Управление эффективностью мезоэкономических отношений промышленно развитого региона

Разделены и определены понятия норм и нормативов предоставления услуг.

Нормы предоставления общественных услуг - научно обоснованные минимальные параметры оказания общественных услуг, которые может гарантировать государство (муниципалитет) в конкретно - исторических условиях. Нормативы предоставления общественных услуг - «эталонные» значения параметров общественных услуг при полной степени использования ресурсов, передовой технологии, прогрессивной организации производства, требуемой квалификации персонала, к достижению которых нужно стремиться.

Дилемма «нормы - нормативы» имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение, которое пока не учитывается в федеральных законах, федеральных методиках регулирования межбюджетных отношений, но реализовано в предложенной методике расчета нормативной бюджетной потребности.

Определение и уточнение фундаментальных понятий позволило построить структурно - логическую модель системы управления эффективностью мезоэкономических отношений, представленную на рис. 5.

Модель построена с помощью гносеологического, онтологического, логического инструментария системно - структурного анализа, определяющего объем, структуру и содержание вышеуказанных понятий, иерархическую, хозяйственную, правовую, политическую логику взаимосвязи различных экономических явлений. Полномочие рассматривается как единичное, базовое понятие. Именно на уровне бытия (сознания) закладывается новая идеология управления экономическими отношениями как отношениями взаимного участия.

Принципиальным моментом в модели является постановка функции как материального содержания полномочия, а не ресурса, как было принято считать в действовавшей ранее системе «ресурсно - распределительного бюджетного федерализма», при которой государственная власть и местное самоуправление становятся ответственны перед обществом лишь в меру своей «бюджетной обеспеченности».

Рис. 5 Структурно - логическая модель системы управления эффективностью мезоэкономических отношений

Это положение служит обоснованием перехода к функционально - распределительной модели федерализма. Появление новых полномочий и организационных структур управления должно быть связано не столько с ресурсами, сколько с новыми потребностями, сферами деятельности и функциями управления, возникающими из необходимости преодоления системных кризисов и противоречий, а также из задач развития.

Важным является определение информатизации как формы реализации полномочия, особого вида социально - экономических отношений. С точки зрения информатизации мезоэкономика - это моделируемая среда, в которой объектом управления становятся информационные ресурсы в единстве со средствами их анализа и представления. За счет ускорения обмена информацией, экономии на транзакционных издержках достигается оптимизация воспроизводственных связей.

Переходы к разным уровням логического анализа осуществляются с помощью конструктов - логически выведенных категорий, соединяющих в себе познание явлений на близлежащих уровнях: баланс финансовых ресурсов, выбор приоритетов, проектное управление.

В результате все действия управляющих субъектов реализуются как сетевые, иерархические и рыночные регулярно повторяющиеся взаимосвязи, как планово - экономический механизм по воспроизводству общественных благ.

Теперь каждое воспроизводственное отношение необходимо планировать с позиций разных бюджетных уровней. Например, полномочие по предоставлению общедоступного и бесплатного общего образования в учреждениях, находящихся в ведении субъекта РФ, устанавливается в федеральном законе, вводится в субъекте РФ, финансируется за счет субвенций федерального и регионального уровня кроме расходов на содержание зданий и сооружений, а сама организация образовательного процесса и обеспечение расходов на содержание зданий и сооружений возлагаются на муниципальные районы, городские округа. Еще более сложные межуровневые взаимодействия возникают в сфере культуры, так как, например, полномочие по организации библиотечного обслуживания относится к поселковому уровню.

Проектное управление является, по сути, новым механизмом управления для сферы общественных финансов. Оно требует определения проблемных точек межуровневого взаимодействия, формирования новых матричных структур управления, распределения ответственности на более низкие, подвижные уровни управления, формализации управления, софинансирования и активной конкретной деятельности по внедрению проектов.

Разработанные фундаментальные понятия и структурно - логическая модель управления эффективностью мезоэкономических отношений позволяют определить пределы развития межуровневых взаимодействий.

2.3. Сформулированы принципы эффективного управления мезоэкономическими отношениями, в том числе промышленно развитого региона

Для полноценного формирования институтов, механизмов и соответствующей экономической базы мезоэкономики необходимо разработать принципы эффективного управления мезоэкономическими отношениями. К ним отнесены семь базовых положений, указанных в таблице 1. Их применение будет способствовать более успешной реализации государственной экономической политики.

Таблица 1

Принципы эффективного управления мезоэкономическими отношениями, в том числе промышленно развитого региона

161

2.4. Разработана концепция эффективности мезоэкономических отношений

Поскольку межуровневые взаимодействия субъектов управления осуществляются через систему общественных финансов и органы власти наделены специальными полномочиями субъектов бюджетного планирования, эффективность мезоэкономических отношений рассматривается как эффективность бюджетного планирования. Эффективность мезоэкономических отношений имеет тройственную сущность, которая характеризуется универсальными критериями продуктивности, экономичности и результативности бюджетного планирования (рис. 6). Исчерпывающая оценка эффективности бюджетного планирования должна осуществляться только соотношением всех ее сущностей.

Кроме универсальных критериев эффективности могут быть иные критерии, обусловливающие подразделение эффективности на виды. Социальная эффективность не выделяется как отдельный вид экономической эффективности, так как социальная эффективность отождествляется с экономической эффективностью бюджетного планирования в видах деятельности, оказывающих влияние на качество человеческого капитала (образовательная деятельность, здравоохранение и другие).

Рис. 6 Формула расчета эффективности мезоэкономических отношений

В связи с усложнением бюджетного процесса и разделением сфер ответственности за оказание общественных услуг оценка бюджетной эффективности становится многоплановой. Бюджетную эффективность по видам услуг целесообразно оценивать как отношение конечного результата, достигнутого по виду деятельности, к требуемому бюджету (состоящему из собственных средств и/ или с учетом межбюджетных трансфертов). Бюджетную эффективность также целесообразно оценивать в разрезе полномочий федеральных и региональных властей (как эффективность межбюджетных трансфертов - отношение фактического финансирования услуг к нормативному финансированию услуг) и полномочий органов местного самоуправления (как эффективность оказания услуг - отношение фактических конечных показателей к нормативным значениям показателей).

Бюджетная эффективность может оцениваться экспертами общественных организаций и населением. Критериями оценки могут быть: стиль управления (консервативный, либеральный и другой), целеориентированность управления, рациональность принятых решений, удовлетворенность качеством услуг.

На рис. 7 и рис. 8 изображены структура понятия и показатели эффективности мезоэкономических отношений.

Низовой уровень показателей эффективности составляют показатели федеральной статистической базы, ведомственной отчетности, непосредственные и конечные показатели. С их помощью можно оценивать деятельность в отдельных узких направлениях развития, но понять общую картину экономического положения, направления межуровневого взаимодействия во всем многообразии воспроизводственных связей в экономике, создать методологическую основу для распределения ответственности за результаты управления невозможно. Необходимо разработать особые показатели - конструкты для измерения сложных и комплексных процессов экономического развития - индикаторы.

Рис. 7 Структура понятия эффективности мезоэкономических отношений

Рис. 8 Структура показателей эффективности мезоэкономических отношений

Индикатор экономического развития - это вектор, ориентир, комплексно, в «свернутом» виде характеризующий интересы, цели, задачи, приоритеты, направления, механизмы и мероприятия по управлению экономикой со стороны разноуровневых субъектов управления, заинтересованных в решении одной комплексной проблемы; интегрированная форма существования разных показателей, среди которых должны быть нормы или нормативы.

Разработана общая модель индикатора экономического развития (рис. 9), на ее основе - модель индикатора уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования, модель индикатора «Индекс деловой активности», формулы расчета индикатора уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования (рис. 10) и индикатора «Качество жизни населения» (рис.11).

Индикатор уровня бюджетной обеспеченности муниципального района, городского округа - это интегральный показатель, характеризующий бюджетную обеспеченность муниципального района, городского округа в расчете на одного жителя с учетом нормативных затрат. Индикатор предназначен для решения проблемы эффективного распределения финансовых средств из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов, городских округов. Его расчет осуществляется по формуле (2), изложенной на рис. 10.

Рис. 9 Общая модель индикатора экономического развития

Рис. 10 Формулы расчета индикатора уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования

Индикатор «Качество жизни населения» - это интегральный показатель экономической эффективности деятельности всех управляющих субъектов в регионе, позволяющий соизмерять разномерные простые прямые и обратные индикаторы, определить вклад приведенных к одной размерности групповых и отдельных показателей эффективности в рост индикатора качества жизни (рис. 11).

Оценка эффективности мезоэкономических отношений связана с огромной рутинной работой по содержательному анализу всех сфер экономической деятельности на всех уровнях управления, разграничению полномочий, целеполаганию, формированию функций и органов управления, имущественных комплексов, регламентации взаимодействия, стандартизации общественных услуг, формализации целей, интеграции информационных ресурсов, определению затрат и наиболее эффективных способов достижения целей, формированию единого понимания у всех управляющих, в чем состоит конкурентное преимущество, за счет каких факторов прирастает прибавочный продукт, а не только в обосновании межбюджетных трансфертов и поиске системы показателей, наиболее точно определяющих деятельность субъектов управления.

Поэтому в концепции эффективности мезоэкономических отношений реализована идея «привязки» целей управления к показателям эффективности через систематизацию функций управления. Для этого разработан управленческий цикл, центральное место в котором занимает функция планирования (в том числе ее 5 подфункций), а также еще 16 функций. Каждая сфера общественных отношений должна быть описана с помощью одной и той же унифицированной системы функций, но содержание функций зависит от содержания управленческой деятельности, которая в свою очередь определяется распределением полномочий между уровнями управления.

Рис. 11. Формулы расчета индикатора «Качество жизни населения»

Предложено внедрить в практику государственного и муниципального управления закрепление показателей эффективности за органами власти, в составе показателя «Качество жизни населения» промежуточным расчетом выделять вклад того или иного органа власти в интегральный показатель.

В органах власти необходимо связать конечные результаты работы и системы оплаты труда. Для этого предложено величину премиального фонда (образуемого за счет дополнительных доходов, а также за счет возможного сокращения численности работников) распределять по коэффициентам в соответствии с достигнутым темпом роста валового регионального продукта (на период перевода всей ведомственной статистики в статус официальной статистики), затем - в соответствии с вкладом органа власти в интегральный показатель «Качество жизни населения». В бюджетных и автономных учреждениях необходимо внедрять отраслевые системы оплаты труда, основанные на зависимости оплаты труда от конечных результатов.

Создание сбалансированной системы показателей эффективности управления позволяет перевести стратегию развития, стандарты общественных услуг в каждодневно исполняемые, четко определенные персональные обязанности и ответственность управляющих всех уровней.

2.5. Разработана система управления эффективностью мезоэкономических отношений промышленно развитого региона как совокупность взаимосвязанных механизмов

Система управления эффективностью мезоэкономических отношений - это совокупность механизмов управления экономикой, позволяющих управляющим субъектам в плановом, сбалансированном режиме поддерживать воспроизводство общественных благ в установленных полномочиями сферах экономических отношений в логике оптимизации межуровневого перелива всех видов национальных ресурсов.

Сбалансированность воспроизводства достигается действием планомерно организованных на базе индикативных и нормативных методов управления механизмов и естественным свойством экономических процессов «вытекать» один из другого. Планово - экономический механизм управления эффективностью мезоэкономических отношений включает в себя множество механизмов (рис. 12).

Политико - правовой механизм управления эффективностью мезоэкономических отношений определяет сферу компетенции уровня управления, а значит, задает направления затрат и выгод, которые в принципе могут формироваться на данном уровне управления. В настоящее время завершено его формирование в части распределения полномочий и предметов ведения по сферам и уровням управления, отрабатываются основные процедуры бюджетного планирования.

Определены факторы риска в работе механизма: отсутствие формализации в распределении полномочий между уровнями власти; неэффективная координация действий субъектов управления разных уровней; отсутствие или неэффективная система оценки эффективности управления в общественном секторе экономики.

Корпоративный механизм управления эффективностью мезоэкономических отношений определяет инфраструктуру экономики, в рамках которой формируются: хозяйственные связи производителей, затраты и выгоды, потенциал налоговых поступлений в бюджетную систему, социальное благополучие населения.

Безусловные плюсы корпоративного механизма управления (концентрация производства и обращения, экономия на масштабе производства, повышение качества и уровня выпускаемой продукции, трансферт технологий и другие) при отсутствии многолетней практики рыночного управления, слабости институтов гражданского регулирования, инсайдерской модели корпоративного управления, при отсутствии устойчивых источников экономического роста могут обернуться следующими рисками: выдвижение крупных, конкурентоспособных в глобальном масштабе, преимущественно сырьевых корпораций в разряд «планировщиков» территориального развития; лоббирование проектов расселения и развития транспортной инфраструк-туры выгодной направленности, обеспечивающие развитие транзитной экономики.

Рис. 12 Механизмы управления мезоэкономическими отношениями

Недостатки корпоративного механизма управления в период становления смешанной модели управления не должны отменять важность стратегического альянса государства и бизнеса - сочетание производственно - технологической вертикальной и горизонтальной кооперации высокоинтегрированных и конкурентоспособных предприятий (кластеров) с целесообразным частно - государственным партнерством в решении производственных и социальных задач общества.

Корпоративный механизм управления в действующей стадии развития вступил в противоречие с пространственной организацией производительных сил в стране, с узким организационно - правовым статусом территории, на которой кластер вынужден формироваться. Очевидно, что необходимо создавать новый механизм пространственной организации (интеграции) российских регионов, основанный на управлении мезозонами, то есть «поверх» административных границ регионов. Механизм задает параметры распределения финансовых ресурсов, аккумулируемых на вышестоящих уровнях управления, на нижестоящие уровни. Эти финансовые ресурсы не имеют характера разовой финансовой помощи. Это вклад субъектов управления вышестоящего уровня в создание стоимости товара или услуги.

При реализации механизма реальны следующие факторы риска: отсутствие достаточной концентрации ресурсов на стратегически важных направлениях в рамках целевых программ; недолговременный и не институциональный характер реализации национальных проектов; низкая эффективность механизма межбюджетных трансфертов, больше мотивирующая регионы в получении финансовых средств «обратно» в регион, чем в росте собственных бюджетных источников; конкурирующие позиции регионов - доноров и регионов - реципиентов бюджетных средств при слабости стратегирования на федеральном уровне; недостаточное формирование зон высокоорганизованной урбанистической среды жизни; низкий уровень информационно - коммуникационного обеспечения региональной диагностики (не достаточно быстрое развитие унифицированных и интегрированных информационных и коммуникационных систем, способствующих концентрации информации в структурах, которые могут ее использовать наиболее оптимальным способом и оказывать решающее влияние на экономику).

Ключевым направлением в развитии трех механизмов является разработка стандартов общественных услуг, так как этот механизм способствует повышению эффективности управления априори в отличие от механизма гражданской ответственности (постфактум). Обосновано, что выбор механизмов стандартизации общественных услуг или гражданской ответственности зависит от оценки действия следующих факторов, связанных с определением издержек функционирования механизмов: характер наносимого ущерба (восполнимый и (или) невосполнимый); наличие необходимого имущества для восполнения ущерба; максимизация общественного благосостояния; издержки доказательства вины ответчика; издержки измерения качества исследуемых, опытных и доверительных услуг; степень монополизации производства блага.

Разработана модель стандарта общественной услуги, представленная четырьмя элементами (рис.13). Принципиально новыми моментами в модели являются: выделение стандартов административной и бюджетной услуг, «привязка» норм и нормативов бюджетных расходов к системе потребительских бюджетов, сквозной принцип нормирования бюджетных расходов в государственных и муниципальных учреждениях, выработка общих требований к стандартам региональной информатизации, включение в модель дополнительных элементов - оценки выполнения стандартов и системы стимулирования управления по результатам.

Стандарты предназначены для унификации организационных структур власти; расчета технологической потребности в ресурсах, необходимых для осуществления самого процесса оказания услуг в объеме и качеством, максимально приближенным к потребностям населения; обоснованной оптимизации социальной инфраструктуры; снижения дефицита консолидированных бюджетов; формирования четких ориентиров для развития бизнеса; формирования заказа на государственное (муниципальное) управление, расчета эффективности мезоэкономических отношений и в целом для улучшения взаимодействия всех уровней управления.

Цель внедрения всех механизмов одна - снизить вероятность оппортунистического поведения субъектов бюджетного планирования и других управляющих субъектов, повысить стимулы к более эффективному и творческому труду.

Рис. 13 Модель стандарта общественной услуги

2.6. Предложен методический инструментарий определения эффективности мезоэкономических отношений промышленно развитого региона

В условиях становления межуровневого взаимодействия постоянно возникает проблема определения и соизмерения деятельности субъектов бюджетного планирования. Очевидно, что на текущий момент не существует общепринятых методик определения эффективности в общественном секторе экономики. Отсутствие коммерческого эффекта заводит в тупик попытки применить общеизвестные методы оценки эффективности коммерческих бизнес - проектов в данных сферах. Усугубляет проблему узкая статистическая база по социальной сфере и отсутствие статистической базы в сфере управления. Отдельные научно - методические положения ограничиваются формулировками направлений оценки эффективности, зачастую повторяют старые дореформенные методологические положения.

Не достаточно внимания в литературе уделяется обоснованию технологий отраслевого и территориального планирования, учитывающих специфику промышленно развитых регионов. Планирование по существу сведено к прогнозированию экономического развития. Основополагающий федеральный закон в данной сфере (от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ) не содержит понятия планирования и распределения полномочий в сфере планирования развития сложных территориальных экономических систем. Проблема создания системы методологически связанных плановых документов до сих пор является актуальной в связи с возрастанием роли региональной экономической политики.

Разработанные в рамках данного исследования концепция эффективности мезоэкономических отношений и модель стандарта общественных услуг составили методологическую основу для соответствующего методического инструментария. Решению этой проблемы было уделено значительное внимание.

Так, в рамках стандарта организационной структуры органа власти и формирования предельной численности работников предложена оптимизированная четырех уровневая структура государственного управления.

В рамках стандарта передачи отдельных полномочий с одного уровня управления на другой уровень управления предложена методика экономической оценки целесообразности передачи полномочий на нижестоящий уровень управления, основанная на соотношении трех критериев (объемов финансирования собственных и предполагаемых к передаче полномочий; численности получателей услуг; численности работников органов управления, предоставляющих услуги) до и после предполагаемой передачи полномочий. Выявлены закономерности целесообразной и нецелесообразной передачи полномочий (рис.14).

Рис. 14 Методика оценки целесообразности передачи полномочий на нижестоящий уровень управления

Предложен общий классификатор функций государственного управления и местного самоуправления в РФ и разработанный на его основе классификатор функций государственного управления в субъекте РФ. В обоих классификаторах управленческие функции сгруппированы по степени обобщения регулируемых общественных отношений на главные, общие и специальные функции (по вертикали - первый уровень управления) и по степени дифференциации предметных направлений деятельности (по горизонтали - второй, третий и четвертый уровни), формируя корневую систему управления, независящую от перечня органов управления, а зависящую от распределения полномочий и структуры экономики.

Пятый уровень управления содержит ранжированные по стадиям управленческого цикла функции, указываемые в Положении об органе власти (органе управления). Появляется объективная необходимость указывать функции по полному управленческому циклу, детализировать функции со степенью достаточности их закрепления за конкретными работниками, предъявлять к органам управления одного уровня одинаковые требования, что исключает узковедомственный аспект в определении сферы компетенции.

Теоретические, методологические и практические аспекты кодирования функций применимы для федерального уровня управления и местного самоуправления. Классификаторы функций создают объективную основу для составления регламентов предоставления услуг совместно двумя или более органами управления, способствуют развитию административно-структурного фактора экономического роста.

Для повышения специализации государственного управления (сосредоточения работников нужной специальности в нужных направлениях), большей реализации статуса органа власти и органа управления предложена система коэффициентов ранжирования функций государственного управления от 1,1 до 1,6 в зависимости от статуса органа управления и методика функционально - структурного анализа государственного управления.

Методика функционально - структурного анализа государственного управления основана на расчете матрицы, в которой строки представлены кодифицированными функциями (индекс i), а столбцы - органами управления (индекс j). Матрица содержит выборку из 70 функций, которые являются общими для всех или большинства органов управления. Целесообразно разрабатывать аналогичные матрицы функционально - структурного анализа j - го органа управления, в которых строки могут быть представлены кодифицированными функциями структурных подразделений (индекс i), а столбцы - структурными подразделениями (индекс j).

По матрицам с помощью коэффициентов ранжирования функций государственного управления целесообразно рассчитывать следующие показатели эффективности: коэффициент функциональной специализации органов управления субъекта РФ, коэффициент отвлечения органов управления субъекта РФ от основной деятельности и другие.

Предложена система сквозных конечных плановых документов, логически завершающая систему управления и включающая: схему территориального планирования, прогнозы, программы развития, реестры расходных обязательств, планы по нормам и нормативам, государственным закупкам, статистическим работам, управлению имуществом, законотворческой работе, реестры общественных услуг, паспорта учреждений, проекты, балансы трудовых, финансовых и материально - технических ресурсов, денежных доходов и расходов населения, перспективный финансовый план и бюджет, индикативный план, доклады субъектов бюджетного планирования, уточнено или разработано их содержание. На основе хронометража выполнения плановых документов во всех исполнительных органах власти, с учетом стандартов организационной структуры управления, коэффициентов ранжирования функций органов управления предложены алгоритмы расчета оптимальной и нормативной численности работников в органах управления, затрат на содержание органов управления, позволяющие сократить численность работников и затраты на управление соответственно на 9,5% и 21,6% в условиях 2007 года.

Сетевой график бюджетного планирования составлен с учетом очередности процедур бюджетного планирования на федеральном, региональном и местном уровне управления, в структуре предложенных плановых документов.

Введение нормативов трудоемкости выполнения плановых документов приближает планирование в государственном управлении к планированию в условиях рынка, формализует расчет затрат на управление.

Необходимым становится аттестация рабочих мест: определение состава функций и имущества, квалификационных требований к должности, системы стимулирования труда работника, стоимости затрат на содержание, показателей эффективности управления на уровне конкретного рабочего места. На ее основе возможно осуществить еще более дифференцированный расчет затрат на управление.

Предложены алгоритмы расчета системы норм и нормативов текущих и капитальных расходов на оказание бюджетных услуг по 222 видам бюджетных учреждений в 6 видах экономической деятельности: образование (включая дополнительное образование), культурно - просветительские услуги, здравоохранение и социальная защита населения, физическая культура и спорт как произведение натуральных норм и нормативов, цен (тарифов) на пронормированные товары и услуги, индексов инфляции и количества пользователей (или других единиц нормирования - площади, объема и т.д.). В условиях отсутствия федерального стандарта система натуральных норм и нормативов дополнена региональными нормами и нормативами, рассчитанными на основе сложившихся за три последние года фактических расходов.

Пронормированы 29 видов расходов: на оплату труда, командировок и служебных разъездов, на мягкий инвентарь и обмундирование, канцелярские принадлежности, материалы и предметы для текущих расходов, на оплату хозяйственных товаров, коммунальных услуг, продуктов питания, на приобретение учебников, на повышение квалификации работников, на компенсацию педагогическим работникам за приобретение книг, на оплату текущего и капитального ремонта зданий и сооружений, оплату транспортных услуг, услуг связи и другие.

Региональные нормы и нормативы обеспеченности бюджетными учреждениями, дополняющие минимальные федеральные нормы и нормативы, разработаны с учетом прогнозов рынка труда, численности и половозрастной структуры населении, уровня и структуры заболеваемости населения, развития систем образования, оказания медицинской помощи, климатогеографических параметров, перспективной градостроительной структуры и систем расселения, наличия материальных и финансовых ресурсов и других характеристик.

Предложена система и временная шкала потребительских бюджетов, позволяющая регулировать переход к более высокому стандарту потребления не только в пределах одного потребительского бюджета, но и в системе видов потребительских бюджетов, с 2002 года (года, в котором поставлена общенациональная задача удвоения величины валового продукта) до 2032 года. Граница перехода от одного вида потребительского бюджета к другому определяется отношением стоимостной величины установленного потребительского бюджета к величине среднемесячной заработной платы в регионе. Момент, когда установленное отношение превысит коэффициент 1,0, будет являться экономическим обоснованием необходимости перехода на более высокий уровень потребительского бюджета.

«Напряженность» шкалы установлена таким образом, что ежегодный темп роста среднемесячной заработной платы в сопоставимых ценах ниже ежегодных темпов роста валового регионального продукта, что обеспечивает опережение роста производительности труда по отношению к фонду оплаты труда и снижение инфляции.

Рассчитана нормативная бюджетная потребность, устанавливающая тот объем финансовых средств, который необходим для достижения целевого стандарта бюджетной услуги (таблица 2), индекс бюджетных расходов и предложен алгоритм расчета эффективности межбюджетных отношений в формате «регион - муниципальное образование» (рис. 15), отличный от принятых алгоритмов в соответствии с требованиями федеральных законов и постановлений Правительства РФ, основанных на подушевых финансовых нормах.

Таблица 2

Нормативная бюджетная потребность в Удмуртской Республике в 2007 году

Чем ближе значения индексов и к 100%, тем эффективнее распределены бюджетные средства между муниципальными образованиями и видами бюджетных услуг, способствуя выравниванию стартовых условий для воспроизводства качественного человеческого капитала, тем фактическое финансирование общественных услуг больше соответствует минимальным общественным потребностям.

Рассчитанный по состоянию бюджетной сети в Удмуртской Республике на 01.01.2007 года индекс по каждому муниципальному району и городскому округу показал несовершенство и субъективизм исключительно стоимостных методов, применяемых к распределению межбюджетных средств.

Предложены алгоритмы оценки эффективности межбюджетных отношений на федеральном уровне, основанные на нормативном методе. Разработана шкала поправочных коэффициентов к индексу бюджетных расходов в зависимости от напряженности региональных норм и нормативов по отношению к минимальным федеральным нормам и нормативам по критериям удаленности (приближенности) услуг по горячему водоснабжению, водоотведению от потребителя услуг.

Рис. 15 Формулы для расчета эффективности межбюджетных отношений в формате «регион - муниципальные образования»

Предложены основы информационного взаимодействия всех субъектов управления в виде структуры информационных баз, архитектуры РИАС, рабочих процессов информатизации, методологических положений к созданию новых объектно - ориентированных классификаторов государственных информационных ресурсов, решающих проблему обмена первичными данными об объектах с более широким спектром признаков.

Если объем и качество услуг в рыночном секторе экономики определяются в соответствии со спросом и предложением, действие данного механизма в общественном секторе практически исключено в виду отсутствия конкурентного ценообразования на услуги, управленческого учета и недостаточно развитого статистического учета в общественном секторе. В связи с этим предложен механизм ценообразования на общественные услуги, связанный с балансированием нормативной бюджетной потребности и фактической бюджетной обеспеченности отраслей и муниципальных образований на ежегодной и циклической основе.

Механизм предусматривает разные механизмы оптимизации бюджетной сферы, основанные на нормативных расчетах. Ежегодное декларирование гарантированного уровня обеспеченности стандартов бюджетных услуг рассматривается как более перспективный вариант для постановки целей национального экономического развития, но связанный с социальными рисками, чем подведение нормативной потребности под фактические затраты прошлых лет.

Чаще всего в дотационных регионах, какими являются и промышленно развитые регионы в связи с проводимой бюджетно - налоговой политикой, встречается ситуация, когда в среднем по региону финансирование бюджетных отраслей не дотягивает до уровня нормативной потребности, а сама бюджетная сеть в среднем превышает рекомендуемые среднероссийские нормативы обеспеченности. В такой ситуации сметы расходов бюджетных учреждений должны быть пропорционально приближены к нормативной потребности. При этом главные распорядители и распорядители бюджетных средств будут вынуждены сокращать бюджетную сеть или изыскивать внебюджетные источники оказания услуг.

В итоге перечень государственных и муниципальных услуг должен стать меньше реестра услуг, которые оказывались в отчетном году, на количество услуг, которые переданы в рыночный сектор экономики внебюджетным организациям. Для этого предложены критерии оценки конкурентоспособности общественных услуг и отбора бюджетных заявок в целевые программы и шкалы соответствующих оценок. Для разных категорий услуг и видов целевых программ предлагаются свои формы бюджетной поддержки. Чем меньшее количество баллов получает услуга, тем меньше шансов она имеет на бюджетное финансирование. Чем больше баллов «зарабатывает» услуга, тем менее она приспособлена к исполнению в рыночных условиях. Органы местного самоуправления могут пользоваться предложенной методикой формирования целевых программ, дополняя ее новыми критериями, учитывающими значимость проблемы для данного муниципального образования.

Цели федерального и регионального экономического развития, функции государственного управления, стандарты общественных услуг задают объективную и иерархичную систему показателей эффективности управления. Предложены 286 годовых показателей ведомственной статистики, которые «свертываются» в 118 отдельных показателей эффективности (простых индикаторов), в 23 групповых показателя эффективности и в 119 - й индикатор «Качества жизни населения».

В виду отсутствия системы ежемесячной ведомственной отчетности и в связи с необходимостью оперативного управления эффективностью мезоэкономических отношений в пределах годового воспроизводственного цикла в регионе предложено решение задачи прогнозирования экономической ситуации на основе ежемесячного сводного опережающего индекса с поворотными точками. В качестве точки отсчета у каждого частного базисного индекса и у базисных эталонных индексов принят январь 2001 года. Созданы: методика отбора опережающих индексов с поворотными точками, модели воспроизводственных циклов сводного опережающего индекса с поворотными точками, валового регионального продукта. Для контроля индекс валового продукта рекомендовано прогнозировать дополнительно двумя способами: в зависимости от прогноза ежемесячных индексов объемов производства товаров и услуг; по статистической функции предсказания.

Определена методика прогнозирования делового воспроизводственного цикла. В качестве точки отсчета у каждого частного индекса и у эталонного индекса принято среднегодовое значение цепных индексов 2001 года (посчитанных по индексам месяц к соответствующему месяцу предыдущего года). Рекомендовано создавать ежемесячные динамические ряды по частным индексам за 2001 - 2007 годы, определять 6 - ти степенные полиномиальные функции (с величиной аппроксимации R от 0,692 до 0,968), рассчитывать их первые производные и корреляции первых производных функций частных индексов с индексом валового регионального продукта, методом графического сопоставления определять опережающие индексы с поворотными точками.

Разработан обучающий типовой проект управления мезоэкономическими отношениями в регионе на примере комплексных отношений, формируемых при внедрении индикативных методов управления. Отличительной новизной типового проекта является структура и содержание разделов проекта, формы выходных документов, предмет управления - внедрение индикативного метода управления в широкий спектр экономических отношений, а также алгоритмы расчета занятости служащих, основанные на нормировании управленческого труда по системе плановых документов.

В совокупности предложенные инструменты управления реализуют концепцию системы управления эффективностью мезоэкономических отношений промышленного развитого региона, так как содержат алгоритмы и процедуры стандартизации общественных услуг, балансирования интересов субъектов бюджетного планирования и хозяйствующих субъектов в оперативном, среднесрочном и долгосрочном режимах, целеполагания экономического развития, максимально приближенного к реальным общественным потребностям.

2.7. Обоснованы приоритетные направления развития хозяйственных комплексов промышленно развитого региона в среде межуровневых взаимодействий

На основе изучения корреляций 53 годовых мезо- и макроэкономических показателей в структуре регионов России, включая 54 промышленно развитых региона, за 1998 - 2004 годы, 342 ежемесячных индексов за 2001 - 2007 годы выявлены следующие основные зависимости.

1. Ослабление роли промышленности в экономическом росте в стране, ухудшение чистого экспорта, растущее давление конкурирующего импорта, отсутствие зависимости между инновационными затратами и приростом валового продукта за 2002 - 2004 годы.

2. Рост корреляции с (+0,431) за 1998 - 2002 годы до (+0,525) за 1998 - 2004 годы между показателем удельного веса технологических затрат в валовом продукте и показателем удельного веса промышленного производства в валовом продукте, что при снижении отдачи от основных фондов свидетельствует скорее о росте промежуточного потребления и о накоплении инновационных источников роста.

3. Рост сферы платных медицинских и культурно - досуговых услуг, слабая материально - техническая оснащенность бюджетных услуг.

4. Среди 8 показателей обеспеченности социальной инфраструктурой ни один не проявлял ярко выраженной зависимости с остальными 45 показателями, кроме показателя расходов консолидированного бюджета на душу населения. Самая высокая корреляция наблюдалась между обеспеченностью койками на 10 000 человек населения и консолидированным бюджетом на душу населения (+0,626) за 1998 - 2004 годы против (+0,615) в 1998 - 2002 годах. Это значит, что основным обусловливающим фактором развития социальной сферы являлись финансовые возможности регионов, и здравоохранение было едва ли не единственной приоритетной социальной сферой.

5. Обратная взаимосвязь всех 8 показателей обеспеченности социальной инфраструктурой и индекса физического объема сельскохозяйственного производства и объема производства сельскохозяйственной продукции на душу населения при снижающейся численности сельского населения и росте государственной поддержки сельскохозяйственного производства свидетельствуют о недостаточно комплексной экономической политике на селе, нарастании диспропорции между спросом и предложением социальных услуг на селе, отсутствии «привязки» получателей социальных услуг к местам их расселения.

6. Наибольшее число корреляций показателя обеспеченности детей дошкольными учреждениями с показателями доходов консолидированного бюджета на душу населения, налоговых доходов на душу населения, среднемесячной заработной платы, удельного веса промышленности в валовом продукте, объема инвестиций на душу населения и объема валового продукта на душу населения свидетельствует о зависимости уровня развития производственного и финансового потенциала регионов от повышения рождаемости как фактора «привязки» населения к объектам социальной инфраструктуры.

7. Как отрицательные тенденции следует отметить: ускорение роста цен на услуги жилищно - коммунального хозяйства при замедлении роста средней начисленной заработной платы, противоположная направленность показателей потребительских расходов на душу населения и средней начисленной заработной платы, позднее реагирование цен производителей промышленной продукции на ускорение экономического развития; замедление роста доходов, ускорение роста расходов консолидированного бюджета относительно роста валового продукта, что свидетельствует о зависимости устойчивости регионального бюджета и темпов экономического роста от межбюджетных трансфертов из вышестоящего бюджета.

8. В качестве положительных тенденций отмечен: ускоренный рост инвестиций в основной капитал, отгруженной инновационной продукции, снижение потребительских цен, более медленный рост цен на услуги жилищно - коммунального хозяйства, чем рост валового продукта.

9. Рост международной миграции населения, стабилизирующее влияние на экономику цен на газ, продолжающаяся убыль населения при улучшении рождаемости и снижении смертности населения.

10. В годовых воспроизводственных циклах свойством опережения обладали 17 частных индексов, определяющих спросовые факторы экономического роста (роста заработной платы, среднесписочной численности работников, цен производителей электроэнергии, роста кредиторской задолженности организаций, оборота вещевых и смешанных рынков, цен на продукты питания, ряд услуг). На графиках 1 и 2 видно, что сводный опережающий индекс с поворотными точками способен в середине годового воспроизводственного цикла предсказывать динамику валового продукта на 1 - 2 месяца вперед. Сводный диффузный индекс, рассчитанный на основе положительных опережающих ежемесячных индексов с поворотными точками показал, что от 11,8% до 82,4% опережающих индексов с поворотными точками в разные периоды годового цикла способствуют экономическому росту.

11. Анализ корреляций показал, что только сводный опережающий индекс с поворотными точками объясняет динамику валового продукта, при этом индекс валового продукта целесообразно рассчитывать методом моделирования его воспроизводственного цикла (график 3).

12. Выяснено, что деструктивные фазы цикла короче, чем конструктивные фазы. Выявлено 8 поворотных точек в годовом воспроизводственном цикле: январь - падение; февраль - стагнация экономики; март - оживление экономики; июль (июнь) - подъем экономики; август - рост экономики; сентябрь - первый пик экономики; октябрь - незначительный спад экономики; ноябрь (декабрь) - второй пик экономики.

Сопоставление показателей одноименных фаз у частных индексов и индекса валового продукта по годам показало улучшение динамики индексов роста, что позволяет сделать вывод о предпосылках к становлению прогрессивного характера экономического роста в регионе. Так, динамика прохождения поворотных точек, способствующих росту экономики, ускоряется, а динамика прохождения поворотных точек, способствующих падению экономики, замедляется. Положительные приросты экономики становятся более высокими, отрицательные приросты - менее высокими.

13. В результате работы с первыми производными полиномиальных функций выяснено, что периодичность в динамике индексов наблюдается только за 2001 - 2002 годы. Начиная с 2002 года, наблюдается неуклонное ускорение или замедление подавляющего большинства индексов, обусловленное действием конкуренции на товарных и финансовых рынках, активизацией федеральной экономической политики. Это усложняет прогнозирование экономической ситуации и снижает актуальность сводного опережающего индекса делового воспроизводственного цикла как мезоэкономической структуры, рассчитанной в соответствие с условиями 2001 - 2002 годов, для последующих аналитических периодов.

14. Методом графического сопоставления выявлены шесть факторов (индексов), определяющих поворотные точки в экономической ситуации: потребительские расходы на душу населения; выданные кредиты организациям, физическим лицам и банкам; средние цены производителей электроэнергии; тарифы на услуги связи для юридических лиц; плата за горячее водоснабжение; расходы консолидированного бюджета. Переход от замедления к ускорению роста у этих частных индексов произошел раньше, чем у индекса роста валового регионального продукта (график 4).

Перелом в динамике у сводного опережающего индекса делового воспроизводственного цикла произошел в апреле 2001 года, то есть за 6 месяцев, чем это произошло у индекса валового продукта (октябрь 2001 года).

Таким образом, частные индексы, сводные опережающие индексы, сводный диффузный индекс являются индикаторами роста валового регионального продукта и инструментами прогнозирования экономической ситуации в регионе. С их помощью возможно измерять структурные трансформации в экономике.

15. Эмпирически установлены и проанализированы на примере Удмуртской Республики, других регионов, РФ в целом за 1998 - 2007 годы критерии, отражающие состояние семи подсистем социально - экономической системы региона: восприимчивость управляющих субъектов к изменениям, степень прогрессивности принимаемых решений, скорость реагирования управляющих субъектов на те или иные воздействия и события, готовность к компромиссу, навыки совместной деятельности, способы создания, отбора, восприятия, интерпретации и распространения знания, организационная культура (ментальная, культурная, институциональная, когнитивная, историческая, имитационная подсистемы), решение финансовых и имущественных вопросов (имущественная подсистема).

16. До 2005 года сложившаяся мезоэкономическая ситуация не была ориентирована на повышение качества жизни, исправление перекосов в экономике, не синхронизировала преобразования в экономической сфере, способствовала углублению ассиметрии в экономическом развитии регионов. С другой стороны, все спросовые факторы экономического роста находились в зоне ответственности региональных и муниципальных властей, поддавались методам прямого и косвенного управления из арсенала региональной и муниципальной политики при тогда еще невысоком уровне концентрации доходных источников на федеральном уровне.

Осуществляющиеся с 2005 года изменения налогового законодательства, концентрация доходных источников в федеральном бюджете пока приводят к снижению собственной налоговой базы регионов (на 12% в 2005 году в среднем по России; только 36,4% доходных источников оставались на территории Удмуртской Республики в 2007 году), к существенному ограничению ресурсного самообеспечения политической автономии региональных и местных властей, существенной зависимости качества воспроизводства человеческого капитала и состояния региональной экономики от межбюджетных трансфертов.

17. Предложены варианты обоснования экономического роста на долгосрочную перспективу с учетом параметров макроэкономического развития Российской Федерации на примере стабильного, с диверсифицированной структурой экономики, среднего уровня развития промышленного региона - Удмуртской Республики, исходящие из следующих условий: стабильной нормативной правовой базы, зафиксированной по состоянию на 01.01.2007 года; необходимости оптимизации бюджетной сети в соответствии со спросом граждан и организаций; существовании разрыва между минимальной нормативной потребностью и бюджетной обеспеченностью, для единовременной ликвидации которой в условиях 2007 года потребовалось бы дополнительно 52,7 млрд.руб. валового регионального продукта и 8,2 млрд.руб. консолидированного бюджета (график 5).

Первый (базовый) вариант экономического роста Удмуртской Республики исходит из сложившихся темпов экономического роста, умеренном снижении инфляции до 103,8% в год, благоприятной внешней и внутренней конъюнктуре, соответствующих параметрам макроэкономической политики. При этом удвоение валового регионального продукта к 2002 году в сопоставимых ценах достигается в 2023 году, поэтапный переход к разным потребительским стандартам не регулируется.

В третьем варианте экономического роста удвоение валового регионального продукта расчетно достигается к 2014 году, но при этом гипотетически предполагается существование и ежегодный рост необоснованных собственными доходными источниками расходных обязательств консолидированного бюджета с 8,2 млрд.руб. в 2007 году до 140,9 млрд.руб. в 2032 году. В 2014 году расходы бюджета продолжают рассчитываться от минимального потребительского бюджета, но уже по стандарту «рациональный».