Размещено на http://www.allbest.ru/

ГОУ ВПО «Шуйский государственный педагогический университет»

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата философских наук

Этика государственной службы на современном этапе развития России

Специальность 09.00.05 - этика

Шишкина Анна Александровна

Шуя - 2010

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Шуйский государственный педагогический университет»

Научный руководитель кандидат философский наук, профессор Добродеева Ирина Юрьевна

Официальные оппоненты

доктор философских наук, профессор Фатенков Алексей Николаевич

кандидат философских наук, доцент Душина Светлана Александровна

Ведущая организация Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет»

Защита состоится «17» декабря 2010 года на заседании диссертационного совета Д 212.302.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата философских наук при ГОУ ВПО «Шуйский государственный педагогический университет» по адресу: 155908, Ивановская область, г. Шуя, ул. Кооперативная, д. 24, ауд. 220.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Шуйский государственный педагогический университет».

Автореферат разослан 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат философских наук В.В. Попова.

Общая характеристика работы

Актуальность исследования. Проблемы формирования нравственных качеств государственных служащих являются одной из актуальных тем различных теоретических дисциплин: социальной философии, этики и теории государства и права, теории управления. Данная тема сохраняет свою актуальность с момента возникновения института государства и находит свое отражение в трудах исследователей самого разного плана в разные исторические периоды с присущей им проблематикой. Современное российское общество представляет собой открытую развивающуюся систему, одним из основных препятствий на пути развития которой является коррупция. Поэтому создание эффективных механизмов борьбы с коррупцией, повышение качества государственного управления, развитие взаимодействия гражданского общества и государства требует теоретического осмысления процесса формирования нравственных качеств государственных служащих и создания современной отечественной модели морального регулирования государственной службы.

Институт государственной службы, выступая в качестве института общественного служения, может стать фактором социальной стабилизации и развития, духовно-нравственного оздоровления общества, гарантом построения правового государства исключительно при условии возрождения ее исконного идеального назначения - служения обществу. В связи с этим, преодоление кризисных явлений в современном российском обществе, формирование современного конкурентоспособного государства, эффективно решающего задачи социально-экономического и общественного развития, требует решения системной задачи формирования механизмов культивирования этических принципов и ценностей в системе государственной службы. При этом следует иметь в виду, что на пути реализации указанной цели возникают серьезные трудности с обеспечением единства понимания нравственных ценностей, проблемы устойчивости общественной морали. Нельзя не отметить серьезные деформации общественного сознания, выражающиеся в отрицании позитивного содержания права и низком авторитете государства в 90-е годы, которые привели к снижению роли моральных регуляторов и усилению бюрократических средств воздействия на общество.

Одним из основных в любой государственно-правовой системе ресурсов эффективного социального управления остается доверие граждан, основанное на принципе вверения полномочий (фидуциарности). Поэтому одной из важнейших задач этической науки на современном этапе является научное осмысление реально происходящих общественных процессов, выявление проблем и постановка новых исследовательских задач, позволяющих системно решать указанные выше проблемы. Одна из таких задач - формирование позитивного содержания общественных отношений между представителями гражданского общества и государственными служащими, представляющими органы государственной власти и местного самоуправления. Недооценка данного фактора в условиях современной России может послужить причиной усугубления процессов взаимного недоверия и всепроникающих неформализованных связей, являющихся питательной средой для разрушительных коррупционных процессов.

В условиях постоянных политических, экономических и общественных изменений формирование здорового нравственного сознания в системе государственной службы выдвигается на передний план прикладной этической науки, опережающие и прогностическое понимание происходящих изменений, позволит России сохранить свое единство и суверенность в XXI веке. Совершенствование кадровой политики требует разработки единых научно обоснованных этических подходов к определению нравственных качеств государственных служащих, их отбору, кадровому продвижению и контролю над профессиональной деятельностью. Важно отметить, что создание отечественной модели морального регулирования государственной службы уже давно необходимо российскому обществу, а поэтому требует серьезного теоретического осмысления этической наукой.

Степень научной разработанности проблемы. Для исследования огромное значение имеют классические труды крупнейших мыслителей - Платона, Аристотеля, Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Б. Спинозы, Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо, И. Канта, Г.В.Ф. Гегеля, А. Шопенгауэра, Г.Ф. Шершеневича, М. Вебера, Дж. Мура, А. Риха и других.

В диссертации использован огромный потенциал идей, содержащихся в трудах русских философов - В.С. Соловьева, Н.А. Бердяева, И.А. Ильина и современных отечественных этиков: Р.Г. Апресяна, В.И. Бакштановского, А.А. Гусейнова, О.Г. Дробницкого, В.Н. Назарова, Ю.В. Согомонова и др., а также исследователей, анализирующих проблематику государственной службы: Г.В. Атаманчука, А.В. Оболонского Н.Н. Шуваловой и др.

Автором использованы исследования, проводимые ООН, Юнеско, РАГС, материалы научных конференций, неправительственных структур, тексты выступлений, социологические исследования, результаты изучения общественного мнения, а также сравнительный анализ международного и федерального законодательства

Теоретическая проблема исследования заключается в обосновании необходимости формирования и внедрения действенных моделей морального регулирования поведения государственных служащих в системе государственной службы.

Объектом исследования в настоящей работе выступает совокупность отношений в системе государственной службы, включая нормативно-правовое и моральное регулирование поведения государственных служащих.

Предметом исследования выступает формирование моделей морального регулирования в системе государственной службы в процессе развития государственно - общественных отношений.

Целью исследования является обоснование необходимости совершенствования системы государственной службы и формирования отечественной модели морального регулирования поведения государственных служащих на современном этапе развития общества.

Задачи исследования:

Определить и уточнить понятийный аппарат исследования морального регулирования института государственной службы.

Рассмотреть основные этапы и закономерности развития взглядов на моральное регулирование государственной службы.

Осуществить анализ сложившихся теоретических подходов к рассмотрению вопросов морального регулирования государственной службы.

Определить основные факторы, оказывающие влияние на моральное регулирование государственной службы.

Выявить существенные механизмы формирования нравственных качеств государственных служащих.

Осуществить анализ зарубежного опыта внедрения и развития моделей морального регулирования государственной службы.

Обосновать необходимость формирования и внедрения отечественной модели морального регулирования государственной службы.

Методологическая основа исследования базируется на применении совокупности фундаментальных и прикладных методов и принципов научного исследования. Заявленная цель и задачи настоящего исследования предполагают применение следующих принципов научного исследования: историзм, объективность, конкретность, единство исторического и логического, а также метода анализа и синтеза, позволяющих изучать проблемы регулирования поведения государственных служащих с этических научных позиций.

Междисциплинарный статус и прикладная специфика исследуемой темы также требуют применения компаративистского (сравнительного), комплексного и интегративного методов исследования с целью обеспечения взаимосвязи результатов исследований различных гуманитарных дисциплин.

Научная новизна исследования состоит в:

- осуществлении комплексного этико-философского анализа теоретических подходов к изучению проблем морального регулирования поведения государственных служащих и развития института государственной службы современного российского общества;

- обновлении и уточнении основных этических понятий и категорий государственной службы, установлении взаимосвязей между ними;

- изучении истории развития взглядов на моральное регулирование поведения государственных служащих в системе государственной службы;

- определении основных факторов и выявлении механизмов морального регулирования поведения и формирования ценностей государственных служащих;

- комплексном изучении зарубежного опыта формирования моделей моральных регулятивов государственной службы и в обосновании разработки отечественной модели этики государственной службы.

Теоретическая значимость исследования заключается в привлечении внимания исследователей, практических специалистов государственной службы и широкой общественности к вопросам морального регулирования государственной службы, а также возможности использования результатов диссертационного исследования в дальнейшей теоретической проработке вопросов этики государственной службы.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов для дальнейшего совершенствования института государственной службы, в том числе в рамках проведения комплексных мероприятий, направленных на противодействие коррупции, повышение качества и открытости государственного управления, морального регулирования поведения государственных служащих.

Материалы результатов настоящего диссертационного исследования могут быть включены в содержание существующих учебных дисциплин, а также могут стать основой для разработки специализированных курсов в образовательных системах подготовки и переподготовки государственных служащих.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Моральное регулирование государственной службы является одной из наиболее важных составляющих ее современного развития и совершенствования.

2. Проблемы морального регулирования государственной службы носят исторический характер и свойственны каждому государству и обществу на всех этапах их развития.

3. Комплексное рассмотрение вопросов морального регулирования государственной службы осуществляется в рамках этики государственной службы, представляющей собой один из видов прикладной этики.

4. Современный институт государственной службы подвержен влиянию множества факторов, снижающих его значимость и эффективность, требующих интенсивного научного исследования с позиций этической науки.

5. Опыт морального регулирования государственной службы зарубежных стран показывает наличие совокупности отработанных методов, форм и моделей морального регулирования поведения государственных служащих и необходимость формирования отечественной модели морального регулирования в системе государственной службы, отражающей социокультурную специфику современного российского общества.

Апробация результатов исследования. В диссертационной работе представлены результаты исследований автора, нашедшие выражение в выступлениях автора на разного рода и уровня научных собраниях - конференциях, философских совещаниях и симпозиумах.

Основные идеи и результаты диссертации обсуждались на заседании кафедры философии и религиоведения ГОУ ВПО «Шуйский государственный педагогический университет», на научных конференциях III Шуйская сессия студентов, аспирантов, молодых ученых» (Шуя, 2010), Проблемы современного профессионального образования (Шуя, 2010).

По теме диссертации опубликовано пять научных работ, из них две статьи в журналах Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского и Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова, входящих в перечень журналов и изданий ВАК МОиН РФ.

Структура диссертационного исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

Основное содержание работы

Во Введении содержится обоснование актуальности темы и краткая характеристика степени ее разработанности; формулируются цель и задачи исследования, раскрывается научная новизна, определяется методология, а также теоретическая и практическая значимость диссертации.

Первая глава «Этика государственной службы как предмет научного исследования» содержит комплексный анализ основных теоретических подходов к изучению проблем морального регулирования поведения государственных служащих и развития института государственной службы, рассмотрение основных этических понятий и категорий государственной службы, историю развития взглядов на моральное регулирование поведения государственных служащих в системе государственной службы.

В параграфе 1.1. «Сущность, взаимосвязанные понятия и основные подходы к изучению морально-нравственных явлений» изучается сущность и специфика этимологии и границ понятий «этика», «мораль», «нравственность», а также определяются основные подходы к определению их взаимосвязи и соотношению, что рассматривается в качестве необходимой теоретико-понятийной основы данного исследования, имеющего преимущественно прикладную направленность.

Своеобразие этики состоит в том, что в процессе социальной практики происходит теоретическое осмысление, обобщение, систематизация и отражение этических теорий, моральных кодексов, принципов, ценностей и норм, которые формируются объективно. При этом этика обладает значительным нормативным потенциалом, поскольку не только отражает реальную мораль и занимается ее исследованием, но и задает ценностную основу человеческой жизни, определяя принципы и правила человеческого поведения.

Во-первых, это история этики и морали. Специфика этического знания заключается в том, что его «прошлое остается всегда актуальным»Гегель Г.В.Ф. Философия права. - М., 1990. - С. 112., поэтому любая идея сохраняет потенциальную способность быть востребованной, воссозданной и в дальнейшей реальности - как в теории, так и в повседневной практике. Именно поэтому нельзя категорически утверждать, что учения Конфуция или Платона менее значимы для нас, чем современные философские концепции.

Во-вторых, теория морали, изучающая сущность морали, ее основные принципы и категории, структуру и функции, а также механизм действия морали.

В-третьих, нормативная этика, которая определяет конкретные моральные принципы и нормы, базирующиеся на высших моральных ценностях и предписывающие человеку определенные правила поведения во взаимоотношениях между людьми, помогая ему выработать стратегию «правильной жизни».

В-четвертых, прикладная этика, являющаяся совокупностью принципов, норм и правил, выполняющих практическую функцию обучения людей должному поведению в определенных сферах социальной жизни и конкретных ситуациях. Тем не менее, вопрос об устройстве сферы прикладной этики остается для этической науки открытым.

Рассматривая мораль как нормативно-регулятивную систему, необходимо подчеркнуть общественную природу данного явления в противовес множеству распространившихся в XX веке теорий и взглядов, отрицающих либо оспаривающих существование морали в качестве объективного социального феномена, отодвигающих ее бытие в сферу глубокой субъективности, индивидуальных, психологических переживаний, эмоциональных выражений (эмотивизм), интуитивных прозрений (интуитивизм). Поэтому поиск сущности морали следует вести в широком диапазоне множества представлений и подходов - от ее понимания как индивидуализированного явления, выражения внутреннего мира человека, возможно, квинтэссенции данного мира до ее трактовки как всецело и сугубо социального феномена.

В отличие от других социальных норм (экономических, политических, правовых) моральные нормы по способу регулирования не имеют строго фиксированных границ, сфера их действия не предполагает рамок определенной территории, сроки их действительности никем строго не предписываются. Они развернуты как интерсубъективный, межнациональный, межгосударственный феномен. Однако не существует одной - единственной системы моральных норм для всех времен и народов, каждому типу культуры соответствуют свои моральные нормы, но в них так много повторяющегося, совпадающего с моральными элементами прежних и синхронно развивающихся культур, что эта очевидность придает некоторую убедительную силу этико-философским построениям, выделяющим элементы всеобщего и абсолютного в морали.

Основой моральной нормы выступают моральные принципы, которые дают человеку общее направление деятельности, в наиболее общем виде раскрывающие содержание нравственности, существующей в том или ином обществе.

В современном обществе под влиянием постмодернистской философии возрастает роль плюрализма в морали, утверждающего возможность равного сосуществования разных моральных точек зрения, оценок, принципов, ценностей и норм поведения, одновременно с этим происходит персонификация моральных требований. В связи с этим для отдельно взятого человека стало возможным выработать собственную систему нравственных ценностей, не ориентируясь на социальные институты, что также говорит о повышении роли индивидуальных нравственных регулятивов, в том числе в сфере государственного управления.

По мнению автора настоящего исследования, несмотря на то, что понятия «этика», «мораль» и «нравственность» имеют разную этимологию, возникли в разных языках и по-разному употребляются в науке и на практике, при рассмотрении их сущности следует иметь в виду указанные выше различия между данными понятиями. Мораль отражает общепринятые в обществе нормативные требования к поведению человека, нравственность содержит в себе как процесс формирования ценностных установок, так и внутренних требований, а этика выступает в качестве науки, выполняющей исследовательскую и нормативную миссию.

Поднимая вопрос о выборе подходов к исследованию моральных явлений, следует иметь в виду, что современная ситуация в этической науке и философии характеризуется плюрализмом. В связи с этим, одной из основных проблем при рассмотрении вопросов морального регулирования в рамках института государственной службы является проблема выбора оптимального подхода к их изучению. Автор настоящего исследования исходит из того, что изучение моральных явлений представляет собой комплексную проблему, требующую использования наряду с традиционными методами научного исследования, междисциплинарного подхода и построения синтетического метода исследования, позволяющего осуществить философское осмысление результатов исследований, выработанных в рамках различных научных дисциплин.

В параграфе 1.2. «Истоки и становление этических взглядов на государственную службу» рассматриваются основные исторические этапы развития взглядов на моральное регулирование государственной службы, а также определяется подход, наиболее комплексно отражающий специфику государственной службы, как одной из наиболее важных областей социальной практики.

Для наиболее давних источников и концепций характерно исследование такого вопроса, как определение соотношения государства и отдельного человека (гражданина) в установлении социального порядка управления обществом, а также зависящих от данного вопроса о методах государственного управления обществом и гражданами, представления об обществе и народе, его добродетелях и пределах властного вмешательства.

Одним из наиболее древних и представительных примеров для изучения развития взглядов на моральное регулирование поведения государственных служащих, чиновников следует считать возникшую в Древнем Китае оппозицию между философскими школами легизма и конфуцианства. Оба учения в той или иной степени оказали серьезное влияние на теорию и практику государственного управления в Китае и остаются востребованными до сих пор, периодически приобретая черты официальной идеологии и оказывая сегодня значительное влияние на построение модели государственной службы в современном Китае.

Основу учения легистов составляет философское обоснование тотального, централизованного государственно-властного управления государством и обществом, неукоснительного соблюдения законов. Во многом легизм развивался параллельно практике государственного управления, что не могло не сказаться на его направленности и содержании, для легизма свойственно верховенство закона, отождествление закона и власти, применение насилия и наказания в качестве основных методов управления, принижения значения и роли аппарата управления, на который ложились исполнительские обязанности.

В отличие от легизма, концепция Конфуцианства подразумевала анализ взаимодействия «внутреннего» содержания человеческой натуры, охватываемого понятием «гуманности», и «внешних» социализирующих факторов, в идеале охватываемых понятием этико-ритуальной «благопристойности», где нормативный тип человека - это «благородный муж», познавший небесное «предопределение» и «гуманный», то есть человек, синтезировавший в себе высокие моральные качества и право на приобретение высокого социального статуса. В отличие от легизма конфуцианство сосредоточилось на проблемах врожденной благородной природы человека и благоприобретаемых качеств, его положения в мире, в обществе и государстве, способностей к осознанному знанию и действию.

Этой концепции соответствовало представление о природе государственной и божественной власти в семейно-родственных категориях. Государство отождествлялось с обществом, социальные связи - с межличностными, основа которых усматривалась в укладе жизни семьи, где взаимоотношения выстраивались по образу жизни отца и сына, где почтение отца также считалось добродетелью.

Изучение моральных регуляторов общественной жизни, идеи (модели) и роли государства, морального воспитания и способов управления общественной жизнью составляло значительную часть философского труда таких античных философов, как Платон и Аристотель.

Государство по Платону - это «человек» больших размеров, и, наоборот, человек - государство малых размеров. Основой единства человека и государства является структура души, характер изначально присущих человеку способностей. При этом если рассматривать реальные взаимоотношения человека и государства, то здесь Платон отдает приоритет государству, которое в его идеальном представлении является не просто внешним по отношению к человеку условием, но единственной нравственно организованной формой земного существования. Образ идеального государства у Платона представляет собой утверждение государства над индивидом, отказывая в приоритете их нравственного устремления, что во многом предвосхищает реальную практику военно-бюрократизированных государств последующих эпох.

Социально-политические взгляды Аристотеля выражены в его трудах «Политика», «Никомахова этика» и «Риторика». Этика по Аристотелю указывает путь к человеческому счастью: «человеческое благо представляет собою деятельность души сообразно добродетели». В своем социальном учении Аристотель утверждал, что человек, будучи «политическим животным», несет в себе инстинктивное стремление к совместимому жительству, поэтому развитие общества идет от семьи к общине, а потом выше - к государству (полису). В связи с этим, государство существует ради «лучшей жизни» граждан.

Основное направление развития античной этики связано с переходом от провозглашения исключительной власти всеобщего над человеком к идее единства индивида и государства, предполагающей признание самоценности человека, этического обоснования самосовершенствования человека и развития его внутреннего мира.

Для авторов эпохи Возрождения и Нового времени характерно обсуждение причин возникновения государства, вопросов прав и свобод личности гражданина, характера взаимоотношений государства и общества, возможности изменения социального порядка в границах государственного управления.

Философ Томас Гоббс, один из родоначальников концепции общественного договора, теоретически обосновал абсолютность власти суверена. Согласно его учению, свобода подданных состоит в праве действовать по своему усмотрению в тех случаях, на которые государство не установило правил; во всех остальных ситуациях они должны повиноваться предписаниям суверена.

Возражая против позиции Т. Гоббса об абсолютном, неограниченном характере государственной власти, Дж. Локк доказывал, что основной обязанностью государства, возникшего на основе общественного договора, является соблюдение «естественного права» и защита собственности граждан. Причем в понятие собственности Дж. Локк включал не только имущество, но жизнь и свободу граждан. Государство должно получать от людей ровно столько власти, сколько необходимо для достижения главной цели политического сообщества - реализации собственных гражданских идей и, прежде всего, права владения собственностью. Поэтому в государстве никто и ничто не может находиться вне подчинения законам и установленным всеобщим правилам. Реализация «главной и великой цели» политического сообщества непременно требует, по Локку, чтобы правомочия государства были четко определены и разграничены, а также поделены между его разными органами. Поэтому правомочие принимать законы (законодательная власть) полагается только представительному учреждению по нации - парламенту, а применять их для разрешения споров и установления справедливости надлежит независимым судьям, претворять законы и судебные решения в жизнь (исполнительная власть) подобает монарху и кабинету министров. Такие воззрения мыслителя в дальнейшем определили институциональную природу государства, его структуры и стали предпосылкой для возникновения теории разделения властей и конституционализма.

Начиная с конца XIX века рассмотрение вопросов, связанных с управлением обществом, приобрело ярко выраженный ракурс в теориях бюрократии, где, собственно, и начинает ставиться вопрос об организации государственного управления, регулировании поведения государственных служащих, институциональных ограничениях и специфике бюрократических способов управления обществом. Истоки современной теории бюрократии и ее роли в управлении обществом восходят к Сен-Симону, который впервые обратил внимание на роль организации в развитии общества, предполагая, что власть не должна передаваться по наследству, а должна сосредоточиваться в руках людей, обладающих специальными знаниями и навыками.

Однако наиболее систематическое развитие проблематика бюрократия впервые получила у М. Вебера. Он создал достаточно глубокую теорию государства и власти, которую определял как «возможность того, что одно лицо внутри социального отношения будет в состоянии осуществить волю, несмотря на сопротивление и независимо от того, на чем такая возможность основана» Вебер, М. Избранные произведения. - М., 2000. - С. 265.. М. Вебер разработал теорию рациональной бюрократии как чистого вида легального господства, при этом исключив ее и государство из политики. Но ни одно государство не может быть целиком бюрократическим, на вершине стоит либо монарх, либо президент, либо избранные политические лидеры. Наиболее значимой заслугой Вебера является формулирование ряда концептуальных критериев оптимального функционирования бюрократии, включающих: личную свободу и исполнение власти благодаря служебным обязанностям, иерархию организации, уровни правовой компетенции, свободный отбор кандидатов, назначаемость служащих, вознаграждение установленной фиксированной платой, наличие системы продвижения и карьеры госслужащего, отделенность служащего от собственности, строгая дисциплина и контроль за поведением служащего.

Теория рациональной бюрократии М. Вебера легла в основу многочисленных теорий бюрократии, которые входят в комплекс знаний, отвечающих за «научное управление обществом». Исследователи бюрократии Р. Мертон, Р. Бендикс, Ф. Селзник, А. Гоулднер, М. Крозье, С. Липсет и многие другие подвергли серьезному анализу функции, структуру бюрократической организации и описывали ее как процесс, естественно свойственный для капиталистического общества.

При изучении проблем морального регулирования поведения государственных служащих и в целом регулирования деятельности института государственной службы следует иметь в виду теоретический инструментарий, который можно использовать в процессе решения как общих, так и прикладных вопросов.

Решая основные задачи настоящего исследования, необходимо отметить тот факт, что моральное регулирование государственной службы находится «в ведении» таких этических дисциплин, как профессиональная этика, прикладная этика, включающая правовую, политическую, административную этику, этику управления, бизнес этику. В связи с этим, в настоящей работе изучены подходы, посредством которых автор настоящего исследования рассматривает указанную выше проблематику.

Один из подходов к изучению проблем морального поведения государственных служащих определяет профессиональную этику в качестве базовой дисциплины, исследующей эти вопросы. Появление новых видов профессиональной этики является выражением объективной потребности в установлении нравственной цены вновь появившейся профессии или подталкивается практическими нуждами привести этические требования в соответствие с изменившимся содержанием, социальным назначением и новым статусом существовавшей и ранее профессии.

Таким образом, профессиональная этика и мораль существует в формах: общественного сознания, закрепляясь в виде принципов и норм, выражающих требования общества к нравственному смыслу данной профессиональной деятельности; индивидуального сознания, интегрирующего общественные требования в формы личностных норм; группового сознания в виде системы корпоративных ценностей, норм и стереотипов; реального бытия, т.е. в поступках, нравах профессиональной среды.

Центральными понятиями в профессиональной морали являются долг и ответственность. Нормы профессиональной этики определяют общественно необходимые и приемлемые варианты поведения профессионала, поэтому идея профессионального долга приобретает общесоциальное значение.

Следующий подход определяет значение современных прикладных этических исследований в сфере государственной службы. Приблизительно с 60-х годов XX века происходят существенные трансформации теоретической (философской) этики, которая приобретает конкретный, практико-ориентированный характер, внутри нее выделяется линия, которая получает название прикладной этики. Непосредственными причинами возникновения новой области этического знания явились возникновение новых областей человеческой практики, а также существенные изменения сложившихся областей человеческой практики, которые адекватно не отражались классическими этическими теориями.

Во-первых, они, как правило, возникают в публичных сферах жизни, предполагающих и требующих систематизации, управления и контроля, в областях отношений, где поступки, по определению, имеют осознанный и поддающийся управлению характер.

Во-вторых, для решения этих вопросов недостаточно наличия морального побуждения, волевого побуждения или нравственной решимости. Требуются профессиональная строгость и квалификация, а также наличие специальных структур, обеспечивающих научность применяемых методов регулирования.

В-третьих, по вопросу нравственной оценки этих вопросов среди специалистов, равно как и в общественном мнении, наличествуют взаимоисключающие профессиональные, гражданские или научные позиции.

В-четвертых, нравственные проблемы не могут быть решены в рамках казуистического метода, поскольку не могут сводиться к выработке разовых и частных решений этических проблем.

В-пятых, в большинстве случаев способ принятия итоговых решений является публичным, процессуально закрепленным и осуществляемым в особых этических процедурах и формах, в которых представлена вся совокупность относящихся к делу интересов и компетенций.

В современной исследовательской литературе вопрос о статусе прикладной этики остается открытым, при этом наиболее распространенная точка зрения состоит в том, что прикладная этика является совокупностью разных сложноорганизованных областей знании, возникает на стыке этики и принадлежности этого знания определенной сфере человеческой практики либо профессии. В таком понимании прикладная этика тесно соприкасается с профессиональной этикой, но при этом не тождественна ей, поскольку профессиональная этика определяет моральные требования применительно к своеобразию соответствующей профессии и занимается главным образом нормами, правилами поведения конкретного человека, а прикладная этика имеет своим предметом области человеческой практики, включающей социальные институты, культуру, конкретные моральные ситуации.

Такой подход обладает большой познавательной значимостью, так как позволяет наметить границы прикладной и профессиональной этики, однако требует постоянного уточнения теоретических позиций в процессе решения конкретных практических проблем. Различные мнения об этом могут быть оформлены в четыре основных позиции: прикладная этика является приложением этической теории к практике и восходит своими истоками к античной древности; представляет собой одну из интерпретаций профессиональной этики либо включает ее; выступает как совокупность особого рода актуальных практических моральных вопросов современности; может быть интерпретирована как новая стадия развития этики, характеризующаяся тем, что научная теория морали смыкается в ней с нравственной практикой общества.

Понимание нравственной составляющей в поведении государственных служащих через призму деловой этики, или этики бизнеса, пришло к нам из Западной Европы, где этика деловых отношений изначально зарождалась в бизнес-средеКолодкин, Л.М.. Кодекс профессиональной этики и правила делового поведения государственного служащего в России. - М., 2003. - С. 12-13., а потом транслировалась в виде успешного опыта в сектор государственного управления. Тем не менее, в 90-е годы, в связи с нарастанием коррупционных явлений, в научных трудах зарубежных ученых произошло выделение из термина «деловая этика» понятия «управленческая этика государственных служащих»Шепель В.М. Управленческая этика. - М., 2005. - С. 67-68..

Для отечественных ученых и исследователей также характерно понимание морального регулирования поведения государственных служащих как служебной этики, поскольку чиновник со времен Петра I воспринимается как «служитель народа»Воскресенский, Н.А. Законодательные акты Петра I. - М., 1995. - С. 11.. В советский период этику государственных служащих в большинстве случаев именовали «бюрократической»Оболонский, А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы. - М., 2002. - С.24.. Это связано с тем, что чиновник отождествлялся с бюрократом, а под бюрократией следует понимать класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из этих агентов центральной правительственной власти.

Необходимо обратить внимание и на подходы, согласно которым этика государственной службы сращивается с теоретическим аппаратом политической этики, иногда называемой «этика публичной сферы».

Автор настоящего исследования считает целесообразным использование понятия «этика государственной службы», рассматривая данный научный предмет как интегральную научную дисциплину, включающую в себя вопросы деятельности института государственной службы, позволяющую комплексно подходить к рассмотрению вопросов морально-нравственного регулирования поведения государственных служащих во взаимосвязи со спецификой системы управления, конкретной социокультурной ситуацией, с учетом внутренних и внешних факторов конкретных профессиональных сфер государственной службы, конкретных проблем исполнения служебных обязанностей государственным служащим.

По мнению автора настоящего исследования, этику государственной службы можно определить как вид прикладной этики, как совокупность этического знания, обеспечивающего полноценное изучение и нормативное моральное регулирование служебной деятельности и внеслужебного поведения. Именно такой подход позволяет обеспечить преемственность историко-философской традиции взаимосвязи понятий «служба» и «долг», а также наиболее полно выражает единство и многообразие всех видов государственной службы, понимаемой на разных исторических этапах как «служение» или как честное исполнение « контрактных» обязательств.

Определяя этику государственной службы в качестве прикладной, автор придерживается точки зрения, согласно которой этика государственной службы опирается в своем построении на теоретические этические модели и в то же время позволяет использовать весь потенциал накопленного человечеством этического знания с целью определения ориентиров современного развития государственной службы и обеспечивать практическое соблюдение ее предписаний.

Во второй главе «Основные направления развития этики государственной службы» автор исследует внутренние и внешние факторы, оказывающие влияние на государственную службу, выявляет механизмы формирования нравственных качеств государственных служащих, а также анализируя зарубежный опыт внедрения моделей морального регулирования государственной службы, обосновывает необходимость совершенствования государственной службы посредством формирования и внедрения отечественной модели морального регулирования государственной службы.

В параграфе 2.1. «Основные факторы и механизмы этического регулирования государственной службы» автор в результате анализа основных факторов, оказывающих влияние на этику государственной службы, устанавливает, что поведение служащих в системе государственной службы подвержено влиянию внешних и внутренних социально-политических, экономических, общественных, культурных, духовных и психологических факторов. Кроме того, в системе государственной службы формируются кризисные явления, выражающиеся в снижении авторитета государственной службы, размывании существенных границ государственной службы, сближение политики и бизнеса и влияние их на государственное управление и государственную службу.

Одновременно с этим, автор отмечает необходимость теоретического оформления с позиций этической науки основных контуров системы государственной службы, в том числе, путем их закрепления в процессе активной научной дискуссии и совершенствования практики государственного управления.

Специфику этического регулирования этой области практики, в том числе формируют понятия «служебного долга», «служебной чести», «служебного достоинства» и «профессиональной справедливости». Именно осознание, понимание своего служебного долга побуждает представителей «государственных профессий» относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношений личности и общества, личности и коллектива. Профессиональный долг стимулирует самоотдачу, именно в нём находит конкретное выражение общечеловеческого содержания «долга Человека»Херцог, Т., Шмидт, Н. Концепции совершенствования кадров // Государственная служба за рубежом. Эффективность кадрового менеджмента. - Реф. бюлл. - 2002., № 4. - С. 45..

Одной из угроз для формирования этики государственной службы представляет сращивание государственной службы и политики, которое приводит к появлению специфической категории служащих, называемых «карьерными бюрократами», которые, занимая сколько-нибудь важную должность, практически не могут быть деполитизированы и неизбежно влияют на принятие и, тем более, на проведение в жизнь политических решений. Таким образом, политика подчас определяет структуру, функции, основные направления и приоритеты государственной службы; устанавливает принципы и технологии формирования её «личного состава»; контролирует государственный аппарат, определяет дисциплинарную практику.

В настоящее время есть два основных подхода к решению этой проблемы. Первый осуществлён там, где вовлечение администраторов в политику признаётся неизбежным, а участие служащих в политике определяется через определение его уровней и форм, а также специфических режимов регулирования таких ситуаций. Например, в Германии, где существуют «политические чиновники». Самым обычным делом в связи со сменой партии у руля государственной власти становится потеря ими работы. Также политические и руководящие должности жёстко не разделены во Франции, Норвегии, Японии.

Второй подход реализуется там, где в умах господствует один из главных постулатов модели бюрократии М. Вебера: бюрократия должна одинаково эффективно служить любому политическому хозяину, но не вмешиваться при этом в политику. Этот подход реализуется, например, в Великобритании, Австралии, Голландии, Дании, Новой Зеландии, Швеции, где политические должности и должности государственной службы строго разделены. Такая система утверждена и в России, но на практике она слабо реализуется. моральный государственный нравственный

Другая угроза выражается в очень резком сращивании государственной службы с бизнес - деятельностью. Так, в структуру нравственных норм и принципов морали государственной службы всё глубже, размывая её, проникает принцип «делового макиавеллизма» - «прибыль любой ценой»Васильев, С.В., Малышев, С.И. Этика государственной службы. Политико-философский аспект. - Великий Новгород. 2003. - С. 43.. Это явление имеет и системное побочное следствие - углубление дифференциации доходов в различных властных вертикалях и усиление конфликтующих факторов внутри органов управления, подрывает их целостность, нарушает моральный климат внутри них и существенно влияя на качество кадрового потенциала, провоцируя дополнительный отток сотрудников, неудовлетворённых структурой и величиной оплаты труда.

Еще одной существенной проблемой для государственной службы является проблема профессионального развития, выражающаяся в необходимости формирования эффективных механизмов образовательной подготовки и создания условий для реализации ожиданий служащего от поступления на государственную службу. От 70-80% служащих не сомневаются в своём профессионализме, но при этом доля служащих, считающих профессиональные знания и навыки стимулом для поступления на службу значительно ниже, по-прежнему предпочтительнее, особенно среди новых сотрудников, остается способность к налаживанию «нужных» связей, способности приспособится к изменяющимся условиям. При этом, наиболее подавленно чувствуют себя люди более старшего возраста, имеющие другие представления о государственной службе и ее основных стимулах. Складывается ситуация, при которой государство как бы отторгает эту часть сотрудников, рассчитывая, очевидно, на то, что простая смена поколений естественно разрешит проблему, однако это приводит к распространению коррупции, как среди молодых, так и среди более возрастных служащих.

Причиной столь негативной ситуации являются последствия резкой перестройки нашего общества в 90-е гг., отразившиеся на перестройке государственной службы. Те изменения, которые в структуре государственного управления на Западе вызревали и логически развивались десятилетиями, у нас стремились произвести буквально за несколько лет. Всё это привело к снижению нравственного уровня чиновников, вызванное во многом нестабильной ситуацией.

Выход из складывающихся нравственных и нормативных коллизий в среде государственной службы ряд учёных видят в обращении к традиции и актуализации традиционных социокультурных ценностей того общества, где существует и развивается институт государственной службы. При этом следует иметь в виду, что многие действия в системе государственной службы по своей природе не могут регулироваться исключительно юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой морали, а также индивидуальными нормами нравственности. Поэтому одним из элементов разрешения этой сложной ситуации является выработка основных, базовых моральных ориентиров государственной службы и последующее их закрепление в системе института.

Одной из проблем, приобретающей глобальный характер, является проблема коррупции, она «представляет собой явление, которое в настоящее время выходит за пределы национальных границ и затрагивает все общества и экономические системы»Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 28 января 1997 г., «коррупция представляет собой серьезную угрозу для правового государства, прав человека, справедливости, в том числе социальной… мешает экономическому развитию, ставит под угрозу стабильность демократических институтов и нравственных устоев общества»Рекомендация № R (2000) 10 Комитета Министров Совета Европы «О кодексах поведения для государственных служащих», принятая на 106-й сессии Комитета министров 11 мая 2000 г., осуществление контроля за выполнением решений по борьбе с коррупцией поручено специально созданному органу - Группе государств против коррупции - ГРЕКО.

Одним из наиболее эффективных способов борьбы с коррупцией является гласность. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия занимает 40 - е место среди 48 крупных государств, а «система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса»Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.. В связи с этим, важную роль в противодействии коррупции могут играть структуры гражданского общества, т.е. группы граждан, неправительственные, некоммерческие и общественные организации, профсоюзы, деловые ассоциации, независимые аналитические центры, благотворительные, религиозные организации.

Традиционно система этических требований к служебному поведению государственного служащего включает: этические принципы как одну из форм нравственного сознания, в которой моральные требования выражаются в наиболее общей форме, отражая выработанные в моральном сознании общества, или требования определенных социальных групп, касающиеся нравственной сущности человека, его назначения, смысла его деятельности, характера его взаимоотношений с людьми; этические нормы, которые, с одной стороны, конкретизируют требования этических принципов, с другой стороны - выступают в форме нравственных отношений как обычай, воспроизводимый в однотипных поступках под воздействием силы общественного мнения, массового примера, коллективной привычки и т.д.; запреты на те или иные действия, вступающие в противоречие с этическими принципами и нормами служебного поведения; рекомендации.

В основе систематизации этических принципов государственных служащих должна лежать идея общественного служения, вытекающая из сущности Конституции Российской Федерации о демократическом, правовом, социальном характере государства.

Можно выделить следующие этические принципы:Социологические исследования в системе государственной службы. 1992-2002. Информационно-аналитические материалы кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. - М., 2002. - С. 142. порядочность; соблюдение стандартов общественно-политической жизни; независимость от финансовых интересов любых физических и юридических лиц; объективность; ответственность; открытость; самоотверженность; профессионализм; здравый смысл; репутация честного и надежного человека (партнера); достоинство; совесть; справедливость; патриотизм; убежденность в необходимости строжайшего соблюдения и исполнения правовых норм; требовательность; запрет на насилие; толерантность; профессионально-нравственная культура; чувство долга; беспристрастность.

Опыт зарубежных стран показывает, что основные направления эволюции государственной службы связываются сегодня с разработкой идей «New Public Management» («нового государственного менеджмента») и формированием эффективных и гибких систем управления, способных легко адаптироваться к изменяющейся внешней среде и предоставляющих государственному служащему большую свободу действий; с повышением открытости государственной службы; усилением требований к этичности деятельности и поведений служащих; повышением моральных стандартов поведения и актуализацией значения личностных факторов служебной деятельностиЛитвинцева, Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. - М., 2007. - С. 21-23..

Следует отметить, что в мировой практике для обеспечения реализации этических принципов в деятельности государственных служащих используются и положительно себя зарекомендовали такие механизмы, как: этические кодексы; комитеты по этике; тренинг; социальные аудиты; специальные службы, рассматривающие факты нарушений сотрудниками организации этических требований, а также претензии граждан по этическим вопросам; институт присяги.

Один из подходов в формировании этического регулирования государственной службы предусматривает встраивание этических принципов, норм и стандартов поведения непосредственно в законодательство, как это сделано в Германии.

Другой подход предполагает, что наряду с общими принципами, закрепленными в законодательстве, соблюдаются собственно этические кодексы или своды правил. Так, в США, помимо Закона о правительственной этике, утвержденного конгрессом и подписанного президентом, требования которого распространяются на всех государственных служащих, действует Моральный кодекс американского общества государственного управления (ASPA) как этический нормативный актИнформационное агентство KMNews.ru // 02.09.2009.15.45..