Методологические основы управления жилищно-коммунального хозяйства в условиях реформы местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Методологические основы управления жилищно-коммунального хозяйства в условиях реформы местного самоуправления

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (Региональная экономика п.5.18)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени доктора экономических наук

Кондратьева Мария Николаевна

Нижний Новгород 2009

Работа выполнена на кафедре экономики и менеджмента ГОУ ВПО «Ульяновский государственный технический университет»

Научный консультант: доктор экономических наук, профессор Дмитриев Михаил Николаевич

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Пермичев Николай Федорович

доктор экономических наук, профессор Серов Виктор Михайлович

доктор экономических наук, профессор Щуров Борис Васильевич

Ведущая организация: ГОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный экономический университет

Защита состоится 29 сентября 2009 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 502.001.02 при ГОУ ВПО «Волго-Вятская академия государственной службы» по адресу: 603950, г. Н. Новгород, ГСП-292, пр. Гагарина, д.46, к.417

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Волго-Вятской академии государственной службы

Автореферат разослан « » августа 2009 года

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, профессор В.И. Жмачинский

управление коммунальный муниципальный тарифный

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность диссертационного исследования обусловлена целесообразностью повышения эффективности управления жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), в условиях реформы местного самоуправления (МСУ), так как невозможно без учёта вовлечения местного самоуправления, инициативы населения, местных финансовых и других ресурсов надеяться на успешное реформирование в этой отрасли. В связи с мировым финансовым кризисом важнейшей задачей государства должно стать построение эффективной системы управления жилищно-коммунальным хозяйством, как основы национальной безопасности в период проведения реформ.

Значимость исследования ещё более возрастает в связи с принятием нового Жилищного кодекса и выявлением новых условий управления ЖКХ как существенного фактора экономического развития в условиях реформы местного самоуправления и совершенствования методологических принципов экономической науки, для выработки механизмов обеспечения сбалансированного развития ЖК комплекса страны.

Российское ЖКХ находится в состоянии тяжелого системного кризиса, является тормозом экономического роста и ареалом высокой социальной напряженности в регионах. Начало реформ в этой области было провозглашено еще в 1992 году, с тех пор мы не видим ни реальных результатов, ни окончания реформы. Научно обоснованные рекомендации принципов организационно-структурного формирования и управления жилищно-коммунального комплекса практически отсутствуют. Все это свидетельствует об отсутствии понимания сущности кризиса и, следовательно, реальных направлений выхода из него.

Изменение форм собственности в ЖКХ существенно меняет характер производственных отношений. Анализ показывает, что одной из главных причин кризисного состояния ЖКХ является низкая управляемость происходящими в нем процессами.

В этой связи требуется разработка теоретических вопросов управления, адекватно отражающих изменения в экономическом базисе и роли органов МСУ, государства как субъектов управления. В условиях рыночных отношений они должны взять на себя функции регулирования хозяйственного механизма посредством экономических рычагов и стимулов.

За десятилетие реформ в экономической науке стали преобладать взгляды к пониманию ЖКХ как объекта рыночных отношений, а доминантой государственного регулирования развития отрасли стало обеспечение четырех федеральных стандартов (стандарт социальной нормы площади; стандарт уровня платежей граждан; стандарт максимально допустимой доли собственных расходов на квартиру в совокупном семейном доходе; стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг). Вместе с тем, проблемы управления ЖКХ на муниципальном уровне, оставались на периферии научного познания. Слабая проработанность вопросов государственного управления сделали возможным широкое распространение преимущественно административных подходов к управлению.

С этих позиций реформы, происходящие в стране в области федеративных отношений и местного самоуправления, направленные на решение проблем в жилищно-коммунальном хозяйстве, объективны и закономерны. В целом решение поставленной автором задачи продиктовано потребностями государственных органов, предприятий, организаций ЖКХ и других участников рынка в области научного и методологического обеспечения. Поставленная задача имеет важное народнохозяйственное значение, что и послужило причиной выбора темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы характеризуется, прежде всего, тем, что ЖКХ является составной частью городского хозяйства и муниципальной науки, впервые систематизированной профессором Л. А. Велиховым. Характеристика жилищных условий, коммунального и бытового обслуживания населения - сравнительно молодая область знаний: до 1917 г. ее не существовало; в советский период она была представлена в основном данными о жилом фонде, которые были полностью оторваны от качества жизни населения. Вопросы организационно-экономического обеспечения деятельности предприятий жилищного комплекса нашли отражения в трудах как отечественных, так и зарубежных ученых.

Среди зарубежных теоретических разработок видное место занимают труды А. Вебера, К. Гассерта, А. Рисса, И. Редлиха, и др. Среди отечественных ученых, которые внесли существенный вклад в решение проблемы совершенствования функционирования жилищно-коммунального хозяйства, следует отметить таких исследователей как В.В. Авдеев, А.И. Безлюдов, В. Н. Бобков, И.В. Бычковский, В. В. Бузырев Л.А. Велихов А.И. Иванов, А.Г. Козлюк, В.И. Коробко, В.В. Кузнецов, И. Г. Минц, Э.Б. Рощупкин, С.Б. Сиваев, Ф.Г. Таги-Заде, А.И. Фатахетдинова, Я. К. Черемицкий, В. И. Шарапов и других авторов.

Вопросам местного самоуправления были посвящены труды зарубежных ученых Р. Гнейста, П. Лабанда, Л. Штейна, Г. Еллинека. Многие проблемы формирования и развития МСУ в России были разработаны и исследованы в трудах российских ученых В.П. Безобразова, А.Н. Бурова, Л.А. Велихова, Т.М. Говоренковой, А.Д.Градовского, Н.И. Лазаревского, Н.В. Шумянковой и др.

Финансово-экономической основе местного самоуправления посвящено большое количество научных исследований. Эти аспекты нашли отражение в работах таких известных авторов как Г.В. Барабашев, В. П. Белянский, С.Д. Валентей, В. Б. Зотов, З. М. Макашина, Н.Л. Пешин Н. В. Постовой, А. В. Руднев и т. д.

Проблемы муниципальной собственности, ее места и роли в системе экономических отношений общества нашли освещение в работах, посвященных вопросам реформирования муниципальной власти в России. Среди них - необходимо отметить труды С.А. Авакьяна, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Ю.Н. Лапыгина, Л.И Прониной, А.И. Радченко, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева.

В последнее время в России, наряду с традиционными центрами исследований в данной сфере (институты РАН, НИИ Минфина и др.) сложилось несколько новых независимых школ исследователей, занимающихся вопросами развития регионов и муниципалитетов, в целом и ЖКХ в частности - это Конгресс муниципальных образований России, Фонд «Институт экономики города» и др.

Высоко оценивая работы данных авторов, тем не менее, следует отметить, что если в теоретическом плане получены определенные позитивные результаты, то с методической и практической точек зрения сохраняются многие проблемы. В большинстве работ недостаточно исследованными остаются вопросы развития управления жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), особенности экономического развития муниципальных образований в жилищной сфере. В ряде работ по реформированию ЖКХ недостаточно уделяется внимания проблемам выбора способа управления.

Данное обстоятельство связано со сложностью объекта исследования, специфики жилищно-коммунального хозяйства, определяющих его функционирование, развитие и управление, наличием противоречий во взаимоотношениях федерального, регионального и местных уровней управления.

В диссертации сделан акцент на применимость теории института управления ЖКХ, необходимостью формирования эффективной стратегии управления ЖКХ, реализация которой обеспечит высокий уровень культуры сервиса, повышение качества и доступность услуг, наиболее полное удовлетворение запросов населения.

Цель исследования состоит в обосновании концептуальных научных подходов и теоретических положений по совершенствованию управления ЖКХ, и разработке предложений по выработке практических механизмов эффективного управления и функционирования жилищно-коммунольного хозяйства, в условиях реформы местного самоуправления.

Для достижения этой цели в исследовании были поставлены следующие задачи:

обосновать особенность и специфику жилищно-коммунального хозяйства как отрасли сферы услуг;

уточнить основные цели реформы ЖКХ;

обосновать проблемы совершенствования системы ценообразования и тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги;

исследовать особенности организации ЖКХ зарубежных стран;

раскрыть содержание и определить место ЖКХ в системе муниципального образования;

обосновать эволюцию становления и развития местного самоуправления в России вообще, и Симбирске-Ульяновске, в частности; проанализировать модели МСУ зарубежных стран;

исследовать отечественный опыт становления и развития ЖКХ, уточнить элементы ЖК реформы;

определить системные принципы функционирования и развития ЖКХ и выявить причины кризисной ситуации отрасли;

исследовать законодательную базу в сфере управления жилищным фондом;

раскрыть особенности экономического развития муниципальных образований в жилищной сфере в условиях проведения реформы местного самоуправления, а также новые тенденции формирования финансово-экономической основы;

проанализировать опыт реформы МСУ в России на современном этапе;

развитие методологии стратегического управления жилищным фондом;

выявить институциональные предпосылки применения концессии в ЖКХ;

уточнить схемы договорных отношений потребителей жилищно-коммунальных услуг с ресурсоснабжающими организациями (РСО);

разработать модель тарифного регулирования в ЖКХ;

систематизировать основные направления реформирования ЖКХ, которые определяют социально-экономический потенциал территорий, их инвестиционную привлекательность и экономическую эффективность региона.

Объектом исследования выступают ЖКХ различных типов в условиях реформы местного самоуправления России.

Предмет исследования - регулятивные отношения и системно-структурные связи ЖКХ с местным хозяйством, формирующимся на субфедеральном уровне в условиях реформы местного самоуправления.

Теоретической основой исследования явились фундаментальные труды классиков экономической науки, работы отечественных и зарубежных авторов в области региональной экономической политики, ЖКХ, финансов, федеративных отношений. Среди них особое значение имеют работы ученых по проблемам реформы ЖКХ, местного самоуправления, государственных и муниципальных финансов Института системного анализа РАН, Института экономики РАН и Центра социально-экономических проблем федерализма, Института мировой экономики и международных отношений РАН, Национального Экономического Совета, Российской академии государственной службы при Президенте РФ, аналитического центра и профильных комитетов Государственной Думы, Совета Федерации Федерального собрания, Ульяновского законодательного собрания, Ульяновской городской думы, а также работы, выполненные в рамках ряда международных проектов.

Методологической основой диссертационного исследования выступает системный подход к ЖКХ, представляющему собой подсистему системы «местное хозяйства», а также органичную составляющую территориальной инфраструктуры. В работе использованы методы экономического, исторического, статистического и сопоставительного, количественного и качественного анализа, логического подхода.

Информационной базой исследования послужили законодательные акты и другие нормативно-правовые документы Российской Федерации, решения органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по проблемам управления ЖКХ, статистические материалы Госкомстата России, справочно-аналитические материалы различных федеральных ведомств (Министерства регионального развития РФ, Госстроя РФ), аналитические материалы комитетов законодательной власти различных уровней, международных экономических организаций; разработки ряда научно-исследовательских центров и консультационно-информационных компаний, отечественных и зарубежных исследователей, а также материалы научно-практических конференций, семинаров, публикаций периодической печати.

В работе также использовались компьютерные базы данных, материалы, распространяемые отдельными компаниями, в том числе - полученные через информационную систему «Интернет». Диссертация выполнена в соответствии с пунктом 5.18 «Паспорта специальностей ВАК»

Основные научные результаты диссертационного исследования, полученные лично соискателем, их новизна, заключаются в том, что решена важная народно-хозяйственная задача - разработаны концептуальные положения по управлению и развитию ЖКХ в условиях реформирования местного самоуправления, ориентированные на обеспечение стабильных условий хозяйствования для предприятий ЖКХ, сбалансированного развития регионов и муниципальных образований.

К основным научным результатам относятся:

1. Обоснован теоретический вывод о своеобразие и специфики формирования рынка коммунальных услуг, главные свойства которых представляют сложность для конкуренции в этой сфере. Во-первых, это насущный и уникальный характер потребления услуг (свойство незаменимости). Во-вторых, это доступность услуг потребителям в любое время, когда у них возникает потребность в таких услугах (свойство бесперебойности и надежности предоставления услуг). В-третьих, это возможность удовлетворения потребностей в услугах в полном объеме (свойство насыщения потребностей). Кроме того, в сфере коммунальной деятельности в силу государственного регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) механизм спроса и предложения не действует.

Представленные свойства рынка коммунальных услуг и параметры модели совершенной конкуренции позволяют более системно сделать вывод об отсутствие условий для свободной конкуренции в коммунальном хозяйстве, и учесть при стратегическом планировании мероприятий по реформированию ЖКХ.

2. На основе изучения Концепции реформы ЖКХ, федеральных целевых программ, нормативных правовых актах уточнены основные цели реформы ЖКХ, свидетельствующие о том, что действовавшая система управления не справилась со своими функциями, ставившиеся цели не выполнены. В Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики» указана цель «обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан», а в Концепции реформы ЖКХ она звучит уже как «смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг». Далее, в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 - 2010 гг. снова присутствует эта же цель, она звучит как «усиление адресности социальной защиты населения…». В Концепции реформы ЖКХ и федеральных целевых программах повторяются цели «повышение качества жилищно-коммунальных услуг», «снижение издержек производителей услуг и, соответственно, тарифов». Тем не менее, в подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ» о «снижении издержек производителей услуг и тарифов» уже не говорится, хотя эта цель достигнута не была.

Наблюдающийся повтор целей без их уточнения и развития, смещение акцентов в сторону менее конкретной формулировки свидетельствует об ошибках в выборе целей.

Предложенная методология целеполагания позволяет на практике избежать законодателям непродуманности формулировок стратегических целей в процессе проведения реформы ЖКХ и ее конечном результате.

3. Обосновывается актуальность проблемы совершенствования системы ценообразования и тарифной политики на ЖК услуги, которая является ключевым вопросом, от решения которого зависит возможность нормальной эксплуатации и развития предприятий ЖК сферы. С целью реализации эффективности ценовой (тарифной) политики необходима система нормативно-методических документов.

Создание системы ценового регулирования позволит защитить интересы потребителей от монопольного повышения цен и обеспечить условия для эффективной деятельности предприятий.

4. Обобщен практический опыт организации и развития ЖКХ зарубежных стран, суть которого, заключается в механизмах социальной защиты населения по предоставлению и содержанию жилищ. В Чехии, например, существуют крупные дотации государства предприятиям коммунальных услуг, благодаря чему удается сдерживать рост тарифов. В Англии перед приватизацией государство списало все долги коммунальных предприятий, взяло на себя расходы на приведение имущества в работоспособное состояние, провело его паспортизацию и постановку на баланс. В отличие от Англии в большинстве европейских стран коммунальная инфраструктура не передана в частную собственность, а, оставаясь муниципальной, эксплуатируется частными операторами на условиях договора концессии.

Применение опыта принципов функционирования экономики ЖКХ и местного самоуправления зарубежных стран, позволяет муниципалитетам способствовать комплексности подхода к модернизации жилищной сферы, для чего может быть использован механизм концессии.

5. Уточнено понятие коммунальное хозяйство и определено его место в системе муниципального образования как составная часть муниципального (городского) хозяйства по обслуживанию населения городов, посёлков и сёл.

В большинстве западноевропейских и североамериканских городах местное и коммунальное хозяйство между собой совпадают. В СССР под коммунальным хозяйством подразумевается…лишь одна сравнительно ограниченная сфера местной, а в частности, и городской деятельности советов. Различие мирового опыта и советского устройства заключается в том, что в первом случае городское (муниципальное) хозяйство выделено в самостоятельную хозяйственную отрасль, ибо оно самоуправление. Во втором - коммунальное и городское хозяйство является соподчиненной частью хозяйства государственного. Жилищно-коммунальное хозяйство как объект управления находятся в компетенции органов местного самоуправления. Муниципалитет выступает при этом в качестве организатора производства жилищных услуг.

Это позволяет нивелировать противоречия во взаимоотношениях федерального, регионального и местных уровней управления; органам местного самоуправления формировать на территориях муниципального образования единой социальной и финансовой политики в сфере ЖКХ.

6. На основе комплексного исследования эволюции становления и развития местного самоуправления в России, Симбирске-Ульяновске уточнены этапы утверждения в России организации местного самоуправления и особенностей финансово-экономического обеспечения их деятельности, которые отражают степень сложности отношений между людьми в процессе их жизнедеятельности на территории. Основой самоуправления в России всегда были территориальные - сельские и городские общины, а также сословные, профессиональные, религиозные объединения. Земская, а затем и городская реформы внесли новые акценты во взаимоотношения государства с органами местного самоуправления, которые, по сути, наделялись большей властью. В основе этих законов лежали две радикальные идеи: выборность местной власти и финансовая самостоятельность. Каждая модель местного самоуправления адаптирована к той экономической системе, в которой существовала.

Ограниченность бюджетных ресурсов позволяет, предъявлять повышенные требования к обоснованности выбираемой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, в первую очередь - их экономическим и финансовым отношениям.

7. На основе системного анализа выявлены основные причины кризисной ситуации жилищно-коммунального хозяйства Ульяновского региона, которые обусловлены неэффективной системой управления, дотационностью и неудовлетворительным финансовым положением.

Высокая степень износа основных фондов приводит к большим потерям энергоресурсов. Низкая платежеспособность населения, отсутствие инициативы у муниципальных властей по привлечению инвестиций в муниципальную инфраструктуру не позволяет решить проблемы реконструкции, переоснащения и технического перевооружения предприятий ЖКК, внедрения новых ресурсосберегающих технологий, без которых невозможно снизить себестоимость ЖК услуг.

Высокие затраты и отсутствие экономических стимулов снижения издержек, неразвитость конкурентной среды, несовершенство законодательной базы, отсутствие четкой тарифной политики приводит к снижению качества предоставляемых услуг, увеличению ветхого и аварийного жилья.

Выявленные проблемы являются базой для сравнительного анализа положения дел в соседних регионах и основой для статистических данных, в анализируемой сфере в процессе управления всего ЖКХ страны.

8. Дана оценка основных элементов реформы ЖКХ, первый блок элементов касался формирования основ правового (юридически оформленного) регулирования взаимоотношений граждан, проживающих в жилищном фонде (наниматели и собственники), с домовладельцами и поставщиками коммунальных услуг. Из-за правовой неопределенности взаимоотношений предприятий и потребителей, этот блок реформы не выполнен, по сей день. Второй блок элементов предусматривал разделение функций управления и хозяйствования (заказчик - подрядчик) в жилищной сфере. «Службы заказчика», созданные в регионах, занимались в основном сбором платежей и не всегда эффективно решали стоящие перед ними задачи, так, как не имели реальных финансовых рычагов управления подрядными организациями, поэтому какого-либо положительного результата получено не было.

Не получил должного развития один из основных элементов реформы ЖКХ - самоуправление граждан в жилищной сфере и создание товариществ собственников жилья (ТСЖ) в границах единого комплекса недвижимого имущества. Ресурсный блок элементов реформы, направленный на повышение надежности оказываемых услуг и снижение их удельного потребления, далек от желаемого результата. По причине отсутствия средств не создан реальный механизм стимулирования ресурсосбережения, поэтому продолжает нарастать износ основных фондов, снижаются надежность и устойчивость систем инженерного обеспечения.

Особо выделено, что важнейшим элементом реформы ЖКХ является совершенствование ценообразования в процессе постепенного перехода к полной оплате услуг потребителями. Обоснование уровня цен на ЖК услуги является ключевым вопросом, от решения которого зависит возможность нормальной эксплуатации и развития предприятий ЖК сферы. Создание системы ценового регулирования позволило бы защитить интересы потребителей от монопольного повышения цен и обеспечить условия для эффективной деятельности предприятий.

Финансово-экономический и одновременно социальный блок элементов реформы ЖКХ направлен на создание условий для привлечения инвестиций в этот сектор экономики. Практически во всех регионах России сформированы службы, выполняющие функции по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Это, пожалуй, единственный блок элементов реформы, который на сегодняшний день выполнен. Важными элементами регулирования деятельности жилищно-коммунального хозяйства являются контроль за порядком заключения и исполнения условий договоров между органами местного самоуправления (или уполномоченными ими службами, выполняющими функции заказчика), производителями услуг и их потребителями, а также контроль за состоянием жилищного фонда и коммунальных объектов любой формы собственности. В регионах органы исполнительной власти не уделяют должного внимания организации работы жилищных инспекций. Уточнены основные причины торможения реформы ЖКХ.

Полученные данные позволяют акцентировать внимание на элементах и причинах торможения реформирования, с целью обязательного учета для дальнейшей реализации реформы и управления ЖКХ.

9. В ходе исследования нового Жилищного кодекса были выявлены концептуальные недоработки применительно к управлению многоквартирными домами, которые являются причинами торможения успешной реализации реформы ЖКХ. К ошибочным концепциям относится комплекс вопросов предоставления коммунальных услуг. В новой редакции Жилищного кодекса между поставщиком и потребителями ввели исполнителя (перепродавца) в лице управляющей организации, нарушая законное право потребителя самостоятельно выбрать способ получения коммунальных ресурсов и услуг. Недосказанность статуса нежилых помещений в многоквартирных домах приводит к конфликтам по причине нежелания многих владельцев нежилых помещений участвовать в расходах по содержанию и ремонту жилого дома. В конце текста Жилищного кодекса (ст. 165) можно найти краткое упоминание о том, что органы местного самоуправления «могут предоставлять... бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов» (необязательность выделения бюджетных средств при отсутствии координации соразмерности платежей собственников при разных способах управления). Это положение критикуют повсеместно, главным образом за смысл - необязательность финансирования.

Жилищный кодекс содержит положение (ч. 4 ст. 161), согласно которому орган местного самоуправления обязан провести конкурс среди управляющих организаций, если собственниками не выбран (или не реализован) способ управления многоквартирным домом. Включение частного недвижимого имущества в состав лота на управление происходит без согласия частных собственников (они даже не могут входить в состав конкурсной комиссии).

Внесение поправок в Жилищный кодекс позволят разработать схему его реализации, по освоению нового для России рынка услуг по управлению многоквартирными домами, способствуя тем самым успешной реализации реформы ЖКХ.

10. Раскрыта особенность экономического развития муниципальных образований, которая заключается в формировании стабильно работающего жилищно-коммунального хозяйства. Особенно остро этот вопрос ставится сегодня, в условиях начавшейся реформы местного самоуправления и продолжающейся реформы жилищно-коммунального хозяйства. Так как успех реформирования во многом будет определяться тем, насколько полноценно будут финансово обеспечены те расходные обязательства по поддержке ЖКХ, которые практически полностью переносятся на муниципальный уровень.

Уточнено, что финансово - экономическая основа обеспечивает хозяйственную самостоятельность местной власти и служит, прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципального образования, созданию условий для его жизнедеятельности.

Доказано, что муниципальная собственность, в силу специфики своих объектов, не является непременным условием укрепления финансово-экономической базы органов местного самоуправления.

Полученные результаты позволяют более точно определить насколько полноценно будут финансово обеспечены те расходные обязательства по поддержке ЖКХ, которые практически полностью переносятся на муниципальный уровень.

11. В ходе исследования ключевых вопросов организации местного самоуправления (МСУ) на уровне сельских и городских поселений Ульяновской области выявлены и классифицированы основные проблемы связанные, с реализацией реформы МСУ Российской Федерации, которые лежат в экономической плоскости. Даны выводы о невозможности органов местного самоуправления в сельских поселениях, в полном объеме выполнять полномочия по жизнеобеспечению, возложенные ни них федеральным и областным законодательством.

Отсутствие финансовых средств привело к негативному влиянию на межбюджетные отношения, с одной стороны, и является, на наш взгляд, естественным ограничителем реализации реформы местного самоуправления и ЖКХ, с другой.

Поскольку, выявленные проблемы являются наиболее типичными, то предложенная классификация может послужить инструментом по решению вопросов местного значения, в других регионах России.

12. Разработаны критерии выбора способа управления домом (Непосредственное управление, товарищество собственников жилья, Управляющие организации), в зависимости от конкретной ситуации, учитывая достоинства и недостатки того или иного способа управления.

Уточнено определение: «управление многоквартирным жилым домом - это деятельность собственников помещений в многоквартирном доме, или лиц, привлеченных ими, направленная на обеспечение благоприятных и безопасных условий проживания граждан, надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, решения вопросов пользования общим имуществом, а также предоставления коммунальных услуг высокого качества гражданам, проживающим в таком доме, при наименьших затратах для субъекта и объекта управления».

Применение данной методики позволяет строить управленческую систему в ЖКХ, исходя из потребительских предпочтений (выбор способа управления), а также с учетом прогнозирования динамики изменения внешней среды. Дано новое понятие «управление многоквартирным домом», которое более точно отражает методологические и теоретические проблемы данного направления.

13. Предложены направления развития методологии привлечения частного капитала в сферу обслуживания и предоставления коммунальных услуг через механизм концессии.

Экономическое содержание концессии представляет собой передачу по конкурсу в долгосрочную аренду имущества с определенными инвестиционными обязательствами на условиях осуществления деятельности, предусмотренной соглашением. При этом имущество, отданное в концессию, остается в собственности муниципалитета. Концессия в широком смысле - это договор между государством и бизнесом, фиксирующий условия использования бизнесом государственной собственности.

Привлечение частного бизнеса на основе и в рамках государственно-частного партнерства позволят заметно снизить давление на государственный бюджет, поскольку переориентация на частный бизнес значительной части финансовых рисков и расходов на осуществление таких функций дает существенную экономию бюджетных средств. Концессионные соглашения позволят окупить затраты инвестора на ремонт и модернизацию объектов инфраструктуры без потери муниципального контроля в этой области.

14. Уточнены схемы договорных отношений потребителей жилищно-коммунальных услуг с ресурсоснабжающими организациями (РСО), при управлении многоквартирным домом управляющей организацией (УО), товариществом собственников жилья (ТСЖ).

В настоящее время нормы жилищного законодательства, регулирующие вопросы оказания коммунальных услуг не носят системного характера, сложны в правоприменении, противоречат ряду действующих законодательных актов. Все это создает определенные трудности в заключение договорных отношений потребителей с ресурсоснабжающими организациями. В ходе выполнения условий договоров постоянно возникают неучтенные в нем непредвиденные обстоятельства. Вследствие этого, велика вероятность изменений правил игры, что может повлечь за собой оппортунистическое поведение одного из партнеров, т.е. возникает вероятность увеличения риска недостижения ожидаемых результатов и увеличение трансакционных издержек.

Необходимо подчеркнуть, что преимущественное положение одного из партнеров не может возникнуть при отсутствии специфичности ресурсов, так как в любой момент можно было бы сменить партнера по контракту. Сделаны выводы о том, что специфический характер коммунальных услуг характеризуется наличием монополизма ресурсоснабжающих организаций.

Это позволит до выхода федерального закона об определении размера платы за коммунальные услуги для их предоставления управляющими организациями гражданам, сохранить сложившуюся в настоящее время практику заключения договоров УО с РСО, где УО выполняет - функции посредника.

15. Предложена модель тарифного регулирования, основанного на разделении рынка коммунальных услуг на монопольные (коммунальные сети, водоснабжение, электроснабжение, теплоснабжение), потенциально конкурентные (предприятия теплоснабжения - крышные котельные, обслуживание и содержание жилого фонда) и конкурентные зоны (лифтовое хозяйство, вывоз ТБО, ремонт зданий, установка и обслуживание домофонов). Обоснован инвестиционно - финансовый механизм формирования экономически обоснованных тарифов на жилищно-коммунальные услуги, базирующийся на нахождении компромисса экономических интересов предприятий ЖКХ, платежеспособного спроса населения, финансовых возможностей бюджета на дотирование отрасли и проведении независимой экспертизы обоснованности тарифов.

Модель тарифного регулирования обеспечивает выполнение производственной программы предприятия, стимулирует предприятие к сокращению собственных издержек и снижение стоимости произведенной услуги для потребителя. Включение в тарифы инвестиционной составляющей обеспечит проведение реконструкции и строительства объектов жилищно-коммунального хозяйства.

16. Разработаны и систематизированы основные направления реформирования ЖКХ, которые способствуют успешной реализации реформы, определяют социально-экономический потенциал территорий, их инвестиционную привлекательность и экономическую эффективность региона.

Обоснован вывод о влиянии результатов деятельности ЖКХ на показатели, характеризующие состояние экономики региона. Важной целью социально-экономического развития региона является повышение качества жизни населения и эффективности функционирования хозяйствующих субъектов. Уровень жизни населения является важнейшим критерием оценки эффективности социально-экономического развития региона, который определяется развитостью и степенью удовлетворения основных человеческих потребностей.

Предложенные направления способствуют устранению причин, мешающих данной реформе, построению эффективной системы управления жилищно-коммунальным хозяйством как основы национальной безопасности в период проведения реформ и повышению социально-экономической эффективности регионов.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью поставленных задач и достигнутым уровнем разработанности проблематики, анализом зарубежного и отечественного опыта решения проблем управления жилищно-коммунальным хозяйством.

В ходе исследования проведено обоснование методологических аспектов института управления ЖКХ и разработаны критерии выбора способа управления собственниками жилья.

Предложенные в работе методики привлечения частного капитала в сферу обслуживания и предоставления коммунальных услуг через механизм концессии могут найти применение при модернизации коммунальной инфраструктуры в регионах с ориентацией на повышение эффективности управления.

Достоверность и практическая значимость результатов диссертационной работы, содержащихся в ней направлений, моделей и методических материалов, подтверждается их непосредственным использованием для целей анализа и прогнозирования развития отрасли.

Отдельные результаты могут быть использованы как теоретическая и методическая база при разработке различных документов нормативно-правового характера по вопросам регулирования и развития ЖКХ муниципалитетов в субъектах федерации органами государственной власти, в том числе программ при разработке единой региональной политики в сфере ЖКХ и определения направлений оказания финансовой помощи предприятиям отрасли для модернизации коммунальной инфраструктуры из регионального бюджета; при осуществлении конкретных мер по реализации целевых федеральных программ по вопросам реформирования ЖК комплекса; в практической деятельности предприятий ЖКХ.

Материалы диссертации используются при реализации программ на курсах повышения квалификации руководителей и специалистов в сфере управления жилищно-коммунального хозяйства Ульяновской области, а также читаются лекции по дисциплине «Организации и развитию ЖКХ» магистрам 6 курса по направлению «Организация местного самоуправления» в Ульяновском государственном техническом университете.

Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации докладывались на различных всероссийских и международных конференциях, семинарах, круглых столах. Отдельные вопросы работы были включены в проведенные автором исследования, апробированные в рамках научно-практической конференции «Социально-экономические проблемы развития регионов и муниципальных образований» в марте 2004 г.; республиканской научно-практической конференции «Механизм функционирования российской экономики: цели, методы, реальность и перспективы развития» в апреле 2005 город Ульяновск; в Ш всероссийской научно-практической конференции «Особенности роста и развития, региональных социально-экономических систем», Пенза, 2007г.; республиканской научно-практической конференции «Узловые проблемы развития экономики России», 2007г., Ульяновск; VIII Московской международной конференции, «Россия: ключевые проблемы и решения» в декабре 2007года и т.д.

Публикации. По материалам выполненных исследований и разработок опубликовано 33 научные работы, в том числе 2 монографии. Общий объем более 40 п. л., из них личный авторский вклад составляет - 37,2 п. л.

Диссертация состоит из введения, пяти глав, 19 параграфов, заключения, списка используемых источников и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определены цели и задачи исследования, сформулирована научная новизна, рассмотрены теоретическая и практическая значимость результатов исследования, их апробация.

В первой главе «Экономико-теоретические вопросы реформирования жилищно-коммунального хозяйства» рассмотрены основные понятия жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), обуславливается своеобразие и специфика его деятельности, которая чрезвычайно многогранна, приводится классификация отраслей ЖКХ. Определены основные этапы реформы ЖКХ и проведен анализ правового закрепления целей управления ЖКХ в нормативных правовых актах, федеральных целевых программах, Концепции реформы ЖКХ для решения жилищной проблемы. Проведен анализ установления и регулирования цен и тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства. Уточнена структура платежей населения за жилье всех форм собственности и методы ценообразования. Рассмотрены особенности организации и развития ЖКХ зарубежных стран. Опыт зарубежных стран показывает, что именно Муниципалитет является центральной и заинтересованной фигурой в управлении экономикой ЖКХ.

Во второй главе «Научно-методологические аспекты управления коммунальным хозяйством и местного самоуправления» уточнено место коммунального хозяйства в системе муниципального образования. Управление городским хозяйством тесно связано с функционированием и развитием градообразующей сферы. Рассматривается взаимодействие местного самоуправления с органами государственной власти на всех этапах развития местного самоуправления не только в России, но и в других государствах, уточнены основные теории МСУ. Проведен анализ эволюции форм местного самоуправления в России, а так же в Симбирске-Ульяновске в исторической ретроспективе. В исследовании определено, что отдельной проблемой современного этапа становления и развития МСУ являются особенности экономического развития.

В третьей главе «Исследование отечественного опыта местного самоуправления в жизнеобеспечении населения» анализируется становление и развитие ЖКХ России в целом, и Симбирска-Ульяновска в частности. Выявлены основные факторы, сдерживающие реализацию жилищно-коммунальной реформы в ЖКХ, которыми являются: передача ведомственного жилья в муниципальную собственность, низкий уровень жизни, сокращение бюджетных средств всех уровней на покрытие разницы между стоимостью коммунальных тарифов и уровнем оплаты населения; затратный механизм предприятий ЖКХ; необоснованные тарифы организаций монополистов; перекрестное субсидирование; выпадающие расходы; низкое качество предоставляемых услуг; неплатежи населения; монопольное предоставление услуг; отсутствие единой тарифно-ценовой политики в целом и для ТСЖ в частности; несовершенство законодательной базы; отсутствие конечного потребителя; земельно-правовые; отсутствие приборов учета и контроля и др. Отдельная группа вопросов диссертационного исследования посвящена рассмотрению особенности экономического развития муниципальных образований. Проведен анализ современного развития муниципальных образований, свидетельствующего о том, что на практике муниципальная собственность, в силу специфики своих объектов, не является непременным условием укрепления финансово-экономической базы органов местного самоуправления. В результате проведенного исследования были выявлены основные проблемы, связанные, с реализацией реформы местного самоуправления на уровне сельских поселений Ульяновской области.

В четвертой главе «Методологический инструментарий развития и управления ЖКХ в муниципальных образованиях» применяется институциональный анализ к исследованию проблем управления жилищно-коммунальным хозяйством. Уточняется понятие института и управление многоквартирным домом. Рассматривается выбор различных вариантов управления ЖКХ, предлагаются критерии выбора способа управления на основе преимуществ и недостатков различных вариантов управления ЖКХ, реализация которых обеспечит высокий уровень культуры сервиса, повышение качества и доступность услуг, наиболее полное удовлетворение запросов населения.

Дается обоснование необходимости применения механизма концессии, который может реально содействовать не только реформированию ЖКХ, но и развитию других крупных инфраструктурных сооружений. Базируясь на зарубежном опыте, подчеркивается, что в современных условиях реформирования ЖКХ необходимо делать ставку на коммунальный блок. В этой ситуации концессионные соглашения являются практически единственным возможным механизмом привлечения инвестора для ремонта и модернизации объектов инфраструктуры, без потери муниципального контроля в этой области.

Со вступлением в силу нового Жилищного кодекса произошли существенные изменения по управлению многоквартирными домами. При этом у Управляющей организации возникает необходимость в заключение договоров на получение коммунальных ресурсов с ресурсоснабжающими организациями. Предлагаются различные схемы построения договорных отношений между управляющими организациями и ресурсоснабжающими организациями.

В пятой главе «Основные направления практического использования инструментов реформирования ЖКХ» определены условия реализации реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Разрабатывается модель тарифного регулирования в ЖК сфере, основанного на разделении рынка коммунальных услуг на монопольные (коммунальные сети, водоснабжение, электроснабжение, теплоснабжение), потенциально конкурентные (предприятия теплоснабжения - крышные котельные, обслуживание и содержание жилого фонда и т.д.) и конкурентные зоны (лифтовое хозяйство, вывоз ТБО, ремонт зданий, установка и обслуживание домофонов и т. д). Предложен инвестиционно - финансовый механизм формирования экономически обоснованных тарифов на жилищно-коммунальные услуги, базирующийся на нахождении компромисса экономических интересов предприятий ЖКХ, платежеспособного спроса населения, финансовых возможностей бюджета на дотирование отрасли и проведении независимой экспертизы обоснованности тарифов Разработаны и систематизированы направления реформирования ЖКХ, которые способствуют успешной реализации реформы, определяют социально-экономический потенциал территорий, их инвестиционную привлекательность и экономическую эффективность региона.

В заключении приводятся основные выводы и результаты диссертационного исследования.

Основные научные положения и результаты исследования, выносимые на защиту

1. Обоснование теоретического вывода о своеобразие и специфики формирования рынка коммунальных услуг.

Жилищное и коммунальное хозяйство представляет собой многоотраслевое хозяйство, в котором переплетаются все социально-экономические отношения по жизнеобеспечению населения и удовлетворению потребностей производственных отраслей и сферы услуг. Оно включает в себя взаимозависимые, но в то же время и достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сферы, чья деятельность прямо или косвенно связана с удовлетворением потребностей населения в жилье и коммунальных услугах. В последние годы стало очевидно, что единственный способ в реализации задач ЖКХ - это системный подход, поскольку торможение реформ не связано с отдельными неудачами руководителей, а стало явлением, охватившим значительное число регионов страны.

ЖКХ обуславливает своеобразие и специфику его деятельности, которая чрезвычайно многогранна. Наличие монополизма; высокая социальная значимость и жизненно важный характер работы в жилищной сфере; локальный характер производства и потребления работ и услуг; высокий уровень комплексности данной сферы, что выражается в необходимости одновременной увязке функционирования жилищных организаций в единой технологической цепочке с другими предприятиями коммунального обслуживания - вот далеко не полный перечень специфики и особенности ЖКХ, который необходимо учитывать при формировании эффективного подхода к управлению жилищно-коммунальным хозяйством. ЖКХ относится к числу отраслей, в которой наиболее остро столкнулись социальные, экономические и политические проблемы общества. К числу особенностей жилищно-коммунальной системы относится взаимосвязь между уровнем дохода населения, наличием благоустроенного жилья и качеством жизни населения. Кроме того, уровень дохода населения, темпы его роста определяют характер и сроки проведения жилищно-коммунальной реформы.

В таблице 1 предлагается к рассмотрению специфика формирования рынка коммунальных услуг, главные свойства которых представляют сложность для конкуренции в этой сфере.

Таблица 1

Формирование рынка коммунальных услуг

Типы рынков Параметры и свойства моделей рынков	Совершенная конкуренция	Коммунальные услуги
1. Однородная продукция.	Да. Предпочтение отдается тому, у кого ниже цена.	Свойство однородности не связано с выбором потребителем поставщика. Нет возможности проявлять свои предпочтения.
2. Свободный вход и выход продавцов с рынка.	Да. Обеспечивают рынку достижение равновесия между спросом и предложением.	Нет равнодоступности рынка для производителей услуг.
3. Множество продавцов товара.	Да. Увеличение предложения товара не оказывает влияния на изменение цены товара.	Как правило, один продавец. Свойство незаменимости не позволяет потребителям отказываться от услуг, сокращать либо увеличивать их потребление, при снижении или повышении цены услуг.
4.Абсолютная подвижность факторов производства.	Да. Равновесие достигается законом спроса и предложения.	Неперемещаемость производственных фондов из-за жесткой связи м/д производством и потреблением услуг. Равновесие вызвано свойством насыщения потребностей. (Производимый объем услуг соответствует величине фактических потребностей)
5. Отсутствие ценового различия	Товары продаются по одной и той же цене. Повышение или падение цены в результате изменения спроса происходит одновременно для всех продавцов.	В силу государственного регулирования тарифов на ЖКУ.
6. Равновесие спроса и предложения	Да. Свободная конкуренция	Нет. Ограничение доступности при помощи изменения цены не приводит в действие механизм спроса и предложения. (Свойство бесперебойности предоставления услуг).

С формальной точки зрения услуги, предоставляемые с помощью инженерных коммуникаций, скорее являются частными товарами, чем общественными, поскольку их можно делить на порции и продавать по порциям. Системы инженерного оборудования домов в принципе позволяют установить контроль за потреблением услуг отдельными жилыми ячейками, следовательно, существует теоретическая возможность исключить доступ к системе тех, кто уклоняется от уплаты. Причем вещественный характер самих услуг позволяет произвести оплату в соответствии с потребленным количеством услуг. В данном случае признаки делимости характеризуют коммунальные услуги как частные блага, а не как общественные. Все эти свойства коммунальных услуг предполагают возможность развития в данной сфере конкуренции.

Совершенный конкурентный рынок является идеальной моделью рынка. Перечисленные выше параметры в таблице 1 определяют его как наиболее эффективную форму обмена, обеспечивающую свободную конкуренцию между продавцами и свободное проявление действия закона спроса и предложения. В результате достигается полное насыщение рынка соответствующей продукцией при наиболее возможной низкой цене. Этим двум обстоятельствам - свободному ценообразованию и установлению равновесия между спросом и предложением товара - модель конкурентного рынка обязана своей эффективностью как рыночная структура.

Из таблицы 1 видно, что свойство однородности коммунальных услуг не связано с выбором потребителем поставщика, а также не определяет равнодоступность рынка для производителей услуг. Однородность коммунальных услуг свидетельствует об их уникальности как блага и определяется комплексом параметров, которые делают их пригодными для употребления по назначению. Уникальность и однородность исключают возможность для потребителя проявлять свои предпочтения, искать замену предлагаемой услуге.

В сфере коммунальной деятельности в силу государственного регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) механизм спроса и предложения не действует. Перечислим главные свойства рынка коммунальных услуг, которые представляют сложность для конкуренции в этой сфере.

Во-первых, это насущный и уникальный характер потребления услуг (свойство незаменимости), который не позволяет потребителям отказываться от услуг или сокращать их потребление при повышении цены услуг либо увеличивать их потребление, при снижении цены услуг. Потребители скорее пойдут на сокращение своих расходов на пищу, одежду и т.п. для того, чтобы не прекращали подачу воды, тепла, газа, электроэнергии. Колебания потребления коммунальных услуг имеют неценовую природу и поэтому не оказывают влияния на изменение их цены.

Во-вторых, это доступность услуг потребителям в любое время, когда у них возникает потребность в таких услугах (свойство бесперебойности и надежности предоставления услуг). Ограничение доступности при помощи изменения цены не приводит в действие механизм спроса и предложения, а превращает цены в инструмент социальной дискриминации населения.

В-третьих, это возможность удовлетворения потребностей в услугах в полном объеме (свойство насыщения потребностей), которая является одним из важных показателей качества коммунального обслуживания, обеспечивает общую доступность услуг. Системы инженерного оборудования изначально рассчитываются так, чтобы производимый в тот или иной период времени объем услуг в точности соответствовал величине фактических потребностей в них. Поэтому рынок коммунальных услуг всегда является равновесным. Независимо от того, какое количество услуг реализуется в тот или иной момент времени, спрос, и предложение услуг должны быть уравновешены.

...