Размещено на http://www.allbest.ru/

ПЕРМСКИЙ ФИЛИАЛ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АВТОНОМНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет экономики, менеджмента и бизнес-информатики

Выпускная квалификационная работа

Совершенствование системы государственных закупок на региональном уровне

Быкова Валентина Павловна

Пермь, 2019

Оглавление

Введение

Глава 1. Механизм совершенствования системы государственных закупок на региональном уровне

1.1 Правовое регулирование государственных закупок

2.1 Экономическая модель и предварительный анализ данных российских государственных закупок

2.2 Эконометрическая модель и эмпирические результаты анализа российских государственных закупок

2.3 Анализ государственных закупок в Пермском крае

Глава 3. Предложения по внедрению совместных закупок в Пермском крае

Введение

Обоснование выбора темы и ее актуальность. Государственные закупки являются частью экономики государства, выполняя наряду с обеспечением государственных нужд такие функции, как развитие производства, поддержка занятости, развитие инноваций. Система государственных закупок требует постоянного и непрерывного совершенствования для повышения эффективности и уменьшения различных рисков. Исследователи и практики ищут различные пути совершенствования данной сферы, применяя новые электронные технологии, совершенствуя процесс планирования и процедуры закупок, меняя систему управления госзакупками. Одним из таких способов совершенствования, затрагивающим и систему управления, и процесс планирования, и изменение процедур, являются совместные закупки. С одной стороны, существует мнение, что применение совместных закупок содержит в себе большой потенциал эффективности [Ариончик, 2015, с. 96]. Но в то же время по поводу совместных закупок существует множество вопросов: выгодны ли они или нет, способны ли они сделать закупки более эффективными. Такие вопросы стоят как на политическом, так и на практическом уровнях. В Пермском крае в 2018 г. совместные закупки были включены в число мер, направленных на совершенствование региональной системы госзакупок. При этом обширного исследования оценки эффективности совместных закупок в Пермском крае, равно как и в других регионах России, не проводилось. Именно поэтому данное исследование сосредоточено на совместных закупках, чтобы выяснить существует ли положительный опыт применения совместных закупок, каков экономический эффект от совместных закупок, какие группы продукции целесообразно объединять для совместных закупок, какие предложения возможно привнести для совершенствования данной сферы.

Характеристика степени разработанности темы в отечественной и мировой науке. Активность исследований совместных закупок стала заметной в начале двухтысячных годов [Limi, 2004, p. 416; Estache and Limi, 2009, p. 393]. В России данная тема начала развиваться после 2015 г. [Клевакин и Рыбакова, 2015, с. 56; Клевакин, 2015, с. 141; Золотарева, 2015, с. 20; Степанова, 2017, с. 65; Бугаев, 2017, с. 45]. В последние годы тема совместных закупок в научной сфере становится все более актуальной.

Многие исследования указывают на то, что совместные закупки применяются редко, так как до сих пор нет единого мнения по поводу их эффективности. Одни авторы утверждают, что совместные закупки являются эффективными, так как они позволяют экономить не только денежные средства заказчика, но и его усилия и время [Chernomaz, 2012, p. 700; Moody, 2008, p. 279]. Другие авторы говорят о том, что в совместных закупках уменьшается конкуренция, что нарушает смысл торгов, так как начальная (максимальная) цена недостаточно уменьшается, и это неэффективно [Sanches-Graells, 2017, p. 18]. В предыдущих исследованиях [Lundberg S. et al., 2015, p. 15; Lundberg S. et al., 2016, p. 480] эффективность измерялась как «экономия» - разница между начальной (максимальной) ценой и ценой договора - и количеством участников. В основном, изучение совместных закупок было проведено для следующих отраслей: здравоохранение [Салова, 2015, с. 198; Alabbadi, 2012, p. 5; Антипова, 2015, с. 10] и образовательная сфера [Ариончик, 2015, с. 95; Лебедев, 2014, с. 321; Жернова, 2016, с. 3].

Таким образом, анализ литературы показал, что существует проблема оценки эффективности совместных закупок. Некоторые исследования направлены на то, что совместные закупки могут быть эффективны при определенных условиях или для конкретных товаров, работ или услуг. Тем не менее, каких-то универсальных подходов к оцениванию и применению совместных закупок не выработано. Также отсутствует систематический анализ, выявляющий перечень таких товаров, работ или услуг.

Проблема исследования. На уровне государственных решений совместные закупки рассматривают как один из способов повышения эффективности государственных закупок. В исследованиях нет единодушия по поводу того, могут ли совместные закупки решить эту задачу и сделать госзакупки более совершенными. С одной стороны, применение совместных закупок способствует синергизму, обмену информацией между заказчиками и уменьшению стоимости за счет больших объем закупок. С другой стороны, это приводит к уменьшению числа участников торгов из-за больших объемов заказа, который не все участники смогут произвести, а следовательно, к падению конкуренции, что обуславливает неэффективность закупок. Встает вопрос - действительно ли совместные закупки являются эффективным способом закупок, и к каким группам продукции можно применять совместные закупки.

Цель исследования: разработать предложения по использованию совместных закупок для совершенствования системы государственных закупок на региональном уровне.

Задачи:

а) Проанализировать правовое регулирование государственных закупок;

б) Провести обзор современных подходов анализа эффективности закупок;

в) Изучить практики применения совместных закупок;

г) Сформировать эмпирические данные для исследования и подобрать методологию исследования;

д) Провести эмпирический анализ совместных закупок и проинтерпретировать полученные результаты эмпирического анализа;

е) Сформировать предложения по внедрению совместных закупок в Пермском крае;

ж) Оценить результаты предложений по внедрению совместных закупок в Пермском крае.

Объект исследования - процедуры государственных закупок.

Предмет исследования - факторы, используемые для выбора типов товаров, работ или услуг, которые можно объединить в совместную закупку.

Научная новизна заключается в том, эмпирически выявлен перечень товаров, работ, услуг, для которых эффективно применение совместных закупок.

В качестве методов исследования выбраны регрессионный метод, количественный метод и интервью. Регрессионный метод использован для выявления товаров, работ и услуг, для которых эффективно применение совместных закупок на российском уровне. Количественный метод позволил

вывить товары, работы и услуги, для которых возможно применение совместных закупок на региональном уровне. С помощью интервью были оценены перспективы развития совместных закупок в регионе.

Характеристика практической значимости: результаты данного исследования поспособствуют более активному применению совместных закупок; помогут заказчикам сэкономить бюджетные средства при покупке конкретных товаров, работ, услуг; помогут определить заказчикам группы продукции для совместных закупок; станут одним из ключевых элементов модернизации для изменений системы государственных закупок в Пермском крае.

Структура работы. Данная работа включает в себя три раздела: теоретический, аналитический и проектный. В качестве теоретической основы рассмотрено правовое регулирование государственных закупок, современные подходы анализа эффективности совместных закупок и практика применения российских совместных закупок. Аналитический раздел затрагивает описание используемых данных, методологию и анализ. Проектный раздел работы включает в себя предложения по совершенствованию системы государственных закупок в Пермском крае, а именно, предложения по расширению перечня товаров, работ и услуг, рекомендуемых для проведения совместных закупок, и их обоснование. Также в данном разделе приводится оценка ожидаемых результатов от внедрения предложений.

Объем работы составляет 78 страниц без приложений. Количество используемых в работе источников составляет 37, в том числе 11 источников на иностранном языке.

Глава 1. Механизм совершенствования системы государственных закупок на региональном уровне

1.1 Правовое регулирование государственных закупок

Все теоретические основы государственных закупок базируются на их правовом регулировании. К нормативно-правовым актам, затрагивающим совместные закупки, относятся следующие:

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

2. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц";

3. Региональные Распоряжения, Регламенты, Приказы, Постановления;

4. Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1088 «Об утверждении правил проведения совместных конкурсов и аукционов»;

5. Региональные Типовые соглашения о проведении совместных конкурсов и аукционов.

Рассмотрим основной закон, регулирующий закупки, - Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Закон регулирует условия и порядок заключения сделок по приобретению товарных продуктов, выполнению работ или оказанию услуг, где одной из сторон выступает орган публичной власти или организация с государственным участием в капитале. То есть закон регулирует систему государственных закупок, участников процесса государственных закупок, регламентирует процедуры государственных закупок, дает принципы контрактной системы, охватывает все этапы проведения закупки от планирования до обжалования.

Также документом, регулирующим государственные закупки на федеральном уровне, является Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Данный закон также регулирует государственные закупки, но только для определенных видов юридических лиц. К ним относятся государственные корпорация и объекты естественных монополий с государственной долей участия более 50% и их дочерние предприятия, а также бюджетные организации покупающие товары и услуги за счет финансовых грантов, своих средств или путем привлечения третьих лиц. Закон является более свободным в отличие от 44-ФЗ: он позволяет производить неконкурентные покупки при условии обязательного обоснования выбора, договор по 223-ФЗ может претерпевать любые изменения при условии обязательного указания данной особенности в положениях о закупке, антидемпинговые меры не предусмотрены в тексте закона 223-ФЗ.

Согласно Федеральному закону № 44-ФЗ законодательство предусматривает возможность проведения совместных закупок, а именно совместных конкурсов и аукционов. Этому в законе посвящена отдельная статья - статья № 25 «Совместные конкурсы и аукционы». В ней совместные закупки определяются как государственные закупки одних и тех же товаров, работ, услуг двумя и более заказчиками. Проведение таких закупок не является обязательным, и заказчики организуют их только по собственному усмотрению. Таким образом, в определении понятия совместных закупок существуют два главных условия. Первое - это наличие необходимости в одинаковых товарах, услугах или работах. А второе - способы определения поставщиков ограничены. Совместными могут быть только аукционы и конкурсы. То есть организовать таким образом, например, запрос котировок, даже если итоговая цена не превышает 500 000 рублей, нельзя.

Суть совместных закупок заключается в том, чтобы сэкономить. Считается, что проведение совместной закупки приводит к увеличению объема поставляемой продукции, что, в свою очередь, привлекает крупные оптовые компании, готовые предложить более выгодные цены.

Следует учитывать, что Федеральный закон № 44-ФЗ предусматривает два варианта проведения закупок с несколькими заказчиками:

1. В соответствии со ст. 25 44-ФЗ -- проведение совместных конкурсов и аукционов;

2. В соответствии со ст. 26 44-ФЗ -- организация централизованных закупок.

Основным различием данных видов закупок является организатор.

Для централизованных закупок это только уполномоченный орган. Для совместных закупок это может быть уполномоченный орган, либо уполномоченное учреждение в случае наделениях их полномочиями. Либо организатором выступает один из заказчиков, если другие заказчики передали ему часть своих полномочий на организацию и проведение совместной закупки на основании соглашения.

Еще одним главным отличием является юридическая основа осуществления обоих видов закупок. Основой для применения совместных закупок выступает соглашение между различными органами муниципальной власти о проведении совместной закупки посредством привлечения средств соответствующих бюджетов, в то время как в рамках централизованной закупки органы местного самоуправления должны руководствоваться соответствующим актом и принятым в соответствии с ним административным регламентом. Основные отличия совместных и централизованных закупок представлены в таблице 1.

Таблица 1 Отличия совместных и централизованных закупок

В случае, если у нескольких заказчиков возникают одинаковые потребности, согласно 44-ФЗ они имеют право заключить соглашение о проведении закупки. В соглашении, которое заключают заказчики, прописываются права и обязанности сторон. А также в случае совместных закупок выбирается организатор, то есть один из них или уполномоченный орган, которому передается часть полномочий других заказчиков на организацию и проведение закупки. Соглашение должно содержать следующую информацию: информация о сторонах соглашения; информация об объекте и объеме закупки, место, условия и сроки поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в отношении каждого заказчика; начальные (максимальные) цены контрактов каждого заказчика и обоснование таких цен соответствующим заказчиком; права, обязанности и ответственность сторон соглашения; информация об организаторе и перечень его полномочий; порядок и срок формирования и регламент работы комиссии по осуществлению закупок; документация о закупке; сроки проведения; порядок оплаты расходов; срок действия соглашения; порядок рассмотрения споров; иная информация, определяющая взаимоотношения сторон соглашения.

Стороны соглашения несут расходы на проведение совместных конкурса или аукциона пропорционально доле начальной (максимальной) цены контракта каждого заказчика в общей сумме начальных (максимальных) цен контрактов. Контракт каждый заказчик с победителем или с победителями заключает отдельно.

Если совместным закупкам по 44-ФЗ посвящена отдельная статья, то 223-ФЗ, являясь рамочным законом, напрямую эту процедуру не отражает. То есть проведение совместных закупок по 223-ФЗ никак не регулируется, но и не ограничивается. Поэтому у заказчиков по 223-ФЗ есть возможность такие закупки проводить. Заказчики, проводящие процедуры по 223-ФЗ, берут за основу 44-ФЗ и проводят совместные торги подобным образом.

Следующим уровнем регулирования совместных закупок являются региональные Распоряжения, Регламенты, Приказы, Постановления. Они созданы в целях достижения эффективности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд путем проведения совместных конкурсов и аукционов изданы различные. Проанализируем правовые акты некоторых регионов. Данные регионы выбраны, так как они имеют положения о совместных закупках.

Согласно Распоряжению Губернатора Волгоградской области от 01.07. 2014 № 529-р «О закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Волгоградской области путем проведения совместных конкурсов и (или) совместных аукционов в электронной форме» создан перечень, закупка которых осуществляется с помощью совместных конкурсов и аукционов. В него входят горюче-смазочные материалы; услуги по обязательному страхованию автомобильной гражданской ответственности; оргтехника; компьютерная техника; услуга предоставления доступа к сети Интернет; услуги по сопровождению и обслуживанию бухгалтерских, финансовых и информационных справочных систем; общесистемное программное обеспечение; антивирусное программное обеспечение; услуга по аренде каналов передачи данных; серверное оборудование; некоторые пищевые продукты; некоторые лекарственные средства; офисная бумага; мягкий инвентарь; изделия медицинского назначения; медицинский расходный материал; услуги по стирке белья; расходные материалы для оргтехники; техническое обслуживание оргтехники; мобильные дезинфекционные установки для ветеринарных служб; дезинфицирующие средства; средства индивидуальной защиты. Данный перечень не является закрытым, по предложению заказчиков совместные закупки могут быть организованы и проведены на товары, работы и услуги, не вошедшие в перечень.

Также данное Распоряжение устанавливает, что оно не применяется:

1. Если совокупный годовой объем закупок заказчика составляет не более 3 млн. рублей;

2. Если закупку товаров, работ, услуг можно осуществить путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований.

В Постановлении Правительства Московской области от 27.12.2013 № 1184/57 «О порядке взаимодействия при осуществлении закупок для государственных нужд Московской области и муниципальных нужд» совместные конкурсы и аукционы, совокупная начальная (максимальная) цена контрактов по которым равна либо превышает 10 млн. рублей, относятся к закупкам первого уровня. Это означает, что они осуществляются только уполномоченным органом во взаимодействии с заказчиком.

По Приказу Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края от 22.06.18 № СЭД-32-01-04-79 «Об утверждении Регламента проведения совместных конкурсов и аукционов на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Пермского края» установлено, что в Пермском крае при организации и проведении совместной закупки организатором выступает:

1. Уполномоченный орган в случае, если общая сумма начальных цен контрактов составляет 3,0 млн. рублей и более, а также вне зависимости от размера общей суммы начальных цен контрактов на основании отдельных поручений;

2. Заказчик с наибольшей потребностью в одном и том же товаре, работе, услуге, включенных в установленный перечень, в случае, если общая сумма начальных цен контрактов составляет менее 3,0 млн. рублей.

В перечень товаров работ и услуг, рекомендованных для проведения совместных конкурсов и аукционов, по Приказу Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края от 24.09.18 № СЭД-32-01-04-116 «Об утверждении Перечня товаров, работ и услуг, рекомендованных для проведения совместных открытых конкурсов, конкурсов в ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, аукционов в электронной форме» включен обширный список лекарственных препаратов и иные товары, работы и услуги, к которым относятся техническое обслуживание, бумага для офисной техники, уборка помещений и уборка территории.

Рассмотрение правовых актов по регулированию совместных закупок на региональном уровне показало, что для всех трех регионов требования для проведения совместных закупок разные. Основные различия представлены в таблице 2.

Таблица 2 Сравнительная таблица по регионам

В соответствии с 44-ФЗ Правительство Российской Федерации издало Постановление от 28.11.2013 № 1088 «Об утверждении Правил проведения совместных конкурсов и аукционов», которое устанавливает порядок проведения совместных торгов. В данном документе более подробно изложена информация по проведению совместных торгов.

В дополнение к 44-ФЗ, в данном Постановлении указывается, что уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, на которые возложены полномочия только на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), могут выступать стороной соглашения только в качестве организатора совместного конкурса или аукциона.

Подписание данного соглашения является основанием для того, чтобы каждый из заказчиков внесли в свои планы-графики закупок сведения о наименовании организатора конкурса или аукциона в отношении конкретной закупки.

В данном Постановлении также подробно изложены функции организатора. Его основными функциями являются разработка и утверждение документации, ее размещение, изменение, предоставление разъяснений по документации, а также предоставление заинтересованным лицам.

Также для эффективности проведения совместных закупок на региональном уровне созданы Типовые соглашения о проведении совместных конкурсов и аукционов. Они являются примерными и рекомендательными и помогают заказчикам проводить закупки, упрощая их работу.

Таким образом, анализ правовой базы по регулированию совместных закупок показал, что помимо необходимых условий для их проведения, указанных в федеральных законах - потребность в закупке одинаковых товаров, работ, услуг и возможность проводить только конкурс или аукцион - существует ряд других условий. Обзор региональных нормативно-правовых актов выявил, что совместные закупки проводятся для определенного перечня товаров, работ, услуг и при установленной совокупной начальной (максимальной) цене контракта.

1.2 Современные подходы анализа эффективности совместных закупок

Исследование государственных совместных закупок началось в начале двухтысячных годов [Limi, 2004, p. 416; Estache and Limi, 2009, p. 393]. В России данная тема начала развиваться после 2015 г. [Клевакин и Рыбакова, 2015, с. 56; Клевакин, 2015, с. 141; Золотарева, 2015, с. 20; Степанова, 2017, с. 65; Бугаев, 2017, с. 45]. Возможно, это связано со вступлением в силу федерального закона 44-ФЗ и появлением результатов его применения. В последние годы тема совместных закупок в научной сфере становится все более актуальной. Однако несмотря на это исследовано очень мало.

В России акцент в исследованиях совместных закупок делается на анализ законодательной базы, правовых барьеров, создающих проблемы совместных закупок [Степанова, 2017, с. 67; Тимошенко, 2016, с. 111 - 112], рассматриваются преимущества и недостатки применения данных закупок в сравнении с закупками отдельными заказчиками с позиции экономической эффективности, планирования и качества обеспечения потребностей [Перфильев и Пешкин, 2016, с. 6], изучаются полномочия государственных органов и органов местного самоуправления в процессе совместных закупок [Клевакин и Рыбакова, 2015, с. 60; Клевакин, 2015, с. 143]. В российских исследованиях совместных закупок в качестве методологии чаще используется контент-анализ [Степанова, 2017, с. 67] и кейс-стадии [Ариончик, 2015, с. 95; Лебедев, 2014, с. 321]. Зарубежные исследования посвящены изучению влияния совместных закупок на уровень конкуренции, наличия сговора между участниками, поведения участников, и как следствие, рассматривается эффективность самих совместных закупок [Sanches-Graells, 2017, p. 5; Chernomaz, 2012, p. 695]. В качестве методологии зарубежные исследователи применяют эксперимент [Chernomaz, 2012, p. 696], методы теории игр [Rocha and Das, 2011, p. 63], эмпирический анализ [Moody, 2008, p. 278]. В основном, изучение совместных закупок было проведено для следующих отраслей: здравоохранение [Салова, 2015, с. 200; Alabbadi, 2012, p. 1340; Антипова, 2015, с. 10] и образовательная сфера [Ариончик, 2015, с. 95; Лебедев, 2014, с. 321; Жернова, 2016, с. 3].

Ряд работ посвящены исследованиям преимуществ проведения совместных закупок. Важнейшим преимуществом является экономия. Кроме экономии за счет крупных объемов поставки, сэкономить можно и на затратах на организацию закупки, разделив их с другими заказчиками. А если организатором торгов выступает уполномоченный орган, то преимуществом проведения совместных закупок для него становится отсутствие необходимости проводить несколько одинаковых процедур для разных заказчиков. То есть экономятся и трудовые, а также временные ресурсы из-за оптимизации процесса. Экономятся трудовые и временные ресурсы и заказчика, если организатор - уполномоченный орган, так как все организационные функции на себя берет именно он [Ариончик, 2015, с. 95 - 96].

Помимо этого, преимуществом совместных закупок является то, что они решают проблемы малых объемов заказов. При приобретении небольшого объема товара или услуг нецелесообразно организовывать одни торги из-за затрат на них. Также, малые объемы закупаемых товаров, работ или услуг не всегда выгодны и интересны поставщиками, и заявок на участие может не поступить. Но этого можно избежать с помощью совместных закупок, так как затраты на организацию несет не только один заказчик, а объемы закупки увеличиваются за счет участия других заказчиков.

Также совестные закупки решают проблему удаленности заказов. В случае, если нескольким заказчикам, находящимся в одном городе, нужен товар или выполнение каких-либо специфических работ, а поставщик или исполнитель находится только в удаленном регионе и ему не выгодно заключать контракт с одним заказчиком, то совместная закупка выгодна обеим сторонам, так как из-за одинаковых сроков поставки или выполнения работ у поставщика или исполнителя уменьшаются затраты на логистику, а у заказчиков происходит экономия бюджетных средств.

Еще одним примером, когда процедура закупки может состояться благодаря объединению заказчиков, является следующая ситуация. Доставка продукции в села или деревни не выгодна поставщику, так как если везти свою продукцию только в одно место, то иногда получается, что затрат выходит больше, чем прибыли. Но если поставка будет проводиться в несколько населенных пунктов, находящихся рядом, то контракт окажется выгодным и участники закупки проявят к нему больший интерес [Бугаев, 2017, с. 45 - 46]. Таким образом, помимо преимуществ для заказчиков, можно найти выгоду и для поставщиков: они получают возможность реализовать больший объем своей продукции, а следовательно, получить большую прибыль [Ариончик, 2015, с. 95 - 96].

Еще одним преимуществом проведения совместных закупок является то, что специалисты закупочной области уполномоченных учреждений, как правило, имеют больший опыт и способны сделать более качественную конкурсную документацию, что отражается на качестве приобретаемой продукции [Салова, 2015, с. 200].

Кроме того, некоторые исследователи утверждают, что для совместных закупок минимизируются риски неисполнения контракта, так как не каждый участник закупки способен организовать себе участие в крупных торгах путём внесения обеспечения заявок и контрактов. Как следствие, для участия в совместных аукционах с укрупнённой начальной (максимальной) ценой не выходят мелкие «фирмы-однодневки», целью которых является переправка денежных средств государственного бюджета со счёта на счёт. На участие в совместных торгах, как правило, выходят крупные, зарекомендовавшие себя фирмы, которые являются более надежными.

Следующим преимуществом, которое хотелось бы отметить, является то, что совместная закупка более заметна и доступна к общественному обсуждению, что усиливает публичный контроль, результатом которого является удовлетворение публичных потребностей [Ариончик, 2015, с. 95].

Некоторые исследователи анализируют проблемы совместных закупок. К ним относятся следующие. Во-первых, это недостаточное правовое регулирование. А именно, исследователи данной сферы указывают, что в законе 44-ФЗ не урегулирован вопрос о содержании категорий товаров, работ, услуг, попадающих под форму совместной закупки.

Во-вторых, это невозможность проведения некоторых закупок без посредничества уполномоченного органа, а также одновременно заказчиками разного бюджетного уровня. Такой вывод был сделан исходя из анализа судебной практики арбитражных судов.

В-третьих, это путаница между совместными и централизованными закупками: отдельные заказчики заблуждаются относительно сущности совместных закупок, путая их с централизованными. Такой ошибочный подход во многом порождает противоречия в вопросах определения самостоятельности дальнейших действий заказчиков в части формирования проектов контрактов и порядка заключения контракта с победителем торгов.

В-четвертых, это проблема определения ответственного лица и привлечения его к ответственности за нарушение из-за трудности разграничения зон ответственности в силу глубокой взаимосвязи и взаимообусловленности всех вопросов, составляющих основу совместной закупки [Клевакин, Рыбакова, 2015, с. 56 - 60].

Еще одной проблемой является то, что при отсутствии уполномоченного органа в качестве организатора закупки заказчикам часто бывает непросто договориться об условиях и согласовать их между собой. Это может привести к растрате времени, или закупка попросту не состоится. По мнению Тимошенко С. В., необходимо выстраивать модель ответственных взаимоотношений между заказчиками. Механизмом таких взаимоотношений могут стать создаваемые советы торговых площадок, в состав которых целесообразно включать различных представителей межрайонных советов директоров [Тимошенко, 2016, с. 111].

Также заказчики редко соглашаются выступать в качестве организатора, так как дополнительную долю функций и ответственности брать на себя мало кто хочет. Тогда выбор заказчиков становится в пользу того, чтобы провести закупки отдельно. Если все же заказчики приняли решение объединяться, то ввиду того, что организатор выполняет больше функций при проведении процедуры закупки, неопытный заказчик может просто не справится с возложенными на него обязанностями.

Кроме того, некоторые исследователи утверждают, что совместные закупки не приводят к экономии трудовых и временных ресурсов, а наоборот, из-за сложности процедуры такие ресурсы только больше затрачиваются. Достаточно часто встречающиеся задержки и срывы в подготовке документации для совместной закупки приводят, в том числе, к понесению определенных убытков. А снижение денежных затрат практически не доказано [Тимошенко, 2016, с. 112].

Таким образом, совместные закупки имеют как преимущества, так и недостатки, поэтому ведутся споры об их эффективности. Некоторые авторы утверждают, что совместные закупки в каких-то условиях могут быть эффективными, а в других условиях нет [Estache and Limi, 2009, p. 399; Limi, 2004, p. 418]. Также один и тот же аспект можно рассматривать как преимуществом, так и недостатком совместных закупок. Для заказчиков преимуществом является возможность в рамках всего одной закупки осуществить большой объем поставок. Но не для всех это плюс. Некоторые компании, как правило, небольшие и с малочисленным штабом сотрудников, такие условия, напротив, отпугивают. И они не участвуют в совместных закупках.

Среди дискуссий по поводу эффективности совместных закупок рассматривается и вопрос об уровне конкуренции. Некоторые авторы утверждают, что при совместных закупках растет уровень конкуренции, так как во время процедуры участники снижают цену, а крупная закупка заинтересует потенциальных поставщиков больше, нежели контракт на небольшую сумму. В противоречие этому утверждают, что крупная закупка наоборот ограничивает конкуренцию, так как сокращает число потенциальных участников, которые смогут выполнить большой объем заказа. Так среди потенциальных поставщиков в какой-то отрасли в конкретном регионе может оказаться только один поставщик, который сможет обеспечить такую закупку. Исследователи, поддерживающие данную точку зрения, говорят о том, что в совместных закупках уменьшается конкуренция, что нарушает смысл торгов, так как начальная (максимальная) цена недостаточно уменьшается, и это неэффективно [Sanches-Graells, 2017, p. 15-16]. Другие исследователи так не считают. Так, Omowumi сделал вывод, что совместные закупки не снижают уровень конкуренции. На рынке аренды, наоборот, совестные закупки способствуют усилению конкуренции [Omowumi, 2011, p. 3127]. А в своем исследовании Moody пришел к выводу, что количество ставок положительно коррелирует с наличием совместных торгов, следовательно проведение совместных закупок положительно влияет на конкуренцию. Данный вывод был сделан на основе регрессионного анализа [Moody, 2008, p. 284].

Помимо рассмотрения эффективности проведения совместных закупок в общем, некоторые авторы рассматривали ее для конкретных товаров, работ или услуг. Так, например, Ариончик А. А. утверждает, что для учреждений образования совместные торги являются действенным управленческим механизмом эффективного расходования бюджетных средств [Ариончик, 2015, с. 96]. А Салова А. М. утверждает, что организация проведения совместных закупок способствует снижению затрат на приобретение лекарственных средств в среднем на 27 % [Салова, 2015, с. 200].

Также проводятся исследования оценки эффективности совместных закупок. Исследователями предлагается оценивать эффективность проведения совместных закупок с помощью сравнения. Сравнивают приобретение одних и тех же товаров, работ или услуг с помощью проведения процедуры совместной закупки и ее отсутствия. Исследование Alabbadi показало, что приобретение товаров, работ или услуг с помощью применения процедур совместных закупок позволяет сэкономить до 8,9% от всех затрат [Alabbadi, 2012, p. 1340 - 1344]. А лабораторный эксперимент, проведенный Rondeau et al., показал, что в созданной экспериментальной среде, в которой группы покупателей конкурировали за приобретение товара, проведение процедуры совместных торгов позволяет снизить начальную (максимальную) цену на 9% [Rondeau et al., 2016, p. 857].

Таким образом, в эмпирических исследованиях для реального измерения эффективности проведения совместных закупок используется показатель «экономии» - разницы между начальной (максимальной) ценой и ценой договора - а также показатель уровня конкуренции, то есть количества участников закупки.

Итак, анализ литературы показал, что существует проблема оценки эффективности совместных закупок. Некоторые исследования говорят, что совместные закупки могут быть эффективны при определенных условиях или для конкретных товаров, работ или услуг. При этом, отсутствует систематический анализ, выявляющий перечень таких товаров, работ или услуг.

1.3 Практика применения российских совместных закупок

Рассматривая практику проведения совместных закупок в России, необходимо выделить, закупки по виду процедуры закупки (совместные аукционы или совместные конкуры); во-вторых, по тому, каким законом регулируются такие закупки (44-ФЗ и 223-ФЗ). Хоть совместные закупки и не очень часто проводятся, но всю их практику охватить невозможно. Поэтому рассмотрим несколько примеров проведения совместных закупок в России, взятых в Единой информационной системе в сфере закупок [zakupki.gov.ru]. Рассмотрение совместных закупок начнем с совместных аукционов по 44-ФЗ.

В январе 2017 г. с помощью совместного электронного аукциона была проведена закупка лекарств государственным бюджетным учреждением здравоохранения Республики Башкортостан «Городская больница № 1 города Октябрьский». Всего в закупке участвовало еще 3 заказчика - центральные районные больницы, находящиеся на различных территориях республики. Закупалось от 6 до 18 флаконов лекарственного средства, отдельные начальные (максимальные) цены контракта были равны от 165 до 495 тыс. руб., а общая начальная (максимальная) цена контракта составила 1 млн. 320 тыс. руб. Заказчики установили единые условия закупки, кроме сроков поставки. Среди поставщиков на участие в закупке заявилось трое, два из которых были допущены. Победителем стал поставщик, предложивший цену контракта, равную 1 млн. 141 тыс. руб. С ним были заключены отдельные контракты на поставку необходимого количества лекарств для каждого заказчика. В данном кейсе совместные закупки позволили закупить разным заказчикам небольшие, фактически единичные объемы продукции, проведя конкурентную процедуру.

Следующий кейс для совместных закупок на гораздо меньшую сумму. Совместная закупка была проведена в декабре 2016 г. с помощью электронного аукциона. Организатором закупки выступило государственное бюджетное учреждение Ростовской области «Центр медицинской реабилитации № 1» (г. Таганрог). Целью закупки являлось приобретение услуг по индивидуальному дозиметрическому контролю персонала. Кроме организатора закупки заказчиками являлись два областных государственных учреждения здравоохранения. Начальная (максимальная) цена контракта отдельных заказчиков составляла от 20 до 56 тыс. руб., а общая начальная (максимальная) цена контракта - 129 тыс. руб. Установленные заказчиками условия закупки были едиными помимо объема закупаемой услуги. Стоит обратить внимание, что в аукционной документации рассматриваемой закупки организатор не отнес себя к числу заказчиков (речь в документации идет только о заказчике № 1 и № 2), однако, отдельную начальную (максимальную) цену контракта в отношении себя он указал, что говорит о том, что ему следовало бы и себя тоже официально называть заказчиком. На участие в аукционе заявился только один участник, поэтому с ним и было заключено 3 контракта по ценам, равным установленным начальным (максимальным) ценам контракта. В данном кейсе совместные закупки помогли провести процедуру для небольших начальных (максимальных) цен контракта заказчиков, что позволило оправдать их затраты на проведение закупки.

Данный кейс рассматривает совсем мелкую закупку, проведенную совместно. В октябре 2016 г. муниципальное бюджетное учреждение здравоохранения «Городская поликлиника № 5 г. Шахты Ростовской области» провело совместный электронный аукцион. Остальными заказчиками являлись два городских учреждения здравоохранения. Данная закупка была организована для приобретения медицинской ваты. Общая начальная (максимальная) цена контракта составила всего 62 тыс. руб., причем самая малая начальная (максимальная) цена контракта одного из заказчиков была 13 тыс. руб. Примечательно, что проведение рассматриваемой закупки привело к ощутимой сравнительной экономии: контракты с его победителем были заключены заказчиками на общую сумму, в два раза меньшую, чем общая начальная (максимальная) цена контракта.. Данный кейс показывает, что для совместных закупок так же как и для закупок, не являющихся совместными, начальная (максимальная) цена контракта в ходе торгов может заметно уменьшится.

Далее пример совместного электронного аукциона дезинфицирующих средств, в котором объединились 9 участников государственных учреждений здравоохранения Московской области. Закупка была проведена в конце 2016 г., и организатором аукциона выступила Чеховская районная больница № 2. Разлет начальных (максимальных) цен контракта отдельных заказчиков здесь был достаточно велик - от 64 тыс. до 1,6 млн. руб., а общая начальная (максимальная) цена контракта была равна 4,5 млн. руб. Данная совместная закупка позволила объединить большое количество заказчиков по сравнению с предыдущими примерами.

В качестве совместных закупок конкурсы проводятся гораздо реже, чем аукционы. Можно предположить, что причиной этому является то, что для аукционов критериями оценки заявок являются только ценовые характеристики. А для конкурсов не только ценовые, но и качественные характеристики товаров, работ и услуг, а эти характеристики могут слишком различны среди всех заказчиков. Кроме того, с помощью конкурсов обычно закупается уникальная, высокосложная или инновационная продукция.

Все же практика применения совместных конкурсов встречается. Например, в начале 2017 г. государственное бюджетное учреждение культуры г. Москвы «Московский драматический театр на Малой Бронной» провело открытый совместный конкурс на оказание охранных услуг на объектах учреждений культуры, подведомственных Департаменту культуры города Москвы в 2017 г. Помимо организатора, другими заказчиками выступили еще 6 учреждений (театры, музеи, музыкальные школы, культурные центры). К критериям оценки конкурсных заявок относились цена заявки (значимость 60%) и квалификация участников закупки (значимость 40%). Под квалификацией участников подразумевались квалификация персонала, опыт работы, деловая репутация, обеспеченность специальными транспортными средствами, спецсредствами для частной охранной деятельности, средствами связи, металлодетекторами. В данном случае целесообразность проведения совместного конкурса была обусловлена тем, что все заказчики руководствовались одинаковыми требованиями к качеству охранных услуг. Данный пример совместной закупки показывает, что заказчики могут объединяться друг с другом для проведения закупки, чтобы в критериях оценки заявок присутствовали качественные характеристики.

Совместные закупки не являются распространенной практикой для заказчиков по 223-ФЗ, тем не менее, компании иногда прибегают к ним. Это может произойти в нескольких случаях. Во-первых, когда потребность в одной и той же продукции возникает у дочерних предприятий одной компании. Организатором в таком случае зачастую выступает именно заинтересованная в экономии головная организация. В качестве нее могут выступать учредитель автономных/бюджетных учреждений, заинтересованный в обеспечении экономии средств своих подведомственных учреждений, или головная коммерческая компания, заинтересованная в повышении экономичности закупок своих дочерних организаций, а в каких-то случаях и в повышении экономичности и своих собственных закупок при наличии общих потребностей с дочерними компаниями. Кроме этого, возможен вариант, когда отдельные заказчики по 223-ФЗ могут объединяться в целях оптимизации расходов и без какого-то сигнала сверху.

Во-вторых, совместные закупки по 223-ФЗ могут проводить и отдельные объединившиеся заказчики. В такой ситуации главенствующую роль на себя обычно берет компания, которая испытывает наибольшую потребность в продукции. Такую компанию принято называть заказчик-«паровоз» или заказчик-«локомотив» [Чагин, 2017, с. 48]. Заказчик-«паровоз» обеспечивает «крупнооптовость» закупки, а остальные заказчики присоединяются к проводимой им закупочной процедуре со своими относительно небольшими потребностями.

В-третьих, совместные закупки по 223-ФЗ могут проводиться отдельными заказчиками так, что потребности всех заказчиков в товарах, работах или услугах могут быть примерно одинаковы, а «крупный опт» получается от сложения всех этих потребностей. Приведем несколько примеров проведения совместных закупок по 223-ФЗ.

В декабре 2016 г. был проведен электронный аукцион для закупки различных видов вакцин с начальной (максимальной) ценой контракта 88086 руб. Данная закупка проводилась для нужд 3 заказчиков - Брянской станции по борьбе с болезнями животных, которая одновременно выступила и в качестве организатора торгов, а также еще двух областных бюджетных учреждений: Центр ветеринарии «Пригородный» и Выгоничская районная ветеринарная станция по борьбе с болезнями животных. В техническом задании по каждому заказчику была указана та или иная номенклатура необходимых ему вакцин и их количество. Начальная (максимальная) цена контракта также была определена как сумма таких цен в разрезе каждого заказчика, при этом доля цены организатора торгов - заказчика составила 74%. Такого заказчика можно назвать заказчиком-«паровозом». И в документации о закупке обоснование начальной (максимальной) цены контракта было тоже приведено в разрезе каждого из 3 заказчиков. В аукционе приняло участие 3 поставщика, победителем было признано ООО «Брянскзооветснаб», предложившее цену договора в размере 75 313,88 руб. По результатам аукциона каждый заказчик, в том числе и организатор торгов, должен был заключить договор с данным поставщиком на поставку своей части вакцин. В данном кейсе совместная закупка позволила двум заказчикам с небольшим объемом закупки присоединиться к заказчику-«паровозу», который выступил организатором торгов.

В ноябре - декабре 2015 г. ПАО «Ленэнерго» провело открытый конкурс в электронной форме для закупки услуг корпоративной сотовой связи для нужд 4 заказчиков - самого ПАО «Ленэнерго», ОАО «Энергосервисная компания Ленэнерго», ЗАО «Царскосельская энергетическая компания», ЗАО «Курортэнерго». Общая начальная (максимальная) цена контракта составила 47 169 тыс. руб., доля заказчика-организатора была наибольшей, она составила 92%. Необходимо отметить, что последние три заказчика являются дочерними компаниями ПАО «Ленэнерго». В документацию о закупке были включены 4 отдельных технических задания в отношении каждого заказчика. Кроме этого, в документации о закупке были указаны единые для всех заказчиков максимальные тарифы по направлениям вызовов за минуту. А вот обоснование начальной (максимальной) цены контракта ни в целом, ни в разрезе отдельных заказчиков здесь в документацию не включалось - этого не требовалось положениями о закупке данных заказчиков. В конкурсе приняли участие 3 сотовых оператора - МТС, Мегафон и Билайн. Согласно протоколам закупки в конкурсную комиссию входили только сотрудники одного из заказчиков (организатора торгов) - ПАО «Ленэнерго». Все участники конкурса подали заявки, содержавшие одинаковое предложение по цене договора, равное начальной (минимальной) цене договора. По результатам рассмотрения поданных заявок заявки компаний МТС и Билайн были отклонены в связи с их несоответствием техническим заданиям. В связи с этим конкурс был признан несостоявшимся, и заказчики заключили договоры с компанией Мегафон как с единственным исполнителем. В данном кейсе проведение совместной закупки позволило провести единую закупку для дочерних компаний.

В мае 2015 г. муниципальным дошкольным образовательным автономным учреждением «Детский сад № 181» (г. Оренбург) была проведена закупка хлеба. Остальными участниками закупки являлись такие же муниципальные учреждения дошкольного образования. Их количество вместе с организаторов было равно семи. Общая начальная (максимальная) цена контракта здесь не определялась, а в закупочной документации были выделены 7 лотов. Лоты были определены по количеству заказчиков, равные от 23,5 тыс. руб. до 66 750 руб. В отличие от предыдущих примеров, в этой закупке отсутствовал какой-либо заказчик-«паровоза». Также в отличие от предыдущих примеров на участие в данной закупке не было подано ни одной заявки. Можно предположить, что причиной отсутствия заявок было то, что закупка была разделена по лотам, а закупочная документация позволяла участвовать в закупке только в отношении одного или нескольких лотов (то есть не всех). Это могло создать у потенциальных участников закупки заблуждение о том, что речь идет о единой закупке большого размера у одного поставщика.

Также при рассмотрении практики проведения совместных закупок по 223-ФЗ особое внимание необходимо уделить положениям о закупке конкретных заказчиков. Так как правила осуществления закупок не регламентированы самим законом, то в отношении разных правил закупки наблюдается заметное разнообразие. Это является особенностью построения системы управления для заказчиков, работающих по 223-ФЗ, и заказчики эти вопросы могут предусмотреть в своем положении о закупках. Так, например, в положении какого-либо заказчика указывается, какой вид договора заключается по результатам совместной закупки. Это может быть либо многосторонний договор между всеми заказчиками совместной закупки и ее победителем, либо несколько отдельных договоров между каждым из заказчиков и победителем. При этом, в некоторых положениях возможность заключения многостороннего договора не предусматривается. Также имеет место ограничение способов совместной закупки - в положении о закупке в перечень включен может быть только один способ: аукцион или конкурс.

В заключение необходимо отметить, что при проведении совместных закупок по 223-ФЗ важно учитывать отсутствие противоречий в положениях о закупке разных заказчиков. Именно поэтому совместные закупки обычно практикуют заказчики имеющие «родственные» положения о закупках. К ним могут относиться как головные и их дочерние организации, так и заказчики чьи положения о закупке хоть и являются формально разными нормативными документами, но «списаны» с одного источника.