Территории опережающего социально-экономического развития: стратегии выживания населения и муниципальная политика

Размещено на http://www.allbest.ru/

Территории опережающего социально-экономического развития: стратегии выживания населения и муниципальная политика

Введение

региональный экономический промышленность

Территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) на сегодняшний день остаются основным видом поддержки моногородов, которые являются сосредоточением крупных производственных мощностей разных отраслей промышленности. По данным с официального сайта Фонда развития моногородов, на начало 2019 года, в моногородах проживает 13 640 500 человек, что составляет примерно 10% населения страны. В связи с проблемами реализации механизма ТОСЭР, а также недостаточной глубиной проработанности в отечественной литературе предложений по модернизации политики ТОСЭР, изучение и выявление реальных проблемных зон является достаточно актуальным для нашей страны. В результате исследования были выделены основные проблемы стратегий муниципальной политики и стратегий выживания населения на примере ТОСЭР г. Чусовой, а также приведены конкретные шаги для решения данных проблем. Целенаправленная политика реализации всех предложенных мероприятий может способствовать улучшению экономической ситуации в г. Чусовом. Трансляция этого опыта, если он окажется успешным, возможна и на другие проблемные моногорода России.

Актуальность темы. Для повышения уровня развития региональной экономики и поддержания промышленности правительство России, на основе опыта иностранных коллег, создало особые экономические зоны (ОЭЗ) в стране. Однако, несмотря на то, что некоторые из ОЭЗ функционируют уже более 10 лет, результаты их деятельности значительно отстают от запланированных показателей. Это связано с проблемами, возникающими на разных этапах реализации проекта создания и функционирования ОЭЗ: от планирования до контроля за расходованием бюджетных средств, и до осуществления управления территорией. Территории опережающего-социально-экономического развития (ТОСЭР) являются одним из видов ОЭЗ.

Кроме того, данный механизм на сегодняшний день остается основным видом поддержки монопрофильных муниципальных образований (далее - моногородов), которые являются сосредоточением крупных производственных мощностей, разных отраслей промышленности. По данным с официального сайта Фонда развития моногородов, на начало 2019 года, в моногородах проживает 13 640 500 человек, что составляет примерно 10% населения страны.

Степень разработанности темы. Данную тему в литературе возможно разбить на несколько теоретических вопросов. Так, например, по вопросу использования механизма ОЭЗ можно выделить таких авторов как: Д.Ю. Лин, Ю. Ванг, Д.Д. Зенг, Т. Фэрол, Х. Шен и других. Исследования китайских авторов посвящены, в основном, внедрению ОЭЗ в других странах, в частности, работы Д.Д. Зенга направлены на внедрение ОЭЗ в Африке на основе китайского опыта. Кроме того, в иностранной литературе посвящено множество исследований на тему поддержки моногородов, в рамках которой рассматриваются вопросы реализации различных методов поддержки. Данная тема представлена работами таких авторов, как А. Винсон, Г. Грин, О. Диниус, А. Вергара, Л. Моберг, С. Хайранен.

В отечественной литературе достаточно большое количество работ на тему внедрения ОЭЗ написаны М.Л. Буровым, Ю.А. Наумовой, М.М. Лютовой. Также маркетинг ОЭЗ описывает Ю.А. Чернявская. Стоит отметить, что почти все работы описывают ОЭЗ в целом, а не в частности ТОСЭР. Таким образом, существует проблема недостаточности исследования ТОСЭР и механизмов их функционирования.

Проблемы развития территорий с особым экономическим статусом, в т.ч. и ТОСЭР рассматриваются Е.Ф. Авдокушиным, В.П. Андриановым, В.В. Асаулом, Т.П. Данько, Р.И. Зименковым, Е.А. Каргулян, Ю.И. Кузнецовым, Е.В. Логиновой, П.В. Павловым, С.В. Приходько, Н.В. Смородинской, С.А. Шараповым и др.

Если говорить о социальных вопросах, то Тема исследования социально-психологических проблем и условий обеспечения социального развития городов является объектом исследования российских учёных. Вопросы территориальной организации общества рассматривали Э.Б. Алаев (выделял производственный и инфраструктурный аспекты), М.Д. Шарыгин (рассматривал город как явление и совокупность процессов), Н.Б. Култашев (говорит о территориальной организации общества как о глобальной системе взаимодействия человека и природы), В работах Р.Р. Майерса, В.Н. Мининой, Р.С. Фуллера, И.Г. Ясавеева анализируется сущность социальных проблем как явлений социальной реальности, препятствующих процессу социального развития.

Конкретные проблемы социального развития малых городов России отражены, в публикациях Ю.Г. Ветрова, Н.А. Волгина, В.К. Егорова, С.В. Калашникова, Ю.М. Плюснина, Ж.Т. Тощенко, Г.А. Цветковой. Управление социальными процессами рассматривается в работах В.В. Власова, Г.П. Зинченко, Л.М. Карапетяна, Д.С. Клементьева, А.Н. Овчаренко, Г.В. Щекина. В публикациях этих учёных сформулировано представление о сущности социального управления и о центральной роли функции планирования при управлении процессом социального развития.

Таким образом, сегодня российские авторы пытаются определить проблемы реализации ТОСЭР, а также некоторыми авторами совершаются попытки предложить решение проблем реализации политики ТОСЭР на территории моногородов.

Проблема исследования. В связи с проблемами реализации механизма ТОСЭР, а также недостаточной глубиной проработанности в отечественной литературе предложений по модернизации политики ТОСЭР, изучение и выявление реальных проблемных зон является достаточно актуальным для нашей страны.

Цель и задачи исследования. Таким образом, цель данного исследования: разработать рекомендации по совершенствованию стратегий власти и населения в условиях ТОСЭР.

Для достижения поставленной цели, необходимо выполнить следующие задачи исследования:

· изучить теоретические основы и международные практики особых экономических зон;

· изучить российскую практику и правовое регулирование территорий опережающего социально-экономического развития;

· выявить проблемы государственного управления в сфере развития особых экономических зон;

· дать общую характеристику ТОСЭР г. Чусового;

· проанализировать стратегии выживания населения ТОСЭР г. Чусового;

· оценить муниципальную политику по развитию ТОСЭР г. Чусового;

· разработать рекомендации по совершенствованию муниципальной политики по использованию механизма ТОСЭР;

· разработать рекомендации по корректировке стратегий населения в условиях ТОСЭР;

· оценить возможные результаты от совершенствования стратегий власти и населения в условиях ТОСЭР.

Объект и предмет. Объектом исследования является территория опережающего социально-экономического развития; предметом - стратегии выживания населения и муниципальная политика в ТОСЭР.

Научная новизна. Научная новизна данного исследования состоит в совершенствовании системы организации и управления ТОСЭР при поддержке моногородов на региональном и местном уровне. Также, научный интерес данного исследования состоит в разработке методического, организационно-экономического и информационного инструментария для расширения понимания проблем реализации ТОСЭР в моногородах и выявления путей совершенствования данных проблем.

Кроме того, новизна исследования заключается в уточнении и развитии ряда теоретических положений по совершенствованию механизма обеспечения стратегического управления ТОСЭР.

Описание методов исследования. В ходе данного исследования применены общенаучные и прикладные методы. Общенаучные методы были применены в основном при анализе теоретических аспектов рассматриваемого вопроса: анализ и синтез, обобщение, индукция, аналогия и логический метод. Кроме того, были использованы такие конкретно-научные методы в ходе анализа ситуации на примере ТОСЭР г. Чусовой, как: полуструктурированные интервью, неформальные беседы и включенное наблюдение.

Практическая значимость. Разработанные в ходе исследования рекомендации по совершенствованию стратегий власти и населения в условиях ТОСЭР на территории моногородов могут быть применены для минимизации проблем в управлении и развитии как уже существующих ТОСЭР, так и в новых создаваемых территориях. Так, например, в Пермском крае при создании новой ТОСЭР в г. Нытва может быть использован опыт её реализации в г. Чусовом. Кроме того, материалы могут использоваться при подготовке и переподготовке руководителей и специалистов органов государственной власти, промышленных предприятий, участвующих в формировании функционировании ТОСЭР на территории всех субъектов РФ, где уже существует или планируется создать ТОСЭР.

Структура работы соответствует задачам исследования: она включает в себя три главы, каждая из которых состоит из трех параграфов. В первой главе будут рассмотрены экономические и правовые основы особых экономических зон, международные практики их реализации, ТОСЭР как вариант ОЭЗ, а также проблемы государственного управления в сфере развития ОЭЗ. Во второй главе будет проведена оценка социально-экономической ситуации в ТОСЭР г. Чусовой: дана характеристика территории, проведен анализ стратегий выживания населения и оценена муниципальная политика по развитию ТОСЭР. В третьей главе будут представлены рекомендации по совершенствованию стратегий власти и населения в условиях ТОСЭР, а также оценка возможных результатов внедрения данных рекомендаций.

Всего работа состоит из 96 листов (без учета приложений), в ходе исследования использованы 65 источников, 12 из которых являются иностранными.

1. Экономические и правовые основы особых экономических зон

региональный экономический промышленность

Существует большое множество разновидностей «особых экономических зон (ОЭЗ)». Термин «ОЭЗ» в данном случае охватывает широкий спектр зон, таких как зоны свободной торговли, зоны экспортной переработки, промышленные парки, зоны экономического и технологического развития, высокотехнологичные зоны, научно-инновационные парки, свободные порты, зоны предприятий и другие.

Основная концепция ОЭЗ включает несколько конкретных характеристик: (а) это географически ограниченная область, обычно физически закрытая; (б) ОЭЗ имеет единое управление или администрацию; (в) ОЭЗ предлагает преимущества для инвесторов физически в пределах зоны; и (г) он имеет отдельную таможенную зону (беспошлинные льготы) и упрощенные процедуры [FIAS, 2008]. Кроме того, ОЭЗ как правило работает в условиях более либеральных экономических законов по отношению к участникам таких зон, чем те, которые обычно преобладают в стране. В целом, ОЭЗ предоставляют два основных вида преимуществ для государства, которые от части объясняют их популярность применения зарубежом: «статические» экономические выгоды, такие как создание рабочих мест, рост экспорта, государственные доходы и поступления в иностранной валюте; и более «динамичные» экономические выгоды, такие как повышение квалификации, передача технологий и инновации, диверсификация экономики, повышение производительности местных фирм и т. д. [Zeng, 2010].

ОЭЗ обычно создаются для достижения одной или нескольких из следующих четырех целей политики [FIAS, 2008; Zeng, 2010, Farole, Akinci, 2011]: (1) привлечение прямых иностранных инвестиции; (2) выступать в качестве метода снижения крупной безработицы; (3) поддержка более широкой стратегии экономических реформ; (4) действуя для апробации новых подходов в экономической политике. Экономисты также считают, что ОЭЗ могут помочь достичь промышленного развития более эффективным и быстрым способом. В частности, инвестиции в ОЭЗ могут: 1) обеспечивать объединение государственных услуг в географически концентрированной области; 2) повысить эффективность ограниченного государственного финансирования (бюджетирование для развития промышленной инфраструктуры); 3) способствовать развитию кластеров или агломерации отдельных отраслей; и 4) стимулировать развитие городов, обеспечивая благоприятные условия жизни для работников научного и технического типа, а также объединение услуг, включающий получение эффекта масштаба предоставления экологических услуг, таких как водоочистные сооружения и заводы по переработке твердых отходов. Таким образом, зоны могут способствовать созданию рабочих мест и получению доходов и, возможно, защите окружающей среды, а также обеспечению роста экологически чистых промышленных городов [Lin, Wang, 2014].

Эмпирические исследования показывают, что многие ОЭЗ добились успеха в привлечении прямых иностранных инвестиций и создании рабочих мест, повышения экспорта и демонстрируют позитивный эффект в соотношении затрат-выгод [Monge-Gonzalez et al., 2005; Zeng 2010; Fuller, Romer, 2012]. Однако многие исследователи по-прежнему рассматривают зоны как второй или третий вариант развития, успех которого ограничен конкретными условиями в течение ограниченного временного горизонта, и есть некоторые опасения, что зоны могут стать «анклавами». Первая современная промышленная зона была создана в Шенноне, Ирландия, в 1959 году. С 1970-х годов, начиная с регионов Восточной Азии и Латинской Америки, были созданы ОЭЗ - первоначально в основном в форме зон экспортной переработки (ЗЭП) - для привлечения прямых иностранных инвестиций в трудоемкие производственные сектора для стимулирования экспорта [Farole, 2011]. Правда это приводило к расхождению с традиционной политикой импортозамещения. Обычно ЗЭП огороженные территории со строгим таможенным контролем, и большая часть продуктов (как правило, более 80%), производимых в зонах, должна быть экспортирована. Эта модель была успешной во многих странах, таких как Корея; Тайвань, Китай; Вьетнам; Бангладеш; Маврикий; Доминиканская Республика; Эль Сальвадор и другие. С тех пор было создано много новых зон, и к 1986 году, по данным Международной организации труда, в 47 странах было 176 зон; а к 2015 году, по оценкам экспертов, в более чем 130 странах насчитывается около 4300 зон [The Economist, 2015].

Тем не менее, у ЗЭП также есть свои ограничения - они, как правило, становятся анклавами, без значительной привязки к местной экономике и в значительной степени полагаются на налоговые стимулы. Учитывая эти ограничения и меняющуюся глобальную макроэкономическую и нормативную среду, многие страны начали продвигаться к современной концепции ОЭЗ, которые имеют более широкий размер, больше связей с местной экономикой и являются многофункциональными и менее зависимыми от налоговых стимулов. Некоторые страны, такие как Китай, даже объявили город и провинцию ОЭЗ, чтобы проверить рыночные экономические реформы. Такой подход сыграл важную каталитическую роль в быстром экономическом росте и трансформации в Китае и других азиатских развивающихся странах. Однако, например, попытки построения ОЭЗ в Африке были более неоднозначными. За исключением истории успеха Маврикии и некоторых скромных достижений в Лесото, Кении и Мадагаскаре, подавляющее большинство ОЭЗ в Африке не оказали трансформационного воздействия.

Чтобы особые экономические зоны были успешными, программы зон должны быть адаптированы к конкретным ситуациям принимающей страны и основываться на ее сравнительных преимуществах. Ключ к достижению успеха состоит в том, чтобы сделать зоны неотъемлемой частью долгосрочной стратегии развития с учетом коммерческой устойчивости, целевых рынков и бизнеса, траектории роста, доступности инфраструктуры, навыков, инновационных технологий и экологической устойчивости. Это особенно важно, поскольку экономические преобразования могут занять десятилетия. В этой связи важно, чтобы разработчики политики предпринимали совместные действия в целях содействия синергизму и координации между различными игроками экономики. Директивным органам и практикам как на центральном, так и местном уровнях необходимо предпринять согласованные усилия для того, чтобы:

· сделать экономические зоны эффективными в привлечении качественных инвестиций;

· обеспечить жизнеспособность зон и положительные внешние факторов, включая стимулирование экономических реформ, содействие обучению, инновациям, модернизации и структурным преобразованиям;

· обеспечить устойчивость экономических зон от институциональных, социальных и экологических факторов влияния.

Далее рассмотрим Китай как самое успешное государство реализовавшее политику ОЭЗ. Их опыт начался с четырех зон на начальном этапе для эксперимента с рыночными экономическими реформами, которые включают в себя законы, положения, налогообложение, землю, труд, финансы, обычаи, иммиграцию и т. д. После первых успехов программа зоны и соответствующие реформы были постепенно распространены по всей стране. Вместе с многочисленными промышленными кластерами ОЭЗ внесли значительный вклад в национальный ВВП, занятость, экспорт и привлечение иностранных инвестиций. ОЭЗ также сыграли важную роль в привлечении новых технологий в Китай и в принятии современных методов управления [Zeng, 2010]. Хотя большинство «уроков» в Китае положительные, такие как постепенность с прагматичным и экспериментальным подходом; ориентированный на реформаторское мышление; твердая приверженность и активное содействие государству; открытие прямых иностранных инвестиций; инфраструктура; эффективное продвижение маркетинга инвестиций; непрерывное технологическое обучение и модернизация и т. д. [Zeng, 2010], есть также некоторые неблагоприятные «уроки» для последователей, которые следует избегать, таких как «слепое развитие» на местном уровне и перекрытия высокого уровня различных зон на более позднем этапе; ухудшение окружающей среды; ограниченная интеграция в городскую индустрию, за некоторыми исключениями, такими как индустриальный парк Сучжоу.

Многие факторы способствовали успеху ОЭЗ в Китае, однако в каждой стране ситуации и факторы могут быть разными. Тем не менее, их успех опирается на некоторые общие ключевые элементы и указывает на некоторые общие уроки.

Сильная приверженность и поддержка правительства для пилотных рыночных экономических реформ. Несмотря на высокую неопределенность в начале, высшие руководители были полны решимости внести изменения через постепенный подход. Такое определение обеспечило стабильную и благоприятную макросреду благодаря реформ, а также новой политике открытых дверей для предотвращения политической оппозиции и временных неудач от подрыва экономического эксперимента в особых экономических зонах. Центральное правительство попыталось децентрализовать свою власть и помочь создать открытую и благоприятную правовую и политическую среду для ОЭЗ. В то же время местные органы власти прилагали большие усилия для создания здоровой деловой среды. Они не только создали эффективную регуляторную и административную систему, но и хорошую инфраструктуру для таких зон, как дороги, вода, электричество, газ, канализация, телефонные сети, что в большинстве случаев связано с прямыми инвестициями правительства, особенно на начальных этапах [Zeng, 2010]. Помимо базовой инфраструктуры местные органы власти также предоставляют или облегчают различные бизнес-услуги для многих ОЭЗ: они включают, среди прочего, бухгалтерскую и юридическую помощь, бизнес-планирование, маркетинг, импортно-экспортную помощь, обучение навыкам и управленческий консалтинг. Например, в промышленном парке Сучжоу правительство предлагает стартовые деньги, информационные услуги, лаборатории, центры тестирования продуктов, торговые комнаты для технологий и т. п. Кроме того, администрация ОЭЗ может своевременно корректировать соответствующие политики и положения, основанные на потребностях бизнеса и рыночных условиях, а также на этапе развития. Например, после того, как зоны стали успешными, администрации зон стали уделять больше внимания технологически-интенсивным секторам с высокой добавленной стоимостью и корректировать свою политику в области привлечении иностранных инвестиций, чтобы создать равные условия для иностранных и внутренних фирм. Как пример, в 2007 году Китай установил общую эффективную налоговую ставку в размере 25 процентов для иностранных и отечественных компаний, на основе опыта ОЭЗ.

Земельные реформы. В Китае начались земельные реформы, начатые в Шэньчжэне, сыграли важную роль в успехе ОЭЗ. До 1981 года вся земля принадлежала государству в городских районах, а в сельской местности земля была в «коллективном» пользовании. В ноябре 1981 года правительство провинции Гуандун приняло временные правила землеустройства в Шенгенской ОЭЗ, что позволило инвесторам обратиться к властям ОЭЗ за сертификатом землепользования, который был предоставлен на срок 20-50 лет в зависимости от сектора и вида деятельности. Он также предоставил стандартные пошлины на землепользование в рамках ОЭЗ, что обеспечило важные первоначальные финансовые средства для развития инфраструктуры и недвижимости. К 1987 году все прибрежные ОЭЗ позволяли иностранным инвесторам арендовать землю у правительства. Для дальнейшего создания рыночного механизма распределения земли правительство Шэньчжэня решило создать систему открытых торгов для распределения земли и провело первый государственный земельный аукцион в Китае 1 декабря 1987 года. К 2002 году эта практика была принята по всей стране. В 2007 году эта новая практика была распространена и на все промышленные земли. Параллельно, ОЭЗ Шэньчжэнь также привела Китай к принятию западной концепции и практики планирования землепользования и зонирования для удовлетворения потребностей рынка [Shen, Xu, 2011]. Эти реформы дали неоценимую отдачу для экономического перехода всей страны и помогли создать современный земельный рынок, который трансформировал весь городской ландшафт Китая.

Инвестиционные стимулы и институциональная автономия. Чтобы побудить фирмы (особенно иностранные) инвестировать в зоны, в ОЭЗ были введены различные налоговые и нефинансовые стимулы, а также преференциальная политика, включая упрощенную административную процедуру, надежную инфраструктуру, недорогое использование земли и объектов, быстрое таможенное оформление, способность репатриация прибыли и капитальных вложений, снижение пошлин на импорт, ставки льготного налога, освобождение от экспортных налогов, гибкость в найме и увольнении работников, амортизационные отчисления и ограниченная лицензия на продажу на внутренний рынок [Enright, Scott, Chung, 2005]. Также были созданы благоприятные политики для привлечения квалифицированной рабочей силы, в том числе зарубежной, такой как предоставление жилья, финансирование исследований, субсидии для образования детей и другие.

Технологическое обучение, инновации, модернизация и прочные связи с отечественной экономикой. Одна из ключевых сильных сторон ОЭЗ заключается в том, что они имеют высокую концентрацию очень квалифицированных людей, в том числе многих сотрудников НИОКР. В результате они стали центрами генерации знаний, технологий, адаптации, распространения и инноваций. Правительство Китая также уделяет особое внимание технологическому обучению и инновациям, а также технологическим отраслям. Например, ОЭЗ в Шэньчжэне создала офис интеллектуальной собственности и выпустила ряд законов и положений для защиты прав интеллектуальной собственности. Также были реализованы различные стимулы для поощрения высокотехнологичных отраслей промышленности, расходов на НИОКР и венчурных инвестиций, а также для привлечения талантов в области технологий. Кроме того, ОЭЗ тесно связаны с отечественными предприятиями и промышленными кластерами через цепочки поставок или цепочки добавленной стоимости. Эта связь не только помогает достичь эффекта масштаба и эффективности бизнеса, но также стимулирует синергетическое обучение и повышает конкурентоспособность промышленности [Zeng, 2010].

Также конечно было множество других факторов успеха ОЭЗ в Китае. Учитывая различные проблемы, с которыми сталкивается механизм ОЭЗ, стратегия может опираться на полезные уроки и опыт Китая и других стран и может основываться на следующих направлениях:

· Хорошая правовая, нормативная база и эффективные институты с сильной и долгосрочной приверженностью правительства.

· Лучшая бизнес - среда внутри зоны, включая эффективные услуги, такие как универсальная помощь и хорошая инфраструктура.

· Реалистичная схема - начинающая зона должна быть небольшая и реализуемая. Крайне важно, чтобы первые зоны заработали сначала, прежде чем расширять масштабы.

· Определенный уровень автономии на местном (зональном уровне) в сочетании с четкими целями, надежным мониторингом и оценкой

· Передача технологий, распространение и обучение навыкам.

· Улучшение связей с местной экономикой. Зоны должны основываться на местных сравнительных преимуществах и иметь местных поставщиков как часть их цепочек создания стоимости.

· Эффективное управление окружающей средой.

· Хороший баланс между промышленным развитием и социальным, городским развитием.

1.2 Территории опережающего социально-экономического развития как вариант особой экономической зоны: российская практика, правовое регулирование