Управление муниципальным уровнем в современной России

Унифицированный подход к традиционно сложившимся границам муниципальных образований, не позволяет эффективно использовать ряд территорий. В частности, в Ханты-Мансийском автономном округе имеются муниципальные образования, территории которых разделены естественными границами (рекой Обью). Во многих регионах страны относительно небольшие города и окружающие их районы представляют собой разные муниципальные образования (город Нижневартовск и Нижневартовский район, город Нефтеюганск и Нефтеюганский район) с центрами административных офисов в городах, а основными нефтегазодобывающими предприятиями - на территории районов. Их объединение не только упростило бы взаимодействие муниципалитетов с хозяйствующими субъектами, но и позволило совершенствовать межбюджетные отношения, сократить аппарат управленцев с идентичными функциями.

Во второй главе рассматривается экономические и организационные основы управления на муниципальном уровне и перспективные направления разрешения сложившихся противоречий

В ходе рыночных реформ, основным инструментом государственного воздействия на процессы территориального развития, в том числе на муниципальный уровень управления, стали преимущественно бюджетные отношения с вышестоящими уровнями, а не задача обеспечения для муниципалитетов комплекса предпосылок, позволяющих им, используя местный потенциал, обеспечивать себя производственными и финансовыми ресурсами. Между тем, бюджетная поддержка на практике мала и нацелена на исполнение ограниченных полномочий.

В последние годы, как показал анализ ситуации в ряде регионов, наметился процесс диверсификации экономики некоторых муниципалитетов. Однако он идет медленно и пока на экономике страны в более или менее значительных масштабах не сказался. Правда, намечается установка на то, что основная часть муниципалитетов, сама должна искать перспективы своего развития, создавая условия для инвестиционной привлекательности своих территорий.

О потенциальных ресурсных возможностях муниципального уровня свидетельствует типология различных местностей России. Основой определения реального потенциала отдельных муниципалитетов или местностей является экономическое микрорайонирование и на его основе типологизация российской территории, согласно которым можно характеризовать территориально-ресурсную обеспеченность каждого муниципалитета. В настоящее время началась работа по районным планировкам социально-экономических перспектив развития муниципальных образований, которая предполагает выявление наиболее перспективных ресурсов (причем не обязательно сырьевых) на территории и возможные способы их освоения. Сетка экономического микрорайонирования свидетельствует о том, что тот или иной ресурсный потенциал имеет практически каждый из муниципалитетов.

В диссертации показано, что учет экономического микрорайонирования важен потому, что решает две взаимосвязанные задачи. Во-первых, микрорайонирование выявляет конкретные микрорайоны, как правило, это районные муниципальные образования или поселения, способные вести самостоятельное муниципальное хозяйство. Во-вторых, экономическое микрорайонирование устанавливает связи поселений и районов между собой, а также связывает те и другие с системами зон хозяйственного тяготения, что в условиях агломерирования и кластерного развития важно для реальной оценки ресурсной составляющей каждого муниципалитета.

В диссертации обосновано, что содержащаяся в законе 131-ФЗ концепция управления муниципальным уровнем, включающая выделение муниципалитетов и развитие муниципального хозяйства, требует в ряде случаев корректировки с целью допущения большей степени хозяйственной свободы муниципалитета, возможности использования им маневра, исходя из микрорайонирования, а сам закон, соответственно, определенной доработки в этом плане.

С этой точки зрения, название закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не соответствует его содержанию, так как в нем устанавливаются не общие принципы организации местного самоуправления, а законодательно закрепляются почти все практические вопросы организации местного самоуправления: территория муниципального образования в соответствии с заданными критериями; характер муниципального хозяйства и условия его ведения; механизмы взаимосвязи муниципального образования с региональным уровнем и т.п.

В свете обращения к схемам территориального планирования на основе микрорайонирования и типологизации территории и поселений, по иному следует рассматривать проблемы формирования и развития местного хозяйства. В диссертации обосновывается позиция, согласно которой, в современных условиях под местным хозяйством следует понимать не только ту его часть, которая непосредственно базируется на муниципальной собственности. Местное хозяйство, как представляется, включает всю экономику муниципальной территории и должно обеспечивать нормальные условия жизнедеятельности населения, проживающего на ней.

Это хозяйство должно, даже если оно по отношениям собственности, не относится к муниципальному, также нести социальную ответственность перед территорией, помимо той, которую оно несет, согласно принятому законодательству - платит налоги, соблюдает экологические нормы, своевременно выплачивает работникам зарплату и т.д. Оно должно поддерживать население в других многообразных формах - благоустраивать, облагораживать и сохранять территорию, способствовать ее специализации, конкурировать с другими муниципалитетами, осуществлять социальные функции, поддерживать определенные категории населения, создавать спортивные сооружения, зоны отдыха и т.п. В этом процессе должны участвовать все хозяйственные структуры, функционирующие на муниципальной территории, поскольку, по существу, каждая из них использует население муниципалитета, его территорию, создает в нем социальную среду, участвует в воспроизводстве экономической, социальной, политической, культурной и иных сторон социально-экономической жизни муниципалитета, формирует значительную часть местных связей по различным направлениям.

Партнерские отношения на муниципальном уровне, включая муниципально-частное партнерство, рассматриваются в диссертации как залог его успешного функционирования. Анализ опыта различных регионов страны (ряд районов Пензенской области, Оханский район Пермского края, Майкопский район Адыгеи, Сургутский район ХМАО и др.) свидетельствует, что там, где администрация муниципальных образований проявляет инициативу и самостоятельность, формируя, в том числе и партнерские отношения с работающими на территории предприятиями и предпринимателями, вовлекая в экономический процесс население, там создаются лучшие условия для развития муниципальных отношений, а муниципальный уровень управления успешнее выполняет свои функции по обслуживанию населения. (В диссертации приводятся материалы по партнерским отношениям различного рода).

Существенные изменения, как показано в диссертации, необходимы в связи с формированием и использованием муниципального имущества. Несмотря на то, что органы местного самоуправления получили возможность иметь в собственности имущество, строго ограниченное рамками перечня имущества, определенного Федеральным законом № 131-ФЗ, отсутствие в этом перечне имущества для коммерческого использования исключает возможность предпринимательской деятельности для муниципальных образований, что целиком ставит их финансирование на ближайшую перспективу в зависимость от налоговых поступлений, при условии, что число налогов - источников получения средств для муниципального уровня, снижается. Так, в 2006 году по сравнению с 2005 годом количество налогов, пополняющих местные бюджеты, сократилось с 14 до 4 при одновременном снижении нормативов отчислений. В результате лишь 2% муниципальных образований России были обеспечены собственными доходами «Практика муниципального управления». № 1, 2007. С. 5.. С 2008 г. все муниципальные образования являются реципиентами.

В диссертации предлагается уточнить позицию о передаче районом имущества отдельным поселениям. В 2007-2008 годах передача поселениям ряда полномочий законодательно осуществлялось на срок до одного года. В связи с этим и имущество, необходимое для решения вопросов местного значения передано поселениям районом в безвозмездное пользование также сроком на один год. В результате муниципальные предприятия и учреждения, необходимые поселениям для решения ими вопросов местного значения (а также другое имущество), не передаются в собственность поселений в связи с нецелесообразностью или часто со сложившимися противоречиями, да и сложностью процедуры. (В диссертации приводятся примеры подобных ситуаций. Например, длящийся годами спор о котельных между районом и поселком Яблоновский Тахтамукайского района Республики Адыгеи).

В третьей главе рассматриваются проблемы местного самоуправления, его отличия от государственного управления, методы оценки его деятельности. Однако главное внимание уделено наиболее острому для современной России вопросу взаимодействия государственного и местного самоуправления - современным проблемам налоговых и межбюджетных отношений, от которых, по существу, зависит степень «самоуправляемости» муниципального образования, характер деятельности местного самоуправления, степень удовлетворения социально-экономических потребностей населения на муниципальном уровне управления.

Мировая практика организации управления на муниципальном уровне свидетельствует о том, что в каждой из стран проблемы этого уровня решаются по-своему. В то же время можно достаточно обоснованно утверждать, что в большинстве развитых стран лучшей формой реализации местных проблем признается местное самоуправление. Оно призвано выполнять совокупность функций по обеспечению условий жизнедеятельности населения посредством использования местного потенциала, который не может быть рационально реализован другими территориальными уровнями управления, и способно выполнять государственные функции. Становление местного самоуправления является важнейшей предпосылкой реализации потенциала муниципалитета. Для России с ее огромной территорией и многообразными природно-ресурсными и социально-экономическими условиями этот фактор трудно переоценить.

Управление на муниципальном уровне строится на основе его взаимодействия с государственным (региональным и федеральным) уровнями. Связь здесь тесная и двусторонняя. Государство формирует условия (законодательные, социальные, хозяйственные, инфраструктурные и т.п.) по функционированию, законодательным основам и компетенции исходной части своей территориальной организации - муниципального уровня. Муниципальный уровень содействует формированию целостности государства, использует недоступный для реализации другими уровнями разносторонний потенциал территории.

Однако, как отмечается в диссертации, остается много нерешенных вопросов, в том числе и потому, что правовая база местного самоуправления и подходы к нему в современной России остаются несовершенными. Побеждает централизация и администрирование, причем как во взаимоотношениях местного самоуправления и федеральной власти, так и во взаимоотношениях местного самоуправления и региональной власти. Это вызвано недостатками как федерального, так и регионального законодательства, неотработанностью финансовых механизмов, ограниченностью и унификацией действующих управленческих инструментов.

В настоящее время просматривается совершенно определенная негативная ситуация, вызванная рядом статей закона 131-ФЗ о местном самоуправлении. Это находит отражение во многих проявлениях. К ним, в частности, относится сложная, громоздкая и продолжительная по времени процедура контроля, в соответствии с законом 131-ФЗ, действий органов местного самоуправления, неспособность государственных органов оперативно реагировать на противоправные или нарушающие интересы населения действия органов местной власти, с одной стороны. С другой стороны, у самого местного самоуправления нет эффективных и экстренных форм защиты от посягательств, мелочного вмешательства в его деятельность представителей органов государственной власти. Не созданы достаточно стойкие механизмы судебной власти, которые могли бы быть использованы и в том и в другом случае. Однако наиболее остро в современных условиях стоят вопросы состояния и перспектив муниципальных бюджетов.

Формальной, то есть законодательно признанной, самостоятельности местных бюджетов сопутствует фактически ничем не ограниченное право государственных органов субъектов РФ принимать решения в вопросе о том, каким образом распределять средства, поступающие из федерального бюджета по линии межбюджетного регулирования. Государственные органы субъектов Федерации устанавливают нормативы отчислений от основных бюджетообразующих налогов. Это приводит к тому, что на практике доходы муниципалитетов урезаются, исходя, в частности, из состояния (дефицита) бюджета субъекта Федерации. Жестко закрепляются не только нормативы расходов бюджетных средств, но и направления их расходования. При этом беспокойство вызывает не только факт столь жесткой централизации финансовых ресурсов, но и произвольность принятия решений органами власти субъектов Федерации в отношении финансовых средств муниципальных образований. Очевидно, что одним из способов обеспечения финансовой самостоятельности муниципалитетов является совершенствование межбюджетных отношений в самих субъектах РФ. Ситуация с бюджетной обеспеченностью ведет к серьезным последствиям, мешает развитию территорий, лихорадит муниципальные кадры, которые пока еще часто не обладают достаточным опытом Анализ качественного состава муниципальных работников по УФО (2008 г.) показывает, что около 80% глав сельских поселений - это инженерно-технические работники, ранее трудившиеся в хозяйствующих субъектах, 10% - бывшие бюджетники и 10% - представители нового, пока малочисленного сельского бизнеса. Всем им приходится работать, по сути, в роли антикризисных управляющих..

Почти во всех муниципальных образованиях на протяжении многих лет наблюдается хронический финансовый голод. В последние годы на исполнение всех предусмотренных законодательством полномочий выделяется, как правило, половина необходимых средств. В условиях современного кризиса эти средства сократились еще больше. Уровень дотационности муниципальных образований колеблется от 4 до 94% «Практика муниципального управления». № 1, 2007. С.52..

В настоящее время, когда уже стало ясно, что существующая дотационная система не только нерациональна, но и вредна, поскольку не нацелена на использование муниципалитетами имеющегося у них ресурсного и трудового потенциала и сдерживает развитие, в ряде областей, в межбюджетных отношениях наметились некоторые изменения. Во-первых, в некоторых регионах (Вологодская область) была передана муниципальным районам часть доходных источников взамен дотаций из областного бюджета. Во-вторых, бюджеты муниципальных образований в 2007 году впервые получили налоги от федеральных учреждений, расположенных на их территории.

Согласно решениям Министерства финансов Российской Федерации, муниципалитеты должны сбалансировать свои бюджеты по примеру федерального бюджета. Пока же подавляющее большинство муниципалитетов не имеет и половины собственной доходной базы, что явно недостаточно для выполнения делегированных им полномочий. Исчезает сам принцип местного самоуправления и развития территории, если муниципалитеты не имеют средств и свободы их получения на основе собственной хозяйственной деятельности.

Финансовая необеспеченность полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, дискредитирует всю современную организацию и управление на муниципальном уровне, подрывает его основы. Для получения дополнительных доходов муниципалитеты вынуждены продавать свое имущество (землю, недвижимость и т.п.), тем самым, лишая себя, по существу, перспектив развития.

Несмотря на то, что в результате многолетних реформ в России была в целом сформирована система межбюджетных отношений и ее нормативно-правовая база, многие вопросы, особенно, в части повышения эффективности управления финансами на муниципальном уровне, требуют дальнейшей проработки. Положительную роль в увеличении собственных доходов бюджета играет работа, проводимая администрациями многих муниципалитетов в целях сокращения бюджетного дефицита, в том числе за счет сумм недоимок по налогам и сборам и т.п.

Особого внимания заслуживает процесс перераспределения средств из муниципалитетов-доноров муниципалитетам-реципиентам. В частности, важна тщательная отработка методик такого перераспределения. Заложенный в современной методике принцип подушевого выравнивания доходов муниципального образования до среднерегионального уровня может ставить территории-доноры в худшее положение по сравнению с другими муниципальными образованиями. В результате, исчезают стимулы проводить работу по повышению доходного потенциала муниципального образования, поскольку выравниваюшая функция резко превалирует в расчетах над стимулирующей, при этом не учитываются в полной мере потенциал, особенности и возможности отдельных территорий, прежде всего, реципиентов.

В диссертации на материалах конкретных муниципалитетов сопоставлены результаты расчетов по двум методикам - официальной методике бюджетной обеспеченности муниципалитетов, разработанной и используемой в регионе (в данном случае в ХМАО) и по усовершенствованной методике, разработанной диссертантом, для муниципального образования (Сургутский район). Как доказывается в диссертации, официальный подход является не корректным, поскольку в нем суммируются только налоги консолидированных бюджетов муниципальных образований. В диссертации же предлагается учитывать дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов при расчете индексов налогового потенциала. Кроме того, в суммарном налоговом потенциале всех муниципальных районов (городских округов) предлагается учитывать сумму налога на доходы физических лиц, поступающую в бюджет автономного округа. Полученный таким образом средний по округу налоговый потенциал в расчете на одного жителя, является более точной оценкой реальных средних доходов. Такой подход, кроме того, позволяет муниципальным образованиям более заинтересованно подходить к формированию Фондов заработной платы на своих территориях.

Особенностью формирования консолидированного бюджета муниципального района на основе вступления в действие 131-ФЗ является разграничение внутри района расходных полномочий и доходных источников между районным бюджетом и бюджетами поселений. Большинство поселений, даже после распределения субвенций из регионального Фонда компенсаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, остаются дотационными. Это - свидетельство того, что в основном бюджет поселений формируется за счет финансовой помощи. Более того, муниципальные образования не имеют права вести расчёт дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений самостоятельно. Этот порядок определяется субъектом федерации и полностью идентичен расчетам межбюджетных трансфертов, направленных на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

На практике наблюдается много несоответствий, из-за которых невозможно не только рассчитать налоговый потенциал, но и собрать реально существующие налоги.

Одним из основных налогов, составляющих наибольшую долю поступлений в местный бюджет, является налог на доходы физических лиц. При расчете прогнозных показателей по налогу на доходы физических лиц возникает ряд проблем, поскольку отсутствует информация по фонду оплаты труда и налоговой базе от плательщиков в разрезе муниципальных образований. Начиная с 2006 года плательщики для перечисления налога в бюджет в платежных поручениях обязаны указывать код (ОКАТО) того поселения, на территории которого осуществляют свою деятельность. Как показывает практика, при уплате налога плательщики неверно указывают коды ОКАТО или указывают код ОКАТО муниципального района, а не поселения. Между тем, данный факт законодательством не рассматривается как нарушение, следовательно, и не предусмотрено никакой ответственности для плательщика, что естественно снижает фактическое поступление средств в бюджеты поселений.

В налоговой системе предусмотрена методика использования налогового потенциала в прогнозировании объема доходов. Источником, который владеет наиболее полным массивом информации для оценки налогового потенциала, является налоговый орган, который обязан предоставлять в финансовые органы местных администраций информацию о суммах начислений и уплаты в разрезе видов налогов, сборов и иных обязательных платежей. Однако данная информации не является полной для расчета налогового потенциала. Никаких нормативно-правовых актов, дающих право финансовым органам муниципалитетов на получение дополнительной информации от налоговых органов, не существует. Между тем, сведения о местных льготах, представляемых налогоплательщикам в соответствии с муниципальными правовыми актами. органы местного самоуправления обязаны направлять в налоговый орган. На практике эта норма не действует, так как в данном случае финансовые органы муниципалитета должны вести учет лиц, которым предоставлено право пользования налоговыми льготами и располагать сведениями о налоговых обязательствах в разрезе плательщиков. Но данная информация отнесена в соответствии с Налоговым кодексом РФ к налоговой тайне. В связи с этим непонятно, как финансовые органы муниципалитетов должны осуществлять персонифицированный учет не только физических лиц, но и предприятий малого и среднего бизнеса, в отношении которых установлено право пользоваться налоговыми льготами.

Налог на имущество физических лиц и земельный налог составляют основу для оценки налогового потенциала, как района, так и поселений. Оформление имущества и земельных участков в собственность гражданами сопровождается рядом проблем. Стоимость перерегистрации земельных участков и имущества подчас сопоставима со стоимостью всего имущества, принадлежащего физическому лицу Например, в Сургутском районе ХМАО за 2006 год по налогу на имущество физических лиц из 13 поселений не было поступлений в 4-х поселениях, в 3-х поселениях сумма налога в бюджет составила меньше тысячи рублей, по земельному налогу поступлений не было в 2-х поселениях, в 3-х поселениях поступившая сумма налога была меньше 5 тысяч рублей. По итогам четырех месяцев 2007 года по земельному налогу поступлений не было ни по одному поселению.. В результате процесс перерегистрации земель и имущества затягивается. Это негативно влияет на формирование налоговой базы, так как в полном объеме невозможно прогнозировать поступление налога в бюджеты поселений.

В процессе происходящего разграничения государственной собственности на землю ущемляются права муниципальных образований по формированию налогооблагаемой базы. В связи с принятием и вступлением в действие ряда законов Федеральный закон «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ», Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ». произведено разграничение государственной собственности на землю. При этом земельные участки земель лесного фонда отнесены Федеральным законодательством к федеральной собственности. Землями, на которые государственная собственность не разграничена, распоряжаются органы местного самоуправления. Однако средства от распоряжения федеральным имуществом подлежат перечислению в федеральный бюджет. Таким образом, арендные платежи за земельные участки (лесные участки) относящиеся к землям лесного фонда, с 2007 года полностью выпадают из доходной части бюджета муниципалитетов. Между тем, для многих муниципальных образований земля выражается в огромной площади в расчете на одного жителя, богатейших биологических ресурсах, что предопределяет хозяйственную привлекательность территории муниципалитета. С использованием земельных ресурсов тесно связаны развитие и размещение отраслей экономики, отдельных производств и предприятий, расселение и демографическая ситуация, средства и способы поддержания благоприятной экологической обстановки, инвестиционные возможности, бытовые условия населения, в том числе включая условия жизни коренных народов.

В связи с анализом системы налогообложения и наполнением бюджетов муниципальных образований в диссертации доказано, что происходит постепенное сокращение диверсификации источников доходов муниципальных бюджетов. В 2004 г. только налоговых доходов было - 19, а в 2009 - 2 (налог на землю и налог на имущество). Это ставит доходы муниципальных бюджетов в опасную зависимость от четырех источников (доходов населения; стоимости и доходов, получаемых от имущества, находящегося в муниципальной собственности; стоимости имущества физических лиц и кадастровой стоимости земельных участков, находящихся в черте поселений).

В целях обеспечения исполнения расходных полномочий муниципальных образований за счет собственных доходов и формирования бюджетов развития как муниципалитета в целом, так и отдельных поселений в диссертации предлагается:

1. Установить нормы закрепления за местными бюджетами доли собственных доходов. В связи с этим принять в Бюджетном кодексе РФ отдельную статью, которая установила бы нижний предел доли собственных доходов местных бюджетов. Для этого необходимо увеличить долю налоговых поступлений в местные бюджеты за счет увеличения количества местных налогов, а также увеличить долю отчислений на постоянной основе от федеральных и региональных налогов в пользу муниципальных образований.

2. Внести изменения в нормативы распределения налоговых доходов, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ: увеличить норматив отчисления в местные бюджеты по одному из основных налогов, формирующих бюджет муниципального образования - налог на доходы физических лиц; установить норматив отчисления в бюджеты поселений - до 30%, в бюджеты муниципальных районов - до 50%.

3. Внести изменения в главу 25 Налогового кодекса РФ «Налог на прибыль организаций», предусмотрев налоговую ставку для местных бюджетов в размере не менее 1% от налога на прибыль организаций; закрепить за налогом на имущество организаций статуса местного налога. Передать налоговые полномочия по регулированию единого налога на вмененный доход, а также единого налога при упрощенной системе налогообложения на уровень представительных органов власти муниципальных образований.

4. Изменить существующий принцип зачисления штрафных санкций в бюджет по территориальному признаку должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа.

В связи со всем вышеизложенным в диссертации также сделан вывод о том, что действующая на муниципальном уровне система статистической отчетности, методология разработки и сбора социально-экономических показателей слабо приспособлена не только для формирования налогооблагаемой базы, но и в целом для объективной оценки происходящих на муниципальном уровне экономических процессов.

Предложенные изменения позволят обеспечить муниципальным образованиям большую самостоятельность в вопросах регулирования собственной бюджетной обеспеченности, определенность в долгосрочном планировании доходов и максимально обеспечат исполнение предусмотренных законодательством полномочий муниципального управления.

В диссертации вопросу оценки управленческой деятельности администрации муниципалитета уделено специальное внимание. В условиях рыночного хозяйства понятие эффективности управления муниципальным образованием становится ключевым. Это важнейший показатель, характеризующий деятельность местного самоуправления. Согласно Указа Президента России, ежегодно органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов должны представлять своему субъекту Российской Федерации сводный доклад о результатах мониторинга эффективности собственной деятельности и размещать его на официальном сайте субъекта РФ в сети «Интернет» до 1 октября года, следующего за отчетным.

Эффективность деятельности муниципальных образований может быть измерена определенной системой показателей, которые, во-первых, должны отражать изменяющиеся (улучшены, ухудшены) параметры и свойства муниципальных достижений в результате регулирующего воздействия со стороны различных субъектов (власти, населения, бизнеса). Во-вторых, должны быть снабжены достоверной информацией, воспринимаемой населением муниципальных образований.

Диссертантом предложена методика разработки критериев оценки деятельности администраций муниципальных образований, в основе которой лежит разделение поселений по типам - городские и сельские. Предложенные критерии и установленная типология позволяют объективно оценить не только эффективность деятельности муниципальных образований определенного типа, но и сравнить их социально-экономическое развитие с идентичными поселениями на всей территории субъекта РФ и России в целом.

С целью определения рейтинга, свидетельствующего о динамике развития основных социально-экономических показателей, выполнен расчёт эффективности работы муниципальных образований, выявлен перечень наиболее значимых показателей (экономических - 14, социальных - 15) эффективности работы муниципальных образований муниципалитета, численные значения которых определялись из плановых документов, форм статистической и оперативной отчетности и рассчитывались в виде процентного отношения фактического значения к базисному конечному результату:

Х_i = Р_i^Ф/Р_i^б х 100,

где X_i - процентное отношение i-гo частного показателя эффективности, %;

P_i^Ф - фактическое значение i-гo экономического и социального показателя конечного результата за отчетный период, нат. ед.;

P_i^б - базисное значение i-гo показателя конечного результата (план, норматив, факт предыдущего периода) за отчетный период, нат. ед.

Полученное в результате расчета численное значение (X_i) определяет в процентах конечный результат.

Стимулирование реализуется путем введения в оценку эффективности работы скорректированных значений показателей по формуле:

У_i = f (X_i),

где У_i-численное значение скорректированного i-гo показателя конечного результата, %;

f (X_i) - математическая функция стимулирования i-гo показателя.

В диссертации наиболее целесообразным представляется стимулирование по «линейной восходящей» (У=Х), когда поощряется каждый процент достижения конечного результата, а при недовыполнении принимается фактическое значение. Наиболее простой случай стимулирования «процент за процент» отражает основные положения экономической реформы применительно к оценочным показателям (объём валового муниципального продукта, среднемесячные доходы и т.д.).

Стимулирование по «линейной нисходящей» (Y=200-X), когда поощряется достижение результата с наименьшими затратами ресурсов, а за перерасход ресурсов начисляется меньшее число баллов. Постоянный коэффициент, равный 200, позволяет при Х=100 иметь эквивалентное значение скорректированного показателя У=100. Эта функция применима для таких ресурсных показателей, как доля населения с доходом ниже прожиточного уровня, криминогенной обстановки и т.д.

Весовые коэффициенты вводятся для ранжирования важности частных показателей эффективности и устранения разнонаправленности интересов сообщества. Частные показатели эффективности характеризуют вклад того или иного показателя в общую эффективность работы. Расчет частных показателей осуществляется на основе скорректированных значений показателей и весовых коэффициентов по формуле:

П_i=У_iВ_i,

где П_i -- значение i-uo частного показателя эффективности работы муниципального образования, баллы;

В_i - весовой коэффициент i-гo частного показателя, доли.

Комплексный показатель эффективности работы муниципального образования является численным измерителем достигнутых конечных результатов. Он же показывает эффективность работы в (П баллах) и является средним арифметическим отношением суммы частных показателей к сумме весовых коэффициентов:

где n - число частных показателей эффективности.

Практическая ценность данного показателя заключается в возможности оценки динамики функционирования муниципального образования за различные периоды времени.

Определение рейтинга каждого муниципального образования способствует повышению эффективности деятельности не только местной власти, но и более активному участию населения в реализации задач социально-экономического развития территории.

Оценки деятельности органов местного самоуправления сами по себе характеризуют сложившееся положение на муниципальном уровне. Между тем, ясно, что многое зависит не только от работников муниципальных образований, но и от общей ситуации, в которой находится муниципальный уровень в стране. Для того чтобы муниципальный уровень занял подобающее ему место в общественной системе страны необходима комплексная корректировка муниципальной реформы.

В этих целях в диссертации предлагается, во-первых, разработка матрицы, объективно характеризующей муниципальное образование с учетом имеющегося в нем социально-экономического потенциала, возможности выбора обоснованного варианта его долгосрочного развития, бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) и т.п.

Во-вторых, изменение идеологии муниципальной реформы на основе ослабления жесткой встроенности местного самоуправления в систему централизованной, то есть, государственной властной вертикали; отказ от законодательно установленной унификации и стандартизации самоуправленческих структур и используемых ими механизмов и инструментов, которые не зависят от масштабов муниципальной территории, национальных, социально-экономических, исторических и т.п. особенностей и традиций населения; предоставления населению больших возможностей выбора и самостоятельности в формировании муниципалитетов.

Во втором разделе рассматривается расселенческо-поселенческие аспекты муниципального развития и управления, среди которых выделяются процессы, формирования миниагломераций и реализации малыми городами роли опорных пунктов взаимосвязанного развития городских и сельских территорий. Важным направлением анализа муниципального уровня является влияние процессов урбанизации на динамику расселенческо-поселенческой сети и формирование межселенных связей на этом уровне. Формирование расселенческо-поселенческой сети, роль малых городов и динамика урбанизационных процессов исследуются в диссертации на историческом материале дореволюционной, советской и постсоветской России.

В четвертой главе доказывается, что важнейшим типом поселений, в котором пересекаются многие проблемы муниципального уровня и который способен влиять на организацию муниципального развития в целом, является российский малый город. Именно исследование проблем малого города отвечает на многие вопросы, связанные с развитием управления на муниципальном уровне и перспективами муниципализации страны.

Муниципализация повысила роль малого города как опорного центра, формирующего расселенческо-поселенческие миниагломерации, объединяющего городскую и сельскую территорию, выполняющего управленческие функции не только по организации и обслуживанию собственного, но и окрестного сельского населения

Малые города, связующее звено городской и сельской подсистем общества, влияют как на развитие городской сферы в целом, так и на сельскую сферу, создавая особую социально-экономическую муниципальную общность - жителей малых городов со своим укладом и условиями жизни и развития, со своей материальной основой, инфраструктурой, производственной и социальной структурой, и сельских жителей с особенностями сельской среды.

В диссертации выделены условия, формирующие в стране особенности малых городов как единого каркаса, скрепляющего муниципальный уровень управления, стимулирующего интеграционные процессы внутри муниципальных образований и формирующего их внешние связи, способствующего преодолению сложившейся к настоящему времени на этом уровне унификации управленческих механизмов производственной и социальной сферой (идентичность муниципальных полномочий на всей территории страны; единые схемы межбюджетных отношений; остаточность средств на развитие отдаленных поселений и т.п.).

Среди этих условий в диссертации рассматриваются:

Во-первых, выбор для самого малого города из возможностей, которыми чаще всего он обладает, оптимальной производственной специализации, базирующейся на диверсификации хозяйственной структуры, которая делает каждый малый город способным стимулировать развитие окружающей территории на основе интеграции городского и сельского ресурсного и социального потенциала, выбора разнообразных институциональных хозяйственных форм, начиная от малого предпринимательства и кончая кооперативными формами в разных сферах.

Во-вторых, сочетание материально-ресурсных и социальных основ, раскрывающих реальный потенциал малого города, опирающийся на специфику образа жизни и традиций его населения и населения окружающих малый город поселений.

В-третьих, выявление места малого города в общей территориальной структуре не только региона, но и страны, и его включённость в более крупные расселенческие системы. Причем формы такой включённости могут быть различными: или в качестве центра сельской территории, или в качестве функциональной структуры в развивающейся агломерации, или в качестве точечного населенного пункта на территориях нового освоения и т.п. Однако в любом из этих качеств малый город практически всегда будет выполнять функции реального муниципального центра.

В-четвертых, особую роль малый город и окружающая его сельская территория играют в управлении, организации и реализации ресурсно-имущественных отношений. Создание рынка недвижимости и включение в него объектов муниципальной собственности, прежде всего, на основе арендных отношений и развития малого предпринимательства, будет способствовать расширению видов трудовой деятельности в муниципалитетах и, соответственно, повышению уровня жизни населения, благоустройству поселений.

В-пятых, переход страны к рыночным отношениям придал импульс развитию малых городов как центров миниагломераций. В диссертации показано, что с точки зрения муниципального развития необходимо преодолеть влияние центростремительного фактора, усиливавшегося на протяжении всех советских лет, определявшего развитие муниципальной территории решениями центра, в том числе и все связи (транспортные, финансовые, информационные и другие). Отчасти это сохраняется и в настоящее время (концентрация финансовых ресурсов в Московском регионе, например, или концентрация ресурсов в центральном поселении, местной столице; организация транспортной сети через местный центр и далее к центрам более высоких порядков и т.п.), что деформирует систему как социальных, так и экономических связей, угнетает развитие территорий, тормозит создание рациональной структуры поселенческой сети. Там, где в расселенческих системах каждое поселение, включая малые города, находит свое место, формируется муниципальная среда, развиваются различные формы интеграции, осуществляется взаимовлияние города и сельских поселений друг на друга и т.п., там дела обстоят значительно лучше, чем в периферийных или изолированных поселениях с неразвитыми формами связей.

До нынешнего трансформационного кризиса мини агломерации в целом по стране развивались довольно успешно. И более того, новый кризис жители агломераций переживают легче, чем жители моноспециализированных малых городов и поселений. Формирование мини агломераций свидетельствуют о том, что меняется и сам малый город. Задача местных администраций и населения в условиях муниципализации состоит в том, чтобы видеть перспективы города и возможные негативные и позитивные последствия их развития, в том числе и во взаимодействии малых городов с окрестной территорией, искать компенсационные варианты их совместного развития. В диссертации проведен анализ взаимосвязи урбанизационных и муниципальных процессов, динамика городских поселений, их место и роль в муниципализации страны.

Многое в развитии муниципального уровня управления зависит от региона, субъекта Федерации. Если условно разделить страну на центральные, окраинные, транзитные и северные регионы, то малые города в каждом из них выполняют функции, зависящие в большей мере от специализации территории в целом.

Для окраинных и северных регионов малые города выступают многофункциональными центрами, с развитыми внешними контактами. Муниципальная территория в таких случаях существенно выигрывает в развитии. Транзитные регионы формируют малые города - со значительными по масштабам предприятиями обрабатывающей промышленности, подключенными к потокам сырья, топлива, энергии и т.п. В данном случае, важное значение приобретают различные формы связей по разным направлениям. Малые города выступают и сырьевыми и топливно-энергетическими базами, вписываясь в региональную и муниципальную структуру хозяйства. Северные города, кроме названных окраинных функций, скрепляют территорию страны в единое административное и хозяйственное пространство.

Однако в условиях современного кризиса обостряются деформации, характерные как для малых городов (резкая социально-экономическая дифференциация, почти повсеместная потеря населения), так и для окружающей сельской территории и поселений (также потеря населения, исчезновение многих поселений, измельчание остающихся, перевод поселков городского типа в сельские поселения и т.п.). Миниагломерации, сохраняя связанность территории, сдерживают потерю населения, ориентируют население на комплексное использование ресурсов, имеющейся инфраструктуры, сохранение сельской среды и т.п.

Однако в ряде случаев наблюдаются и серьезные противоречия, складывающиеся между отдельными малыми городами, не являющимися административными центрами районов и другими поселениями района. Ситуация обостряется, если малый город при этом оказывается донором, переросшим в производственном и социально-экономическом развитии возможности района, в котором он находится. Противоречия возникают, поскольку, во-первых, происходит не всегда обоснованное перераспределение средств из этого города в пользу других поселений района. Во-вторых, бюджетное развитие инфраструктуры проводится в центральном поселении даже, если потребности в этом других поселений и малого города-донора, выше. В-третьих, эти малые города оказываются в сложной ситуации, поскольку их территория искусственно (административными мерами) оказывается ограниченной, замкнутой в жестких рамках городских границ. Между тем город способен развиваться, что требует большей территории.

Для выполнения малыми городами их функций в развитии муниципального уровня необходимо определить стратегию развития малых городов страны, провести их типологизацию в целях поиска места каждого типа, как в муниципальных и региональных сообществах, так и в общественной системе страны в целом. От того, какой стратегический принцип будет положен в основу развития малых городов, будет зависеть не только судьба каждого отдельного малого города и прилегающей к нему территории, но и состояние основной части муниципальной сферы страны.

В пятой главе муниципальный уровень управления рассматривается с позиций изменений, происходящих в расселенческо-поселенческих системах страны под влиянием меняющихся общественных отношений, перехода к рынку, а также под влиянием урбанизации. Этот процесс, понимаемый как рост и сосредоточение населения в городах, развитие в них несельскохозяйственных, прежде всего, промышленных отраслей и отраслей обслуживания, рост числа городов и усиление их роли в экономике и социальной жизни страны, их влияние на окружающую территорию, подробно освещается в диссертации в историческом аспекте. Особое внимание уделено советскому периоду, Именно особенности советской урбанизации (строительство новых городов в связи с индустриализацией страны и освоением ее ресурсов, искусственное - административное - увеличение численности городского населения за счет перевода сельских поселений в поселки городского типа, коллективизация и перемещение значительных контингентов людей из сельской местности в городскую и по территории страны, развитие отраслей тяжелой промышленности при слабом развитии инфраструктуры и т.п.) сформировали расселенческо-поселенческую сеть страны и, соответственно, местный уровень.

В итоге первых этапов постсоветских преобразований, разрушивших реальный сектор экономики, в том числе промышленность, местный уровень (за исключением зон влияния крупнейших и крупных городов) стал характеризоваться тем, что в нем резко дифференцировались территории по степени развития и благоустройства, сократились или не развиты сферы приложения труда, ограничены межпоселенческие связи, повсеместно, а особенно в сельской местности, высок уровень безработицы, не развиваются или крайне медленно развиваются отрасли инфраструктуры, истощены и запущены земельные угодья и т.д.

В начале двадцать первого века местный уровень характеризуется тем, что в российских городах и поселках городского типа живет 73% населения, причем размещается это население на территории, занимающей чуть более 1% всей территории страны Пчелинцев О.С. Региональная экономика в системе устойчивого развития. М.: Наука, 2004. С.26.. Для такой огромной территории, какой является территория России, такая особенность расселения кажется противоестественной. Особенно, если учитывать, что до интенсивной урбанизации, пришедшейся на советский период, при значительной доле сельского населения, размещение населения по территории страны было более равномерным со всеми как плюсами, так и минусами подобного расселения.

В настоящее время на муниципальном уровне происходят процессы обратные тем, что были в годы активной урбанизации. Многие поселки городского типа и даже малые города, потерявшие промышленные предприятия, переводятся в сельские поселения (часто сугубо административным путем как в советское время осуществлялся обратный процесс). Сокращение числа поселений захватило особенно сельскую местность. Согласно официальной статистике, приводимой в диссертации, уменьшается число сельских поселений, идет резкий процесс измельчения и обезлюживания их значительной части особенно в северных и восточных регионах, в нечерноземной зоне европейской части страны.

В диссертации в связи с влиянием расселенческо-поселенческого фактора доказывается необходимость новых подходов и новых форм развития, придания муниципальному уровню относительной самостоятельности на основе становления реального местного самоуправления и повышения экономической активности населения, становления муниципального хозяйства и предоставление ему больших законодательных возможностей шире использовать все виды местных ресурсов, развития локальных рынков, формирования всех видов инфраструктуры и межпоселенческих связей.

Третий раздел диссертации посвящен организации социальной работы, как важнейшей управленческой функции, которая может быть реализована только на муниципальном уровне (в сочетании с государственным социальным обеспечением, социальной защитой, проводимой на федеральном и региональном уровнях); раскрыто содержание социальной работы и даны ее основные характеристики, значительное место отведено историческим традициям проведения социальной работы по территории страны, что представляет интерес в связи с повсеместным ростом потребности в этой работе в современных условиях, а также ее роли как одного из способов повышения социальной активности населения.

В шестой главе диссертации раскрывается содержание, основные характеристики и формы организации социальной работы, пока еще недостаточно развитой в отечественной практике. В диссертации показана роль и многообразные формы и модели организации социальной работы в развитых странах, которой в этих странах придается большое значение в связи со старением местного населения, интенсивным притоком мигрантов и т.п. Особое внимание уделяется источникам финансовых и иных средств на проведение социальной работы, подготовке кадров социальных работников.

Организация социальной работы отчасти согласуется с проводимой в стране социальной политикой, отражая ее специфику и характер. Она проводится социальными работниками на уровне индивида, семьи, группы, территориальной общности, лиц, объединенных по различным признакам - производственному, по признаку сходности переживаемых проблем.

Социальная политика определяет специфику социальной работы, включающую деятельность по государственному социальному обеспечению, социальную защиту, социальную помощь, социальное воспитание, а также личную инициативу при благотворительности, самопомощь и взаимопомощь по линии различного рода неформальных (родственных, соседских, дружеских, профессиональных и т.п.) связей.

Социальная политика проводится в виде различных форм и вариантов государственной поддержки, что часто затрудняет выделение четкого содержания, определяющего характер социальной работы. Так, например, к социальной работе можно отнести всю ту деятельность, которая осуществляется в таких сферах как здравоохранение, включая санитарное обслуживание населения, образование, культура и т.п. Однако это, как показано в диссертации, расширительная трактовка, хотя по характеру исполнительских функций некоторые направления социальной работы схожи со специализацией работников этих сфер, но, в то же время, имеются принципиальные различия, поскольку социальная работа нацелена не столько на поддержку нуждающихся различными формами вспомоществования, сколько на возвращение и активизацию их собственной трудовой и хозяйственной деятельности, принятие самостоятельных решений по выходу из сложного положения и т.п.