12

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

УПРАВЛЕНИЕ МНОГОУРОВНЕВЫМИ РЕГИОНАЛЬНЫМИ СИСТЕМАМИ И ЕГО ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

КАЗАКОВ В.В.

Ростов-на-Дону - 2009

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Томский государственный университет»

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Морозов Владимир Юрьевич;

доктор экономических наук, профессор Пешкова Елена Петровна;

доктор экономических наук, профессор Фадейкина Наталья Васильевна

Ведущая организация

Государственный университет управления, г. Москва

Защита состоится 29 января 2009 г. в 11.00 на заседании диссертационного совета Д 212.209.01 в ГОУ ВПО Ростовский государственный экономический университет «РИНХ», по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, 69, ауд. 231.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Ростовского государственного экономического университета «РИНХ» (г. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, 69, ауд. 315).

Автореферат разослан 26 декабря 2008 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Губанов А.Г.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Российская Федерация представляет собой сложную многоуровневую социально-экономическую систему. Построение в России целостного федеративного государства и децентрализация экономических отношений сопровождается перераспределением управленческих функций и требует выработки новых подходов к формированию взаимоотношений между центральными органами власти Российской Федерации, регионами и муниципальными образованиями.

Актуальными становятся проблемы целенаправленного и эффективного управления развитием многоуровневых региональных систем, обеспечивающего реальное повышение качества и уровня жизни населения, проживающего на соответствующей территории. Требуется нахождение оптимальных пропорций распределения полномочий между уровнями регионального управления, а также сочетание централизации и самостоятельности структурных элементов иерархической региональной системы, позволяющее повысить эффективность её организационно-управленческое функционирование.

Ключевой задачей на сегодняшний день становится ресурсное обеспечение деятельности каждого уровня государственной власти и органов местного самоуправления. Распределение финансовых средств по вертикали должно обеспечить и макроэкономическую стабильность страны, и экономическую эффективность, и социальную справедливость. В условиях повышенной асимметричности инвестиционной, финансовой, операционной и прочей деятельности субъектов национальной экономики, функционирующих в различных регионах и муниципальных образованиях, обеспечить одновременное выполнение этих трех задач крайне сложно.

Применяемые в настоящее время Правительством РФ инструменты горизонтального и вертикального выравнивания ориентированы прежде всего на обеспечение «макро»-управляемости системой. Это в определенной мере привело к ресурсной зависимости от вышестоящего уровня, усилению социальной несправедливости (как следствие сохраняющегося горизонтального неравенства), снижению интереса у региональных органов власти и органов местного самоуправления к повышению финансового (в том числе налогового) потенциала территорий.

Достижение финансовой независимости региональных органов власти и органов местного самоуправления требует, в первую очередь, внесения изменений в действующую налоговую систему РФ в части изменения финансово-налоговых полномочий у региональных и муниципальных органов, что объясняется преобладанием налоговых доходов в консолидированном бюджете страны. Необходимо введение новой, более эффективной, с точки зрения межбюджетных отношений, модели национальной налоговой системы, учитывающей современные подходы к построению налоговых систем и организации распределения финансовых потоков в развитых зарубежных странах с федеративным типом устройства. Применение трансфертных механизмов с использованием фондов финансовой поддержки следует скорректировать таким образом, чтобы обеспечивалась относительная равномерность территориального развития при одновременном повышении эффективности и заинтересованности органов муниципального и регионального управления.

Успешность проводимых реформ во многом будет зависеть и от эффективности управления комплексным развитием муниципальных образований - самого нижнего уровня власти в российской иерархии и самого близкого к непосредственным получателям бюджетных услуг. Местное самоуправление должно обладать потенциалом саморазвития, решать проблемы эффективного использования природных ресурсов и муниципальной собственности, охраны здоровья населения, развития муниципальной промышленности и малого предпринимательства. Активизация системы муниципального управления должна основываться на единой концепции развития местного самоуправления и достаточного ресурсного обеспечения деятельности муниципальных образований и их субъектов.

Произошедшие изменения финансово-экономических основ деятельности местного самоуправления в РФ привели к ухудшению управляемости в многоуровневой региональной системе, резкому сокращению собственных доходов муниципальных образований, ущемлению бюджетно-налоговых полномочий, усилению зависимости от политики регионов, что обуславливает необходимость корректировки проводимых реформ.

Целенаправленное, устойчивое, комплексное развитие регионов и муниципальных образований должно опираться на единые принципы и научно обоснованные методологические подходы, которые одновременно должны учитывать специфику каждой отдельной территории и обеспечивать реальные преимущества децентрализованной системы управления при сохранении экономически сильного и политически устойчивого государства.

Исходя из вышеизложенного, особую актуальность в современных условиях приобретают вопросы разработки теоретико-методологических основ управления социально-экономическим развитием многоуровневых региональных систем на основе использования новых концептуальных подходов к управлению иерархическими системами и обеспечению достаточного финансового потенциала регионов и муниципальных образований.

Степень научной разработанности проблемы. Различные аспекты регионального и муниципального управления достаточно полно исследованы в трудах отечественных и зарубежных ученых.

Теоретико-методологические основы регионального управления, исследование закономерностей развития региональными комплексами нашли отражение в трудах Э.Б. Алаева, А.Г. Гранберга, А.И. Деменева, Н.Н. Колосовского, А.С. Маршалловой, Т.Г. Морозовой, А.С. Новоселова, В.Ф. Павленко, И.А. Пыхова, Е.С. Русанова, М.А. Сергеева, О.Б. Черненко, Р.И. Шнипера и др.

Методологические основы процессов стратегического управления представлены в работах И. Ансоффа, Р. Акоффа, М. Альберта, У. Кинга, М. Мескона, Ф. Хедоури, П. Холла. Практические аспекты применения стратегического управления развитием территориальных образований (районов, городов, регионов) исследуются в трудах Л.И. Абалкина, П.Г. Бунича, Л.А. Велихова, А.Л. Гапоненко, А.А. Горбунова, Б.М. Гринчеля, А.А. Кисельникова, А.Е. Когута, В.С. Кулибанова, А.А. Румянцева, И.И. Сигова, Е.С. Строева, Б.М. Штульберга и др.

Весомый вклад в исследование проблем системного управления развитием регионов и муниципальных образований в период трансформации системы государственного устройства РФ внесли такие ученые-экономисты, как В.Н. Лексин, В.Я. Любовный, А.А. Мерцалов, Б.З. Мильнер, В.Ю. Морозова, Б.Г. Преображенский, В.Г.Садков, А.А. Синягов, А.Л. Шушарин.

Вопросы бюджетного регулирования экономики и эффективного функционирования систем государственных и муниципальных финансов исследуются в трудах Д. Кейнса, А. Лаффера, а также в трудах современных
отечественных ученых-экономистов - А.М. Бабич, Т.В. Брайчевой, Е.В. Бушмина, А.Л. Гапоненко, А.И. Деевой, А.М. Емельянова, А.Г. Игудина, В.И. Кушлина, Мигары Де Сильвы, Л.Н. Павлова, В.Г. Панскова, Е.П. Пешковой, Г.Б. Поляка, Л.И. Прониной, В.М. Родиновой, М.В. Романовского, Н.В. Фадейкиной, В.А. Христенко и др.

Проблематика реформирования муниципальных органов власти и совершенствования налоговой системы Российской Федерации, корректировки бюджетно-налоговых полномочий рассматривается в работах Е.М. Бухвальда, В. Глазычева, Л.С. Гринкевич, Л.В. Давыдовой, Д.Ю. Завьялова, О.Б. Ивановой, Л.В. Ивановского, О.С. Кириллова, И.В. Назаровой, Л.И. Прониной, В.Г. Садкова, С.П. Сазанова, В.С. Селина, А.Г. Силуанова, Л.Е. Тишкина, Л.И. Ушвицкого, С.Д. Шаталова и др.

Вместе с тем, в отечественной и зарубежной литературе не получили развития и требуют дополнительного исследования проблемы совершенствования управления в иерархических региональных системах, ресурсного (в том числе финансового) обеспечения деятельности муниципальных и региональных органов управления, распределения полномочий по уровням субъектов регионального менеджмента, взаимосвязи выравнивания и эффективности в перераспределении бюджетных средств, государственной и муниципальной собственности.

Необходимость решения данных проблем обусловила выбор темы, цели и задач данной работы.

Объектом диссертационного исследования являются многоуровневые региональные системы: субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Предметом исследования выступают организационно-экономические и финансовые отношения, возникающие в процессе управления многоуровневыми региональными системами, обеспеченными достаточными финансовыми ресурсами для реализации программ социально-экономического развитиия регионов и их муниципальных образований.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретико- методологических основ формирования эффективной модели управления многоуровневыми региональными системами на основе рационального разграничения полномочий и финансовых ресурсов между субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи.

1. Проанализировать современные подходы к управлению многоуровневыми системами и определить оптимальное количество уровней управления, позволяющих повысить самоорганизацию, адаптивность, мобильность, управляемость системой при сохранении её общей целостности и обеспечении общей эффективности.

2. Исследовать современные подходы к управлению региональными системами и определить базовые условия обеспечения расширенного воспроизводства в регионе.

3. Провести анализ зарубежного и отечественного опыта разграничения функций и полномочий по уровням субъектов регионального управления и выработать принципы, критерии и подходы, обеспечивающие эффективное взаимодействие федерального центра и субъектов Федерации.

4. Проанализировать основные тенденции изменений пропорций финансового обеспечения субъектов РФ и муниципальных образований.

5. Исследовать тенденции развития бюджетного федерализма в России и предложить направления его совершенствования.

6. Разработать предложения по составу и структуре финансовых ресурсов муниципальных образований, направлениям укрепления их финансовой базы с целью предотвращения их возможного банкротства.

7. Исследовать тенденции, закономерности и проблемы финансового обеспечения регионов и муниципальных образований Сибирского федерального округа и провести бюджетно-налоговый анализ их функционирования.

8. Разработать перспективную модель финансового выравнивания ресурсной обеспеченности муниципальных образований в многоуровневой региональной системе, позволяющую сочетать регулирующую и стимулирующую функции налоговой системы.

9. Подготовить предложения по реструктуризации финансовых потоков, обеспечивающих расширенное воспроизводство развития регионов и муниципальных образований, на основе корректировки налоговой системы России и рационального «расщепления» налоговых платежей по уровням бюджетной системы.

10. Произвести авторские расчёты размеров регионального и муниципальных бюджетов региона в соответствии с предлагаемыми теоретико-методическими положениями в рамках предложенной концепции.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных специалистов по общему и специальному менеджменту, теории сложных систем, по проблемам управления развитием региональных систем, бюджетно-налоговому управлению.

Инструментарно-методологический аппарат исследования базируется на общенаучной методологии, в процессе исследования использовались методы сравнительного и системного анализа, экономико-математического моделирования, а также экономико-статистический, монографический, диалектический, эмпирический и другие методы.

Информационную базу исследования составили статистические данные Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы государственной статистики, в том числе ее Территориального органа по Томской области, материалы Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, законодательные и нормативные акты России, субъектов РФ, нормативные акты муниципальных образований и др.

Диссертационное исследование выполнено в соответствии с п. 5.3 «формирование, функционирование и развитие территориально-производственных комплексов», п. 5.12 «инструменты сглаживания пространственной поляризации, эффективность их применения», п. 5.16 «разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления», п. 5.17 «проблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспекте» паспорта специальности ВАК 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: Региональная экономика, и п. 2.2 «государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков», п. 2.3 «бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» паспорта специальности ВАК 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.

Концепция исследования исходит из эволюционной трансформации системы управления многоуровневыми региональными системами, обусловившей новую парадигму взаимоотношений между всеми субъектами управления: федеральными и субфедеральными властями и органами местного самоуправления.

Региональная система рассматривается не просто как территория внутристранового пространства, а как целостная эколого-социоэкономическая система, характеризующаяся своей миссией и обладающая специфическими признаками, обусловленными типами государственного устройства и административно-территориальной организацией страны.

Концепция базируется на доказательстве гипотезы о том, что Российская Федерация как федеративное государство может эффективно, устойчиво функционировать и развиваться только при обеспечении оптимального сочетания централизации с необходимой и достаточной самостоятельностью субъектов Федерации и муниципальных образований и при условии разграничения и закрепления функций, полномочий, финансовых и других ресурсов. А это требует:

институционального обоснования и разработки эффективных мер воздействия на развитие территории с позиции обеспечения режима устойчиво-воспроизводственного развития экономики России;

адекватного применения функционально-процессного подхода к управлению многоуровневыми системами;

реализации новых подходов к определению инвестиционного потенциала в зависимости от уровня социально-экономического развития региона;

достижения финансовой самостоятельности территорий на базе рационального разграничения расходных полномочий, доходных источников и реформирования межбюджетных отношений.

Эффективная реализация всего спектра функций управления многоуровневыми системами и достижение их финансового обеспечения в конечном итоге должны быть направлены на повышение качества и уровня жизни населения.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в решении крупной научной проблемы по разработке теоретико-методологических основ и построению моделей эффективного управления многоуровневыми региональными системами, позволяющих обеспечить необходимое сочетание централизации и самостоятельности, функций, полномочий, финансовых ресурсов (на всех уровнях) и обосновать объемы и структуру инвестиций для повышения эффективности функционирования региональной экономики и качества жизни в регионах России.

Наиболее существенные результаты, полученные в ходе исследования, составляющие его научную новизну и выносимые на защиту, сводятся к следующим положениям.

По специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика):

1) уточнено с позиций воспроизводственного подхода определение регионального комплекса, отражающее необходимость обеспечения расширенного воспроизводства в регионе во всех аспектах, и предложена модель обоснования его перспективной структуры, обеспечивающая целевую ориентацию развития региона на конечные социально-экономические и экологические императивы и согласованность программ отдельных отраслей;

2) сформулированы методические подходы к распределению функций управления развитием региональной системы по уровням субъектов регионального менеджмента на основе их классификации по параметрам пространственной локализации и временного горизонта;

3) предложена модель обоснования объёмов и структуры инвестиций для обеспечения структурной трансформации экономики и социальной сферы регионов;

4) разработана система ресурсного обеспечения управления территориальным развитием в субъекте РФ, состоящая из соответствующих подсистем и основанная на использовании функционально-процессного подхода, что позволяет обосновать рациональные пропорции источников ресурсов и размеры межбюджетных трансфертов.

По специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и
кредит:

5) предложены новые принципы и методические основы разграничения потоков финансовых ресурсов в многоуровневой региональной системе, позволяющие обоснованно определять объемы и структуру расходных полномочий (по уровням управления), инновационно-инвестиционный потенциал регионов в зависимости от уровня и возможностей их социально-экономического развития;

6) обоснованы подходы к распределению финансовых ресурсов между уровнями управления в Российской Федерации, а также пропорции финансового обеспечения саморазвития территорий на основе проведенного бюджетно-налогового анализа и оценки состояния финансового обеспечения многоуровневых региональных систем, направленных на обеспечение бюджетно-налоговой и в целом экономической безопасности регионов;

7) сформулированы критерии и принципы разделения налоговых полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления и разработаны предложения по уточнению норм налоговой системы Российской Федерации, позволяющие оптимизировать финансовые потоки, повысить эффективность межбюджетных отношений, а также финансовый потенциал регионов и муниципальных образований;

8) предложена методика распределения финансовой помощи в многоуровневой региональной системе, обеспечивающая оптимальное сочетание выравнивающей, стимулирующей, инвестиционной и регулятивной функций Фонда финансовой поддержки.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования основных положений диссертации для повышения эффективности управления развитием регионов и муниципальных образований, совершенствования механизмов распределения финансовых потоков. Результаты исследования доведены до конкретных методических рекомендаций, что позволит использовать их в регионах и муниципальных образованиях в ходе реализации бюджетного процесса, а также для оценки эффективности работы местных и региональных органов власти по управлению финансами региона.

Ряд предложений, сформулированных в диссертации, использован в работе законодательных собраний и администраций Хабаровского края и г. Хабаровска, Томской области и г. Томска:

Постановление Главы Администрации Томской области (Губернатора) Томской области от 30.06.2007 г. № 76 «Об утверждении порядка предоставления и распределения средств из областного фонда реформирования муниципальных финансов бюджетам муниципальным районов (городских округов) Томской области.

Постановление Губернатора Томской области от 13.12.2007 г. № 159 «О внесении изменений в постановление Губернатора Томской области от 30.06.2007 № 76».

Постановление Администрации Томской области от 30.06.2007 г. № 103а «Об утверждении порядка предоставления и распределения дотаций из областного фонда стимулирования муниципальных образований Томской области».

Постановление Администрации города Томска от 28.12.2007 № 881 «Об утверждении Программы реформирования муниципальных финансов города Томска на 2008 - 2010 гг.»

Постановление мэра города Хабаровска от 29.06.2007 № 1056 «О повышении эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств городского бюджета».

Постановление мэра города Хабаровска от 31.05.2007 № 803 «Об утверждении порядка оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот по местным налогам».

Постановление мэра города Хабаровска от 26.04.2007 № 586 «Об утверждении положения о системе критериев для сохранения муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли в уставном капитале которых принадлежат городскому округу “город Хабаровск”, на основе оценки бюджетной и социальной эффективности».

Постановление мэра города Хабаровска от 26.06.2007 № 976 «Об утверждении порядка предоставления отсрочек (рассрочек) по уплате неналоговых платежей в бюджет города и проведения мониторинга дебиторской задолженности по отсроченным (рассроченным) налоговым доходам и неналоговым платежам в бюджет города Хабаровска».

Материалы исследования рекомендуются к применению в учебном процессе при изучении дисциплин: «Региональная экономика», «Региональный и муниципальный менеджмент», «Финансы», «Муниципальные финансы», «Финансовая политика», «Налоговая система Российской Федерации».

Апробация и реализация результатов диссертационного исследования. Основные результаты диссертационного исследования обсуждались и получили положительную оценку на научно-практических конференциях различного уровня, в том числе: Международных научно-практических конференциях и семинарах: «Местное самоуправление, подготовка и переподготовка муниципальных служащих: опыт и проблемы становления» (Красноярск, Администрация г. Красноярска, 1998 г.); «Местное самоуправление: итоги и перспективы развития» (Томск, Администрация г. Томска, 2001 г.); «Местное самоуправление: итоги и перспективы развития» (Томск, Администрация г. Томска, 2003 г.); «Инвестиционный климат региона: проблемы оценки, анализ и прогнозирование» (Белгород, 2004 г.); «Современные проблемы финансов и учета» (Томск, ТГУ, 2003 г., 2004 г., 2006 г., 2007 г.); «Территориальное общественное самоуправление в развитии социального партнерства в г. Томске» (Томск, Администрация г. Томска, 2003 г.); «Товарищества собственников жилья: итоги и перспективы развития» (Томск, Администрация г. Томска, 2003 г.); «Муниципальный заказ как система управления материальными, финансовыми и социальными ресурсами» (Томск, Администрация г. Томска, 2004 г.); «Актуальные проблемы региональной экономики и образования» (Орел, ОГУ, 2005 г.); «Местное самоуправление: прошлое, настоящее и будущее» (Томск, Администрация г. Томска, 2005 г.); «Совместное решение преблем города общественностью и властью в рамках социально-экономической стратегии Томска» (Томск, Администрация г. Томска, 2005 г.); «Теоретико-экономические представления о будущем России» (Томск, ТГУ, 2006 г.); «Актуальные проблемы структурной перестройки экономики регионов России» (Абакан, ХГУ, 2006 г.); «Местное самоуправление: первые итоги реформы» (Томск, Администрация г. Томска, 2006 г.); «Российская экономика в условиях глобализации: тенденции и перспективы» (Томск, ТГПУ, 2007); «Экономическая и финансовая политика муниципальных образований на современном этапе» (Томск, Администрация г. Томска, 2008 г.); «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (Томск, ТГУ, 2008 г.).

Автор регулярно консультировал и экспертировал работы бюджетно-налогового комитета Томской городской думы, разрабатывал решение Томской городской думы «О ценовом зонировании г. Томска». Принимал участие в разработке положений «О муниципальном финансовом контроле в городе Томске», «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Томске». Инициировал и активно участвовал в разработке «Целевой инновационной программы г.Томска на 2007 год».

Основные идеи диссертационного исследования опубликованы в 45 работах общим объемом 83,52 п.л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы и приложений. Библиография включает 429 источников. Диссертация содержит 363 страницы основного текста,
44 рисунка, 23 таблицы, 14 приложений и имеет следующую структуру:

2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Уточнено с позиций воспроизводственного подхода определение регионального комплекса, отражающее необходимость обеспечения расширенного воспроизводства в регионе во всех аспектах, и предложена модель обоснования его перспективной структуры, обеспечивающая целевую ориентацию развития региона на конечные социально-экономические и экологические перспективы и согласованность программ отдельных отраслей.

Исследование теоретических положений по вопросам развития многоуровневых региональных систем позволило определить регион как выделенную в соответствии с административно-территориальным делением государства территорию, в пределах которой осуществляются обусловленные местом региона в системе территориального и общественного разделения труда социальные, экономические и экологические воспроизводственные процессы, управляемые с целью обеспечения роста уровня и качества жизни настоящего и будущего поколений. Причем, регион - это не просто территория мирового или внутристранового пространства, это целостная эколого-социально-экономическая система, характеризуемая своей миссией (генеральной функцией) и имеющая соответствующую структуру. Миссией (генеральной функцией) региона как системы является обеспечение жизнедеятельности граждан и экономических агентов на определённой эколого-природной территории в интересах населения и предприятий (организаций) в режиме их расширенного воспроизводства, постоянного повышения качества жизни и экологической среды в условиях интенсификации экономического развития, осуществляемого на инновационной основе, и обеспечения адекватного уровня конкурентоспособности региона.

В этой связи поиск решений, обеспечивающих оптимальное сочетание централизации и самостоятельности субъектов Федерации, связан с необходимостью целенаправленного, эффективного и устойчивого развития страны как целостной системы. Важнейшим критерием построения целостной и эффективной Федерации (как социальной экономической системы) является оптимальное разграничение функций и полномочий по уровням государственного и муниципального управления с соответствующим закреплением собственности на ресурсы, поскольку без адекватной ресурсной базы качественное управление невозможно.

С точки зрения системного подхода РФ является сложной эколого-социоэкономической системой, поэтому для проработки приемлемых решений по эффективному управлению такой системой целесообразно использовать общие принципы оптимального управления многоуровневыми системами.

Под многоуровневыми иерархическими системами понимают системы, обладающие следующими существенными характеристиками:

возможностью вертикальной декомпозиции системы на подсистемы;

приоритетом действий или правом разумного вмешательства управленческих структур верхнего уровня в деятельность подсистем нижестоящего уровня;

зависимостью действий управленческих структур верхнего уровня от фактического исполнения субъектами подсистем нижестоящего уровня своих функций.

Необходимо отметить, что существование иерархии оправдано лишь тогда, когда проведено рациональное распределение функций по принятию решений между подсистемами различных уровней.

Выделение в системе ряда уровней обладает рядом преимуществ, основными из которых являются:

обеспечение комплексности решения проблем;

повышение адаптивности всей системы;

повышение надежности всей системы;

возможность упрощения управленческих задач за счет делегирования полномочий.

Создание иерархических структур позволяет субъектам управления отдельных подсистем принимать самостоятельные решения по определенному кругу проблем, соответствующих их функциям, обеспечивая тем самым более высокую надежность и адаптивность системы в целом.

Следовательно, целенаправленное, эффективное и устойчивое развитие Российской Федерации как многоуровневой иерархической системы предполагает обеспечение:

1) целостности всей системы и выделение общесистемных (общефедеральных) функций;

2) относительной самостоятельности подсистем (субъектов Федерации, а внутри них - муниципальных образований: городов, муниципальных районов, городских и сельских поселений);

3) самоорганизации;

4) устойчивости и выживаемости;

5) адаптивности и мобильности.

Основными функциями регионального управления являются анализ, целеполагание, организация, стимулирование, регулирование, контроль. Эффективное управление многоуровневыми региональными системами требует согласованности функций, полномочий и ресурсной базы.

Процесс повышения статуса регионов, их хозяйственной самостоятельности, характерный для переходного к рыночным отношениям периода, предопределил применение воспроизводственного подхода, который в отличие от ранее применяемого экономико-географического подхода позволяет рассматривать регион не только как подсистему социально-экономического комплекса страны, но и как относительно самостоятельную его часть с законченным циклом воспроизводства, с особыми формами проявления стадий воспроизводства и специфическими особенностями протекания социальных и экономических процессов.

Главным достоинством этого подхода является то, что он основан на признании общности территориальной экономики с экономикой государства, с одной стороны, а с другой - относительной обособленности воспроизводственного процесса в регионе. При этом под региональным воспроизводственным процессом понимается процесс возобновления на качественно новом уровне кругооборота материально-вещественных, трудовых и финансовых ресурсов региона, одни из которых направляются на создание условий воспроизводства, а другие - на обеспечение функционирования самого процесса воспроизводства.

Воспроизводственный подход к управлению экономикой региона фактически не был востребован административно-командной системой, которая не учитывала такие аспекты воспроизводства, как:

межрегиональные связи как проявление территориального разделения труда;

несоответствие объема региональных ресурсов и произведенного валового продукта на его основе;

отсутствие строгой зависимости между произведенным и использованным в регионе национальным доходом;

межотраслевые диспропорции как проявление ошибочной специализации регионов в условиях сложившегося разделения труда;

особенности структуры использованного национального дохода.

Изучение работ Р.И. Шнипера, А.И. Добрынина, А.С. Новоселова, А.С. Маршаловой и других авторов позволяет определить основные методологические положения теории регионального воспроизводства, имеющие принципиальное значение для территориального управления и осуществления регионального планирования:

региональный воспроизводственный процесс, охватывающий стадии производства, распределения, обмена и потребления, является основополагающим в исследовании региональных систем, организации управления и планирования их социально-экономического развития;

экономика регионов рассматривается как система взаимодействующих субъектов (институциональных единиц) - коммерческих финансовых и нефинансовых организаций, некоммерческих организаций различных форм собственности и организационно-правовых форм, учреждений сектора государственного управления, домашних хозяйств, между которыми существуют материальные, финансовые, информационные и другие связи;

процесс регионального воспроизводства, с одной стороны, представляет собой подсистему общественного воспроизводства, с другой - интегрирует единичные воспроизводственные процессы на уровне институциональных единиц;

региональный воспроизводственный процесс включает расширенное воспроизводство производительных сил территории, которое должно носить комплексный характер, и имеет целью обеспечение пропорциональности и сопряженности в развитии всех факторов производства в данном регионе, отражающих наиболее рациональную структуру региональной экономики, оптимальные пропорции развития ее секторов и отраслей (сегментов).

Управление процессом расширенного воспроизводства предполагает поиск такой системы пропорций, которые обеспечивают эффективное использование социально-экономического и ресурсного потенциала, создают устойчивое равновесие в развитии экономической, социальной и природной подсистем и ведут к достижению социальных целей развития общества.

Базовыми условиями обеспечения расширенного воспроизводства в регионе являются:

оптимальное сочетание необходимой (и достаточной) централизации и самостоятельности нижестоящих подсистем (городских округов, городов, муниципальных районов и др.);

формирование ресурсной базы, адекватной функциональным полномочиям и обеспечивающей бюджетно-налоговую безопасность;

Объёмы и пропорции расширенного воспроизводства в регионе должны формироваться с использованием экономико-математической модели обоснования перспективной структуры региональной экономики и прогнозирования потребностей региона в инвестициях, обеспечивающих расширенное воспроизводство.

Региональный комплекс - это совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих сфер, охватывающих экономические, экологические, социальные подсистемы и позволяющих обеспечить расширенное воспроизводство (одновременно в экономическом, социальном и экологическом аспектах) во всех институциональных секторах (сегментах) региональной экономики, в том числе в секторе домашних хозяйств.

С точки зрения системного подхода комплекс становится системой при определении цели его деятельности. Следовательно, региональная система - это региональный комплекс с определёнными целями его функционирования и развития.

В диссертации при обосновании стратегии развития региона используется экономико-математическая модель обоснования перспективной структуры региональной экономики, разработанная на базе метода межотраслевого баланса В. Леонтьева и прогнозирования потребностей региона в инвестициях, обеспечивающих расширенное воспроизводство. Достоинством модели является последовательное, взаимосвязанное обоснование будущей структуры социально-экономического комплекса региона и потребности в инвестициях для её формирования.

При этом для расчета необходимого объема производства по каждой отрасли в текущем и прогнозном периодах целесообразно использовать следующие формулы:

;

,

где Yi(t1), Yi(tN) - объемы производства (выпуска) по отрасли i в текущем (t1) и прогнозном (tN) периодах; Ki (t1),Ki(tN) - объемы конечного потребления продукции отрасли i в текущем (t1) и прогнозном (tN) периодах; Aij(t1), Aij(tN) - нормативы (коэффициенты) прямых затрат по отраслям.

Объем инвестиций, обеспечивающий структурные преобразования в регионе, определяется как

,

где Ii(tN, t1) - объем инвестиций в отрасль i, необходимый для обеспечения выпуска, соответствующего конечному потреблению региона в текущем (t1) и прогнозном (tN) периодах; Vi(t1), Vi(tN) - удельные инвестиции на единицу объемов производства продукции отрасли i соответственно в текущем (t1) и прогнозном (tN) периодах.

Разработанная модель может быть положена в основу перспективного и текущего планирования инвестиционных процессов в разрезе секторов и сегментов (отраслей) региональной экономики. Она позволяет обеспечить целевую ориентацию процесса долгосрочного планирования и прогнозирования инвестиционной деятельности в регионе.

Сформулированы методические подходы к распределению функций управления развитием региональной системы по уровням субъектов регионального менеджмента на основе их классификации по параметрам пространственной локализации и временного горизонта.

Регион является сложной многоуровневой системой, эффективное управление которой требует применения современных теорий управления иерархическими системами и в первую очередь - обеспечения оптимального сочетания централизации и самостоятельности её структурных элементов.

Оптимальность должна обеспечиваться:

а) чётким разграничением функций, полномочий и ресурсов (экономико-финансовых) по уровням управления;

б) выбором подхода для декомпозиции сложной системы, обоснованием необходимого количества уровней управления,

в) выбором метода принятия решения и метода анализа иерархий при заданных целях развития, критериях риска, качества, допустимых альтернативах.

Решение задачи оптимального распределения управленческих решений по уровням системы управления требует выявить:

1) решения, которые имеет право принимать только высший уровень управления, начиная от постановки проблемы и заканчивая выработкой управляющего воздействия;

2) решения, для реализации которых вышестоящий уровень предоставляет часть полномочий и ресурсов нижестоящим, оставляя за собой право координации и контроля за их действиями;

3) решения, которые уполномочены принимать руководители нижестоящих уровней.

В данном случае региональный центр должен брать на себя, прежде всего, подготовку стратегических управленческих решений в интересах всего региона, делегируя на нижерасположенные уровни разработку и реализацию их локальных задач с одновременным закреплением необходимой и достаточной ресурсной базы. Для решения этой задачи может применяться методика, в основе которой лежит исследование загрузки руководителей, принимающих управленческие решения, или норм управляемости. Следствием превышения необходимых к принятию управленческих решений над максимально допустимым количеством может быть или увеличение уровней управления, или делегирование части полномочий по принятию решений нижестоящим уровням.

Применительно к управлению региональным развитием в масштабах всей страны задача, таким образом, сводится к определению типа взаимодействий различных уровней управления. Так, взаимодействие регулятивного типа, сводящееся к установлению рамочных условий функционирования нижестоящего уровня, на наш взгляд, обуславливает принятие однотипных или даже одинаковых решений, которые при условии наличия уже сформированной системы регулятивных институтов могут быть отнесены к категории простых. Воздействия же, связанные с управлением территориями, учитывающие их специфические характеристики с целью вывода последних на определенную траекторию развития, обуславливают необходимость принятия средних и сложных, но при этом однотипных решений, в силу структурной рекурсивности подсистем государственного управления и местного самоуправления. К первому типу воздействий в Российской Федерации, по нашему мнению, может быть отнесено взаимодействие органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, законодательно закрепленная независимость которого оставляет региональным властям возможности лишь косвенного, регулятивного воздействия, как правило, общего для всех территорий.

Формирование оптимального числа уровней управления должно сочетаться с оптимальным распределением их функций и их ресурсным обеспечением, причем требования к определению функций и полномочий уровней управления должны, как минимум, учитывать следующие аспекты:

- во-первых, с точки зрения эффективности использования ресурсов для управленческих целей необходимым условием является полная подконтрольность объекта управления субъекту; при этом закрепление соответствующих полномочий должно осуществляться за тем подуровнем субъекта регионального менеджмента, в экономическом поле которого замыкаются соответствующие воспроизводственные циклы;

- во-вторых, с точки зрения целевой эффективности управления принципиальным является вопрос о согласовании критериев реализации управленческой деятельности.

Качественное различие целей различных уровней управления может быть сведено к количественному измерителю посредством введения параметра времени с учётом интенсивности воздействия.

Таким образом, решение об отнесении функции к ведению соответствующего уровня управления должно приниматься на основе сопоставления двух требований: пространственной локализации управляемого воспроизводственного цикла, а также временных параметров реализации решаемых задач. При прочих равных условиях рост каждого параметра является аргументом для отнесения функции к ведению уровня управления более высокого ранга (рис. 1).

Рисунок 1 - Параметры разграничения функций
по уровням субъекта управления

На рис. 1 величина Т - параметр времени; Тфед, Трег, Трайон, Тпос - максимально возможные значения параметра времени функций для отнесения их к ведению соответствующих органов власти. При этом должно выполняться условие:

;

П - параметр пространственной локализации; Пфед, Прег, Прайон, Ппос - максимально возможные значения параметра пространственной локализации воспроизводственных циклов, управление которыми входит в функции органов власти. Значение параметра рекомендуется определять с использованием инструментария воспроизводственного подхода. При этом должно выполняться следующее условие:

.

Сочетание ресурсной и целевой эффективности характерно для групп функций А1, А2, А3, А4 (временные и пространственные характеристики функций групп А, Б и В рекомендуется определять экспертным путем), для которых отнесение к федеральному, субфедеральному, муниципальному и поселенческому уровню соответственно является однозначно оптимальным как с точки зрения временных параметров, так и с точки зрения пространственной локализации. Такие функции должны закрепляться за соответствующим уровнем управления, а расходы на их выполнение должны покрываться за счет закрепленных за этим уровнем на долговременной основе налогов.

Функции групп Б1 - Б6 в пространственном отношении локализованы в пределах административно-территориальных образований более низких рангов по сравнению с уровнем управления, являющимся для них наиболее подходящим с точки зрения целевой эффективности. Такие функции должны быть закреплены за уровнем управления, целевой функции которого они соответствуют, однако в целях повышения ресурсной эффективности их реализации их возможно делегировать на нижестоящие уровни управления (соответствующие их пространственной локализации) с обязательной компенсацией расходов на их осуществление в виде субвенций из фонда компенсаций, создаваемого в бюджете уровня, делегирующего полномочия.

Функции групп В1 - В6 в пространственном отношении локализованы в пределах административно-территориальных образований более высоких рангов по сравнению с уровнем управления, являющимся для них наиболее подходящим с точки зрения целевой эффективности. Возможны два варианта реализации функции такого типа: либо реализация её вышестоящим уровнем (которому она соответствует по пространственному параметру) в форме целевых программ, либо реализация её группой административно-территориальных образований, на территории которых локализован соответствующий воспроизводственный цикл.

Использование данного подхода в процессе формирования системы управления региональным комплексом позволит создать условия для обеспечения согласованного распределения функций по уровням системы управления региональным комплексом и повышения эффективности использования её ресурсного (в том числе, финансового) обеспечения.

Разработана система ресурсного обеспечения управления территориальным развитием в субъекте РФ, состоящая из соответствующих подсистем и основанная на использовании функционально-процессного подхода, что позволяет обосновать рациональные пропорции источников ресурсов и размеры межбюджетных трансфертов.

Значительная, имеющая тенденцию к углублению дифференциация административно-территориальных образований субъектов РФ по уровню социально-экономического развития обуславливает объективную необходимость в регулировании процессов регионального развития со стороны субфедеральных органов власти. В то же время, в процессе регулирования регионального развития возникает проблема перераспределения, сформулированная в рамках классической экономической теории, - дилемма социальной справедливости и экономической эффективности, которая в данном приложении имеет вид обратной зависимости между объемом перераспределяемых между территориями ресурсов и стимулами муниципальных властей к наращиванию собственных доходов.

В этой связи ключевой задачей, которую должна решать система регулирования территориального развития субъекта Федерации, является достижение оптимума между равномерностью территориального развития региона и экономической эффективностью использования перераспределяемых средств.

В диссертации обоснованы следующие требования к системе ресурсного обеспечения развития региона:

необходимость обеспечения прав всех граждан на пользование стандартным набором бюджетных услуг, гарантированных на территории соответствующего субъекта Федерации;

перспективная ориентация, то есть направленность на создание в долгосрочной перспективе условий для выхода территории, являющейся реципиентом в ресурсном перераспределении, на уровень самообеспечения;

обеспечение системой условий для реализации единой социально-экономической политики, проводимой федеральным центром (что особенно важно в контексте реализации приоритетных национальных проектов);

функциональная полнота, то есть система должна обеспечивать четкое разграничение по уровням субъекта регионального менеджмента его процессных функций - администрирования, регулирования и финансирования.

Ресурсная база управления развитием региона и муниципальных образований должна включать спектр внешних и внутренних ресурсов.

Внешними ресурсами региона являются:

1) иностранные инвестиции;

2) инорегиональные (в рамках России) инвестиции частных структур и субъектов государственно-частного партнерства;

3) ресурсы общероссийского финансового рынка;

4) субвенции и субсидии из федерального бюджета;

5) прочие ресурсы.

Внутренними ресурсами для региона являются:

1) ресурсы регионального бюджета;

2) ресурсы региональных внебюджетных фондов;

3) ресурсы частных структур, действующих в регионе;

4) ресурсы внутрирегионального финансового рынка (включая региональные и муниципальные займы на локальном рынке);

5) прочие ресурсы.

В качестве важнейших направлений деятельности региональных и муниципальных органов (РМО) следует предусмотреть: обеспечение единого стандарта доступа к бюджетным услугам на всей территории региона; мотивацию РМО к наращиванию объёма капитальных расходов на собственной территории; обеспечение результативности и эффективности реализованных инвестиционных проектов и программ, а также адекватного объема, состава и качества бюджетных услуг.

При этом предлагается следующее распределение процессных функций по уровням управляющей подсистемы (табл. 1).

Таблица 1 Распределение процессных функций по уровням субъекта регионального менеджмента

Направления распределения ресурсов	Процессные функции
	Администрирование	Регулирование	Финансирование
Выравнивающее	муниципальный уровень	муниципальный уровень	уровень субъекта РФ, муниципальный уровень
Стимулирующее	муниципальный уровень	муниципальный уровень	уровень субъекта РФ, муниципальный уровень
Инвестиционное	муниципальный уровень	уровень субъекта РФ	уровень субъекта РФ, муниципальный уровень
Регулятивное	муниципальный уровень	уровень субъекта РФ	уровень субъекта РФ, муниципальный уровень

При разработке и осуществлении на практике модели распределения межбюджетных трансфертов следует руководствоваться следующими основными принципами:

1. Система межбюджетных трансфертов должна, прежде всего, преследовать цели макроэкономической стабилизации.

2. Методика распределения выравнивающих трансфертов должна утверждаться в контексте фискальной политики государства. Межбюджетное выравнивание должно быть согласовано со среднесрочной фискальной программой правительства, включая прогноз доходов и расходов бюджетов различного уровня, как минимум на три года вперед.

3. Цели выделения выравнивающих трансфертов должны быть ясно сформулированы, а также должна существовать возможность для их регулярного мониторинга.

4. При планировании трансфертов необходимо учитывать средства, выделяемые по другим каналам.

5. При выделении трансфертов необходимо рассмотреть возможные альтернативы. В некоторых случаях более эффективным является финансирование оказания государственных услуг не через бюджеты нижестоящего уровня, а с помощью прямого платежа поставщику услуг (особенно при желании национального правительства повысить диверсификацию и эффективность оказания услуг).

Распределение трансфертов должно, как минимум, не препятствовать достижению:

экономической эффективности - формированию и поддержанию долгосрочных стимулов для региональных властей проводить структурные преобразования, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат;

бюджетной ответственности - управлению общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики;

политической консолидации - достижению общественного согласия по вопросам распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами, созданию условий для эффективного выполнения региональными властями своих полномочий в рамках гражданского общества, упрочению территориальной целостности страны.

Предложены новые принципы и методические основы разграничения потоков финансовых ресурсов в многоуровневой региональной системе, позволяющие обоснованно определять объемы и структуру расходных полномочий (по уровням управления), инновационно-инвестиционный потенциал регионов в зависимости от уровня и возможностей их социально-экономического развития.

Ресурсы, которыми располагает общество (природные, трудовые, финансовые и т.д.), должны являться экономической основой его эффективного социально-экономического развития. Для этого требуется и умелое управление природно-экономическим потенциалом страны, и правильное, экономически и социально оправданное, разграничение собственности и финансовых потоков по уровням государственного управления.

...