- на долгосрочную перспективу:

- создание социально-экономических предпосылок и на этой основе переориентация миграционных потоков;

- создание условий для сохранения и дальнейшего формирования численности населения в важных в геополитическом отношении регионах Казахстана;

- обеспечение интеграции Казахстана в международный рынок труда, стимулирование возвращения казахстанских эмигрантов, в особенности квалифицированных специалистов;

- обеспечение контролируемости иммиграционных процессов путем введения и осуществления единой системы миграционного контроля на территории Республики Казахстан;

- поддержка и развитие конструктивных взаимоотношении с соотечественниками за рубежом.

Краткий наш комментарий: «поддержка и развитие конструктивных взаимоотношений с соотечественниками зарубежом», на наш взгляд должны быть приоритетом номер один, так как конечная результативность последующих действии нашего общества и государства относительно оралманов на прямую зависит от этого приоритета. Кроме того, другие приоритеты, а именно, предупреждение и предотвращение вышеуказанной незаконной миграции, в том числе и беженцев-оралманов и беглецов-оралманов, могут быть реализованы на основе успешной реализации указанного нами системного приоритета.

Важным элементом механизма интеграции иммигрантов (оралманов) как системы являются ее принципы. В законе Республики Казахстан «О миграции населения» определены следующие основные принципы регулирования миграции населения:

- обеспечение закрепленных в Конституции Республики Казахстан прав человека на свободный выбор места проживания, свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии, свободу выезда, свободу передвижения;

- недопустимость какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или любым иным обстоятельствам;

- обеспечение соответствия миграционного законодательства Республики Казахстан международным нормам и рекомендациям Международной организации по миграции с учетом современного социально-экономического положения в республики, ее исторического прошлого и традиций, перспектив развития;

- всестороннее содействие переселению лиц казахской национальности в Республику Казахстан, организации их расселения, создании рабочих мест, социальном обеспечении и социальной помощи оралманам;

- предупреждение стихийных и неупорядоченных процессов как внутри страны, так и за ее пределами на основе выработки и социально-экономических стимулов в среднесрочных и долгосрочных программах действий, базирующихся на прогнозе потенциальной миграции и направлений миграционных потоков в связи с изменениями социально-экономической и общественно-политической ситуации;

- участие соответствующих государственных органов в организации упорядочения процессов миграции;

- личное участие мигрантов в обустройстве на новом месте проживания при адресной государственной поддержке инициативы и самодеятельности каждого, в первую очередь - переселенцев из зон экологического и стихийного бедствий;

- сотрудничество с другими странами, особенно принимающими иммигрантов, в области снижения незаконной миграции, в виде учебного образования, профессиональной подготовки, трудовой миграции.

Перечисленные принципы, согласно указанной Концепции, относятся к основным принципам регулирования миграции населения. Но они не безупречны. На наш взгляд, основным принципам интеграции иммигрантов-оралманов можно отнести следующее:

- создание как институционально, так и реально преимущественных условий для иммиграции лиц казахского этноса, в том числе оралманов с учетом исторических, идеологических, социально-экономических причин, факторов и условий их отлучения от своей исторической родины (главный стержневой принцип).

- уважение иммигрантами традиций и обычаи коренного этноса страны - которого названо принимающее государство;

- создание условий для овладения иммигрантами государственного языка Республики Казахстан.

Все остальные приоритеты должны на эти основные (т.е. лежащие в основе) принципы.

Важнейшим элементом механизма интеграции иммигрантов (оралманов) как системы являются ее объекты. Объектами интеграции оралманов, на наш взгляд, являются объединение гражданской, хозяйственной (экономической), социальной, культурной, политической, общественной и других сфер жизнедеятельности оралманов с принимающим им казахстанским обществом.

Важнейшим элементом механизма интеграции иммигрантов (оралманов) как системы являются ее субъекты. На наш взгляд, можно выделить следующие группы субъектов интеграции иммигрантов:

- сами иммигранты, включая оралманов;

- местные жители, т.е. граждане Республики Казахстан;

- государственные, политические, общественные и другие организации и фонды, которые участвуют в обеспечении интеграции иммигрантов в казахстанское общество.

Применительно к оралманам наряду с перечисленными субъектами самостоятельно особо следует выделить четвертую группу субъектов МИО - зарубежную казахскую диаспору.

Одним из существенных элементов механизма интеграции иммигрантов (оралманов) как системы являются ее факторы и условия. Последние определяют объективные основы и возможности реализации механизма интеграции оралманов. Все факторы и условия, вызывающие и определяющие механизм интеграции оралманов, согласно общей теории экономических систем, разработанной д.э.н., профессором У.Ж. Алиевым [48], разделяются на следующие группы: географические, этнологические, экологические, технологические, организационные, информационные, управленческие, правовые и собственнические. По нашему мнению, именно такое системное определение и учет факторов и условий механизма интеграции оралманов, обеспечивает их полный учет при интеграции (объединении и слиянии) оралманов с казахстанским обществом.

В системе механизма интеграции иммигрантов (оралманов) особое место занимают инструменты (средства, способы, методы и т.д.), обеспечивающие непосредственную и опосредованную интеграцию иммигрантов в принимающее общество, т.е. в казахстанское общество. Эти инструменты, в зависимости от их характера, можно разделить на правовые, институциональные, организационные, экономические, материальные, финансовые, технические, информационные, социальные и т.д. В зависимости от характера участников МИИ (МИО), инструменты интеграции можно разделить в одном случае на общественные, коллективные, индивидуальные и т.д., а в другом случае - государственные, частные, коллективные, индивидуальные, смешанные.

Следующим элементом механизма интеграции иммигрантов (оралманов) как системы являются ее основные направления. В «Концепции миграционной политики» определены следующие основные направления миграционной политики, которых мы будем придерживаться в дальнейшем исследовании:

Для переходного этапа это:

1. Всемерное содействие обустройству оралманов, их адаптации в местах заселения и интеграции в локальную социальную среду, психологическая реабилитация лиц, переживших вооруженные конфликты.

Интеграция оралманов на новом месте предполагает:

- создание необходимых условий и оказание помощи в реализации гарантируемых государством основных прав и свобод;

- разработку и осуществление мероприятий по социальной поддержке, создание системы, позволяющей возвращать и реинвестировать затраченные на обустройство бюджетные средства, содействие в трудоустройстве и переподготовке безработных, поощрение предпринимательской инициативы, обеспечение реального доступа к системе социальной зашиты.

Наиболее эффективное увязывание программ помощи оралманам с- программами социально-экономического развития регионов подразумевает:

- учет интересов местного населения. Следует не допускать возникновения недовольства среди местного населения при оказании помощи оралманам, развитии инфраструктуры в районах их компактного расселения. При этом важно учитывать этническую, культурную, языковую и конфессиональную дистанции между прибывшими мигрантами и местным населением;

- приемлемый для местных исполнительных органов и оралманов выбор места жительства;

- информирование населения о проблемах адаптации и интеграции оралманов с широким использованием средств массовой информации;

2. Создание и развитие системы миграционного контроля.При этом пресечение незаконной миграции является важнейшим фактором обеспечения безопасности. Республики Казахстан, защиты экономических интересов и интересов казахстанских граждан.

Существующая система миграционного контроля в Казахстане не адекватна сложившемуся положению дел в сфере миграции. Поэтому при организации управления миграционными, процессами необходимо исходить из следующих направлений деятельности по МИИ:

- ускорение процесса создания действенной единой системы иммиграционного контроля;

- совершенствование миграционного законодательства, предусматривающего, с одной стороны, защиту законных прав мигрантов, с другой - принятие мер по депортации иностранцев и лиц без гражданства, нарушивших законодательство Республики Казахстан;

- создание условий для быстрейшей интеграции в социально-экономическую жизнь страны лиц, признанных беженцами;

- создание сети специализированных центров временного размещения для иностранцев и лиц без гражданства до момента определения их правового статуса;

- активизация договорного процесса с каждым из государств - членов Содружества Независимых Государств и заключение соответствующих соглашений в рамках Содружества с четким определением в них обязательств и ответственности за положение на внутренних и внешних границах, в борьбе с незаконной миграцией;

- повышение в пределах действующего законодательства Республики Казахстан ответственности местных исполнительных органов за соблюдение норм и правил пребывания иностранцев и лиц без гражданства на подведомственных им территориях;

- совершенствование деятельности государственных органов по вопросам въезда, пребывания и выезда иностранцев и лиц без гражданства и укрепление сотрудничества и взаимодействия между ними;

- формирование в масштабе государства системы единого учета, иностранцев и лиц без гражданства, позволяющего постоянно иметь информацию об их численности, местах размещения, формирования из них диаспор и общин на этнической или другой основе.

На долгосрочную перспективу это:

1. Размещение населения на основе переориентации миграционных потоков посредством направленной социально-экономической политики.

По мере нормализации социально-экономической ситуации в стране, наряду с традиционным направлением миграции из села в город, может появиться новое направление миграций, состоящее из перемещения населения из южных регионов в северные (межрегиональная миграция), а в далекой перспективе возможно некоторое усиление миграции по типу «город-село».

Миграция из села в город отвечает долгосрочным интересам казахстанского общества, если она базируется на ускоренном развитии отраслей казахстанского сельского хозяйства, повышении производительности аграрного труда при соблюдении принципа обеспеченности внутреннего рынка продовольственными товарами (в том числе и отечественными).

Речь идет об стимулировании возвращения в Казахстан соотечественников, ранее выехавших за границу на постоянное место жительства или по трудовым контрактам, в первую очередь ученых, других категорий высококвалифицированных специалистов, предпринимателей - потенциальных инвесторов.

3. Обеспечение контролируемости иммиграционных процессов на территории Республики Казахстан предусматривает:

- введение и осуществление единого иммиграционного контроля посредством развития и совершенствования деятельности миграционных органов, включая посты миграционного контроля и миграционную инспекцию;

- создание политических и социально-экономических условий для выполнения международных обязательств по приему лиц, ищущих убежища;

- разработку специализированных программ по быстрейшей интеграции и созданию условий для использования в интересах республики интеллектуального и трудового потенциала иммигрантов.

4. Поддержка и развитие конструктивных взаимоотношений с соотечественниками за рубежом.

В разных государствах, прежде всего на территории бывшего СССР, существуют достаточно многочисленные диаспоры, связанные с Казахстаном этническими корнями. Центральные и местные исполнительные органы должны проводить политику приоритетного развития взаимовыгодных политических, экономических, культурных связей с указанными государствами и осуществлять комплекс мер по:

- содействию родственному общению, упрощению процедур пересечения границы и пребывания на территории Казахстана;

- обеспечению преференций для соотечественников, проживающих в иностранных государствах перед иными иностранцами в части приоритетного доступа к осуществлению трудовой деятельности и инвестиционных проектов, учебе, получению гражданства и вида на жительство в Республике Казахстан;

- развитию приграничного сотрудничества, в том числе осуществлению совместных экономических и культурных проектов.

Завершающим элементом механизма интеграции иммигрантов (оралманов) как системы являются ее результаты, итоги или эффективность. На наш взгляд, такими результатами или эффективностью механизма интеграции иммигрантов (оралманов) являются следующие:

- укрепление государственного суверенитета Казахстана;

- национальная безопасность республики;

- общественная стабильность в республике;

- развитие и реализация человеческого потенциала иммигрантов (оралманов);

- обеспечение устойчивого социально - экономического и демографического развития Республики Казахстан;

- осуществление вековой мечты оралманов о возвращении на историческую родину, усиления их чувства сопричастности к судьбе Казахстана в мировом и региональном экономическом, социокультурном, научно-образовательном, духовно-ценностном пространстве.

Итак, в целях дальнейшего исследования механизма интеграции иммигрантов (оралманов) и выработки рекомендаций, мы уточнили основные характеристики понятия «МИИ» через призму «механизм интеграции оралманов». Механизм интеграции иммигрантов (оралманов) понимается как система, состоящая из взаимосвязанных элементов, образующих его структуру. Структура механизма интеграции оралманов состоит из целей, задач, приоритетов, принципов, объектов и субъектов, факторов и условий, инструментов и результатов его функционирования и развития. Все основные элементы механизма интеграции оралманов, в том числе его цели, задачи, приоритеты, направления развития и другие, определены в «Концепции миграционной политики Республики Казахстан». После одобрения правительством РК эта Концепция стала главным документом, регулирующим идеологию поведения всех участников миграционных процессов в этой сфере деятельности, поэтому в дальнейшем мы будем придерживаться ее основных положений. Для завершения анализа рассмотрения теоретических аспектов исследуемого предмета проблемы, а также для перехода к анализу современного социально-экономического состояния оралманов вкратце проследим зарубежный опыт интеграции иммигрантов-соотечественников.

1.4 Опыт зарубежных стран по приему иммигрантов- соотечественников

Одним из способов решения демографических проблем во многих государствах мира является приглашение или разрешение на въезд соотечественников, проживающих за рубежом. К этому механизму сегодня прибегает по тем или иным причинам целый ряд государств. При этом репатриация помимо достижения демографической цели, как правило, ставит задачу восстановления исторической справедливости. Сегодня в Казахстане выстраивание парадигмы отношений с соотечественниками по-прежнему остается одной из острых проблем, касающихся как национальной самоидентификации, так и способов выхода из демографического кризиса. В связи с этим для молодого независимого государства существенный интерес представляет зарубежный опыт решения демографических и миграционных проблем, прежде всего по вопросам репатриации своих соотечественников. Следует отметить, что единственного и наиболее эффективного механизма репатриации, единого для всех стран не существует, так как на него воздействуют самые различные обстоятельства и факторы, которые в каждом конкретном случае требуют научного изучения. Вместе с тем, для большинства развитых стран с рыночной ориентацией экономики, характерны некоторые общие позиции, тенденции и установки, которые заслуживают внимания в рамках данного направления нашего диссертационного исследования.

Так, в большинстве ведущих, в социально-экономическом плане, стран мира стратегия дальнейшего роста связывается с устойчивым развитием государства, всех его институтов. Устойчивое развитие любого государства определяется разумным балансированием между развитием экономики и развитием человека. Национальное богатство, как определили еще классики рыночной экономики, состоит их трех составляющих - человеческий капитал, природный капитал и финансовый капитал. При этом для развития общества и производства и всегда самыми определяющими были факторы демографического характера, следовательно, нас не может не беспокоить демографическая ситуация в Казахстане. В ноябре т.г. в соответствии с Указом Президента РК утверждена «Концепция перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию на 2007-2024 годы». В Концепции поставлена задача по увеличению численности населения страны до 18 миллионов в 2024 году [49].

В развитых рыночных государствах наибольшее распространение в качестве идеологии воздействия на демографические факторы в современных условиях получила концепция человеческого развития [50]. Концепция основывается скорее на результатах, чем на способах развития и прогресса. Основной целью человеческого развития является создание такой окружающей политической, экономической, социальной и экологической среды, которая бы позволила людям достаточно долго наслаждаться здоровой и созидательной жизнью. Концепция выделяет две стороны человеческого развития. Первая рассматривает формирование человеческих способностей, таких как улучшение здоровья и знания, а вторая - использование этих способностей для работы и досуга [51]. В последние годы и в Казахстане активизировалась работа по применению положений названной концепции в принятии решений государственными органами, что например, наглядно отражают Послания Президента РК народу Казахстана [52].

Вместе с тем, на демографическую ситуацию в республике существенное влияние оказывают не только основные демографические факторы, как рождаемость, смертность, естественный прирост, браки и разводы, но и миграционные процессы. Кроме того, влияют и другие факторы. Обретение суверенитета, демократизация общества и начало реформ в различных сферах жизни страны способствовали тому, что демографическая ситуация оказалось под влиянием политического фактора. Его влияние на демографическую ситуацию, и в частности свободный въезд и выезд, различные межправительственные соглашения позволили выехать из Казахстана значительному количеству представителей многих национальностей. На демографическую ситуацию страны также значительно повлияла группа социально-экономических факторов. Сюда в первую очередь следует отнести уровень материального благосостояния, здравоохранения и образования. Снижение жизненного уровня, в результате отсутствия работы, сокращение материальных средств существования, оказало значительное влияние на демографическую ситуацию в Казахстане [53]. Как известно, выходу из кризиса, наряду с решением чисто экономических задач, во многом способствовало своевременное принятие Президентом РК и Парламентом республики нормативно-правовых актов, регулирующих отношения между трудом и капиталом. Безусловно, правовые аспекты затрагивают интересы всех казахстанцев, в том числе и репатриантов, тем более, что в кризисные периоды их защита со стороны государства усиливается, что также находит отражение в законодательных актах различных государств мира.

В этой связи в рамках настоящего диссертационного исследования существенный интерес представляет зарубежный опыт правового регулирования и самой репатриации. Традиция установления всесторонних связей с соотечественниками, проживающими за рубежом, оказания им поддержки в культурно-духовной, образовательной сфере, содействия их возвращению на историческую родину издавна бытует в мировой практике. В качестве примера можно привести опыт таких государств как Германия, Польша, Израиль, Южная Корея, активно поддерживающих связи со своими соотечественниками. По инициативе государства активно складывается работа в указанном направлении и в самом Казахстане.

Как следует из анализа литературы и наших наблюдений, в современном мире миграция оказывает все возрастающее влияние на общество. При этом автор разделяет мнение многих экономистов, что главная проблема заключается не в самой миграции, а в определении того, каким образом следует управлять миграцией, чтобы максимально увеличить ее положительный эффект и свести к минимуму ее потенциально негативные последствия. Согласно традиционной точке зрения мигранты пересекают границы и преодолевают барьеры в поисках лучшей жизни. С одной стороны их подталкивает отсутствие возможностей в собственной стране, с другой - притягивает надежда на экономическую выгоду и свободу за границей. В соответствии с этим подходом выстраивалась и система управления миграционными процессами. Однако все большее число правительств разных стран осознают тот факт, что такой одномерный подход к миграции создает определенные проблемы. В мировой практике растет осознание того, что современную миграцию больше нельзя рассматривать изолированно и что необходимо управлять ею более широко. В связи с этим, возникает необходимость уточнения самого понятия управление миграцией.

Автор разделяет точку зрения многих современных экономистов, которые считают, что управление миграцией - всеобъемлющий термин. По существу управление миграцией обозначает - принятие ряда мер, необходимых для эффективного решения проблем миграции на национальном, региональном и глобальном уровнях. Соответственно, сюда входят политика, законодательство и административное регулирование миграции, способствующее ее лучшей управляемости. Задачи эффективного управления миграцией включают в себя установление и поддержание равновесия между мерами, направленными на решение различных связанных с миграцией проблем, таким образом, чтобы улучшение положения в одной сфере не приводило к ущербу для другой. Уменьшению численности населения в предыдущие годы в Казахстане, в основном способствовало отрицательное сальдо миграции, полностью поглотившее естественный прирост населения. Пик миграционного движения пришелся на 1994 год, когда из республики выехало 480,8 тыс.человек, а въехало только 70,4 тыс. человек. За последние несколько лет миграционные процессы стабилизировались.

Поле притяжения мигрантов из бывшего Союза составляло пять основных стран - Германия, Израиль, США, Канада, Греция. Например, по данным статистики в целом по России к 1990 г. по сравнению 1986 г. число выехавших за границу на постоянное место жительство возросло с 2,9 тыс.человек до 103,6 тыс.человек в 36 раз [54].

Известный демограф Б. Татимов говорил «для нашего молодого

государства Казахстан ближайшие 10-15 лет более интенсивнее будет

иммиграция, чем естественный прирост населения. Поэтому как

решаются миграционные проблемы в развитых странах изучить очень

важно, в этой связи ценны опыт по приему соотечественников -

иммигрантов таких стран как Германия, Израиль, Греция, Латвия,

Эстония. «Небольшой» Израиль за тридцать лет собрал три миллиона

соотечественников» [55].

Следует отметить, что в мировой практике издавна существует традиция установления всесторонних связей с соотечественниками, проживающими за рубежом, оказания им поддержки в культурно-духовной, образовательной сфере, содействия их возвращению на историческую родину. Однако, единственного и наиболее эффективного механизма репатриации для всех стран не существует. Опыт таких государств, как Германия, Польша, Израиль, Южная Корея и других стран, активно поддерживающих связи со своими соотечественниками, показывает, что на него воздействуют самые различные обстоятельства и факторы, которые в каждом конкретном случае требуют специального изучения. В связи с этим в диссертации вкратце рассматривается зарубежный опыт по приему соотечественников на примере таких государств как Германия, Канада и Израиль, отдельные позитивные моменты, которые можно использовать и в Республике Казахстан.

В развитии этого направления Казахстан может использовать положительный опыт Германии.

Германский опыт, например, основан на постоянном регулировании миграционных процессов и, особенно, иммиграционных, путем принятия особого «Закона об иностранцах», который ориентирован на широкое привлечение мигрантов к развитию бизнеса, инновационного предпринимательства, укрепление профессиональной базы страны кадрами высокой квалификации.

Суммарное число иностранцев в Германии составляет по самым скромным оценкам 11,5 - 12 млн. человек. И только о части из них можно с уверенностью сказать, что они приехали сами, и их никто не звал. Из 82 миллионов жителей Германии на легальных и общепризнанных иностранцев приходится сегодня около 8,9 %. Многие экономисты и социологи считают, что без их притока в страну было бы невозможно послевоенное немецкое экономическое чудо. Девяностые годы прошлого века для Германии стали по существу временем самого, что ни есть обвального исхода российских немцев из республик бывшего СССР. Более 56 % немецких иммигрантов из стран СНГ приехали из Казахстана, 33 % - из России, на остальные республики приходился всего 11 % [56]. В немецкой иммиграционной политике официальными опорными столпами являются следующие две установки: на интеграцию проживающих в Германии иностранцев, в особенности наемных рабочих и членов их семей; на ограничение дальнейшего притока иностранцев из «третьих стран», включая сюда помощь добровольной репатриации. Основой такого подхода положил обновленный Закон об иностранцах, вступивший в силу 1 января 2000 г. Он призван одновременно ограничить приток новых иностранцев из третьих стран и облегчить интеграцию иностранцев, уже находящихся в Германии, в том числе и упрощение процедуры получения ими немецкого гражданства. В то же время сторонники иммиграции утверждают, что увеличение численности населения путем активной иммиграции приносит стране реальную пользу. Иммигранты, обладающие высокой квалификацией, способны укрепить профессиональную базу страны; будучи представителями самых разных культур и традиций они создают и стимулируют развитие новых видов услуг, идут на эксперименты, проявляют творческий подход, усиливают специализацию и привносят элемент новаторства [57].

Таким образом, германский опыт основан на постоянном регулировании миграционных процессов и ориентирован широкое привлечение мигрантов к развитию бизнеса, инновационного предпринимательства, укрепление профессиональной базы страны кадрами высокой квалификации и т.п. Споры сторонников и противников миграции ведутся давно и не только в Германии. До недавнего времени веским аргументом второй стороны была аргументация об экономическом бремени, которое иммигранты возлагают на страну прибытия. В современной экономической литературе приводится немало доводов и об экономической пользе, которую дает рост иммиграции. За последнее десятилетие многие из ранее наиболее распространенных экономических аргументов против иммиграции были опровергнуты. В качестве подтверждения можно привести некоторые из основных выводов ряда недавних научных исследований, предметом изучения которых были экономические последствия иммиграции и экономический потенциал иммигрантов.

Иммигранты в большей степени, чем не иммигранты, склонны к созданию новых предприятий и тем самым напрямую участвуют в создании рабочих мест[58]. Иммигранты не всегда являются причиной перераспределения рабочих мест, а кроме того, они способны на деле увеличивать про-изводительность и повышать международную конкурентоспособ-ность своей новой родины. Сумма налогов, которые платят иммигранты, как правило, пре-вышает стоимость потребляемых ими услуг в сфере социальной за-щиты и обучения [59]. Природные ресурсы с каждым последующим десятилетием все меньше являются источником экономического богатства. Самым важным капиталом, в котором нуждается сегодняшняя новая эко-номика, становится человеческий фактор - умения и знания лю-дей. Иммигранты привозят этот капитал с собой.

Опыт Канады основан, во-первых, на том, что иммигрантов рассматривают, прежде всего, в качестве потенциальных потребителей, нежели работников, статус которых они могут принять не сразу. Позже иммигранты так или иначе увеличивают потребительский спрос, способствуя расширению внутреннего рынка; во-вторых, иммиграционная политика Канады привязана не столько к краткосрочным требованиям рынка труда, а к решению долгосрочных задач рождаемости и увеличения численности населения; в-третьих, периодический сбор (например, в течение десяти месяцев) у населения конкретных предложений по поводу иммиграции и квот, а также дальнейшей судьбе иммигрантов и др.

Канада принимала в основном иммигрантов со специальным образованием, поэтому, принимающей стране уже не приходилось вкладывать средства в их образование, следовательно, страна сразу извлекала выгоды из их разнообразных способностей [60]. В Канаде с незапамятных времен идут споры, сколько иммигрантов должна пускать к себе Канада. Между тем вопрос о том, каких иммигрантов следует пускать, имеет не меньшее значение. Кон-тролируя численность и категории иммигрантов, правительство пытается решить разные задачи, характер которых, конечно, ме-няется с течением временем. В са-мом начале XX в. привлекали опытных фермеров с достаточным ка-питалом, которые могли бы поселиться на западе страны. В основном внимание правительства переключилось на опытных технических работников и другие кадров. Следовательно, опыт Канады указывает на необходимость большей гибкости в иммиграционной политике страны, что, безусловно, является актуальным и для Республики Казахстан.

Наиболее системным и последовательным представляется опыт Израиля по управлению репатриацией и миграционными процессами в целом. Израиль придавал большое значение профессиональному состава иммигрантов, резким увеличением числа специа-листов - врачей, инженеров, учителей и т. п. А в иммиграционном притоке после 1967 г. доля лиц с высшим и незаконченным высшим образованием достигала 50%, квалифицированные рабочие и слу-жащие составляли 40%. Государство приступило к более комплексному решению проблемы адаптации иммигрантов [61]. Во-первых, были созданы так называемые центры абсорбции, куда направлялись иммигранты с высшим образованием. Они жили в этих центрах в течение нескольких месяцев до получения посто-янной работы и собственного жилья, изучали иврит, знакомились с жизнью в новой для них стране. Возникла сеть курсов для изучения иврита (улъпанов) -- дневных, вечерних, интернатов и заочных. Во-вторых, часть приезжих расселялись во вновь образованных сельских поселениях - мошавах, условия жизни в которых больше соответствовали при-вычному им укладу.

Следует отметить, что израильская политика абсорбции, будучи в целом успешной и привлекая внимание других стран, столк-нувшихся с аналогичными проблемами, не была лишена существенных просчетов, негативно сказавшихся на социально-экономической адаптации иммигрантов. Как серьезную ошибку, имевшую далеко идущие последствия, ха-рактеризуют изначальный курс на расселение по этническому прин-ципу [62]. Иммиграция и абсорбция выходцев из мусульманских стран была сопряжена с многочисленными трудностями, в первую очередь в культурно-социальной и экономической областях. Нехватка жил-площади стала одной из основных причин их социальных затруд-нений в течение последующих десятилетий.

Города развития, куда направлялись имевшие невысокий жиз-ненный уровень выходцы из стран Азии и Африки, располагались, как правило, вдали от экономических центров и рынков рабочей силы, вследствие чего возникла известная географическая изоля-ция их от старожилов, ставшая еще одним фактором, осложнившим их социально-экономическую абсорбцию. Населенные в основном сефардами, эти города к началу 90-х годов оставались центрами вы-сокой безработицы. Традиционные профессиональные навыки вос-точных евреев лишь в малой степени находили применение в изра-ильской экономике, а на создание современных хозяйственных структур и соответствующую переквалификацию работников вы-делялось недостаточно средств. В результате осуществления государственной программы «Обновление» здесь не-сколько повысился качественный уровень жилого фонда, ускори-лось развитие социально-экономической инфраструктуры. Однако слабая проработанность экономических аспектов размещения мно-гих городов развития продолжала отрицательно сказываться на положении их населения, тормозила вовлечение его экономически активной части в воспроизводственный процесс.

Субсидия дава-лась потребителю, но не удешевляла предмета потребления. Про-блемы обеспечения жильем и социальное обеспечение были разгра-ничены. Цены на квартиры устанавливались в соответствии с их реальной стоимостью. Размеры помощи, предоставляемой правительством различ-ным категориям нуждающихся в жилье, основывались на четко оп-ределенных критериях. Распределение квартир проводилось в момент заселения домов, и параллельно для каждого населенного пункта устанавливались размеры материальной помощи в приобретении жилья в соответствии с социальным положением претендента и районом страны. Реше-ние жилищной проблемы осуществлялось путем аренды, покупки или аренды с дальнейшей возможностью покупки жилья. Выбор определялся семейным и экономическим положением претендента. В результате, новая жилищная политика правительства, которая распростра-нялась в равной степени на иммигрантов и на других граждан, во многом облегчила жилищную проблему. Чтобы сократить сроки пре-бывания иммигрантов в центрах абсорбции, правительство арендо-вало для них по рыночным ценам готовые квартиры. Однако некон-тролируемый поток иммиграции, с одной стороны, и нежелание иммигрантов селиться в предлагаемые квартиры - с другой, соз-дали достаточно сложную ситуацию для правительства. Постоянно пустовало до тысячи квартир, за которые надо было платить высо-кую арендную плату. Вместе с тем процедуры получение государ-ственных субсидий для иммигрантов и прежде всего для иммигран-тов из СССР не были технически разработаны, что вызывало недо-вольство иммигрантов и раздражение у чиновников.

В целом в ходе развития израильской иммиграционной полити-ки в тех или иных формах стали практиковаться и в разных про-порциях сочетаться два варианта абсорбции - «прямой» и «непря-мой». По какому из этих вариантов пройдет каждый конкретный репатриант, определяли представители Еврейского агентства и правительства в центрах приема иммигрантов или еще в стране исхода. «Непрямая абсорбция» - через первоначальное поселение в специальных центрах - предлагается главным образом семьям, хотя бы один из членов которых имеет академическую профессию. Были созданы десятки центров абсорбции, где новоприбывшие жили и учили иврит в улъпане, получая поддерж-ку от служб повседневной помощи, а также информационных служб по вопросам занятости, таможенного права, налогов и т. д. Этот ва-риант имеет свои недостатки, провоцируя у иммигрантов иждивен-ческие настроения. В частности, предполагается, что в этих центрах иммигранты могут находиться лишь временно - шесть месяцев, в течение которых они должны получить основные знания языка, най-ти работу и жилье. В действительности иммигранты часто злоупот-ребляют предоставленными им возможностями и, даже имея рабо-ту, отказываются покинуть центры абсорбции, пока им не платят субсидированное жилье в районе по их выбору. «Прямая абсорбция» предполагает, что иммигрантам предостав-ляются обставленные и оснащенные домашней утварью квартиры в домах, построенных государством, причем большая часть аренд-ной платы компенсируется правительством. Предполагается, что новоприбывшие с первого дня будут жить в «нормальных» услови-ях и за короткий срок найдут работу, определят своих детей в шко-лу или детский сад, будут посещать вечерний улъпан.

Заслуживают внимания и решение проблемы профессиональной адаптации иммигрантов. В первые годы су-ществования Израиля первоочередная задача состояла, как уже указывалось, в скорейшей экономической абсорбции иммигрантов, которая помимо прочего включала профессиональную адаптацию. Большую часть переселенцев составляли торговцы, ремесленни-ки, представители свободных профессий, а многие вообще не име-ли квалификации, в то время как требовались квалифицирован-ные промышленные и строительные рабочие, инженеры, агроно-мы. Наиболее интенсивно в первые годы происходило приспособление к труду в аграрном секторе, который, по замыслу руково-дства страны, должен был выполнять функции своеобразного «кот-ла адаптации». Ее отличие от американского аграрного варианта состоя-ло в том, что среди еврейских поселенцев преобладали не индивидуализм, а общинная психология и общинный способ жизнедеятель-ности. Исторически сложилось так, что еврейским иммигрантам пришлось возрождать сельскую общину в форме кооперативных поселений -- кибуцев и мошавов, которым отводилась большая роль в расселении и трудоустройстве прибывающих. Помимо этого это движение оказало сильное влияние на самоощущение возрождающейся нации, стало своеобразным национально-государственным символом. В этих условиях состояние полной занятости достигалось в зна-чительной степени путем организации общественных работ, кото-рые рассматривались государством в качестве переходной формы трудоустройства. Например, расселенные в сельской местности иммигранты, были заняты не столько непосредственно в сельскохозяйственном производстве, сколько в мелиорации, лесонасаждении, осушении болот, строи-тельстве дорог и т.д. [63].

Советская иммиграция вызва-ла необходимость реформ в политике абсорбции, в том числе и в об-ласти трудоустройства. Были созданы специальные курсы переподготовки специали-стов, курсы дополнительного обучения и центры профессионально-го обучения. Неработающим иммигрантам Министерство абсорбции выплачивало пособия. Были созданы специальные программы для поощрения предпринимателей, которые брали «советских» имми-грантов на работу. На начальный период Министерство абсорбции (иммигрантов) субсидировало им часть заработной платы. Однако эти программы охватывали в основном ученых, высококвалифицированных и спо-собных специалистов, которые могли проходить обучение на рабо-чем месте, был создан Центр по абсорбции ученых. Важным аспектом в абсорбции иммигрантов правительство считало интеграцию новоприбывших в систему израильского образования. Несмотря на существование закона об обязательном образовании с 5 до 14 лет, стало очевидно, что формальное равенство не может компенсировать неравенство экономических возможностей. Была выработана политика финансовой помощи многодетным и нуждающимся семьям для покрытия части расходов, связанных с обучением детей. Министерство абсорбции финансировало частные уроки для детей иммигрантов. Были разработаны программы обу-чения, принимавшие в расчет различия в исходной подготовке уче-ников. Абитуриентам-иммигрантам было разрешено сдавать неко-торые вступительные экзамены на родном языке. Велась образова-тельная работа со взрослыми - была создана сеть школ и курсов по изучению иврита и ликвидации пробелов в формальном образова-нии.

К концу 80-х годов в Израиле был разработан новый подход к абсорбции иммигрантов, цель которого заключалась в поощрении и увеличении иммиграции из стран Запада. Был использован старый термин - «прямая абсорбция», но содержание его стало совершенно новым: предоставление иммигрантам свободы выбора при определении своего места жительства, поощрение более активного участия израильского общества в абсорбции - с умень-шением при этом степени зависимости иммигрантов от помогаю-щих официальных структур, быстрая и подлинная интеграция иммигрантов в общественную жизнь, ускорение процесса присое-динения иммигрантов к производственной деятельности в разных сферах.

Программа прямой абсорбции предлагает приезжающим самим определить направление дальнейшего следования сразу в аэропорту. Такой выбор для прибывших в начале 90-х годов был нелегкой задачей. Далеко не все хорошо представляли себе страну, в которую приехали. В конечном счете, во всех случаях выбор нового места жительства определяется иммигрантом исходя из возможностей жилищного обустройства и трудоустройства. Однако, оказалось, что решить проблему жилья репатриантам без помощи государства практически нереально. Государственная жилищная политика для тех, кто проходит прямую абсорбцию, предполагает оказание разнообразной конкретной помощи. Сегодня государство помогает новым иммигрантам как в решении проблемы временного жилья, так и при покупке постоянной квартиры или строительстве дома (льготные ипотечные ссуды).

В этих целях был определен размер средней финансовой поддержки, которую получал каждый иммигрант. Она включала в себя субсидированный паек на первые шесть месяцев, субсидии на аренду квартиры на первый год, расходы на транспорт на шесть месяцев, некоторые расходы, связанные со школой, с переводами докумен-тов и т. д. Эта средняя сумма выдавалась без необходимости пред-ставлять какие-либо справки или квитанции. Так появилась «кор-зина абсорбции». Таким образом, новая программа прямой абсорбции дает имми-грантам возможность самостоятельно распоряжаться определенной суммой, получаемой ими в первый год жизни в стране, -- «корзиной абсорбции». Ее размеры устанавливаются в зависимости от состава семьи и возраста ее членов. Начиная со второго года эта помощь выплачивается через ипотечные банки либо поступает непосредственно на текущий счет получателя. 1 мая 1993 г. «корзина» выдается безвозмездно, до этого она под-евала возврату, если иммигрант покидал страну раньше, чем через пять лет с момента приезда. Кроме того, новоприбывшие, получив последнюю выплату «корзины абсорбции», но не позднее 17 месяцев с начала иммиграции, могут обратиться за льготной банковской ссудой.

Пожилым иммигрантам, получавшим от Службы на-ционального страхования пособие по старости с социальной надбав-кой, выдается эквивалентная сумма в качестве подарка.

Для Израиля, во-первых, политика репатриации этнических евреев была основана изначально на идее создания современного еврейского государства, т.е. «на собирании всех евреев на землю Израиля».; во-вторых, она тесно увязывалась с решением демографической проблемы на фоне отрицательного сальдо в численности еврейского этноса, которая, в свою очередь, рассматривалась в единстве с вопросами безопасности, социально-экономического развития и геополитической реальности тогдашнего Израиля; в-третьих, политика репатриации евреев законодательно отдает предпочтение еврейскому этносу перед иными; в-четвертых, процессом интеграции евреев руководит специальное Министерство абсорбции иммигрантов, созданное в 1968 году.

Изучение международного опыта интеграции репатриантов позволяет сделать некоторые обобщения и выводы. «Добиться устойчивого улучшения жизни можно только в том случае если приоритетными будет удовлетворение основных минимальных потребностей людей, необходимых для выживания» [64]. Прежде всего, политика регулирования процессов этнической миграции не может быть застывшей и нуждается в постоянном развитии. Проблемы повышения эффективности приема и адаптации оралманов должны обсуждаться на межведомственном уровне в специально созданной правительственной комиссии. В квоту необходимо включать профессиональный признак, в том числе у репатрианта обязательным должно быть наличие среднетехнического или хотя бы среднепрофессионального образования. Преимущественным правом должны пользоваться семьи, где преобладают люди трудоспособного и потенциально трудоспособного возраста, чтобы семья изначально была самодостаточна, то есть могла бы себя прокормить и знала, чем будет заниматься на исторической родине.

Как и в других странах, для казахстанских репатриантов актуальным останется решение жилищной проблемы. Поэтому, в регионах, где будут расселяться оралманы, нужно создать центры временного размещения по типу семейных общежитий, как это делается в других странах. В них легче организовать внутри этого комплекса медицинское обслуживание. Здесь же нужно проводить адаптацию детей, обучение языку, курсы профессиональной подготовки и переподготовки. Следуя израильскому опыту, целесообразно уже в квоте приписывать людей к определенным районам, исходя из их профессиональной принадлежности. В формировании квоты активно должны участвовать дипломатические представительства Казахстана за рубежом, которые пока остаются в стороне от решения этих проблем. Как показывает опыт большинства стран, основная работа по формированию квоты должна вестись именно в стране исхода.

Требуют принятия превентивных мер вопросы предотвращения случаев, когда интересы оралманов не всегда совпадают с интересами местного населения, люди жалуются на воровство и самозахваты земли и т.д. Для решения этой проблемы нужна хорошо продуманная политика приема, расселения и обустройства оралманов. При этом, как показывает проведенный выше анализ зарубежного опыта необходимо больше внимания уделять вопросам профессиональной квалификации и образования. Как будет показано в других частях диссертационной работы, среди уже прибывших в страну оралманов лиц, имеющих высшее образование. Многие вообще не имеют квалификации. В первую очередь это касается выходцев из Узбекистана, Таджикистана, Афганистана. Основная часть переселенцев оседает в трудоизбыточных регионах - в Южном Казахстане, Мангистауской, Алматинской, Атырауской областях. То есть там, где и без них наблюдается высокий уровень безработицы. Это неправильно, так на западе Казахстана плотность населения гораздо ниже и имеется больше условий для включения оралманов в число экономически активного населения.

Таким образом, выяснение сущности и принципов интеграции иммигрантов в Казахстане, как и в других странах показывает, что эти явления напрямую связаны с демографическими и миграционными процессами, которые расширяются во всем мире и требуют большего внимания со стороны государств. Основным объектом государственного регулирования в современной миграционной политике Казахстана являются оралманы, этнические казахи, которые получают этот правовой статус страны в момент репатриации. В Казахстане разработана Концепция и утверждены правовые основы механизма интеграции оралманов, приняты государственные программы его улучшения. Однако решение иммиграционных проблем в республике требует активного изучения и применения положительного опыта зарубежных стран, особенно в регулировании механизма интеграции прибывших в страну граждан.

Для молодого государства Республика Казахстан изучение опыта государственного и общественного регулирования миграционных процессов является важным подспорьем в решении аналогичных проблем, связанных с репатриацией этнических казахов. Некоторые выводы и предложения диссертанта, проистекающие из изучения зарубежного опыта иммиграции на примере вышеуказанных стран, получили отражение в третьей главе диссертационной работы.

2. ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ МЕХАНИЗМА ИНТЕГРАЦИИ ОРАЛМАНОВ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

2.1 Анализ современного состояния механизма интеграции оралманов

Определение проблем и разработка эффективного механизма интеграции оралманов в казахстанское общество является целью нашего диссертационного исследования. С точки зрения любой науки, принятие любого решения требует проведения анализа и оценки сложившейся ситуации, в противном случае принятые решения могут оказаться неэффективными и даже вредными. Объектом изучения в нашей работе является Республика Казахстан, ее миграционная политика, в частности иммиграционная политика и инструменты интеграции оралманов. Эти вопросы не могут рассматриваться вне контекста анализа и оценки общей демографической ситуации и миграционной политики государства.

Анализ современного состояния механизма интеграции оралманов и перспектив их развития в стране позволяет определить: во-первых, приоритеты в решении иммиграционных проблем; во-вторых, основные направления, механизмы их решения на переходный период; в-третьих - разработать программу по регулированию этих процессов и прогноз по ее реализации на долгосрочную перспективу - период социально-экономической стабилизации и устойчивого развития страны.

С приобретением государственной независимости Республикой Казахстан, началом трансформационных процессов бывшего Союза Советских Социалистических Республик и расширением возможности возвращения отдельных этнических групп на историческую Родину, 1991-1994 гг. в Казахстане, как и во многих других странах Союза Независимых Государств, сложилась тенденция роста отрицательного сальдо миграции. В целом миграционная ситуация в Республике Казахстан характеризовалась следующими основными процессами:

1) В эмиграции превалирует отъезд представителей русскоязычной части населения, ранее сосланных в Казахстан при царизме, депортированных а годы сталинского режима, направленных на освоение целинных и залежных земель;

2) В иммиграции преобладает приток этнических казахов (оралманов), который вызван в большинство случаях такими обстоятельствами как: желание сохранить свою национальную идентичность; следствия военных конфликтов; желание вернуться на историческую родину и по другим причинам.

3) Во внутренней миграции: оттоком населения из сельских населенных пунктов о результате упадка аграрного сектора; отъездом людей из малых и средних городов из-за остановки градообразующих предприятий и перерабатывающих комплексов; экологическими причинами из зоны Семипалатинского полигона и Приаралья.

4) Незаконной миграцией, вызванной геополитическим расположением Республики Казахстан, прозрачностью границ со странами Содружества Независимых Государств, отсутствием единой согласованной политики стран содружества и несовершенством законодательной базы.