Устойчивое развитие регионов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

100

1. Российская Федерация как система взаимосвязанных регионов

1.1 Регионы в системе российской государственности

Проблемы центра и территорий, федерализма и регионализма, неравномерность регионального развития и, как результат, политическое и экономическое движение к самостоятельности территориальных образований относится к фундаментальным мировым процессам.

Исторический опыт 90-х гг. ХХ в. показал, что для современной России неприемлемы ни унитарная, ни конфедеративная модель во взаимоотношениях федерального центра и регионов. Унитарная модель оказалась неприемлемой, т.к. противоречила сущности демократических реформ и, в принципе, федеральный центр не желал и не располагал адекватными рычагами для установления унитарных порядков. Более того, потребовалась, как известно, разработка Федеративного договора, а затем включение его идей в проект Конституции РФ 1993 г., чтобы сохранить единство и целостность Российской Федерации. Но и в этих условиях федеральный центр оказался не готовым к определяющей роли в государственном регулировании страны [ 133, c. 5 ].

Со второй половины 90-х годов инициатива перешла к регионам, органам государственной власти субъектов Российской Федерации. К этому времени многие из них достигли значительных результатов в преодолении кризисных явлений, обеспечении стабилизации и достижении развития региональной экономики соответствующих территорий. Вследствие этого у ряда руководителей субъектов федерации наблюдалось своеобразное «головокружение от успехов», что проявилось в принятии законов, противоречащих Конституции страны, чрезмерно вольном толковании принципов рыночной экономики и экономических свобод. Подобная «независимость» от федерального центра подчас стала приобретать черты сепаратизма, перехода к модели конфедеративных отношений. В таких условиях региональная политика Российской Федерации формировалась и осуществлялась противоречиво. Стержневой проблемой противоречий было и остается неоднозначное толкование «симметричности» и «асимметричности» во взаимоотношениях между федеральным центром и субъектами федерации, а также между регионами [ 133, с. 5 ].

Вместе с тем, прошедший период показал, что федерация - единственно возможная на данном этапе истории форма существования такого многонационального государства как Россия. Единство и будущее процветание страны могут стать только формой отношения между федеральным центром и субъектами федерации, которая учитывает как интересы отдельных регионов, так и государства в целом. Именно это единство и призвана обеспечить региональная политика современной России, и именно поэтому она приобрела чрезвычайно важное значение, стала ведущей в развитии российской государственности.

Противоречивая история развития взаимоотношений между центром и регионами, а также методологические проблемы в понимании таких категорий и процессов как регион, регионализм, региональное движение, региональная политика и стратегия обусловливают актуальность и необходимость дальнейших исследований и внесения определенной ясности. Поэтому остановимся на некоторых их них.

В настоящее время наиболее часто обсуждаемой научной проблемой за рубежом и в России является определение понятия «регион» и его возможная концептуализация. От ясности и четкости понимания самого феномена регионализма зависит как его интерпретация, так и наполнение его определенным содержанием. Поскольку отсутствие единства в понимании сопровождается тем, что имеет место ситуация «кто как понимает, тот так и исполняет». Многие авторы согласятся с тем, что универсального общепринятого определения региона до настоящего времени не выработано [ 16, 18, 25, 52, 58, 82, 87, 108 ]. Некоторые полагают, что такого определения нельзя дать в принципе. Регион - одно из самых трудноуловимых понятий в современных общественных науках.

Существует множество подходов к формулировке этого понятия - философский, исторический, геополитический, юридический, географический, педагогический, геоэкономический, меж- и внутристрановой [ 121, 124, 130, 144, 159, 174, 191, 199 ]. Например, регион как геоэкономическое понятие представляет собой своеобразную целостность, характеризующую природно-географической, социально-экономической, социокультурной и геополитической общностью.

Обычно под регионом понимают большое пространство в отличие от ареала, не совпадающее границами со сложившейся иерархией экономических районов или административно-территориальных единиц.

Многообразие трактовок понятия «регион» позволяет сделать вывод о том, что, во-первых, они существенным образом отличаются друг от друга как по содержанию, так и по наполнению элементами и, во-вторых, каждое из них концентрируется лишь на одном, часто узком аспекте, игнорируя другие не менее важные характеристики. Понять суть российского регионализма, исходя из юридического подхода к России как государству, из Конституции РФ, которая фиксирует 89 субъектов, весьма сложно [ 97 ].

Поэтому, вероятно, есть смысл в том, чтобы отказаться от поиска определения региона, которое устроило бы всех однозначно. Так, по мнению К. Арви «расплывчатость термина означает, что он лавирует между несколькими школами, не интегрируя их. Как элемент государственного администрирования, регион является предметом изучения национальной истории; как «город - регион», он входит в городскую историю; как «национальная культура», он включен в политическую историю народов, добивающихся создания собственного государства; как «промышленный регион», он - часть экономической истории» [ 248, с. 5 ].

Нам представляется, что в контексте исследуемых проблем целесообразно рассматривать регион как совокупность различных подсистем - экономических, природно-географических, социокультурных, ресурсных, национальных, административно-политических. Приведем следующие аргументы.

Во-первых, выделение названных подсистем в определенной степени соответствует рекомендациям ООН по устойчивому развитию [128, 162, 169], во-вторых, именно этим подсистемам посвящено настоящее исследование и, наконец, в третьих, каждая из подсистем отражает конкретный подход к предмету исследования - региональной системе, состоящей из двух субъектов РФ.

Дебаты вокруг термина регион естественным образом связаны с понятием «регионализм». Очевидно, можно согласиться с С. Тарроу, считающим, что «есть важное различие между регионализмом как политическим курсом или совокупностью политических курсов, регионализмом как идеологией государственного вмешательства и регионализмом как организационной основой для периферийных территорий» [ 249, с. 98 ].

Известно, что регионализм присущ различным типам современных обществ независимо от их размеров, уровня развития, особенностей политических структур, состояния экономики и т.д.

Под регионализмом будем понимать различные формы социально-культурной, экономической и политической самоидентификации территорий, проявляющие себя в идеях, настроениях, действиях, направленных на сохранение самобытности региона и повышение его статуса. К основным направлениям регионализма следует отнести движение за самостоятельность территориальных сообществ в области этнокультурных, социально-экономических и политических прав. С нашей точки зрения, важность регионализма особенно часто подчеркивается как в теории, так и на практике теми странами, которые пытаются создать сбалансированные федеративные отношения и обеспечить демократические принципы развития в условиях децентрализации властных полномочий [ 1, 10, 201, 211 ].

Несогласованность и несбалансированность российских государственных и региональных структур управления в проведении рыночных реформ, как по вертикали, так и горизонтали не позволяет, по нашему мнению, планомерно осуществлять единую государственную региональную политику. В частности, экономические и правовые преобразования в регионах по времени осуществления, как правило, не совпадают с аналогичными реформами, осуществляемыми в Российской Федерации в целом. Результатом стало нарастание межрегиональных диспропорций. Кроме того логика становления системы ценностных ориентиров деформирована. Иерархия интересов - частных, коллективных, региональных и государственных часто не имеет единого критерия. Экономические интересы региона также зачастую не совпадают с федеральными, а политические интересы региональной элиты, как правило, противостоят интересам государства. Все это обусловливает необходимость разработки государственной региональной политики, направленной на устранение указанных противоречий и диспропорций.

В последнее десятилетие региональная политика в России приобрела особую значимость и стала ведущим направлением программы действий Правительства РФ [ 153, 154, 155 ]. Практика показала, что недостаточный учет региональных особенностей и интересов не только сводит к минимуму усилия по проведению федеральной финансовой, структурной и социальной политики, но и ставит под угрозу существование России как федерального государства [ 156, 174, 175 ].

Проблемам российской региональной политики посвящено большое количество научных публикаций [ 9,10,12,16,18,25,26,43,52,58,60 и др. ]. Особое место среди них занимает цикл публикаций Лексина В., Андреева Е., Ситникова А., Шевцова А. под общим названием «Региональная политика России: концепции, проблемы, решения» [ 180 ]. Это практически единственный в своем роде цикл статей, затрагивающих в той или иной степени основные проблемы региональной политики¹.

Вместе с тем, региональная политика как целая единая система принципов и механизмов в нашей стране полностью не сложилась и ее основные положения окончательно не оформились. В настоящее время она включает в себя только систему целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием страны [ 64,71,77,87,89,190,191,212 и др. ].

Социальный аспект как главный в региональной политике и как следствие развития регионального хозяйства носит в ней второстепенный характер. Справедливо отмечается, что региональная политика в переходный период должна быть дифференцированной относительно различных факторов:

- форм собственности, а именно «государственной - альтернативной»;

- территориального признака, исходящего из государственной иерархии управления, а именно уровней: федеральный - субъектный - местный;

- принципа исключительности, а именно отношения к регионам, границы которых не обязательно совпадают с административными; разного уровня социально-экономического развития или более точно - пребывания в разной степени социально-экономической стагнации [ 117, с. 18 ].

Одной из особенностей государственной региональной политики является подход с точки зрения взаимосвязи Федерация-регион, что позволяет разрабатывать и осуществлять политику, учитывающую интересы целого и части, конкретизировать главную и частные цели, определять при этом механизмы финансовой, правовой и кадровой поддержки, и в целом повышать качество управления регионами на уровне государства и субъектов. Поэтому возникла необходимость в развертывании работы по созданию и отладке механизмов функционирования и развития цивилизованных федеративных отношений.

В связи с этим важное место в региональной политике занимают проблемы федерализма. Своеобразие российского федерализма состоит в том, что он сочетает в себе как территориальные, так и национальные начала. Как показывает опыт, «смешанный» характер федерализма придает ему культурно-политическое многообразие, а, следовательно, и жизнеспособность. Поиск оптимальной схемы федерализма в России проходит исключительно противоречиво. С одной стороны он опирается на логику сохранения и укрепления государственного единства Российской Федерации, демократические формы ведения и решения общих дел в соответствии с Конституцией РФ [ 97 ]. С другой стороны, властные структуры регионов делают попытку формировать собственную особую территориальную модель государственного устройства. Последнее часто недостаточно удовлетворительно.

Региональная политика в федеративном государстве и развитие федеративных отношений - близкие и пересекающиеся направления государственной деятельности. При этом ни одно из них не является составной частью другого. Так, например, разграничение расходных полномочий - это блок федеративных отношений, не входящий в задачи региональной политики. Поддержка завоза продукции в районы Крайнего Севере - наоборот, одно из направлений региональной политики, не связанное собственно с федеративными отношениями. В то же время такие действия как формирование и распределение федерального фонда финансовой поддержки субъектов федерации, государственное регулирование деятельности свободных экономических зон, разработка, принятие и реализация целевых программ регионального развития могут рассматриваться как мероприятия и в сфере региональной политики, и в рамках развития федеративных отношений.

До настоящего момента сложилось два подхода к решению важнейших вопросов развития экономики региона - экономико-географический и воспроизводственный [ 82 ]. Первый подход является традиционным, развит экономистами-географами и получил широкое распространение. При определении региона как социально-экономической категории в основу кладутся три признака: территория, производственная специализация, наличие и развитость экономических связей. С этой позиции регион представляет собой территориально-целостную часть страны со свойственной ей специализацией, территориальным разделением труда, тесно связанную с другими регионами экономическими связями. Поэтому цель развития региона состоит, с одной стороны, в решении экономических задач, вытекающих из потребности развития национальной экономики, а с другой - в обеспечении социально-экономических потребностей населения, проживающего на данной территории.

Экономико-географический подход опирается на экономико-географическое и административно-территориальное деление территории страны, которое сложилось в практике планирования и управления национальной экономикой. В соответствии с ним выделяются следующие региональные единицы в административном делении - республика, область (край, республика), город, низовой район, и по экономико-географическому делению - крупный экономический район (федеральный округ), низовой экономический район. Особое место занимают такие региональные совокупности, как территориально-производственный комплекс и промышленный узел, признаком выделения которых является теснота производственных связей между субъектами хозяйствования на определенной, как правило, компактной территории [ 144 ].

Территориальная организация хозяйства и размещение производительных сил, как правило, адекватны этапам развития человеческого общества. Для России, имеющей значительную протяженность, существенные региональные и поселенческие особенности пространственный аспект достаточно важен. Сегодня требуется разработка новых подходов к размещению производительных сил на основе развития рыночных отношений, рыночного распределения ресурсов и актуализации социального и экологического факторов.

Если до известного периода размещение производства формировало расселение людей, то в новых условиях хозяйствования определяющую роль в территориальной организации производительных сил стало играть распределение ограниченных экономических ресурсов.

Следует отметить, что в последние десятилетия в исследованиях отечественных ученых, прежде всего географов, существенно меняется толкование территории. Прежде всего, она стала рассматриваться как определенный экономический ресурс: комплексный и всеобщий [ 185 ]. Более того, территория стала осознаваться не только в качестве ресурса, но и как объединяющее начало народов. Такой взгляд на развитие территорий в значительной степени соответствует подходам, выработанным в рамках конференции ООН по окружающей среде и развитию [ 169 ], где региональному и особенно местному уровню управления в достижении устойчивого и экологически безопасного развития отводятся важнейшие роли.

Радикальные изменения, происходящие в России, также заставляют пересмотреть прежние взгляды и принципы административно-территориального устройства страны.

На недостатки и проблемы территориального устройства еще в 70-х гг. указывали многие ученые - А.Г. Аганбегян [ 16, 81 ], Н.Т. Агадонов, А.А. Адамеску [ 10 ], В.В. Кистанов, Б.С. Хорев, а также ряд политических и общественных деятелей страны. Однако от признания необходимости изменения административно-территориального устройства до выработки конкретных научно обоснованных положений и практических действий сдвинуться не удалось. В научных работах, публицистических изданиях и средствах массовой информации высказываются самые различные предложения по реформированию административно-территориального устройства России. Причем в большинстве из них обосновывается необходимость территориальной реформы, нацеленной на создание в перспективе демократической системы административного устройства путем эволюционных преобразований [ 25, 26 ]. В связи с чем возникла модель трехуровневой системы социально-экономического и административного районирования РФ - макроуровень (г. Москва, г. Санкт-Петербург и 15-20 крупных социально-экономических районов), мезоуровень (150-200 административных округов), микроуровень (3 тыс. городов с административными районами), или вариант укрупнения собственно русских областей, которые должны стать одновременно субъектами Федерации [ 10 ]. Так, например, в работе Файбусовича Э.Л. предлагается осуществить федеративное устройство России на основе экономического районирования [ 211, с. 1381 ]. Основными принципами районирования предлагаются экономический, рассматривающий район как составную специализированную часть единого хозяйственного комплекса; национальный, учитывающий национальные особенности труда, быта, стремление к самостоятельному административному образованию; административный, обеспечивающий единство административных образований, входящих в экономический район [ 211, с. 138 ].

Опыт экономического районирования России свидетельствует о том, что для обоснованного выделения экономических районов необходим учет большого числа факторов и условий в их взаимосвязи и взаимообусловленности. Основными признаками экономического района как особой территории, на которой размещены производительные силы, нам представляется, являются определенная целостность и взаимосвязь составляющих элементов. Экономическое районирование должно основываться на формировании региональных и местных рынков, региональных хозяйственных комплексов и «точек роста» - баз развития экономики и территориальных социумов. Это позволит решать крупные федеральные, региональные и местные проблемы, балансировать уровнями экономического и социального развития страны, регионов и муниципальных образований.

По нашему мнению экономический район - пространственно ограниченная часть территории страны, на которой функционирует целостный социально-экономический организм, обладающий системными свойствами и имеющий центр экономической и социальной жизни. Вместе с тем он является открытым, не замкнут на себя, и интегрируется в единое экономическое пространство страны. На территории России выделяется 11 крупных экономических районов.

Обзор научных публикаций по данной проблеме в принципе может быть продолжен. Однако практически всех авторов объединяет мнение о необходимости реформирования существующей административно-территориальной системы России. Россия является не только самым большим по территории государством в мире, но и самым «раздробленным» и разукрупненным, а, следовательно, трудноуправляемым. По числу административно-территориальных единиц (89), количеству и видов (6) разнице по численности населения (более чем в 400 раз) подобных стран, что показано на рис. 1, нет. Все это затрудняет переход к рыночно- ориентированной экономике и самоуправлению экономикой регионов, поскольку нет ясности и в определении характера суверенитета многих субъектов Федерации. Нам представляется, что наступил период необходимости разработки нового проекта генерального экономического и административно-территориального устройства России. Тем более что сегодня территориальная организация производительных сил России имеет формализованные, но официально не оформленные территориальные образования, объединенные общностью (или единством) экономических и/или социальных связей. Кроме того, выделяются градостроительно-планировочные территории однородного функционального значения, так называемые зоны - промышленные, коммунальные, пригородные и прочие.

Формирование единого экономического пространства Российского государства, по нашему мнению, в значительной мере зависит от рациональности административно-территориального деления, развития федерализма и местного самоуправления. Административное районирование страны осуществлялось на микро-, мезо- и макроуровнях. В 2000 г. образовано 7 федеральных округов. Областной уровень - республик в составе Российской Федерации, краев и областей административно оформлен и является субъектом в федеративном устройстве страны. Городской и районный уровни административно-территориального деления и уровни городских и сельских микрорайонов являются объектами самоуправления. Селитебные, производственные и другие планировочные зоны и районы являются составными частями городских и сельских поселений. При этом некоторые субъекты Российской Федерации - автономные округа не соответствуют областному типу административного районирования и особо выделены в Конституции Российской Федерации по причинам политического характера [ 97 ].

В соответствие с Конституцией РФ населенные пункты и отдельные территории могут быть признаны единицами местного самоуправления согласно статьи 131. Но в связи с тем, что теория местного самоуправления еще окончательно не разработана и общие принципы выделения муниципальных образований не определены, в каждом субъекте РФ эти проблемы решают по-своему. Таких муниципальных образований в России насчитывается около 12,5 тысяч. В ряде сельских административных районов городские поселения не выделяются в качестве самостоятельных муниципальных образований.

Несмотря на принцип отделения местного самоуправления от государственного управления объективно сохраняется подчиненность административно-территориальных единиц Российской Федерации центру что показано на рис. 1., заимствованным из [ 229, с. 12 ].

Иерархия поселений определяется не только административной ролью, но и выполняемыми социально-экономическими функциями. Поэтому провозглашенное равенство местного самоуправления является весьма относительным. В России формулировка «подчинение городов» изменена только для Москвы и Санкт-Петербурга.

Выделяют следующие территориальные образования, различающиеся по социально-экономическому содержанию и административному оформлению [ 229, с. 101 ]:

1. административно оформленные территориальные образования - страна, федеральные округа, республики, края, области, автономные области, автономные округа, городские поселения, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), наукограды, свободные экономические зоны (СЭЗ), курорты, сельские районы, административные городские районы, префектуры, муниципальные округа, сельские администрации, сельские поселения;

административно не оформленные территориальные образования - макрорегионы, мезорегионы, территориально-производственные комплексы (ТПК), межрегиональные ассоциации и соглашения (МАиС), городские агломерации (ГА), групповые системы населенных мест (ГСНМ), промышленные узлы (ПУ), транспортные узлы (ТУ), аграрно-промышленные комплексы (АПК);

2. градостроительно-планировочные территории - селитебные территории, жилые районы, микрорайоны; производственно-хозяйственные территории - промрайоны, промзоны, заповедники, лесопарки.

Наряду с городами федерального значения, сохранилась формулировка - города республиканского, краевого, областного, окружного и районного подчинения.

Размещено на http://www.allbest.ru/

100

Рис. 1 Схема административно-территориального деления России

Вплотную к административно-территориальному устройству примыкает проблема территориальной дифференциации и выравнивания экономического развития и, как следствие, необходимость классификации регионов в зависимости от экономического и других признаков.

Территориальная дифференциация уровней социально-экономического развития объективна. Однако только в ХХ столетии, когда развитие хозяйственных связей привело к формированию целостной системы мировой экономики, удалось в полной мере оценить масштабы и долгосрочные последствия этого явления. Теоретико-методологической базой для анализа проблем экономического развития и неравенства послужили классические работы по экономической динамике Р. Харрода (1939 г.), Е. Домара (1946-1948 г.), С. Кузнеца (1955 г.), Р. Солоу (1956 г.), А. Льюиса (1963 г.).

До настоящего времени наиболее изученными являются вопросы территориальной дифференциации экономического развития на межгосударственном уровне. Причем результаты таких исследований дают достаточно пессимистическую картину. Известные оценки асимметричности регионального развития преимущественно обобщают опыт индустриально развитых стран и свидетельствуют о наличии циклической динамики показателей неравенства, которая укладывается в схему: «увеличение - уменьшение - увеличение» [ 87, 108 ].

Региональные различия и диспропорции в России были значительными и до 90-х гг. После почти десятилетнего трансформационного периода неравенство в уровне социально-экономического развития регионов РФ возросло. Дифференциация регионов и неоднородность экономического пространства России в годы реформ достигла чрезмерных показателей [ 12 ]. По некоторым оценкам максимальное и минимальное значения душевых ВРП по регионам РФ отличаются более чем в 20 раз (Тюменская область и Республика Ингушетия), а крайние позиции в рейтинге регионов по объему производства ВРП - максимальный в г. Москве и минимальный в Республике Ингушетия соотносятся приблизительно как 237:1. Контрасты между субъектами РФ прослеживаются также по уровню урбанизации территории, площади территории - в 388 раз - республика Саха и Северная Осетия - Алания, численности населения - в 376 раз - Москва и Эвенкийский автономный округ, уровню собственных доходов бюджета на душу населения - в 109 раз - Ямало-Ненецкий автономный округ и Республика Ингушетия, стадиям социально-экономического развития - от индустриальной до постиндустриальной [ 181, с. 12 ]. Таких различий нет ни в одной стране, где считается невозможным существование государства с чрезмерными региональными диспропорциями.

Значительная неоднородность пространства России предопределена огромной асимметрией природно-ресурсных и экономических потенциалов субъектов РФ, различной емкостью региональных рынков, инфраструктурной обеспеченностью [ 87, 191 ].

В мировой практике в качестве основного показателя уровня экономического развития территории принимается объем производства валового регионального продукта (ВРП) на душу населения. Показатель, как известно, не является идеальным измерителем уровня доходов, но признан в международной статистике в качестве наиболее приемлемого индикатора уровня жизни.

70 субъектов РФ производят ВРП, составляющий менее чем 1,5% от валового внутреннего продукта (ВВП) России. Одновременно, более 10% производимого в стране ВВп приходится на г. Москву, что, отчасти, объясняется регистрацией многих крупных компаний в столице. Правильным был бы подход, при котором учет объема произведенной продукции и услуг, а также плата налогов производилась по территориальному признаку.

Экономическое пространство России представляет собой множество незначительных по территории и потенциалу регионов, несколько крупных урбанизированных и промышленно развитых центров и один город-гигант, концентрирующий в себе 1/8 социально-экономического потенциала страны. Перекос в сторону столичного центра сам по себе не становится опасным, если уравновешивается соответствующей региональной политикой выравнивания и позитивной дискриминацией богатых регионов в пользу бедных.

Дифференциацию регионов России по производству ВРП на душу населения и асимметрию потенциалов субъектов РФ иллюстрирует в таблице 1, заимствованная нами из [ 87, с. 11].

Диагональное расположение регионов в таблице 1 показывает зависимость между емкостью региональных рынков и уровнем ВРП на душу населения России: на 10 регионов-лидеров приходится почти 45% производимой продукции, на 15 субъектов РФ - 57,5% промышленного производства страны.

По степени экспортной ориентированности экономик - величине индекса экспортной специализации, в частности Тюменская область, наряду с Московской и Красноярским краем, отнесена к регионам с наивысшей экспортной ориентированностью, к регионам без явной ориентации на экспорт отнесены 33 субъекта РФ.

Таблица 1

Регионы России по величине ВРП на душу населения

1.2 Классификация различных типов регионов

В отечественной научной литературе можно встретить различные подходы, критерии и способы классификации регионов. Приведем краткий перечень таких классификаций и прокомментируем некоторые из них.

В первую очередь выделим, так называемые, проблемные по тем или иным характеристикам регионы - ПР. Термин получил в последнее десятилетие довольно широкое разнообразие [ 16,18,82,111 ], несмотря на то, что общепризнанного определения не существует.

Ранее понятие «проблемный регион» использовался для обозначения регионов, которые по разным причинам оказались в критическом положении или многие годы не могли выйти из депрессии. По мнению П.М. Бандмана, Г.М. Лаппо и Я.Г. Машбицу, регионы делают проблемными, т.е. не могущими самостоятельно решить свои проблемы, общая неравномерность регионального развития, экстремальные ситуации и катастроф [ 16, с. 5 ]. Проблемными регионами принято считать те, задачи социально-экономического развития которых не могут быть решены традиционными методами. Основные признаки и причины возникновения проблемных регионов приводятся в работе Ионовой В.Д. [ 82, с. 47 ].

Следует отметить, что проблемные регионы существуют практически во всех странах, больших и малых (США, Нидерланды), развитых и развивающихся (Англия, Бразилия), развивающихся эволюционно и скачкообразно (Австрия, Япония). Различно и содержание задач, которые необходимо решать в проблемных регионах. В связи с этим в зарубежной литературе имеется много классификаций регионов. В качестве универсальных признаков классификации обычно предлагаются: факторы, порождающие появление регионов и содержание проблемы [ 82 ]. Можно выделить три основных фактора, порождающих ПР - природный, социально-экономический и катастрофы.

Поскольку теоретически регионов без проблем не может быть, возникает вопрос о том, какие же из них в наибольшей степени соответствуют названию проблемных. При всей условности критериев выделения ПР среди остальных подобных образований, особенности, присущие первым из них, несомненно, существуют.

В системе региональной территориальной структуры хозяйства и пространственной организации ПР выделяются масштабами и особенно кризисностью той или иной крупной проблемы. При этом набор мер, направленных на поэтапное решение, выходит на уровень общегосударственных задач. Их нерешенность создает угрозу социально-экономическому развитию всей страны, может привести к резкому обострению политической нестабильности, ухудшению экологической ситуации. ПР отличаются наличием проблем, масштабами и степенью остроты, выделяющими данный регион, большим значением их решения для страны в целом. Поэтому, ПР - это такой регион, который не в состоянии самостоятельно и без помощи со стороны государства (извне) решать внутренние проблемы.

Наряду с понятием «проблемный регион» существует и понятие «проблемный район» [ 111, с. 12 ]. Проблемный район - это район, оказавшийся в чрезвычайном положении или близком к чрезвычайному. Проблемные районы - это категория историческая. Подавляющее большинство районов промышленно развитых стран проходило стадию развития, связанную, в первую очередь, со структурным кризисом производства.

Типичные признаки ПР, как правило, выражаются с помощью системы индикаторов, позволяющих оценить плотность явления, определить его территориальные границы, степень остроты, направление традиций и темп изменений в том или ином направлении. Особую весомость имеют интегральные показатели, способные выразить состояние ПР в целом. Ими могут служить показатели производства ВНП на душу населения, единицу территории, размер доходов на семью, естественного прироста населения, уровня заболеваемости, детской смертности и т.д. Наряду с этим важным нам представляется выявление причин возникновения ПР, к которым можно отнести:

- особенности развития территориальной структуры хозяйства и пространственной организации;

- различного рода катастрофы - природные, антропогенные и техногенные; социально-политические - военные, конфессиональные и этнические конфликты, экологические бедствия;

- обострение той или иной общей для страны проблемы, которое в некоторых регионах достигает крайних ситуаций - демографической, экологической, недополучение инвестиций, нарушение хозяйственных (кооперационных) связей.

ПР, в которых проблемы порождены собственным развитием, точнее, недостатками, особенно структурными, следует отнести к кризисным, деградирующим и депрессивным.

В силу определенных различий между проблемными регионами и районами научное изучение первых тяготеет к разработке их типологий, а вторых - их классификаций. На примере Западной Европы С.С. Артоболевский выделил в качестве проблемных регионов: а) депрессивные старопромышленные районы, которые некогда процветали, составили основу экономики своих стран, а потом попали в период кризиса; б) слаборазвитые регионы, которые на предыдущих этапах истории были либо чисто аграрными, либо поставщиками ресурсов; в) крупнейшие агломерации, нуждающиеся в регулировании и развитии внутренних частей [ 12, с. 112 ]. Типологический подход, как видно, проявляется и в том, что различия между выделенными территориями имеет только качественные характеристики.

Заметим, что если С.С. Артоболевский называет проблемные регионы - районами, то Л.В. Смирнягин [ 190, 191 ], наоборот, называет административные районы - регионами. Если в типологии С.С. Артоболевского объекты типологии - проблемные регионы - представляют собой в территориальном отношении расплывчатые, никак не оформленные пятна, то в классификации выполняется количественное ранжирование этих единиц. В качестве критерия выступает соотношение душевого уровня произведенного и потребленного национального дохода. В результате Л.В. Смирнягиным выделены районы с высокой или повышенной производительностью и потреблением, средние районы, районы - кредиторы - с производительностью выше потребления и, что для нас самое главное, - регионы - должники. В них потребление выше производительности, а в остальных районах низки и производительность и потребление. Последние два типа районов, безусловно, относятся к проблемным. Критерии выделения проблемных районов Л.В. Смирнягиным - сугубо количественные, как и принято обычно при классификационном подходе [ 190, 191 ].

Одним из путей реализации государственной региональной политики и решения региональных проблем являются четкое выделение и систематизация проблем по содержанию важности и актуальности их решения. Это позволяет, по мнению М.А. Малиновской выделить соответствующие типы проблемных регионов и оценить их значимость для принятия конкретных правительственных решений [121, с. 37]. Такие типы представлены в таблице 2, заимствованной нами из [ 121 ].

Задачи проблемных регионов сложны и требуют значительного времени для их решения. Однако ПР не могут оставаться таковыми сколь угодно долго, вечно ПР не может быть теоретически. А появление таковых свидетельствует о неправильно поставленной задаче или неэффективной деятельности в управлении.

Среди проблемных регионов для нас наибольший интерес представляют так называемые ресурсные регионы, к которым относится объект нашего исследования - Тюменский регион, включающий в себя три субъекта Федерации - Тюменскую область, Ханты-Мансийский (ХМАО) и Ямало-Ненецкий (ЯНАО) автономные округа.

Проблемным регионам ресурсного типа всегда уделялось значительное внимание. Сегодня внимание со стороны властных структур, научной общественности, крупных промышленных компаний и финансовых структур не только не уменьшилось, а, наоборот, значительно возросло.

Таблица 2

Типы проблемных регионов и государственного регулирования социально-экономического развития

Дело в том, что основу и эффективность проводимых в последнее десятилетие в России преобразований определяет ресурсный, производственный, научный и интеллектуальный потенциал, экономико- географическое и геополитическое положение в мировой системе. При этом значимость, по нашему мнению, отдельных элементов потенциала будет меняться как во времени, так и в пространстве. Соответственно будут меняться острота отдельных хозяйственных проблем и значение разных регионов в формировании территориального разделения труда не только страны, но и мира. В мировую хозяйственную систему постепенно будут втягиваться как новые виды и источники ресурсов, так и новые территории.

Среди проблемных регионов Сибири в силу реализации колониальной государственной политики до революции, а также природных условий, наибольшее значение приобрели проблемные регионы ресурсного типа, где решались задачи создания крупных производственных баз путем интенсивного вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов территории.

Непосредственным импульсом к их формированию в советские годы послужило решение крупных народнохозяйственных проблем освоения юга Западной Сибири - создание Урало-Кузнецкого комбината; севера Западной Сибири - создание комплекса нефтяной и газовой промышленности; Ангаро-Енисейского региона - создание баз электроэнергетики, энергоемких производств и лесной промышленности; севера Красноярского края и Иркутской области - обеспечение страны стратегическими ресурсами и цветными металлами; Восточно-Сибирского региона - базы нефтяной, газовой промышленности и геостратегического положения с сопредельными государствами. В таблице 3 представлены проблемы и регионы, которые были призваны их решать в разные годы. Таблица заимствована из [82, с. 47].

Несмотря на то, что ПР значительно отличаются как предпосылками возникновения, так и характеристиками развития, можно выделить общее в формировании проблемных регионов ресурсного типа. К таким отнесены:

1. наличие дефицитных энергетических ресурсов, качество и величина запасов которых достаточны, а условия эксплуатации и использования благоприятны для решения конкретных проблем национальной экономики;

2. наличие промышленного спроса на ресурсы региона для решения его первоочередных проблем страны, обеспечения региону устойчивого положения в территориальном разделении труда и конкурентоспособность продукции на отечественном и мировом рынках;

3. наличие экономических интересов, технологий, организационных структур и правового обеспечения, необходимых для решения соответствующих проблем;

4. наличие заинтересованности населения в использовании ресурсов территории, гарантии соблюдения требований экологической безопасности среды обитания [ 82, с. 47 ].

Формирование таких регионов обусловлено необходимостью создания межотраслевых или специализированных комплексов - топливно-энергетического, лесного, металлургического, химического и иных. Состав и структура проблемных регионов определяется масштабностью как самих проблем, так географическим и геополитическим положением Сибири. С точки зрения масштабов территорий проблемы можно разделить по уровням возникновения на макро-, мезо- и микроуровни.

Примером проблем, возникающих на макроуровне, с решением которых связано формирование проблемных регионов макроуровня, является Западно-Сибирский - большая часть Тюменской и часть Томской областей и Ангаро-Енисейский - значительная часть Красноярского края и Иркутская область.

Примерами проблем мезоуровня могут быть задачи создания восточного звена Урало-Кузнецкого комбината и важнейшей угольной базой страны - Кемеровский район и базы цветной металлургии на севере Красноярского края - Норильский регион.

Таблица 3

Народнохозяйственные проблемы и проблемные регионы Сибири ресурсного типа

Примечания. Значение межотраслевых комплексов: МГ - межгосударственные, Г - государственные, Сб - сибирские.

Довольно редко встречаются и локальные проблемы, с решением которых связано формирование микро-проблемных регионов. В качестве примера можно упомянуть Мамско-Бодайбинский на северо-востоке Иркутской области, или отдельный крупный промышленный узел - Тобольский и др.

В некоторых случаях проблемные регионы мезоуровня могут рассматриваться в качестве самостоятельных объектов государственного программного регулирования. К таким мы относим Кемеровский, Норильский, Ямальский, Канско-Ачинский, Нижнеангарский. Это объясняется тем, что здесь проблемы приобрели самостоятельное значение или связаны со значительным разрывом во времени между периодом возникновения и решения.

Стадии развития проблемных регионов Сибири (середина 90-х годов) приведены в таблице 4., взятой нами из [ 82 ].

Проблемные регионы Сибири ресурсного типа находятся на различных стадиях развития, имеют разную производственную специфику и должны решать неодинаковые задачи в будущем. Однако их экономический потенциал обременен обширными негативными чертами, которые во многом определяют цели структурной перестройки переходного периода. К числу таких черт относятся:

- деформированная моноотраслевая структура производства;

- низкая эффективность и некомплексность использования природных ресурсов;

- постоянное нарушение и невыполнение планов развития, хроническое недоинвестирование, отказ от сооружения намеченных объектов, в том числе в базовых отраслях;

- отсутствие возможностей в формировании собственной финансово-ресурсной базы для решения проблем и устойчивого социально-экономического развития региона;

- неудовлетворительно оформленная система финансирования, налогообложения, использования бюджетных средств и внебюджетных фондов;

Таблица 4

Стадии развития проблемных регионов Сибири ресурсного типа

Примечания. Стадия решения проблемы: 3 - завершение, Р - реализация, М - модернизация, П - прогнозирование. Основные ресурсы: Э - энергетические, С - минерально-сырьевые, Л - локальные. Условия для решения соответствующих проблем: 1 - достаточные (или имеются), 2 - удовлетворительные (или подготавливаются), 3 - недостаточные (или отсутствуют).

- неудовлетворительное развитие производственной и непроизводственной инфраструктуры;

- низкий уровень и качество жизни;

- нарушение состояния окружающей природной среды;

- распад традиционных хозяйственных связей и системы ресурсообеспечения.

Завершая рассмотрение вопроса о проблемных регионах Сибири ресурсного типа есть смысл вкратце оценить роль и значимость северных районов в свете социально-экономических преобразований, происходящих в России.

Свыше 300 лет сибирский Север и еще раньше европейский Север составляют существенную часть Российского государства и во многом определяют его развитие. Беломорье, Мангазея, а в более позднее время Северо-восток Сибири заняли важное место в хозяйственных связях России с сопряженными странами и способствовали определенному развитию всей страны. Север был всегда источником сырья для России - сначала пушнина, меха, затем золото, а теперь минеральное сырье и топливо. В настоящее время ресурсы Севера, являясь важнейшим объектом иностранных капиталовложений и основным источником валюты, становятся одним из главных средств выхода страны из экономического кризиса.