Управление многоуровневыми региональными системами и его финансовое обеспечение

Проблема упорядочения взаимоотношений федерального центра, регионов и муниципальных образований остается нерешенной до настоящего времени. Поиск оптимального соотношения между «унитаризмом», «федерализмом» и «регионализмом» производится во всем мире вообще и в России в частности на протяжении многих десятилетий.

Следует отметить, что регионализация многих сторон жизнедеятельности общества является объективной тенденцией, характерной для всего мирового сообщества. В то же время регионализация не должна приводить к национально-территориальному и региональному сепаратизму.

Российская Федерация сможет целенаправленно, эффективно, устойчиво функционировать и развиваться только при обеспечении оптимального сочетания централизации с необходимой и достаточной самостоятельностью субъектов Федерации и муниципальных образований, для чего необходимо обоснованное разграничение и закрепление функций, полномочий и ресурсов.

Разграничение функций, полномочий и ресурсов по уровням государственного управления и местного самоуправления может быть представлено в виде системной модели разграничения «функции - полномочия - ресурсы» (табл. 2).

Таблица 2 Функции, полномочия и ресурсы по уровням государственного и муниципального управления

Функции координаци- онного центра СНГ	Функции РФ	Функции субъектов Федерации	Функции районного (городского) уровня	Функции поселенческого уровня
Полномочия	Ресурсы (%)	Полномочия	Ресурсы (%)	Полномочия	Ресурсы (%)	Полномочия	Ресурсы (%)	Полномочия	Ресурсы (%)

Только при обосновании такого рода системной модели разграничения управленческой деятельности по уровням можно обеспечить реализацию схемы «оптимального федерализма».

В целом единая система государственной власти и местного самоуправления включает три взаимодействующие, но относительно самостоятельные составные части:

систему органов государственной власти федерального уровня;

систему органов государственной власти субъектов Федерации;

систему органов местного самоуправления, где, в свою очередь, теперь выделяется два подуровня.

Последнее требует обоснования и четкого разграничения функций и полномочий по уровням государственного управления (федеральному и региональному) и местного самоуправления. Кроме того, безусловно, реализация функций органов государственной власти и местного самоуправления требует создания соответствующей экономической основы. В качестве такой основы каждый из уровней в обязательном порядке должен иметь в собственности:

природные и трудовые ресурсы;

основные фонды производственного и непроизводственного назначения;

финансовые ресурсы.

Очевидно, что без наличия необходимой и достаточной ресурсной базы ни государственное, ни региональное управление, ни местное самоуправление эффективно реализовать невозможно.

Для целенаправленного, пропорционального и эффективного развития социально-экономических систем в составе Федерации и успешного выполнения функций на каждом из уровней доли собственности на природные ресурсы, финансовые ресурсы и основные фонды должны быть необходимыми и достаточными для обеспечения саморазвития региональных и муниципальных систем при удовлетворении потребностей населения и соответствующих территориальных общностей на уровне рациональных стандартов образа и уровня жизни.

Методические основы разграничения собственности на финансовые ресурсы включают следующие этапы:

1) разграничение полномочных функций по уровням регионального управления;

2) обоснование необходимых и достаточных долей собственности на имеющиеся «собственные» финансовые, трудовые, материальные, природные и другие ресурсы;

3) определение «недостающей» потребности;

4) корректировка имеющихся пропорций и трансфертных механизмов;

5) оценка результативности и эффективности использования ресурсов и степени достижения цели территориального развития.

Имеющееся в Российской Федерации разнообразие территорий и муниципальных образований по степени экономического развития, обеспеченности ресурсами, природно-климатическим условиям проживания, численности и составу населения затрудняют формирование одновременно справедливой, эффективной и макроэкономически стабильной системы межбюджетных отношений. Применяемая в настоящее время схема распределения финансовых потоков удобна и относительно проста для «центра» (макроэкономическая стабильность и социальная справедливость за счет горизонтального выравнивания осуществляются посредством усиления централизации налоговых доходов), но абсолютно не подходит государству федеративного типа устройства. Она же порождает сохраняющийся годами комплекс основных проблем в области межбюджетных отношений.

Следовательно, необходима реструктуризация финансовых потоков, с учетом налогового потенциала территории, функциональных обязанностей, обеспечивающих расширенное воспроизводство развития регионов и муниципальных образований, что будет способствовать повышению заинтересованности к наращиванию налоговой базы региона и снижать иждивенческие настроения.

Обоснованы подходы к распределению финансовых ресурсов между уровнями управления в Российской Федерации, а также пропорции финансового обеспечения саморазвития территорий на основе проведенного бюджетно-налогового анализа и оценки состояния финансового обеспечения многоуровневых региональных систем, направленных на обеспечение бюджетно-налоговой и в целом экономической безопасности регионов.

Сбалансированность и стабильность любой национальной бюджетной системы основывается на четкой системе распределения доходов между уровнями бюджетной системы. При этом финансовое наполнение бюджета любого уровня базируется на первичном распределении налоговых доходов, а вторичное перераспределение бюджетных средств должно быть направлено на корректировку диспропорций, возникших на первой стадии и обусловленных неравным налоговым потенциалом и имеющейся асимметрией в региональном развитии.

Проведенные в ходе диссертационного исследования бюджетно-налоговый анализ и оценка состояния финансового обеспечения развития субъектов РФ позволили сделать следующие выводы:

изменились пропорции первичного налогового распределения в пользу федерального центра без соответствующей корректировки расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

финансовая помощь нижестоящим уровням бюджетной системы должна выступать обязательным, но при этом вспомогательным элементом преодоления региональной асимметрии, а объективно-необходимым условием является тенденция общего роста социально-экономического развития страны;

эффективная методика определения потребности региона в финансовой поддержке зависит от его налогового потенциала с учетом коэффициента удорожания бюджетных услуг, что способствует повышению заинтересованности к наращиванию налоговой базы региона и снижает иждивенческие настроения;

действующий механизм осуществления финансовой помощи сохраняет инвестиционно-финансовые преимущества более обеспеченных регионов, что способствует увеличению индекса региональной асимметрии во времени.

Статистический анализ Расчёты проводились на основе фактических данных ФНС России. пропорций распределения федеральных, региональных, местных налогов и сборов, а также поступлений от специальных налоговых режимов по округам Российской Федерации и, кроме того, по субъектам Сибирского федерального округа подтверждает «хаотичное», эмпирическое формирование первичного налогового распределения. Это приводит к высокой дифференциации в распределении налоговых доходов между субъектами Российской Федерации, а внутри них - муниципальными образованиями, при относительно высокой доле доходов федерального бюджета и относительном снижении доли налоговых поступлений в региональные и особенно в муниципальные бюджеты. Одновременно такая ситуация провоцирует объективную нестабильность распределительного механизма.

Рисунок 2 - Распределение федеральных налогов между уровнями бюджетной системы по округам за 2005 г.

Так, анализ распределения федеральных налогов между уровнями бюджетной системы в среднем по Российской Федерации и в среднем по округам РФ в период с 2003 по 2005 г. показывает: а) высокий уровень перераспределения федеральных налогов (в среднем по РФ в 2005 г. перераспределяется 44,2%); б) наличие перераспределения федеральных налогов между всеми уровнями бюджетной системы; в) низкую долю доходов местных бюджетов по отношению к поступлениям в региональные и федеральный бюджеты и резкую тенденцию к её уменьшению в 2005 г. (в 2003 г. в среднем по РФ эта доля составляла 12,7%, в 2004 г. - 14,1%, в 2005 г. - 7,5%); г) тенденцию к увеличению доли федерального бюджета по Уральскому ФО (с 62,7 в 2003 г. до 70,4% в 2005 г.), Северо-Западному ФО (с 47,5 в 2003 г. до 49,1% в 2005 г.), Приволжскому ФО (с 56,5 в 2003 г. до 58,9% в 2005 г.) (см. рис. 2 и табл. 3).

Таблица 3 Пропорции распределения федеральных, региональных и местных налогов и сборов по уровням бюджетной системы Российской Федерации за 2003 - 2005 гг. по округам РФ и субъектам СФО

Субъекты Российской Федерации	Пропорции распределения федеральных, региональных и местных налогов и сборов по уровням бюджетной системы Российской Федерации за 2003 - 2005 гг. по субъектам РФ, %
	2003 г.	2004 г.	2005 г.
	федеральный	субъекты	местные	федеральный	субъекты	местные	федеральный	субъекты	местные
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ	49,1	34,8	16,1	46,0	37,3	16,6	51,9	38,7	9,4
в том числе:
Центральный федеральный округ	50,7	40,9	8,4	43,1	47,6	9,3	42,0	51,9	6,0
Северо-западный федеральный округ	41,4	42,7	15,9	39,3	47,9	12,8	44,9	46,3	8,8
Южный федеральный округ	44,7	28,8	26,5	38,1	36,0	25,9	41,1	40,3	18,6
Приволжский федеральный округ	50,6	28,3	21,0	46,3	33,8	19,9	54,5	34,0	11,5
Уральский федеральный округ	58,2	28,1	13,7	60,4	22,2	17,5	68,2	24,2	7,6
Сибирский федеральный округ	37,8	33,7	28,4	32,5	42,1	25,4	39,1	45,7	15,2
Республика Алтай	48,9	28,7	22,4	45,8	32,4	21,8	55,0	21,8	23,2
Республика Бурятия	26,0	44,2	29,8	16,1	53,1	30,8	20,7	62,4	16,9
Республика Тыва	21,0	29,3	49,7	16,6	34,4	49,0	14,5	59,9	25,6
Республика Хакасия	23,1	39,7	37,2	21,6	41,3	37,1	23,4	50,4	26,2
Алтайский край	29,9	29,8	40,4	18,3	41,1	40,6	21,5	55,8	22,8
Красноярский край	30,1	29,4	40,5	25,1	40,9	34,0	23,8	48,2	28,0
Иркутская область	32,6	35,4	32,0	25,1	40,3	34,6	28,2	57,5	14,3
Кемеровская область	36,2	40,3	23,5	34,4	44,7	20,9	36,3	49,9	13,9
Новосибирская область	51,4	28,1	20,5	38,6	33,8	27,6	41,5	45,9	12,6
Омская область	36,9	45,1	18,0	28,3	61,0	10,7	42,0	50,9	7,2
Томская область	58,1	25,4	16,5	64,0	23,9	12,1	71,9	21,4	6,6
Читинская область	20,3	40,6	39,1	24,9	35,2	40,0	23,6	48,2	28,1
Агинский Бурятский АО	31,6	53,8	14,5	33,1	52,9	14,1	39,0	49,2	11,7
Таймырский АО	31,4	42,5	26,0	31,8	49,4	18,8	63,2	32,1	4,8
Усть-Ордынский Бурятский АО	16,6	21,3	62,0	15,2	41,2	43,6	10,7	66,7	22,6
Эвенкийский АО	69,2	26,0	4,8	17,6	70,5	12,0	55,5	36,4	8,1
Дальневосточный федеральный округ	34,2	39,7	26,1	27,5	47,1	25,4	27,6	52,8	19,5

Распределение федеральных налогов между уровнями бюджетной системы по субъектам Сибирского ФО в период с 2003 по 2006 г. показывает: а) наблюдаются сильные диспропорции в распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы между регионами Сибирского ФО. Так, по состоянию на 2006 г. большой объем налогов уходит в федеральный бюджет с территорий Томской области - 69,7%, Таймырского АО - 84,3%, Республики Алтай - 55,7% и Эвенкийского АО - 50,0%. При этом меньше всего «отдают»: Республика Бурятия - 29,1%, Республика Тыва - 20,0%, Усть-Ордынский Бурятский АО - 19,3% и Республика Хакасия - 9,4%; б) наполнение региональных и местных бюджетов также подвержено сильной диспропорции. Максимальный объем доходов бюджетов регионов имели в 2006 г.: Республика Хакасия - 67,6%, Республика Тыва - 58,3%, Красноярский край - 57,5% и Кемеровская область - 57,1%, наименьший - Таймырский АО - 13,8%, Томская область - 25,3%, Республика Алтай - 28,5% и Эвенкийский АО - 40%. Что касается доходов бюджетов муниципальных образований: Усть-Ордынский Бурятский АО получил 26,2% общего объема налоговых доходов в 2006 г. в распоряжение муниципальных бюджетов, Республика Хакасия - 23%, Читинская область - 22,0%, Таймырский АО - 2%, Томская область - 5% (см., например, рис. 3).

Рисунок 3 - Распределение федеральных налогов между уровнями бюджетной системы по Сибирскому федеральному округу за 2006 г.

Распределение общего объема налоговых доходов по уровням бюджетной системы по Сибирскому ФО позволяет сделать следующие выводы. Разброс доходов местных бюджетов в 2006 г. составляет от 2,1% в Таймырском АО до 28,1% в Усть-Ордынском Бурятском АО. Наибольшая доля региональных налогов в 2006 г. наблюдается в Республике Хакасия - 66,4%, Красноярском крае - 59,2%, Кемеровской области - 58,5%; наименьшая - Таймырском АО - 14,9%, Республике Алтай - 27,5%, Томской области - 28,3%; при этом средний процент доходов региональных бюджетов по Сибирскому ФО составил в 2006 г. 50,5%. По федеральным налогам и сборам наименьший удельный вес у Республики Хакасия - 7,6%, Республики Тыва - 17,0%, Усть-Ордынского Бурятского АО - 17,3%; максимальная доля - у Таймырского АО - 83%, Томской области - 65,8% (второе место), Республики Алтай - 52,0%, Эвенкийского АО - 46,1%, при среднем проценте по Сибирскому ФО - 34,4%. Отмечаются следующие тенденции: высокая дифференциация распределения налоговых доходов между субъектами Сибирского ФО; изменения пропорций распределения поступлений по региональным, федеральным и местным налогам по всем субъектам Сибирского ФО; относительное снижение доли налоговых поступлений в бюджеты муниципальных образований (16,1% в среднем по РФ и 28,4% в среднем по СФО в 2003 г. и соответственно 8,5 и 15,1% в 2006 г.). Относительное сохранение доли доходов федерального бюджета (49,1% в среднем по РФ и 37,8% в среднем по СФО в 2003 г. и соответственно 49,4 и 34,4% - в 2006 г.) (см., например, рис. 4).

Рисунок 4 - Распределение налоговых доходов
по уровням бюджетной системы РФ по СФО за 2006 г., %

В целях обеспечения бюджетно-налоговой и в целом экономической безопасности регионов, учитывая при этом положения Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ, состояние финансового обеспечения субфедеральных бюджетов РФ, опыт развитых зарубежных стран, а также наличие существенной дифференциации налоговых возможностей регионов и муниципальных образований Российской Федерации, целесообразно:

1) ввести единые понятные пропорции налогового распределения практически по всем налогам и сборам, действующим в Российской Федерации; региональный муниципальный образование банкротство

2) пропорции установить в соотношении 50% (федеральный бюджет): 20% (региональный бюджет): 30% (муниципальный бюджет); в целях снижения встречных финансовых потоков и дополнительного усиления самостоятельности региональных и муниципальных бюджетов ввести дифференцированное налоговое регулирование по одному или двум федеральным налогам;

3) усовершенствовать механизм распределения финансовой помощи с выделением в нем выравнивающего, стимулирующего, инвестиционного и регулятивного направлений.

Такой подход к распределению финансовых ресурсов между уровнями управления требует корректировки в формировании состава закреплённых и регулирующих налогов в налоговой системе России и в механизме организации трансфертных потоков.

Существенным ограничением развития любой системы является её ресурсное обеспечение. В массиве ресурсов субфедеральных и муниципальных образований можно выделить две большие группы: материальные и нематериальные. К материальным ресурсам относятся природные ресурсы, производственные мощности муниципального образования и объекты социальной и производственной инфраструктуры. Нематериальные ресурсы включают правовые, интеллектуальные, финансовые, трудовые и организационные ресурсы.

Систематизация источников финансовых ресурсов субфедеральных и муниципальных образований позволяет классифицировать их по ряду признаков: а) по фондовому признаку (централизованные и децентрализованные); б) по принадлежности (собственные и заёмные); в) по порядку формирования (собственные и регулирующие); г) по структурному построению доходов бюджета (налоговые, неналоговые, безвозмездные перечисления); д) по возможности управления величиной финансового потока (регламентированные государством, зависящие от эффективности деятельности муниципальных органов власти).

Наибольшее значение с точки зрения финансового управления и обеспечения саморазвития приобретает деление ресурсов на собственные (налоговые и неналоговые) и регулирующие.

Нижним уровнем управления в иерархической региональной системе является муниципальный уровень. При этом данный уровень в настоящее время оказался в наиболее неблагоприятной обстановке по ресурсному обеспечению.

Функционирование муниципальных образований в настоящее время сопровождается комплексом проблем: политических, правовых, методологических, организационных, экономических, экологических, кадровых и прочих. Наиболее актуальными в рамках рассматриваемого направления исследования являются следующие проблемы: а) повышение эффективности управления муниципальными образованиями в интересах населения территории и отдельного гражданина; б) обеспечение комплексного стратегического развития муниципальных образований; в) ресурсное обеспечение саморазвития муниципальных образований.

Современное финансовое состояние муниципалитетов характеризуется низким уровнем собственных доходов и тенденцией к их сокращению, бюджетной несбалансированностью, финансовой неподкреплённостью делегированных полномочий при относительно сохраняющемся уровне бюджетных расходов.

Фактическая самостоятельность местных бюджетов остается на крайне низком уровне вследствие слабой собственной доходной базы в виде закрепленных налогов (см. рис. 5 и 6).

Одна из важнейших пропорций в структуре доходов местных бюджетов - соотношение между налоговыми доходами и финансовой помощью из вышестоящих бюджетов. Реформы налоговой системы привели к уменьшению ресурсных возможностей нижних уровней власти (тогда как их наоборот необходимо увеличивать).

Финансовое обеспечение местных органов в развитых зарубежных странах предполагает наличие двух подходов (их выбор зависит от модели распределения полномочий) к соотношению собственных и регулирующих доходных источников в структуре их бюджетов. При первом подходе в качестве основного способа финансирования выступают трансферты (бюджетные дотации или поступления от регулирующих налогов). Местное налогообложение играет вторичную роль. Второй подход ориентирован на собственные налоговые источники доходов местных бюджетов. Учитывая существующий в Российской Федерации механизм распределения полномочий между ветвями власти, а также актуальность реализации принципов «достаточности» и «солидарности» в организации бюджетно-налоговых отношений муниципальных образований, следует преимущественно ориентироваться на второй подход финансового обеспечения.

Муниципальные образования являются сложными социально-экономическими вероятностными системами, следовательно, качественное управление развитием муниципальными образованиями в многоуровневой региональной системе требует формулирования системной концепции муниципального образования. При этом муниципальные образования должны являться саморазвивающейся системой, то есть непрерывно улучшающей качественные параметры и обеспечивающей расширенное воспроизводство (развитие) по всем направлениям функционирования. Таким образом, с позиции системного подхода саморазвитие муниципальных образований означает

Рисунок 5 - Распределение доходов между уровнями бюджетной системы за вычетом расходов на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней Составлено по данным Министерства финансов РФ.

Рисунок 6 - Укрупненная структура доходов местных бюджетов в 1996 - 2006 гг.

1 - налоговые доходы; 2 - финансовая помощь из вышестоящих бюджетов; 3 - неналоговые доходы; 4 - доля собственных доходов в общем объеме доходов максимально полное использование местных и привлеченных ресурсов с целью создания благоприятных условий жизнедеятельности населения данной территории в ближайшей и долгосрочной перспективе, обеспечивающее расширенное воспроизводство экономики, населения, природной среды.

Саморазвитие муниципального образования может обеспечиваться не только за счет собственных внутрирегиональных (внутримуниципальных) ресурсов в режиме «самофинансирования», но и за счет заемных (возвратных) ресурсов. Проблема в данном случае заключается в обосновании максимально допустимого объема заемных ресурсов, не допуская своего рода банкротства региона (муниципалитета). Известно, что многие регионы и многие муниципальные образования, не имея собственной налоговой базы и неналоговых доходов, вынуждены все время «жить в долг» либо получать безвозмездные субвенции и дотации. Поэтому без укрепления собственной финансовой базы режим самофинансирования обеспечен быть не может.

Приемлемо допустимая структура доходов муниципальных образований с точки зрения концептуального авторского подхода (см. рис. 7) предполагает следующие пропорции финансового обеспечения саморазвития: 50% - собственные доходы; 35% - безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов; 15% - заемные финансовые ресурсы.

Анализ финансового обеспечения муниципальных образований ряда субъектов Сибирского федерального округа, проведённый автором, позволяет утверждать, что в настоящее время более 80% муниципальных образований могут быть признаны банкротами с точки зрения структуры их доходов. Муниципальное образование признается банкротом, если доля непосредственно собственных доходов данного муниципального образования составляет менее 30% общей структуры доходов данного муниципального образования, сформированной в соответствии с законодательно установленным объемом расходных полномочий.

Рисунок 7 - Пропорции финансового обеспечения саморазвития муниципальных образований

Итак, основными направлениями укрепления финансовой базы муниципальных образований являются:

изменение (увеличение) состава закреплённых налоговых доходов муниципальных образований;

введение гарантированных (три-пять лет) нормативов по регулирующим налогам;

эффективное использование имущества, находящегося в собственности муниципальных образований (то есть научно-обоснованное и экономически целесообразное определение форм управления имуществом - продажа, приватизация или аренда, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель, передача под залог или в доверительное управление);

ипотечное инвестирование;

получение доходов от эффективного управления денежными ресурсами (проценты по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях, предоставление муниципальных кредитов, вложение средств в инвестиционные проекты, высокодоходные ценные бумаги);

управление ценными бумагами, находящимися в муниципальной собственности;

взимание обоснованных платежей за местные услуги (регулирование цен и тарифов на продукцию и услуги муниципальных предприятий и учреждений на основе принципов социальной справедливости и эффективности, а также контроль и регулирование цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий других форм собственности посредством воздействия на спрос и предложение - муниципальные закупки товаров и услуг, заключение договоров на поставки продукции и выполнение услуг, муниципальные заказы, или с помощью административных рычагов - лицензирование, санитарноэпидемнадзор, защита прав потребителей и другие);

организация и проведение муниципальных облигационных займов.

Еще раз подчеркнем, что для успешной реализации стратегии комплексного социально-экономического развития муниципальных образований требуется адекватное и достаточное ресурсное обеспечение. Причем, размер регламентируемых финансовых ресурсов муниципальных образований определяется Налоговым и Бюджетным кодексами, нормативными актами о бюджете и реализации общих принципов организации местного самоуправления, которые требуют совершенствования в части повышения эффективности межбюджетных отношений, качества управления муниципальными финансами и муниципальной собственностью. Кроме того, улучшению состояния финансового обеспечения муниципальных образований способствует комплекс мероприятий по оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Сформулированы критерии и принципы разделения налоговых полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления и разработаны предложения по уточнению норм налоговой системы Российской Федерации, позволяющие оптимизировать финансовые потоки, повысить эффективность межбюджетных отношений, а также финансовый потенциал регионов и муниципальных образований;

Процессы совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации к настоящему времени прошли несколько этапов в своём развитии. Однако говорить о том, что решены основные проблемы бюджетного федерализма, пока рано. И основной причиной сложившейся ситуации является отсутствие достаточных ресурсов, формирующих стабильную экономическую базу деятельности субфедеральных и субрегиональных бюджетов.

Отметим, что к основным недостаткам начального этапа российской системы бюджетного федерализма можно отнести:

отсутствие необходимого методического и законодательного оформления межбюджетных отношений;

отсутствие экономической эффективности в использовании бюджетных ресурсов;

недостаточная социальная справедливость;

отсутствие четкого разграничения полномочий и ответственности за финансирование расходов между всеми тремя уровнями бюджетной системы;

отсутствие политической стабильности в силу того, что распределение расходных полномочий, доходных источников и финансовой помощи недостаточно «прозрачно», подвержено лоббированию и неформальным согласованиям;

нестабильность существующего разграничения доходных источников;

отсутствие у регионов реальных стимулов к повышению собственной доходной базы;

индивидуализация межбюджетных отношений;

наличие неформализованных каналов перераспределения финансовых средств;

наличие встречных финансовых потоков;

субъективизм в распределении финансовой помощи регионам, а внутри регионов - муниципальным образованиям;

субъективизм в определении размеров трансфертов из ФФПР.

Реализация основных программных документов по реформированию межбюджетных отношений, становлению современной системы бюджетного федерализма позволили часть проблем разрешить. Однако выстроенная к настоящему времени российская система межбюджетных отношений характеризуется следующими негативными моментами:

несоответствием организации финансовых потоков и распределения бюджетно-налоговой компетенции политико-экономическому устройству страны;

чрезмерной политико-финансовой централизацией;

низким уровнем собственных закреплённых доходов в бюджетах субъектов Федерации и муниципальных образований;

высокой долей регулирующих доходов в субфедеральных и субрегиональных бюджетах;

нестабильностью регулирующих доходов;

продолжающейся тенденцией к централизации финансовых средств в бюджетах вышестоящего уровня;

опережающими темпами прироста расходных обязательств бюджетов субъектов Федерации и муниципальных бюджетов по сравнению с темпами прироста всех видов доходов;

регулярным появлением и передачей необеспеченных расходов с вышестоящего уровня бюджета в нижестоящий;

реальным недофинансированием социально-необходимых потребностей жизнеобеспечения регионов и муниципалитетов;

отставанием уровня финансирования социальной сферы от прочих отраслей (несмотря на реализацию «Национальных проектов»);

сохраняющимся высоким уровнем межрегиональной и межмуниципальной дифференциации;

дополнительным увеличением расходов домохозяйств жителей северных и приравненных к ним территорий (например, следствием реформирования ЖКХ и отсутствия необходимых ресурсов у местных бюджетов стал перенос расходов на непосредственных потребителей - домохозяйства);

нарушением принципа «равенства по вертикали» на всех уровнях бюджетной системы (и особенно на муниципальном - как последствие проводимой реформы);

высоким уровнем налоговых доходов в консолидированном бюджете Российской Федерации;

закреплением налоговой компетенции по наиболее ценным налогам за федеральным бюджетом;

отсутствием заинтересованности у субфедеральных бюджетов в наращивании и стимулировании налогового потенциала территории;

зависимостью инвестиционных возможностей, а также объёмов инвестиционных льгот (по налогу на прибыль, налогу на имущество организаций, инвестиционному налоговому кредиту) бюджетов территорий и муниципальных образований от конкурсных условий или политической предрасположенности федерального центра.

Подчеркнём, что в результате реформирования финансово-экономических основ функционирования муниципальных образований возможны следующие негативные последствия:

1) резкое ухудшение эффективности управленческого воздействия в многоуровневой региональной системе, так как количество появившихся новых муниципалитетов (сельских поселений) возросло в разы, а это противоречит ожиданиям создать четырехуровневую структуру управления иерархичной территорией, отвечающую требованиям теории управления;

2) отсутствие обоснованного научно-методического подхода к определению новых границ муниципальных образований, обеспечивающего вновь созданные муниципальные образования достаточными собственными производственными, природными и финансовыми ресурсами (как следствие поспешности проводимой реформы);

3) кадровая, техническая, организационно-законодательная и финансовая необеспеченность реформирования муниципалитетов (особенно на уровне сельских поселений);

4) необеспеченность достаточными собственными финансовыми ресурсами и ущемление бюджетно-налоговых правомочий:

деятельность муниципальных органов по существу сведена к жесткому сметному финансированию;

формирование бюджетов муниципальных образований находится в исключительной зависимости от средств, поступающих в порядке межбюджетного перераспределения;

доля закреплённых местных налогов в структуре доходов символична;

обилие дополнительных трансфертных фондов (региональный фонд финансовой поддержки поселений, региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), районный фонд финансовой поддержки поселений) и нечеткость подходов к их формированию делают финансовые источники запутанными, труднопрогнозируемыми, зависящими от целей и позиций субъектов Федерации, сохраняют возможность «перекосов» на местах;

новые уровни муниципальных образований неравнозначны по правам;

усилилась зависимость и правовая незащищённость городских округов и сельских поселений от территориальных органов власти;

5) возрастание дисбаланса муниципалитетов по социально-демографическим показателям и усиление фактического неравенства населения в прямом доступе к органам местного самоуправления.

В диссертации представлены требуемые корректировки современного этапа реформирования межбюджетных отношений, в том числе:

дополнительное переустройство территориально-правовых границ субфедеральных уровней власти: укрупнение городских и сельских поселений, повышение правового статуса крупных городов. При этом в качестве критериев должны быть провозглашены: управляемость системой и обеспечение эффективности управления муниципальными финансами, достаточный в соответствии с возложенными полномочиями финансовый (в том числе налоговый) потенциал, территориальная совместимость;

внесение изменений в Налоговый кодекс в части укрепления доходных источников бюджетов городских округов, муниципальных районов и городских и сельских поселений и изменения объёма налоговых полномочий;

внесение изменений в Бюджетный кодекс, позволяющих повысить бюджетно-правовую защищённость и бюджетно-налоговую безопасность городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

В целях разрешения проблем в области межбюджетных отношений автором предлагается:

1. Существенно изменить качественно и количественно все применяемые социальные нормы и нормативы. Именно улучшенные и обеспечивающие достойный уровень жизни социальные стандарты должны быть заложены в бюджеты всех уровней и должны финансироваться в приоритетном порядке. Для Российской Федерации «нормативом выравнивания» должен быть социально необходимый бюджет территории, опирающийся на современные социальные стандарты и нормы. Только в этом случае в России получит реальное финансовое подкрепление концепция развития человеческого капитала.

2. Разработать и законодательно закрепить разделение прав и полномочий и соответственно еще раз уточнить финансовые обязательства между ветвями власти всех уровней. Каждое расходное полномочие включает в себя три компонента: а) нормативно-правовое регулирование, б) финансовое обеспечение и в) непосредственное предоставление общественных услуг или оплату их предоставления не бюджетными организациями. Распределение указанных трёх типов полномочий между уровнями власти определяют природу межбюджетных отношений.

3. Наделение регионов и муниципальных образований ресурсами, прежде всего финансовыми, что требует существенного изменения бюджетно-налогового механизма.

Совершенствование финансовых отношений между регионом и муниципалитетами, по нашему мнению, требует:

насыщения муниципальных образований собственными ресурсами, сопоставимыми с их расходными обязательствами;

недопущения финансового банкротства муниципальных образований;

реального повышения мотивации муниципальных органов власти в увеличении и наращивании собственной доходной базы;

поиска и внедрения механизмов выравнивания асимметрии в развитии и функционировании муниципальных образований;

разработки программ региональной интеграции с целью всеобщего повышения экономического и социального уровня жизни;

упорядочения законодательной базы в пользу местных бюджетов, так как последние являются фундаментом бюджетной системы страны (в том числе, необходимо обеспечить органы местного самоуправления правовыми механизмами защиты своих прав и интересов в межбюджетных отношениях наравне с другими участниками бюджетного процесса);

решения вопроса о закреплении на постоянной основе за местными бюджетами части долей от регулирующих налогов с целью увеличения и наращивания их налогового потенциала;

максимального сокращения встречных финансовых потоков;

реального наполнения социально необходимого бюджета муниципалитетов без перетягивания финансового «одеяла» в пользу более сильных (региональных) властей.

Современная налоговая система Российской Федерации имеет структуру, которая определяется ст.13 Налогового кодекса и включает федеральные, региональные, местные налоги и специальные налоговые режимы.

Такое построение налоговой системы в бюджетно-налоговой практике имеет двоякое значение. Во-первых, она определяет налоговую компетенцию по федеральным, региональным и местным налогам. И, во-вторых, бюджетную компетенцию - считается, что эта структура изначально закрепляет бюджетные правомочия (права на финансовые ресурсы, поступающие от взимания соответствующих налогов и сборов). Исключение составляют: а) налог на прибыль, по которому установлены фиксированные налоговые ставки по платежам в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации; б) специальные налоговые режимы.

Наиболее ценные с доходной точки зрения налоги закреплены за федеральным уровнем. Поэтому большинство федеральных налогов выполняют функции бюджетного регулирования, то есть в последующем перераспределяются между уровнями бюджетной системы. Недостаток такой системы, на взгляд автора, заключается в том, что пропорции расщепления федеральных налоговых доходов устанавливались на каждый финансовый год и, как правило, подлежали корректировке в пользу федерального центра. В этом и кроется основная особенность российского бюджетного федерализма - основные доходные источники «закреплены» за федеральным центром. И хотя пропорции распределения по некоторым налогам повторялись ежегодно, уверенности в завтрашнем дне у всех субфедеральных уровней не было и нет.

Справедливо отметить, что бюджетно-налоговый механизм подвергся существенным изменениям в связи с реформированием бюджетного процесса и принятием поправок в Бюджетный кодекс РФ: с 1 января 2008 года пропорции регулирующих налогов закреплены в Бюджетном кодексе, но полученные таким образом распределительные схемы характеризуются хаотичностью и непоследовательностью. Также возможны изменения и поправки.

Решение проблемы вертикальной сбалансированности бюджетной системы страны с позиции распределения налоговых доходов требует выбора вида основного дохода бюджета нижестоящего уровня и определения объёмов полномочий по администрированию и регулированию отдельных налогов.

Можно выделить следующие критерии передачи налоговых полномочий на субфедеральный уровень власти http://www.budgetrf.ru/Publications/Analysis/iet/an_iet_transf/an_iet_transf020.htm - LBL_14:

Полномочия по регулированию налога, направленного на цели экономической стабилизации или перераспределения доходов должны принадлежать центральному (федеральному) правительству.

База налогов, полномочия по регулированию которых передаются на нижние уровни бюджетной системы, должна быть максимально немобильной. В противном случае налогоплательщики будут иметь возможность перемещаться из территории с высокими налоговыми ставками в территории, где ставки установлены на более низком уровне.

Полномочия по регулированию налогов, база которых неравномерно распределена по территории государства, должны принадлежать центральному (федеральному) правительству.

База местных налогов должна быть «видна» налогоплательщикам. Налогоплательщики должны быть осведомлены не только о своих налоговых обязательствах, но и о том, на какие цели использованы налоговые доходы. При этом должно поощряться формирование прозрачной отчетности органов государственной власти и местного самоуправления перед налогоплательщиками.

Взимание местного налога не должно распространяться на «нерезидентов» данной территории, ослабляя таким образом связь между уплатой налога и получением государственных услуг.

Доходы от местных и региональных налогов должны быть достаточно велики в целях избежания вертикальной фискальной несбалансированности бюджетной системы, а также налоговые поступления должны быть устойчивы во времени и не подвержены значительным колебаниям.

Издержки администрирования для региональных и местных налогов должны быть относительно низкими.

Налоги, носящие целевой характер (особенно в случае, если их поступления направляются на нужды местных бюджетов), должны взиматься и регулироваться на местном уровне.

Для разделения налоговых полномочий (налогов) между уровнями власти необходимо исходить из следующих принципов:

налоговые полномочия федеральных властей должны быть достаточными для регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического и налогового пространства;

налоговые полномочия регионов должны быть достаточными для регионального регулирования территории и сохранения регионального социально-экономического равновесия;

налоговые полномочия региональных органов власти и органов местного самоуправления должны быть достаточными для обеспечения бюджетно-налоговой безопасности и стабильного социально-экономического функционирования территории, как минимум, на уровне социальных стандартов в соответствии с обозначенными объектами расходных полномочий каждого субъекта РФ, муниципального образования;

«чем выше мобильность и неравномерность территориального размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом;

чем труднее обеспечить уплату налога по месту фактической деятельности, тем выше должен быть статус данного налога;

региональные и местные налоги не должны препятствовать перемещению капиталов, рабочей силы, товаров, услуг;

региональные и местные налоги не должны позволять «экспортировать» налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты)» Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий // Российская газета. - 2001. - 17 февраля. - № 35. - С.1.;

налоговые полномочия должны учитывать периодически календарный характер налоговых поступлений.

Укрепление финансовых основ деятельности региональных и муниципальных органов требует совершенствования существующей налоговой системы РФ с точки зрения изменения её структуры и налоговых полномочий, что объясняется следующим.

1. Налоговые доходы, включая доходы от внешнеэкономической деятельности, в соответствии с новой структурой бюджетной классификации являются основными доходами бюджетной системы России (имеется в виду первичное поступление финансовых средств). В бюджетах же субфедерального уровня, как известно, преобладают доходы, поступающие из бюджетов вышестоящего уровня. Доля неналоговых доходов крайне мала, прирост поступлений от оказания услуг и эффективного использования собственности в дальнейшем не может быть обеспечен на достаточном уровне.

2. Налоговая система является наиболее действенным рычагом стимулирования инвестиционной, инновационной деятельности, что, в конечном итоге, укрепляет экономические основы регионов и муниципальных образований.

3. Анализ организации бюджетного федерализма в развитых и развивающихся зарубежных странах также говорит о преимущественном использовании налоговых механизмов при осуществлении горизонтального или вертикального выравнивания.

Наиболее приемлемым вариантом распределения налоговых доходов является закрепление части налогов за каждым уровнем власти, а также при необходимости - компенсация недостающих доходов посредством регулирующих налогов. При этом основными являются следующие методические моменты: а) определение и закрепление объёмов налоговой компетенции за каждым уровнем власти; б) формирование структуры закреплённых и регулирующих налогов; в) определение доли поступлений от регулирующих налогов в общем объеме доходных источников субфедеральных бюджетов.

Серьёзными недостатками существующей налоговой системы РФ с точки зрения бюджетно-налогового федерализма являются:

неравномерность распределения доходных источников (налогов) по уровням бюджетной системы;

отсутствие реальных возможностей и стимулов у региональных и муниципальных органов власти управлять развитием налогового потенциала территории;

невозможность реального использования имеющихся налоговых прав в части установления пониженных ставок по налогу на прибыль, региональным и местным налогам территориями (и муниципальными образованиями) - реципиентами (если снижаешь ставку - значит, что выпадающие доходы должны быть компенсированы сверху, что само по себе вносит неравномерность и усиливает дифференциацию);

специальные налоговые режимы, на которые сделан акцент в финансово-налоговом обеспечении в деятельности территорий и муниципалитетов в силу специфики формирования налоговой базы, также углубляют налоговое неравенство;

невозможность существенного прироста налоговых поступлений за счет собственных - региональных и местных налогов.

Таким образом, для формирования модели эффективной налоговой системы автором предлагается: 1) изменить состав налогов действующей налоговой системы; 2) изменить структуру закрепленных налогов по вертикали власти; 3) ввести веерное зачисление по ряду налогов; 4) ввести дифференцированное горизонтальное налоговое выравнивание (по опыту Германии).

В силу существенной горизонтальной несбалансированности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе и в отношении налоговых возможностей, представляется нереальным сформировать состав закрепленных налогов для региональных и муниципальных уровней власти на всей территории страны, а также обеспечить 100%-е наполнение всех субфедеральных бюджетов при использовании одинаковых нормативов расщепления регулирующих налогов. Следовательно, более правильным будет применить единый подход к распределению налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на базе модели, представленной в диссертационной работе, соблюдая единые пропорции 50% (ФУ) : 50% (РУ + МУ) и 20% (РУ) : 30 % (МУ).

Механизм «донаполнения» может включать: а) использование дифференциально-регулирующих налогов; б) поступления от дифференциальной природной ренты (налоги на поддержку депрессивных регионов и депрессивных муниципальных образований); в) фонды финансовой помощи, ориентирующие на активное инновационно-инвестиционное развитие.

В целом, модель налоговой системы России на рубеже третьего тысячелетия должна быть адекватной стратегическим целям вывода страны в группу стран-лидеров по качеству жизни и эффективности экономики.

Предложена методика распределения финансовой помощи в многоуровневой региональной системе, обеспечивающая оптимальное сочетание выравнивающей, стимулирующей, инвестиционной и регулятивной функций фонда финансовой поддержки.

Перспективная модель финансового выравнивания ресурсной обеспеченности муниципальных образований в многоуровневой региональной системе, позволяющая сочетать регулирующую и стимулирующую функции налоговой системы, должна основываться на трансформации существующего механизма финансовой поддержки.

В целях повышения эффективности и прозрачности трансфертного механизма предлагается система ресурсного обеспечения управления территориальным развитием в регионе, предусматривающая четыре направления распределения средств.

1. Выравнивающее перераспределение. В его основе заложено определение бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) на следующий финансовый год и формирование в региональном бюджете регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) формируется за счет средств бюджета субъекта Федерации, объем фонда, а также распределение дотаций из данного фонда между муниципальными районами (городскими округами) и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов) утверждаются законом субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год.

При этом целесообразно использовать подход факторного прогнозирования, предполагающий выделение факторов, детерминирующих траекторию развития исследуемого объекта на основе корреляционного анализа, выявление зависимости динамики объекта и детерминирующих факторов с построением регрессионного уравнения, получения прогнозного значения интересующей величины на основе прогнозных значений детерминирующих факторов.

Итак: а) определяется номинальный объем расходов бюджета, учитываемый при соотнесении уровней бюджетной обеспеченности;

б) проводится их корректировка на индекс бюджетных расходов;

Индекс бюджетных расходов (ИБРi) для i-го муниципального района (городского округа) рассчитывается как

,

где ИБРi - индекс бюджетных расходов i-го муниципального района (городского округа); Ri - суммарные нормативные бюджетные расходы i-го муниципального района (городского округа) в очередном финансовом году по учтенному кругу расходов; Ni - численность населения i-го муниципального района (городского округа); R - суммарные нормативные бюджетные расходы муниципальных районов (городских округов) субъекта РФ в очередном финансовом году по учтенному кругу расходов; N - численность населения субъекта РФ.

в) далее рассчитывается приведенная бюджетная обеспеченность, которая представляет собой бюджетную обеспеченность муниципального района (городского округа), скорректированную на различие в объеме расходных обязательств на душу населения в очередном финансовом году относительно аналогичного показателя в среднем по региону, и рассчитывается следующим образом:

,

где ПБОi - приведенная бюджетная обеспеченность i-го муниципального района (городского округа); БОi - бюджетная обеспеченность i-го муниципального района (городского округа).

г) затем осуществляется определение сумм дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. С учетом целей данного направления расходования ресурсов, целесообразно применять исключительно метод выравнивания максимально возможного уровня путем распределения средств регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований таким образом, чтобы после выравнивания уровень бюджетной обеспеченности наименее экономически развитых муниципальных районов (городских округов) был одинаков.

д) средства из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) распределяются между муниципальными районами (городскими округами), у которых приведенная бюджетная обеспеченность не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности, пропорционально отклонению приведенной бюджетной обеспеченности от уровня, установленного в качестве критерия выравнивания. Весь объем фонда распределяется как

,

где Дi - дотация из регионального фонда (финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) i-му муниципальному району (городскому округу); Квыравн - критерий, до которого производится выравнивание уровня расчетной бюджетной обеспеченности.

2. Стимулирующее перераспределение ресурсов. Ключевой задачей является мотивация органов власти муниципальных районов (городских округов) к наращиванию налогового потенциала на собственной территории и обеспечению таким образом условий для будущего наращивания уровня бюджетной обеспеченности. При этом формируется Фонд стимулирования бюджетных капиталовложений (ФСБК).

Методика выравнивания по данному направлению включает: а) определение размеров ФСБК; б) отбор регионов - получателей помощи из ФСБК на основе идентификации типичных проблем на территории; оценки остроты проблем с помощью экономических, финансовых, социальных и других показателей; группировки муниципалитетов по классам в зависимости от их экономического, финансового, социального, экологического состояния с использованием специальных критериев; в) отбор по критерию корреляции - рассчитывается коэффициент корреляции бюджетной обеспеченности муниципального образования и размеров средств, израсходованных муниципальным бюджетом за три последних года на капитальные вложения; г) определение долей муниципалитетов, где ключевым должен стать критерий эмпирически подтвержденной возможности региональных органов власти эффективно использовать прирост собственной доходной базы.

На основе данных о бюджетной обеспеченности i-го муниципального образования и размерах средств, израсходованных муниципальным бюджетом за три последних года на капитальные вложения, при помощи MS Excel рассчитывается «коэффициент наклона линии линейной регрессии» (Кл.р(i)), экономическим смыслом которого в данном случае является степень влияния роста бюджетной обеспеченности (именно она при расчете задается как факторный признак) на рост капитальных вложений из муниципального бюджета (при расчете задается как результирующий признак).

...