными уровнями управления.

В соответствии с данной концепцией в диссертации обосновывается ряд взаимосвязанных положений и выводов:

1. Основным социально-экономическим и организационным звеном муниципального уровня управления являются муниципальные образования, конкретные формы и структура которых не должны быть унифицированы, а должны определяться местной спецификой. Субъектом муниципального образования является его население, которое в силу общности интересов по использованию локальных территорий, их ресурсов и особенностей формируется в местные сообщества, являющиеся первичным уровнем всей территориальной структуры общества. Реализация интересов сообщества предполагает, что оно должно обладать полномочиями по определению конкретной формы муниципалитета и организации управления им.

Объектом управления является совокупный потенциал муниципалитета и его развитие, включая имеющиеся на территории производственные, хозяйственные, инфраструктурные, социальные, бытовые и другие структуры и объекты в совокупности образующие муниципальное хозяйство. Основой управления муниципальным образованием, предопределяемым его особенностями, природой его субъекта, является самоуправление населения, способное обеспечить его самоорганизацию и самодеятельность по использованию потенциала муниципалитета.

2. Обосновано положение о необходимости в современных условиях рассматривать в рамках муниципального хозяйства наряду с объектами, находящимися в собственности муниципалитета, предприятия и организации других собственников, расположенные на территории муниципалитета, поскольку они используют население муниципалитета, его территориально-ресурсную базу. Эти предприятия должны нести свою часть экономической и социальной ответственности перед муниципальным сообществом, участвовать в воспроизводстве и развитии экономической, социальной, политической, культурной и иных сторон жизни муниципального образования.

3. Доказано, что в качестве критерия определения границ муниципальных образований должны учитываться достаточность потенциальных ресурсных, людских, территориально-природных возможностей для развития муниципальных образований как целостных, относительно самодостаточных социально-экономических единиц на базе реального самоуправления населения, его экономической активности, предпринимательства. Обосновано, что используемые на практике критерии формирования муниципалитетов (численность и плотность населения, транспортная доступность центра, учет возможностей решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий и т.п.) в совокупности со сложившимися межбюджетными отношениями нарушают экономические основы их развития и самоуправления. Возникшие противоречия между объективной природой и функциями муниципалитетов и практикой их создания препятствуют созданию эффективной системы управления муниципальным уровнем.

4. В результате обобщения материалов обследований муниципальных образований и проведенных расчетов доказано, что действующий принцип выравнивания доходов муниципалитетов часто ставит территории-доноры в худшее положение по сравнению с другими муниципалитетами, приводит к исчезновению стимулов проводить работу по повышению их доходности, уменьшает значение функции стимулирования развития по сравнению с функцией выравнивания доходов муниципалитетов, не учитывает в полной мере потенциал территорий-реципиентов, снижает возможности развития и эффективность местного самоуправления. В диссертации разработана методика расчета реальной оценки среднего по субъекту федерации налогового потенциала на одного жителя и проведено, согласно этому критерию, сопоставление муниципалитетов, характеризующихся различным уровнем экономического развития.

5. На основе анализа деятельности муниципальных образований в ряде регионов страны обосновано, что несовершенство принципов формирования муниципалитетов, их унификация, экономическая и организационная подчиненность региональной власти (а не взаимодействие с нею), несовершенство межбюджетных отношений ослабили заинтересованность муниципальной администрации в выработке эффективных управленческих стратегий и породили тенденцию управленческого приспособления к сложившимся условиям. В результате обобщения имеющегося управленческого опыта в диссертации структурированы практические подходы к управлению муниципальными образованиями: прагматический подход (использование противоречий существующего законодательства для управленческих решений); государственнический подход (трактовка самоуправления как, по существу, государственного управления на местном уровне); общественно-самоуправленческий подход (попытки воспринимать местное самоуправление как общественное территориальное самоуправление); реальное местное самоуправление, необходимость которого в известной мере осознается, но которое практически пока не сложилось в стране. Все это свидетельствует о необходимости углубления и корректировки муниципальной реформы в целях достижения соответствия экономических, организационно-административных, управленческих основ муниципальных образований их объективной природе и функциям.

6. На основании исследований, проведенных в муниципальных образованиях ХМАО, разработана и внедрена методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, основанная на учете предпочтений населения, на выявлении специфических особенностей муниципального образования и использовании их местной властью. В результате возникает возможность выявить стимулы активизации населения по развитию своего муниципалитета и сопоставлять итоги деятельности разных муниципальных образований. (Методика включает типологию поселений, результаты экономического анализа, экспертные оценки, балльную систему, выбор совокупности показателей, отражающих результаты деятельности местного самоуправления).

7. Раскрыта роль малого города как опорного центра, формирующего расселенческо-поселенческие миниагломерации на муниципальном и межмуниципальном уровнях, концентрирующего и структурирующего вокруг себя сельскую территорию, выполняющего управленческие функции по организации и обслуживанию всего населения муниципалитета, включая сельское; обоснована нецелесообразность отделения малых городов как самостоятельных муниципалитетов от окружающей сельской территории, что ослабляет ресурсные и экономические основы развития тех и других и в целом управления муниципальным уровнем.

8. Раскрыто содержание социальной работы как одной из важнейших функций муниципального уровня управления, обоснованы его возможности как базового уровня практической организации и осуществления этой работы в целях реализации интересов людей и повышения их социальной активности; показана роль социальных работников в выявлении необходимости и оказании непосредственной помощи разным группам населения, в организации населения в целях его социальной самоорганизации для решения местных проблем.

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что результаты, полученные при исследовании современных проблем муниципального уровня управления могут использоваться в практике муниципального развития и способствовать повышению его эффективности по различным направлениям: отработки принципов и критериев формирования муниципальных образований; становления их производственно-хозяйственной структуры и отработке внутренних и внешних управленческих связей и т.д.

Основные теоретические положения диссертации используются при преподавании курса: «Система государственного и муниципального управления»; при разработке учебных программ и пособий повышения квалификации руководителей и специалистов муниципального уровня («Управление персоналом», «Управление малым бизнесом»); специальных курсов («Система государственного и муниципального управления», «Муниципальный менеджмент»).

Предложенная автором методика по комплексной оценке деятельности местной власти, которая учитывает мнение жителей о тенденциях и результатах развития муниципального образования внедрена в практику управления. Сформулированные рекомендации, касающиеся эффективного использования имеющегося потенциала территорий муниципального образования, совершенствования межбюджетных отношений, социальной работы могут быть учтены в работе муниципальных администраций, что позволит им эффективнее выполнять свои функциональные обязанности по решению вопросов местного значения.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные концептуальные положения диссертационной работы были изложены автором в научном докладе «Муниципальные отношения и их особенности в современной России», обсужденном и одобренном на научно-практической конференции «Знаменские чтения», проводимой на базе СурГПУ (март 2007).

Отдельные результаты диссертационного исследования по разработке схем территориального планирования, направлений повышения эффективности доходной политики муниципальных образований, критериев, определяющих оценку управления муниципальной территорией в условиях реформы местного самоуправления, были направлены в Региональную Ассоциацию муниципальных образований Уральского федерального округа.

Основные теоретические положения и выводы, сформулированные в диссертации, доложены и отражены в материалах ряда международных всероссийских и межрегиональных научных и научно-практических конференций: Международная научно-практическая конференция «Академическая мобильность студентов: возможности и перспективы» (Сургут, ноябрь 2008 г.); Окружная научно-практическая конференция «Теория и практика управления в системе рыночных отношений» (Сургут, март, 2008); Международная научно-практическая конференция «Наука и образование: история и современность» (Нижневартовск, апрель, 2007 ); Окружная научно-практическая конференция: «Система социальной защиты как фактор качества жизни населения (Сургут, февраль, 2009); Российско-польский семинар «Посткризисное развитие экономики России и Польши» (Москва, ноябрь, 2009).

Разработанные автором модели общественного самоуправления, SWOT-анализ, структура социальной работы могут быть использованы в деятельности органов местного самоуправления для описания характера и предвидения тенденций динамики по формированию структур гражданского общества.

В диссертации разработана методика расчета реальной оценки среднего по субъекту федерации налогового потенциала, который стимулирует повышение доходности бюджета муниципального образования (данные расчеты направлены в Департамент финансов ХМАО-Югры).

Публикации: Основные результаты исследования опубликованы в 31 работе, в т.ч 5 монографий, общим объёмом свыше 81,8 п.л., ( 7 п.л. в печати).

Структура работы

Введение

Раздел 1. Функции и взаимосвязи муниципального уровня управления

Глава 1. Масштабность функций и неудовлетворительность состояния муниципального уровня управления

1.1. Содержание и структура функций муниципального уровня управления

1.2. Законодательное признание объективной роли муниципального уровня управления и его реальная несформированность

Глава 2. Экономические и организационные основы муниципального уровня управление

2.1. Муниципальное образование - основная организационно-

территориальная структура муниципального уровня управления

2.2. Противоречия в муниципальном хозяйстве и их разрешение на базе

отработки механизмов управления муниципальным уровнем

Глава 3. Становление местного самоуправления как предпосылка реализации потенциала муниципального уровня управления

3.1. Различия и взаимосвязи местного самоуправления и государственного управления

3.2. Межбюджетные отношения и становление муниципального уровня управления

3.2.1. К истории вопроса

3.2.2. Наполняемость бюджетов муниципальных образований: проблемы определения налогового потенциала

3.3. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

Раздел П. Формирование расселенческо-поселенческой структуры муниципального уровня

Глава 4. Российский малый город как опорное звено муниципального развития

4.1. Роль малых городов в процессе муниципализации

4.2. Совершенствование муниципального управления - важнейший фактор развития малых городов

4.3. Функции малых городов и направления их развития

Глава 5. Формирование систем расселения на муниципальном уровне

5.1. Урбанизация как основа развития межселенных связей

5.2. Формы и динамика расселенческо-поселенческих систем на муниципальном уровне

Раздел Ш. Социальная работа как способ развития социальной активности и защиты населения на муниципальном уровне управления

Глава 6. Содержание и развитие социальной работы в России

6.1. Основные характеристики и формы организации социальной работы

6.2. История социальной работы в России

Глава 7. Задачи социальной работы и потребности в ней в современной России

7.1. Социальная защита в системе социальной работы

7.2. Социальная работа в общественных отношениях на муниципальном уровне

Заключение

Библиография

Приложения

Основные положения диссертации, выносимые на защиту

В соответствии с поставленными целью и задачами в диссертации исследованы три взаимосвязанных теоретических и практических вопроса, отражающие содержание муниципального уровня управления как первичного территориального уровня существующих в стране общественных отношений.

Во-первых, современное состояние и становление местного самоуправления. Во-вторых, малые города и миниагломерации как опорные центры территориальной основы муниципального уровня управления, его расселенческо-поселенческой структуры. В-третьих, организация и развитие социальной работы как способа реализации на муниципальном уровне управления функций социальной защиты и помощи населению, формирования местного самоуправления, активизации участия населения в хозяйственных и социальных процессах.

Первый раздел посвящен функциям и взаимосвязям муниципального уровня управления, его экономическим и организационным основам, разрешению противоречий в муниципальном хозяйстве; отработке механизмов управления муниципальным уровнем; становлению местного самоуправления как предпосылке реализации потенциала муниципального уровня; проблемам наполняемости бюджетов муниципальных образований и определения их налогового потенциала, оценке эффективности управленческой деятельности органов местного самоуправления.

В первой главе рассматривается масштабность функций и неудовлетворительность состояния муниципального уровня и управления им в современной России. Управление на муниципальном уровне должно строиться, исходя из того, что это первичный территориальный уровень управления, на котором формируются конкретные условия жизнеобеспечения населения, создается социально-экономическую среду локальных территорий, во многом определяющая возможности и способности территориального сообщества использовать имеющийся местный ресурсный и другой потенциал в целях своего жизнеустройства, развития муниципалитета и региона, и, в конечном счете, освоения пространства страны. экономический муниципалитет поселенческий

Управление на муниципальном уровне должно определяться системой хозяйственных, экономических, социальных, социокультурных, производственных вертикальных и горизонтальных связей, сложившихся, функционирующих и развивающихся на данной локальной территории. Система этих отношений является одним из уровней всей совокупности общественных отношений страны, но она структурируется пределами конкретных муниципальных территорий. Управление на муниципальном уровне распространяется на функционирование и отработку внутренних и внешних муниципальных связей и деятельность всех имеющихся в муниципалитете хозяйственных, социальных подразделений.

Субъектом муниципальных отношений является население, проживающее на территории, законодательно оформленной как муниципальное образование - муниципалитет. В процессе муниципализации население муниципального образования формируется в местное сообщество. Объектом управления на муниципальном уровне является муниципальное хозяйство как ресурсная основа жизнедеятельности местного сообщества, пространственно ограниченное территорией муниципалитета. Формой управления на муниципальном уровне является местное самоуправление как институционально организованная форма негосударственной власти.

Функции местного самоуправления включают совокупность действий, направленных на решение социально-экономических проблем муниципалитета и его населения, благоустройство муниципальной территории, развитие муниципального хозяйства, создание благоприятных условий жизни населения. Местное самоуправление является важнейшей частью политической, хозяйственной и социальной системы регионов и страны, реализующей различного рода управленческие связи (хозяйственных, территориальные, поселенческие и другие). Институционально местное самоуправление ограничено рамками конкретной территории - муниципального образования.

На основе анализа различных этапов развития страны (дореволюционный, советский, включая нэп, постсоветский) показано, что характер социально-экономических отношений на муниципальном уровне управления всегда определяется существующей в стране системой общественных отношений, включающей как экономические механизмы и особенности их функционирования, так и специфику социальных условий, характеризующих уровень, качество и образ жизни населения. Общественная система в целом определяет жизнедеятельность населения, характерные на том или ином этапе развития, охватывая разные территориальные уровни.

В России первичный территориальный уровень управления практически никогда не рассматривался в качестве исходного уровня, определяющего условия жизнедеятельности российского населения. Практически всегда централистские тенденции преобладали и диктовали условия труда и жизни населения самых разных территорий страны, в значительной мере без учета их природно-ресурсных, историко-национальных и социально-экономических различий.

Государство в условиях жесткой властной вертикали постоянно устанавливало соподчиненность территориальных уровней, как основу их развития: от верхних - управляющих, к более низким, управляемым. Местный уровень в таких условиях всегда оказывался полностью подчиненным верхним уровням, зависимым от них, и, по существу, в России этот уровень никогда не был самоуправляющимся, даже в земский период (во второй половине Х1Х - начале ХХ века), который иногда считается расцветом российского местного самоуправления.

В современных условиях, согласно Конституции РФ, муниципальный уровень провозглашен самоупраляющимся, а местное самоуправление, исполняющим свои функций автономно по отношению к государственной власти. Формально функции местного самоуправления как институциональной организации законодательно определены и состоят в заботе о населении, развитии местной территории на основе действия соответствующих административно-организационных структур - муниципалитетов и их хозяйственных и социальных организаций. Однако ресурсы, за счет которых эти задачи можно решать, и свобода хозяйственных действий, направленных на обслуживание местного населения, ограничиваются сверху.

Правовые и экономические механизмы, регулирующие развитие муниципальных отношений, а также управленческие функции муниципального уровня, разрабатываются на федеральном и отчасти на региональном уровне. Между тем, управленческие задачи местного самоуправления возникают и решаются на местах, где складываются свои отношения, исходя из местных особенностей и условий, которые не всегда сверху видны, понятны и могут быть предусмотрены.

Принятая, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (131-ФЗ), унификация организации муниципалитетов часто не дает возможности на местах принимать эффективные управленческие решения по социально-экономическим вопросам. Деятельность муниципалитетов зависит от спускаемых сверху полномочий и фактически выделяемых на эти цели сверху финансовых ресурсов, не только недостаточных, но и фактически урезающих многие муниципальные полномочия, что создает прецеденты отказа муниципалитетов от своих управленческих функций и, следовательно, возможности предоставлять услуги, необходимые населению.

В современных российских условиях, как выявлено в диссертации, в общественном сознании, в том числе на федеральном, региональном и муниципальном управленческих уровнях, наблюдается неоднозначное понимание содержания и функций муниципального уровня и характера местного самоуправления. Это зачастую приводит к их воспроизводству на началах, отступающих от законодательно установленных норм. Такие отступления вызываются и усугубляются несовершенством и противоречивостью действующего законодательства, широко распространенными в современных российских условиях неформальными отношениями и связями. В результате, формируется недооценка реальной роли и места муниципального уровня, искажается понимание его значимости в социально-экономическом развитии страны, освоении имеющихся в ней ресурсов, сохранении ее целостности.

Анализ ситуации в ряде муниципалитетов разных регионов страны свидетельствует о том, что в настоящее время на практике сложились четыре подхода к пониманию управления на муниципальном уровне Основой для данного утверждения явились собранные автором в течение 2006-2009 гг. материалы по организации местного самоуправления в Пермском (Оханский район), Краснодарском (Геленджиксеий район) краях; Пензенской области (Пензенский, Наровчатский, Земетченский районы); Республике Адыгея (Тахтамукайский, Гиагинский, Кошехабльский,, Майкопский, Теучежский районы): Республика Саха (Якутия) (Булунский улус); ХМАО (Сургутский район, Нефтеюганский район, Нижневартовский район).. Законодательство, принятое по муниципальным вопросам, на местах трактуется в зависимости от его понимания местным руководством, которое, в свою очередь, определяется реальными возможностями, диктуемыми тем же законодательством и местной социально-экономической спецификой, сложившейся конкретной социально-экономической ситуацией, а часто и личностными чертами руководителей.

Условно своеобразие в понимании управленческих функций в разных муниципалитетах можно разделить на четыре оформившихся в хозяйственной практике подхода: «прагматичный», «государственнический», «общественно-самоуправленческий» и реально самоуправленческий. На местах, как правило, превалируют первые три. Последний - пока не имеет в широких масштабах реальных основ развития и выступает ориентиром, к которому следует стремиться.

1. «Прагматичный» подход к пониманию муниципальных отношений - самый распространенный, поскольку, по существу, в нем реализуется современная государственная политика по отношению к муниципальному уровню, вызывающая необходимость приспосабливаться к реальным условиям. Суть этого подхода заключается в том, что муниципальный уровень управления на местах рассматривается как вставленный в государственную вертикаль, но при этом не обеспеченный в достаточной степени материальными и финансовыми ресурсами. Законодательно установленные для него возможности развития не всегда могут быть им использованы в силу существующих в стране в настоящее время социально-экономических отношений и действующего законодательства (законы часто противоречат друг другу); организационных сложностей и дороговизны государственных услуг, например, по регистрации имущества физических лиц, являющееся важной налоговой базой; низкой доли оставляемых на территориях налоговых средств; неурегулированности земельных отношений (в том числе муниципалитет лишен права устанавливать на своей территории обременения застройщикам); из-за невозможности в связи с отсутствием средств иметь во многих муниципалитетах и поселениях такие жизненно необходимые структуры, как пожарные части, почтовые отделения, учреждения предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, опеки и попечительства, культуры и физкультуры и т.д.

В результате «прагматический» подход означает действия муниципальной власти на основе выбора паллиативных решений, включающих или отказ от части полномочий, или ликвидацию объектов, что чаще всего и бывает, на которые должна быть нацелена деятельность муниципальной власти, или неформальное использование ресурсных и административных возможностей и т.п.

2. Суть «государственнического» подхода заключается в том, что в данном случае муниципальный уровень понимается как прямое продолжение государственной властной вертикали без допущения каких-либо самоуправленческих инициатив. Это при условии действия унифицированной жесткой бюджетно-управленческой системы на практике ведет к отказу местной власти от реальных самоуправленческих функций, к исполнению в муниципалитетах только государственных полномочий при полном согласии муниципального сообщества и, по существу, его отказе от местного самоуправления. При законодательно провозглашенном местном самоуправлении это ведет, во-первых, к нарушению прав населения на получение ряда услуг и самоуправленческих действий, а, во-вторых, к дискредитации управленческих функций на муниципальном уровне и в целом местного самоуправления.

Такая ситуация достаточно типична для многих территорий страны, поскольку полномочия муниципальному уровню спускаются сверху государственным (региональным) уровнем власти, также как и средства на исполнение этих полномочий. Согласно 131-ФЗ, «средства идут за полномочиями» и, соответственно, наоборот, полномочия спускаются в зависимости от выделяемых средств. Однако при «государственническом» подходе, то есть при желании подменить самоуправленческие функции государственными, также наблюдаются парадоксы, поскольку часто средства на решение реально государственных полномочий местному самоуправлению не выделяется. Из опыта Сургутского района до 2008 года, например, чаще всего это наблюдалось по государственным полномочиям, связанным с вопросами воинского учета, регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, работы с коренными малочисленными народами, организации и деятельности административных комиссий и т.п. Все названные полномочия являются государственными, но переданными органам местного самоуправления и должны ими осуществляться. Однако финансовые средства на выполнение этих полномочий местному самоуправлению не передаются, органы местного самоуправления отказываются от решения этих вопросов, что вызывает серьезные социальные последствия, часто создает социальную напряженность, искажает как государственные управленческие, так и самоуправленческие функции.

3. В ряде местностей в силу отсутствия средств на исполнение своих полномочий местным самоуправлением как законодательно признанной негосударственной формой власти, оно самими же представителями местного самоуправления и населением трактуется как общественное территориальное самоуправление. В диссертации такое восприятие названо «общественно-самоуправленческим» подходом. Согласно этой трактовке, местное самоуправление, воспринимаемое как общественная самодеятельность без властных полномочий и законодательно установленной материально-ресурсной базы, формирует общественные территориальные организации, действующие на основе средств и ресурсов заинтересованных в этих организациях отдельных групп населения, а не всего территориального сообщества. На таких основах в ряде поселений строятся школы, дороги, облагораживается местность и т.п.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (131-ФЗ), общественное территориальное самоуправление выделяется в самостоятельную статью, принципы его организации законодательно сформулированы, но это именно общественное самоуправление, не обладающее властными функциями местного самоуправления. В то же время отсутствие средств на исполнение властных самоуправленческих муниципальных функций заставляет население самостоятельно на основе общественного территориального самоуправления искать возможности своего жизнеобеспечения, в том числе и в той его части, которую обязан обеспечивать муниципалитет как местная власть. Население в таких случаях подвергается дискриминации с точки зрения реализации своих гражданских прав в сфере социального обслуживания, организации жизнеобеспечения и т.д. В то же время осуществление населением каких-либо проектов на основе общественного территориального самоуправления в границах муниципалитета или поселения свидетельствует о сформированности муниципального сообщества и проявления им активности в решении своих проблем. 4. Реально самоуправленческий подход исходит из того, что на муниципальном уровне должны реализоваться положения Конституции РФ о местном самоуправлении как форме негосударственной местной власти, его относительной автономности и самодостаточности Самодостаточность муниципального уровня понимается не как нечто похожее на натуральное хозяйство, а как необходимая и достаточная для выполнения своих функций и полномочий финансовая и ресурсная обеспеченность, при которой муниципальный уровень управления способен выполнять предписанные ему полномочия за счет, прежде всего, максимально возможного использования местных ресурсов (природных, социальных, организационных, пространственных и т.п.), которые не могут быть реализованы другими территориальными уровнями управления, а также на основе средств, выделяемых под исполнение государственных полномочий.. Превращение муниципальных отношений в действительно самоуправленческие, использующие в рамках муниципального хозяйства муниципальную собственность и территорию, социальные и рыночные принципы, действующие в интересах местного сообщества, а также на основе средств межбюджетного выравнивания там, где это необходимо, на практике пока неосуществимо, поскольку невозможно соблюдение названных условий.

Среди попыток преодолеть несовершенство хозяйственных и социальных отношений, мешающих развитию реального местного самоуправления в современной России, как свидетельствует практика, есть и стремление в ряде муниципалитетов действовать строго в соответствии с существующим законодательством. Однако эти попытки приводят к тому, что органы местного самоуправления постоянно должны судиться, доказывая свои права. В результате бесконечные суды, выигранные дела по которым, как правило, не исполняются виновными лицами и структурами, требуют существенных издержек средств, сил и времени. Начиная действовать «по закону», многие муниципалитеты в результате отказываются от этого пути как в современных условиях бесперспективного.

Названные четыре подхода к пониманию и реальному использованию самоуправленческих начал местного самоуправления в той или иной форме, в том числе и пересекаясь, реализуются в конкретной практике функционирования управления на муниципальном уровне, несмотря на то, что, по крайней мере, три первых подхода не отвечают законодательно принятым нормам, а вызываются сложившимися обстоятельствами. В результате, реальное местное самоуправление в стране пока не действует, а муниципальный уровень управления не занимает подобающего ему места в общественной жизни страны.

В этой связи в диссертации обосновывается необходимость разработки современных направлений с учетом дифференцированного подхода к развитию муниципальных отношений, реализуемых на основе 4-го подхода к местному самоуправлению. Это могло бы стать основой для превращения муниципалитетов в целостные и самостоятельные территориальные образования. Эти образования обеспечивали бы на базе имеющихся в них местных ресурсов воспроизводство и развитие экономической, социальной, политической, культурной, духовной и иных сторон местной жизни на основе инициативы и самодеятельности населения, преодоления его большинством социальной апатии и возрождения социальной активности. В своем реально самоуправленческом качестве муниципалитеты сыграли бы важную роль в эффективном социально-экономическом развитии не только конкретной территории, но и стали бы важнейшим фактором социально-экономического развития регионов и страны в целом.

Существенное значение для развития муниципального уровня управления имеет территория каждого конкретного муниципального образования.

В настоящее время в России в основе выделения муниципалитета как территориального образования лежит государственно-территориальное устройство страны. Однако такая ситуация необязательна, в некоторых странах границы устанавливаются на иных принципах, исходя, например, из конкретных интересов населения (формирование муниципалитета вокруг специализированных округов, особых хозяйственных зон, специальных территорий и т.п.). Достаточно типичным для российских условий является выделение в качестве муниципального образования муниципального района, включающего поселения и межселенные территории, объединенные общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера. С формальной точки зрения такая ситуация наиболее удобна для управления муниципальным образованием. В качестве одного из примеров выделения и функционирования муниципального образования на основе района в диссертации рассматривается Сургутский район ХМАО и его проблемы.

Предложенные в современном законодательстве унифицированные критерии выделения муниципалитетов по численности населения и доступности для него центрального поселения в диссертации рассматриваются как недостаточно обоснованные. Во-первых, потому, что оба эти критерия могут быть изменены под влиянием развития муниципалитета или его деградации. Демографический кризис, например, приводит к упразднению сельских или иных поселений (в диссертации приводятся данные об этом процессе в различных регионах страны), а с ними и муниципальных образований. Во-вторых, потому, что имеются более убедительные обстоятельства. Так, под социально и экономически приемлемым масштабом, следует устанавливать такой размер муниципалитета, который позволяет местному сообществу развиваться относительно автономно и, по возможности самодостаточно, максимально используя, местный ресурсный, производственный и социальный потенциал. При этом автономность и самодостаточность не следует понимать абсолютно, как с точки зрения отделенности муниципального уровня от региона и государства, так и с точки зрения возможного бюджетного перераспределения средств между более и менее обеспеченными ресурсами муниципалитетами.