Этика государственной службы на современном этапе развития России

Опыт разработки этических кодексов был накоплен в середине прошлого века в Западной Европе и особенно в США в сфере бизнеса. В 70-х гг. свои этические кодексы имели около 90% компаний США, насчитывающих свыше 500 работников, и 45% более мелких фирмСикингер, Н. Вопросы кадровой политики в местных органах управления западноевропейских стран // Государственная служба. Кадровая политика. Зарубежный опыт. - М., 1995. - С. 77-78.. Инициаторами и разработчиками кодексов в основном были представители высшего управленческого персонала компании, которые стремились поднять свой имидж в глазах общественности и завоевать ее доверие. Основной целью создаваемых кодексов была легитимация обсуждения этических проблем, поддержка способности личности к сопротивлению неэтичным требованиям непосредственных начальников, а также руководство, помощь и поддержка для тех, кто намерен поступать справедливо. При этом в качестве санкции за нарушение норм этического кодекса предусматривалось увольнение.

В Великобритании, где парламентаризм насчитывает более семисот лет, этические стандарты государственной службы, передававшиеся из поколения в поколение государственных чиновников на протяжении столетий, были закреплены в 1995 г. в документе под названием «Семь принципов поведения в публичной сфере»Поликарпов, В.С. История нравов России. Восток или Запад? - Ростов-на-Дону, 2005. - С. 132., подготовлено комитетом по стандартам в публичной сфере палаты общин парламента (Committee on Standards in Public Life). Во Франции, где сложились прочные принципы служебной этики в государственной сфере, этические программы нацелены на «зоны коррупционных рисков», предлагаемые меры по борьбе с коррупцией направлены на выполнение важнейших задач в сфере гласности, контроля, на создание и эффективную работу системы пресечения различных нарушений, на развитие и закрепление в поведении государственных служащих социально ориентированных этических ценностей. В 2000 г. Комитет министров Совета Европы принял Кодекс поведения для государственных служащих, который был рекомендован правительствам государств-членов для принятия на его основе национальных кодексов. В Японии широко используется метод разработки «карт этики» - набора этических правил и рекомендаций, конкретизирующих этический кодекс организации для каждого ее сотрудника. В «картах» записаны имя и номер телефона консультанта организации по этическим вопросам. В Австралии действует обязательная «Инструкция по официальному поведению служащих Австралийского Союза». На Филиппинах принят «Кодекс поведения и этических стандартов должностных лиц и государственных служащих» как документ общественного доверия, согласно которому исполнение государственных обязанностей является признаком доверия со стороны общества.

Зарубежный опыт показывает разнообразные механизмы формирования этических принципов у государственных служащих. Это может быть этический тренинг, представляющий собой своеобразные этические модули, которые включаются в общую программу подготовки управленческих работников, способствуя практическому использованию этических знаний в процессе принятия управленческих решений. Этический тренинг направлен на прояснение этических сторон принятия управленческих решений и стимулирование усвоения норм поведения на рабочем месте, закрепленных в этическом кодексе.

Эффективным механизмом оценки уровня освоения государственным служащим этических принципов является социальный аудит. Социальный аудит, как одна из форм внедрения в корпоративную практику этических требований, был разработан три десятилетия назад и достаточно широко используется в настоящее время в Европе. Социальный аудит предназначен для проверки и подготовки информации о том, в какой степени действия организации соответствуют ожиданиям общества.

Еще одним механизмов, используемым для решения этических проблем в организациях, являются специальные службы по урегулированию этических претензий. Работники данных служб рассматривают жалобы по этическим вопросам, поступающие как со стороны, так и от работающих в данной организации лиц. Для решения задач по урегулированию этических коллизий может быть организована специальная служба горячей линии (электронная почта).

Одним из самых первых способов реализации этических норм как в зарубежном, так и в российском историческом опыте можно назвать институт присяги.

Методы воздействия на коллектив и каждого государственного служащего в отдельности с целью улучшения их нравственных характеристик и приведения их служебного поведения в соответствие с этическими требованиями многообразны. Среди методов можно выделить следующие: организационно-распределительные, социально-психологические, административные, воспитательные и метод побуждения.

В некоторых зарубежных странах, таких как Япония, США, Англия и др., в целях поддержания необходимого уровня этичности в организации используется метод социальных ревизий. Его особенность заключается в том, что в годовых отчетах и ежегодных обзорах в государственных и негосударственных средствах массовой информации публикуется «социальное разоблачение» - список наиболее и наименее уважаемых организаций, для оценки которых используются, в числе других, индекс «ответственность перед обществом и средой обитания» в качестве совокупной схемы ранжирования.

В параграфе 2.2. настоящего исследования «Опыт и перспективы развития этики государственной службы в России» автор излагает предложения по формированию и внедрению отечественной модели формирования и оценки нравственных качеств государственных служащих, которая включает в себя этические процедуры на этапах выявления, отбора, назначения, продвижения, аттестации, конкурсов, проверки и контроля в процессе прохождения службы на основе требований этического кодекса.

Методы оценки нравственных качеств в системе государственной службы разнообразны, поэтому в зависимости от ориентации на дело и на человека, по результатам изучения стиля руководства разрабатывается типизация объектов оценки и прогнозируются их изменения в различных ситуациях.

Данные методы можно классифицировать как формальные и неформальные. К формальным методам оценки можно отнести: изучение биографии и документов, тестирование, анкетирование, личностный опросник, дистанционные методы исследования по информационным источникам; к неформальным: личное собеседование, интервью, наблюдение, групповая дискуссия, психологические (проективный метод, метод социометрии), тренинго-игровые и др. Как правило, формальные методы еще называются предварительными и направлены на выявление типических качеств человека, претендующего на замещение какой-либо должности государственной службы, а неформальные используются для оценки индивидуальных профессиональных и морально-нравственных качеств.

Одной из важнейших составляющих профессионального развития государственного служащего является этическое образование, обеспечивающее необходимый уровень знаний в области профессиональной этики и делового этикета, и, что немаловажно, умение применять эти знания в повседневной деятельности. В этой связи интересен опыт Японии, которая традиционно имеет высокую оценку кадрового корпуса, где государственные служащие считаются меритократической элитой, формирующейся на базе универсальных критериев оценки способностей в ходе открытых конкурсных состязаний. Не менее интересен опыт ученых, которыми была разработана модель минимально необходимых качеств государственных служащих в Нидерландах, построенная на основе сравнительных международных исследований.

Значительное внимание в западных нормативных этических моделях уделяется оценке адаптивных характеристик служащего, включающих наличие таких «человеческих» качеств, как: человечность, доброжелательность, непринужденность, естественность, доверие к людям, приветливость, искреннее внимание, уверенность, решительность, вежливость, тактичность, чуткость, почтительность, гибкость, дисциплинированность, толерантность. Например, в Германии при приеме на работу активно используется генетическое, психологическое и этическое тестирование в отношении ряда категорий государственных служащих и специалистов негосударственного сектора: пилотов, полицейских, водителей общественного транспорта, военнослужащих, гражданских служащих со спецификой службы. В США еще в 80-е гг. прошлого столетия были разработаны и активно применялись индивидуальные бланковые тесты честности, которые не повторялись ни разу ни для одного из государственных служащих. Тесты честности включены в систему скрининга (отсева непригодных работников), который включает оценку медицинских, нравственных, профессиональных и психологических параметров.

Наибольшей популярностью среди методов оценки честности человека, особенно в последнее десятилетие, пользуется полиграф, или детектор лжи. Так, например, проверка на детекторе лжи является обязательной для военного ведомства, Службы национальной безопасности, Федерального бюро расследований, полиции США.

Одним из новых методов оценки этических качеств государственных служащих является гипнотическое тестирование. По мнению специалистов, использование данного метода позволяет добиться успеха в 80 случаях из ста, однако этичность его использования остается под большим вопросом, так как предполагает активное вмешательство в личную психологическую сферу служащего и, решая одни проблемы, порождает другие, формируя определенный психологический тип служащего, основанный на страхе и угрозе принудительной проверки, что существенно сокращает возможности личного участия и творчества работника при реализации базовых целей организации.

Заимствование достижения западного менеджмента последних десятилетий - использование метода оценочных центров, который можно применить и к государственной службе. Данные центры выявляют систему характерологических качеств, необходимых человеку для успешного выполнения определенной служебной деятельности.

Этические требования не будут действовать без соответствующей системы контрольных механизмов. Государственный контроль за выполнением этических норм поведения государственными служащими является неотъемлемой функцией государства. Данная функция требует создания специальных структур и механизмов на всех уровнях государственной власти (начиная с создания специальных органов при Президенте РФ и на уровне федеральных ведомств по осуществлению контроля). Например, во Франции такая работа ведется с 1991 г., она направлена на повышение моральных стандартов государственной службы, причем основной акцент был сделан именно на создание органов, «обязанных наблюдать, раскрывать и отслеживать серьезные нарушения в этике поведения государственных служащих» (Центральный департамент по предотвращению коррупции, Межминистерская комиссия по расследованию контрактов, заключаемых служащими, Высший совет по этике в национальной политике). В США в процессе реформы государственной службы в 1978 г. была образована Служба правительственной этики (Office of Government Ethics - OGE), наделенная правом разрабатывать этические правила для отдельных отраслей с учетом их специфики, расследовать жалобы и издавать «корректирующие распоряжения».

Служебный контроль за этичностью поведения государственных служащих эффективно обеспечивается в тех странах, где в системе государственной службы введены специальные должности или органы. Только в США за последние пять лет число чиновников федеральных ведомств, выполняющих функции внутреннего этического контроля в системе государственной службы, выросло до 18 тысяч. В Германии с 2001 г. работает Национальный совет по этике, консультирующий правительство страны по нравственным проблемам, в том числе по этическим аспектам государственной службы. Важнейшим институтом гражданского контроля являются специальные административные суды, где граждане могут обжаловать нарушения органами публичной власти их прав и законных интересов. Задача данных судов состоит в том, чтобы защищать граждан от произвола чиновников. В России также имелся определенный опыт создания и работы такого механизма контроля за поведением должностных лиц, как этические комиссии.

В качестве базового инструмента для утверждения системы ценностей и нравственных устремлений служащих, а также для информирования общественности о нормах их поведения, как уже говорилось выше, используются этические кодексы.

Изучив зарубежный опыт, основные методы морального регулирования в системе государственной службы, необходимо осуществить собственную попытку сформулировать основные контуры отечественной модели практической реализации этики государственной службы на современном этапе.

Во-первых, формирование отечественной модели морального регулирования поведения государственных служащих не может быть осуществлено в результате непосредственной рецепции зарубежного опыта. Это невозможно осуществить в связи с тем, что институт государственной службы представляет собой одну из наиболее важных составляющих общественного управления и без учета социокультурных факторов, о которых говорилось выше, невозможно внедрить какую-либо зарубежную модель.

Во-вторых, формирование собственной модели требует принципиального определения взаимоотношений государства и общества, непосредственно затрагивающего стратегические подходы к государственному управлению. В настоящий момент в России горизонтом для данного вопроса является принципиальное повышение эффективности института государства и развитие практики государственного управления, то есть меняются подходы к самой роли и базовым функциям государства в обществе.

В-третьих, это необходимость продолжения содержательной научно-практической дискуссии по вопросам совершенствования регулирования в системе государственной службы, включая ее моральный аспект, отход от нормативной или правовой модели, предусматривающий акцентирование внимания на соблюдения требований закона.

В-четвертых, требуется проработка конкретных механизмов и методов морального регулирования, включающих выявление, отбор, проверку, продвижение и контроль профессиональных и нравственных качеств служащего.

В-пятых, необходимо детально проработать вопрос о механизмах обеспечения публичности деятельности государственных служащих, исключающих двоякое толкование действий органов власти и обеспечивающих как участие граждан в контроле за поведением государственных служащих, так и эффективное действие внутренних методов контроля.

Реализация данных принципов требует работы как в нормативном, так и в содержательном плане: теоретического переосмысления роли государства как совокупности «административных барьеров» на полноценного субъекта и оператора проектов общественного развития; повышение требований к результативности, личному и профессиональному саморазвитию служащих; конкретизации требований кодекса этики в конкретных стандартах поведения, закрепленных в соответствующих ведомственных и должностных документах; развития этического образования и механизмов отбора, продвижения, проверки и контроля поведения государственных служащих.

В заключении формулируются ключевые положения и выводы, обоснованию которых посвящена настоящая диссертационная работа.

Основное содержание диссертационного исследования отражено в следующих публикациях автора

Публикации в ведущих рецензируемых журналах, включенных в список ВАК МОиН РФ:

1. Шишкина, А.А. Значение правовой этики на современном этапе развития общества / А.А. Шишкина // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского серия: философия, культурология. - 2009. - № 3. - С. 91- 92.

2. Шишкина А.А. Значение принципов правовой этики государственных служащих и иных должностных лиц в современных условиях / А.А. Шишкина // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова, серия: Философия. - 2009. - № 3. - С. 304-306.

Монография

3. Шишкина, А.А. Этика государственной службы на современном этапе развития России / И.Ю. Добродеева, А.А. Шишкина // Монография. - Шуя: Изд-во ГОУ ВПО «ШГПУ», 2010. - 111 с. - авт. вкл. 50%.

4. Шишкина, А.А. Основы нравственного регулирования поведения государственных служащих как неотъемлемая часть их профессионализма/ А.А. Шишкина // Проблемы современного профессионального образования: сборник статей. - Шуя: Изд-во ГОУ ВПО «ШГПУ», 2010. - С. 115-121.

5. Шишкина, А.А. К вопросу о профессиональной этике государственного служащего/ А.А. Шишкина // Проблемы современного профессионального образования: сборник статей. - Шуя: Изд-во ГОУ ВПО «ШГПУ», 2010. - С. 126-136.

Размещено на Allbest.ru