Сопоставление межкультурной коммуникации муниципальных служащих России, США и Великобритании

В случае, если муниципальному служащему не представилось возможным избежать конфликтных ситуаций, то тогда он обязан доложить о наличии конфликтной ситуации руководителю. Если непосредственный руководитель не может решить возникшую проблему или оказывается сам в нее вовлечен, то тогда муниципальный служащий после уведомления своего руководителя обязан обратиться к руководителю более высокого уровня.

Этические конфликты способны породить коррупционно опасное поведение, в частности кандидат юридических наук Б.Н. Комахин отражает, что «практика и теоретические исследования показывают, что противодействие коррупции в системе государственной и муниципальной службы осуществляется весьма интенсивно, все федеральные органы исполнительной власти активно исполняют предписания законодательства о противодействии коррупции»Комахин Б.Н. Правовое регулирование служебного поведения государственных гражданских служащих и разрешение конфликта интересов // Современное право. - 2013. - № 4. - С. 59-61.. В связи с чем, муниципальные служащие обязаны подавать сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Кроме того, многие органы власти установили перечень должностей, которые сопряжены с риском возникновения коррупции и должности, уход с которых ограничивает трудовую правосубъектность в течение нескольких лет. Правила служебного поведения (этики) муниципальных служащих Администрации города Вологды устанавливают, что «коррупционно опасное поведение - ситуация, создающая возможность нарушения установленных для муниципального служащего запретов и ограничений». В том числе, настоящие Правила закрепили в качестве обязанности муниципального служащего соблюдение антикоррупционного поведения, которое предотвращает и преодолевает коррупционно опасные ситуации. На муниципального служащего возложена обязанность по осуждению и противодействию коррупции во всех ее проявлениях, а также принимать меры по ее профилактике, то есть как констатирует кандидат юридических наук Б.Н. Комахин «исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком уровне, исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его служебной деятельности; осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной в Российской Федерации компетенции государственного органа; не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным и социальным группам, организациям и гражданам; не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) или иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; соблюдать ограничения, установленные законами для гражданских служащих; сохранять нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений и иных организаций; не совершать поступки, порочащие честь и достоинство; проявлять корректность в обращении с гражданами; сохранять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации; учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий; способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию; не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации ил и авторитету государственного органа; соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации»Б.Н. Комахин Правовое регулирование служебного поведения государственных гражданских служащих и разрешение конфликта интересов // Современное право. - 2013. - С. 59-61..

Исследования в науке отмечают, что коррупция способна нанести вред всем общественным отношениям. В частности С.Н. Хорунжий и С.М. Бекетова отмечают, что «коррупция приводит к разрушению государственного строя, подрыву политической, экономической, социальной системы, нарушению порядка управления в органах государственной власти и на уровне местного самоуправления»С.Н. Хорунжай, С.М. Бекетова Правовые проблемы противодействия коррупции, связанные с ограничениями и обязанностями лиц, замещающих государственные и муниципальные должности // Государственная власть и местное самоуправление.- 2013. - № 4. - С. 37-39..

На основании вышесказанного на региональном уровне в Правилах служебного поведения (этики) муниципальных служащих Администрации города Вологды установлен запрет для муниципального служащего давать личные обещания, которые расходятся с должностными обязанностями. Кроме того, муниципальный служащий не должен провоцировать своим поведением для вручения ему подарка или вознаграждения. Согласно Правилам «подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются собственностью города Вологды и передаются муниципальным служащим по акту в орган Администрации города Вологды, в котором он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации». Муниципальный служащий, которому принадлежат организационно-распорядительные полномочия, имеющий в своем подчинении других муниципальных служащих, обязан принимать меры, чтобы его подчиненные не допускали коррупционно опасное поведение и в частности, свои личным поведением, основанном на беспристрастности и справедливости, подавать пример другим.

В других субъектах Российской Федерации проводятся мероприятия по противодействию коррупции со стороны муниципальных служащих. Согласно данным Правительства Нижегородской области выявлено 64 случая нарушений при подаче сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, 4 нарушения к требованию к служебному поведению муниципальных служащих, 10 нарушений требований об урегулировании конфликта интересов. В результате выявленных нарушений 75 муниципальных служащих Нижегородской области в 2013 году были привлечены к дисциплинарной ответственности. И.П. Чикирева отмечает, что «в 2013 году прокуратурой Ставропольского края в ходе проведения проверок соблюдения законодательства о противодействии коррупции выявлено более 5 000 нарушений»Чикирева И.П. Проблемы морального осуждения муниципальных служащих за нарушение требований служебного поведения и коррупционные правонарушения // Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. - № 12. - С. 50-54., 1000 из них относится к муниципальной службе. Более 800 нарушений были допущены при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд. В 2013 году в ходе прокурорской проверки удалось выявить более 700 преступлений, имеющих коррупционную направленность.

На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что на территории Российской Федерации наблюдается четкое следование муниципальных служащих законодательству, которое касается их антикоррупционного поведения и этике. На практике, в случае получения муниципальным служащим подарков в ходе исполнения им служебных обязанностей, он действует согласно закону и передает полученное по акту в собственность организации. Кроме того, на территории Российской Федерации муниципальные служащие соблюдают предъявленные к ним жесткие требования к внешнему виду, которые заключаются в соблюдении ими делового стиля. На практике наблюдается, что муниципальные служащие стремятся выполнять свои обязанности добросовестно, на высоком уровне, поскольку основой для них служат признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, что определяет смысл и содержание его деятельности.

ГЛАВА 2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЭТИКИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ В США, ВЕЛИКОБРИТАНИИ И РОССИИ

2.1 Этика муниципальных служащих в США

Для того, чтобы понять на чем основывается этика муниципальных служащих США, необходимо выяснить каковы ценности которыми живут американцы. Начнем с того, что из себя представляют ценности, которыми живут американцы. По мнению Роберта Колса Исполнительного директора Вашингтонского международного центра «Сугубо американской ценностью является вера в то, что каждый человек на столько уникален, что никакой единый перечень ценностей не может быть применим ко всем без исключения или даже к абсолютному большинству сограждан». По мнению американцев школа, семья, религия оказали на них незначительное влияние. Они признают тот факт, что каждый из них предпочел выбрать собственные ценности, на которые американец опирается в течение всей жизни. Рассмотрим ценности, которые принадлежат 95% жителей США. Власть над обстоятельствами - это отличительная черта американцев, которая свидетельствует о том, что американцы больше не верят во власть судьбы, а те кто в это верят, американцы относят к примитивным и наивным людям. В США считается правильным, когда человек способен управлять своей судьбой, а не наоборот, то есть каждый индивид должен контролировать в окружающем его мире, все, что может оказать на него влияние. Таким образом, в США считается, что проблемы человека не зависят от невезения, а скорее связаны с нежеланием улучшить свою жизнь. Желание перемен - является так же отличительной чертой американцев, поскольку под изменениями понимаются прежде всего развитие, прогресс, рост, усовершенствование. Таким образом, по мнению американцев перемены внушают уверенность индивиду, что он способен со всем справиться, а вера в пользу перемен свидетельствует об убежденности американцев, что человек обязан сделать в жизни все, что от него зависит. Время для американцев является важнейшей ценностью. Роберт Колс Исполнительный директор Вашингтонского международного центра отмечает, что «время так высоко ценится в Америке, потому что, считая его важным, вы очевидно, добьетесь большего, чем если бы стали тратить его расточительно». Ввиду того, что американская культура является культурой с низким уровнем контекста, то есть для американцев чужды многозначность и многословие, поэтому в ходе совещания материал должен быть изложен кратко, четко и ясно, поскольку жители США очень ценят свое время, и им претят пустые разговоры, наполненные витиеватыми фразами. В США считается крайне невежливым опоздать на встречу даже на 10 минут. В случае, если прибыть вовремя не представляется возможным, необходимо позвонить и объяснить, что по вине непредвиденных обстоятельств вы не сможете прибыть на встречу в назначенный час, и нужно при этом указать во сколько точно сможете подойти. Американцы отличаются быстротой принятия решений, однако точно также быстро они могут поменять свои решения на прямо противоположные. В деловом общении в США не принято давать ответ на вопрос: «Как дела?», поскольку уместен лишь один единственный ответ «Хорошо». Рукопожатие принято так же как и в России. При обращении к женщине в случае если не известно замужем она или нет, вне зависимости от возраста следует обращаться мисс. В случае абсолютной уверенности, что дама замужем, то только тогда можно обратиться к ней как к «миссис». Данное правило действует не только при общении, но и в деловой переписке. Несмотря на то, что демократичные американцы достаточно быстро обращаются к собеседнику по имени, все таки в деловых взаимоотношениях лучше подождать, когда партнер первым предложит данную форму общения.

Равенство для американцев представляет одну из наиболее важных ценностей. Таким образом, в светской жизни существует утверждение, что у всех людей есть равная возможность стать успешными, все зависит от их собственного желания. В США люди, обладающие определенным статусом и имеющие власть, в частности государственные и муниципальные служащие не считают, что обладают большей уверенностью или их положение более безопасно по сравнению с людьми, занятых другими профессиями. Роберт Колс Исполнительный директор Вашингтонского международного центра отмечает, что «американцы не чувствуют необходимости проявлять какую-то особую почтительность к тем, кто стоит выше них в общественной иерархии, и наоборот, часто обращаются с людьми более низкого положения так, как будто это важные персоны»

В отношении дресс-кода американцы высоко ценят качество при внешней простоте. Деловая дама не должна подчеркивать свой пол, поскольку для американского менталитета характерно то, что на работе не существует ни мужчин ни женщин, а существуют только коллеги. Недопустимыми считаются прозрачные блузки, короткие юбки и высокие каблуки, а колготки являются неотъемлемой частью делового образа даже в знойную жару. Цвет колготок должен быть телесным, а рисунки недопустимы. Макияж должен быть только натуральных тонов. Парфюм крайне нежелателен, допустимым считается парфюм легких тонов.

Образованность начитанность и эрудиция высоко ценятся у американцев, таким образом, процитированный в тему классик, или произнесенное имя писателя, композитора, художника произведут неизгладимое впечатление. Важным правилом деловых переговоров у американцев считается наибольшее чем у европейцев расстояние до собеседника, то есть при разговоре с американцем рекомендуется мысленно представить на какое бы расстояние можно было бы подойти к русскому собеседнику и при общении с американцем еще отступить на пол шага назад.

Определим, что из себя представляют местные органы власти США. В основе англосаксонской модели заложено отсутствие полномочных представителей центральных органов власти, которые стояли бы выше местных органов власти, то есть муниципалитеты являются автономными и не подчиняются вышестоящим органам. Однако государство все же ограничило местные муниципалитеты принципом позитивного регулирования, а также муниципальные службы инспектируются государственными органами, тот есть «большая часть деятельности городского муниципалитета осуществляется им в качестве прямого агента штата, но даже в делах, которые затрагивают исключительно местные интересы, город подчинен штату»Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ. М.: Академический проспект; Фонд «Мир». 752 с.. Таким образом, в сравнении с графством «город - это политическое подразделение штата, образованное в качестве агентства для осуществления таких правительственных полномочий штата, которые могут быть на него возложены».

В сфере местного самоуправления США и Англии распространен режим позитивного регулирования, то есть, например, в Англии городам, которые имеют статус корпорации по королевской хартии, разрешено делать все, что прямо не запрещено законом, в том числе совершать юридические действия, которые могут совершать физические лица. В США города имеют хартии самоуправления, есть муниципалитеты правомочны вести свои дела без вмешательства штатов. Город вправе регулировать полномочия муниципалитета, принимает хартию, и таким образом, в делах местного значения действует самостоятельно, соблюдая запреты, закрепленные в Конституции и законах штата.

Таким образом, «историческая связь Англии и Соединенных Штатов, обусловившая развитие их муниципальных систем в рамках одного, так называемого «англосаксонского типа» местного самоуправления определила появление муниципальных хартий как правовых документов, принятых законодательным собранием штата, формально закрепляющих создание местных органов власти, предоставляющих им права и наделяющих их определенными обязанностями в соответствии с конституцией и законами штата»Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ. М.: Академический проспект; Фонд «Мир», 1999, 752 с..

Начнем с рассмотрения этических правил поведения муниципальных служащих США, которая стала первой страной, развивавшей этические кодексы поведения служащих.

Политическая и гражданская культура США базируются на том, что государственные и муниципальные служащие обязаны выполнять свою работу в интересах общества. Ввиду того, что Конституция США начинается со слов «Мы, народ…» подразумевает, что власть прежде всего исходит от народа. Довольно часто решением вопросов этики занимается не только государство, но и сами государственные и муниципальные служащие. Многочисленные американские ассоциации с целью повышения этических стандартов поведения государственных и муниципальных служащих предприняли немало усилий, в частности Международная Городская/Областная Ассоциация Менеджемнта (the International City/County Management Association) разработала и внедрила организационный этический кодекс. Большой вклад внесли различные профессиональные организации Американская Ассоциация Политических Наук (the American Political Science Association), Центр продвижения прикладной этики (the Center for the Advancement of Applied Ethics) при Университете Карнеги Меллон, Центр общественной честности (the Center for Public Integrity) в Вашингтоне и Центр изучения профессиональной этики (the Center for the Study of Ethics in the Professions) при Технологическом университете Иллинойса, изучающие государственную и муниципальную службу, занимающиеся ее проблемами и помогающие решать вопросы, связанные с этикой.

Концепция государственной и муниципальной службы в США ставит во главу угла безупречное, в первую очередь этичное поведение государственных и муниципальных служащих, что свидетельствует о развитой этической инфраструктуре США.

В США довольно успешно реализовалось движение по созданию корпоративной культуры бюрократии, которое отвергает коррупционную деятельность и дополняется мерами повышения прозрачности государственного управления, путем внедрения электронного правительства и вовлечения граждан в управление. Моральные установки служащего являются опорой в данном подходе, которые возникают под влиянием этических кодексов. Подчеркивая роль морали, В.А. Черников отмечает, что «мораль обнаруживает себя как идея взаимных обязательств, необходимости единства между людьми, единения человечества, но не всякое единение отвечает моральной идее, а только такое, которое основано на стремлении к совершенству, идеалах гуманизма»Черников В.А. Этические нормы поведения выборных должностных лиц местного самоуправления: европейский опыт российская практика // Муниципальная служба. - 2003. - № 4. - С. 44-70.. Этические правила, в свою очередь, подразделяются на кодексы этики (code of ethics), кодексы поведения (code of conduct) и кодексы правил (code of rules and regulations).

Кроме того, в США работают комиссии по этике государственных и муниципальных служащих. «Неотвратимость наказания за нарушение установленных правил может быть обеспечена системой специальных административных судов»Толкачев В.В. Муниципальная служба: пути предупреждения и пресечения коррупции // Безопасность бизнеса - 2006 - № 2. - С. 88-90..

«В 1958 году в форме резолюции Конгресса США был принят Кодекс этики правительственной службы, который впоследствии неоднократно изменялся и дополнялся»Левакин И.В. Этический кодекс государственного и муниципального служащего: зарубежный и российский опыт противодействия коррупции // Российская юстиция. - 2015. - № 6. - С. 47-49.. Изначально Кодекс носил лишь рекомендательный характер, но со временем его исполнение стало обязательно для всех должностных лиц. В 1962 году Конгресс США в дополнение к Кодексу принял Официальные нормы поведения выборных и публичных должностных лиц органов исполнительной власти. В 1965 году распоряжением президента Л. Джонсона этические нормы должностных лиц, на которых в дальнейшем основывался Закон 1978 года «Об этике служащих государственных органов». Данный Закон достаточно подробно регламентирует порядок содержания и подачи финансовых деклараций, в которых необходимо отразить сведения о доходах, информацию о бесплатных транспортных услугах, проживании, питании, развлечениях, которые превышают 250 долларов. Финансовые декларации доступны для всеобщего ознакомления. «Контроль за соблюдением требований, установленных в Законе, осуществляет Комитет по этике палаты представителей и Комитет по этике Сената»Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты / Под ред. О.А. Жидкова. М., 1993. 181 с.. Как правило, понятие «лояльность» включают в себя нормы кодексов, которые указывают на необходимость заботы служащих об общественных интересах, соблюдение законодательства, отказ от личных интересов при исполнении служебных обязанностей, «так, в США Кодекс этики правительственной службы 1978 года обязывает служащих ставить лояльность по отношению к высшим моральным принципам и по отношению к стране выше лояльности по отношению к любым частным или партийным интересам»Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах: Монография / под ред. В.И. Лафтинский, И.Г. Тимошенко. М.: ИНФРА-М, 2005. 446 с.. Однако несмотря на то, что этические кодексы оказывают положительное воздействие на работу служащих, существуют так же и недостатки жесткого регламентирования их поведения, которые заключаются в том, что императивные стандарты поведения вынуждают служащих все время обращаться к правилам, а при четком следовании которым служащие теряют возможность проявить инициативу. Излишняя детализация этического кодекса может усложнить восприятие, к тому же она требует создания упрощенной системы обучения служащих», поэтому США вынуждено расходовать огромные финансовые ресурсы.

В 1989 году был принят Закон «О реформе закона об этике», который расширил свои границы и уже действовал на все три ветви власти (законодательную, исполнительную, судебную). В 1990 году согласно Приказу Президента № 12731 «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата», таким образом, «было подтверждено действие всех ранее принятых законов, введены в действие обязательные для исполнения всеми государственными служащими исполнительной власти общие принципы этического поведения»Левакин И.В. Этический кодекс государственного и муниципального служащего: зарубежный и российский опыт противодействия коррупции // Российская юстиция. - 2015. - № 6. - С. 47-49..

Вышеперечисленные нормативные правовые акты подчеркивают престиж государственной и муниципальной службы, а также моральную ответственность служащих. Муниципальному служащему следует уважать и соблюдать принципы этичного поведения, «с тем, - говорится в Принципах этичного поведения США чтобы каждый гражданин мог быть полностью уверенным в моральной чистоте и честности своего правительства»Рейдерство и корпоративный шантаж (организационно-правовые меры противодействия: Монография / А.Ю. Федоров - 2-е изд., доп. и перераб. - Москва : Юрлитинформ, 2013. 493 с., поскольку служба обществу предполагает доверие со его стороны.

Таким образом, данные нормативно-правовые акты о необходимости наличия добровольных ограничений чиновника, его отказа от некоторых преимуществ по сравнению с гражданами.

В США существует с 1978 года Управление служебной этики в государственных органах (The Office of Government Ethics), с 1989 года ему присужден статус отдельного независимого ведомства. Управление служебной этики в государственных органах возглавляет директор, который назначается Президентом США. Задачами настоящего ведомства являются выявление и предотвращение конфликтов интересов, разработка единой политики в сфере профессиональной этики, проведение образовательных программ, мониторинг состояния нравственности. «Необходимо отметить, что законодательство США, регламентирующее порядок прохождения государственной службы, включает в себя административные кодексы и этические нормы поведения, не допускающие конфликта интересов, обеспечивающие надлежащее использование государственных ресурсов и требующие достижения самого высокого уровня профессионализма и честности среди сотрудников»Актуальные проблемы противодействия коррупционным преступлениям: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции 19 апреля 2013 года / под ред. Т.Б. Басовой, К.А. Волковой. М.: Юрист, 2013. 200 с.. В каждом ведомстве исполнительной власти США действует сотрудник, который осуществляет контроль за соблюдением положений законодательства об этике и обеспечивает связь ведомства с Управлением служебной этике, которое осуществляет профилактические меры.

Согласно Своду правительственных нормативных актов США (титул 5 ч. 2635 подразд. А) (§ 2635.101) закреплено, что государственные служащие США, несут ответственность перед правительством и гражданами за лояльность Конституции, законам и этическим принципам, которые стоят выше личной свободы. этический муниципальный моральный поведение

В определении понятия лояльности существуют также запреты, касающиеся политической деятельности, так «§ 1502 гл. 15 ч. 2 титула 5 Свода законов США запрещает государственному должностному лицу или должностному лицу местного уровня: использовать свое служебное положение, влиять или вмешиваться в результаты выборов или назначение на должность; прямо или косвенно принуждать, осуществлять попытки принуждения, влияния на государственное должностное лицо или должностное лицо местного уровня, финансировать, содействовать, а также отдавать предпочтение ценностям каких-либо партии, комитета, организации, учреждения или лица, преследующего политические цели»Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах: Монография / под ред. В.И. Лафтинский, И.Г. Тимошенко. М.: ИНФРА-М, 2005. 446 с..

Понятие лояльности подразумевает запрет какого-либо вмешательства в избирательный процесс, в воздержании от действий, которые могут оказать влияние на конечные результаты выборов. Таким образом, согласно ст. 2301 гл. 23 подразд. А ч. 3 титула 5 Свода законов США служащие должны быть защищены от произвола и принуждения в политических целях. Помимо того, существует запрет использовать служебные полномочия с целью воздействия на результаты выборов, оказывать содействию на выдвижение кандидатов во время избирательной кампании. Служащим, которые обладают кадровыми полномочиями запрещено принуждать к политической деятельности какое-либо лицо и применять санкции в отношении служащего или кандидата на должность в случае отказа данного лица от принятия участия в политических мероприятиях подобного рода.

Следует так же уделить внимание специфическим требованиям к кандидатам на политические должности, которые выражаются в определении степени их лояльности по отношению к действующему общественно-политическому устройству. Данное требование не закреплено законодательно, но имеет довольно жесткий характер и отражает историю, нравы и обычаи государства. Так, в США контрольный механизм - это традиция, которая закреплена в § 272 b гл. 7 титула 22 Свода законов США. Согласно данной норме Бюро управления персоналом (Office of Personnel Management) проводит проверку лояльности персонала, то есть лицо, желающее стать служащим и представлять интересы США, должно пройти проверку его лояльности. По окончании проверки Бюро управления персоналом готовит отчет. В случае, если в ходе проверки возникают сомнения в лояльности кандидата, то тогда материалы проверки передаются в дело в Федеральное бюро расследований для проведения специального расследования, результаты которого направляются в форме отчета в Бюро управления персоналом, которое в дальнейшем принимает соответствующие меры.

Процедура проверки лояльности является конфиденциальной, поэтому не афишируется. Обеспечение контроля лояльности происходит с помощью норм о присяге, которые способствуют созданию дополнительных гарантий лояльного поведения служащих. Тексты присяги содержат формулы верности конституции, государству, правительству, народу. В соответствии с § 3331 гл. 33 подразд. В ч 3 титула 5 Свода законов США лица, избираемые или назначаемых на почетную и оплачиваемую должность произносят присягу «Я торжественно клянусь, что буду поддерживать и защищать Конституцию от всех внутренних и внешних врагов и буду нести истинную веру и верность тому же; я беру на себя данные обязательства добровольно, без каких-либо оговорок или намерений уклонения; я буду достойно и добросовестно выполнять служебные обязанности, возлагаемые на меня»Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах: Монография / под ред. В.И. Лафтинский, И.Г. Тимошенко. М.: ИНФРА-М, 2005. 446 с..

Г.В. Атаманчук отмечает, что «административная теория и практика разработали и внедрили в американский кадровый менеджмент такое понятие, как запрещенная кадровая политика»Система государственного и муниципального управления: Учебник под общ. Редакцией Г.В. Атаманчука. - М.: РАГС, 2005. 488 с., то есть ответственным должностным лицам запрещено следующие действия. Недопустимым считается проявление дискриминации в отношении служащего или кандидата на должность по расовым признакам, вероисповеданию, полу, национальности, физическим недостаткам, семейному положению и политическим взглядам. Кроме того, запрещено запрашивать и рассматривать рекомендацию или заявление, касающееся лица, в отношении которого проводится разбирательство дела по кадровым вопросам, в случае если данная рекомендация не основана на личном знакомстве. Недопустимым считается принуждать лицо к политической деятельности или совершать действия в отношении служащего или кандидата на должность в качестве наказания за его отказ от осуществления политической деятельности. Кроме того, запрещено вводить в заблуждение любое лицо или причинять вред в случае осуществления данного лица права на участие в конкурсе на занятие должности. Нельзя склонять лицо к отказу от участия в конкурсе на замещение должности с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу. Недопустимо оказывать содействие в отношении кандидатов на занятие должности.

Существует Этический кодекс, который был одобрен влиятельной общественной организацией Американского общества государственного управления, окончательно доработанный в 1994 году (далее - этический кодекс). Претворение в жизнь этого кодекса предусмотрено Уставом Американского общества государственного управления (ст. 1, раздел 4), что содействует укреплению нравственности государственных и муниципальных служащих, повышения доверия к ним в обществе. Согласно данному этическому кодексу государственный и муниципальный служащий обязан демонстрировать личную неподкупность, правдивость, честность и силу духа во всех действиях на государственных и муниципальных должностях с целью вызвать доверие к государственным и муниципальным институтам. Для репутации государственного и муниципального служащего важно восприятие его действий другими людьми, поскольку для госуправленцев не должно быть ничего более важного, чем мнение людей о его честности и неподкупности. Таким образом, компетентность как главная ценность даже несколько отходит в сторону, которую граждане ищут в государственных и муниципальных служащих. Для того, чтобы не подорвать общественное доверие, не нанести ущерба собственной карьере, учреждению соблюдение указанных ваше стандартов является крайне необходимыми. Ввиду того, что на государственных и муниципальных служащих возложены важные обязанности, они обязаны развивать в себе данные стандарты и воспитывать уважение к истине, ответственность, быть готовыми оказать помощь юридически не грамотным людям. Согласно этическому кодексу государственный и муниципальный служащий обязать осуществлять свою деятельность таким образом, чтобы при выполнении официальных обязанностей он допускал прикрытие личных целей. В качестве допустимых личных целей является получение заработной платы и установленных законным порядком льгот и компенсаций, уважение к своему труду и признание его результатов. К данным личным целям относится также получение удовольствия от интересной работы, полезной обществу, а также своевременное прохождение установленных этапов карьерной службы. Государственные и муниципальные служащие не имеют права брать взаймы или принимать подарки от сотрудников частных организаций. Этический кодекс подчеркивает важность избегания любого интереса или действия, вступающего в противоречие с официальными обязанностями. Таким образом, государственные и муниципальные служащие не выполняют задачи, которые могут вступать в противоречие со служебными обязанностями. Согласно этическому кодексу «данное утверждение исходит из основополагающего принципа, в соответствии с которым государственные и муниципальные служащие являются доверенными лицами всего народа». Государственные и муниципальные служащие должны иметь ввиду, что несмотря на все существующие правила, есть вероятность возникновения ситуации возможного конфликта интересов. Таким образом, государственные и муниципальные служащие, имеют обязательство периодически ставить на обсуждение проблему конфликта интересов.

Этический кодекс подчеркивает необходимость обеспечения и развития любых действий, направленных на создание равных возможностей занятости, на недопущение дискриминации по признаку расы, пола или вероисповедания. Кроме того, государственные и муниципальные служащие обязаны устранять все формы незаконного использования государственных средств, не допускать злоупотребления, неэффективное распоряжение с ними; оказывать поддержку коллегам, столкнувшихся с трудностями в своих правомерных попытках борьбы со злоупотреблениями, обманом, незаконным использованием. Согласно этическому кодексу «Государственные служащие, у которых есть убедительные основания подозревать совершение незаконных действий в любом государственном учреждении, должны искать содействия в том, как передать информацию по этому вопросу соответствующим властям». В кодексе закреплена обязанность государственных и муниципальных служащих оказывать уважение к другим людям, быть отзывчивыми по отношению к ним, проявлять вежливость и внимание, признать, что служение людям выше служения самому себе. Таким образом, ответы на вопросы граждан должны быть продуманными и полными. В случае, если государственный и муниципальный служащий не знает ответа на вопрос, в таком случае необходимо принять усилия, чтобы дать ответ, или помочь гражданину вступить в прямой контакт с нужным учреждением. Этический кодекс обязывает государственного и муниципального служащего стремиться к развитию уровня профессионализма и стимулировать профессиональное совершенствование коллег, а администраторы обязаны организовывать встречи с лицами, которые изучают государственное и муниципальное управление, чтобы обеспечить стыковку между теоретическими занятиями и реальным осуществлением административных функций. Этический кодекс так же отмечает необходимость сближения организацию и оперативные обязанности с позитивным отношением и конструктивной поддержкой открытого общения, творческого подхода, усердия и восприимчивости к потребностям людей. Этический кодекс накладывает обязанность государственных и муниципальных служащих уважать и защищать информацию, к которой они имеют доступ во время исполнения обязанностей. Ввиду того, что определенное количество информации в государственных учреждениях носит закрытый характер по причинам национальной безопасности, то при разговоре с коллегами данной информации, необходимо удостовериться, что эта информация им действительно нужна, и следует передать ее с сохранением секретности. Особое внимание обращено на охрану доступа к конфиденциальной информации, которая находится в компьютерах. Информация скрыта от отдельных граждан, в случае если есть вероятность наносящих ущерб, незаконных или непрофессиональных последствий распространения информации.

Этический кодекс обращает внимание на то, что следует воспринимать как обязанность постоянное нахождение в курсе текущих и возникающих проблем и подчеркивается необходимость вести государственные дела с профессиональной компетентностью, честностью, беспристрастностью, эффективностью и результативностью. Этический кодекс так же призвает к соблюдению и отстаиванию Конституции страны и конституций штатов и других законов, регулирующих отношения между государственными учреждениями, служащими, клиентами и гражданами, а при необходимости содействовать их совершенствованию.

2.2 Этика муниципальных служащих в Великобритании

Для начала рассмотрим систему ценностей, которыми руководствуется британское общество. Здравый смысл - это основополагающее понятие для англичан, который определяет их нежелание делать ошибки. Англичане считают, что всегда нужно быть готовыми к любым поворотам судьбы, например, каждое мероприятие, проведение которого запланировано на свежем воздухе, должно иметь возможность укрыться под крышей или например, в бухгалтерских отчетах англичан всегда имеется графа для непредвиденных расходов. В работе государственных или муниципальных служащих может случиться тот факт, что англичанин может оказаться не на столько подготовлен как его коллега или представитель другого государства, данный факт не способен ослабить их уверенность в торжестве здравого смысла. Пуританство является отличительной чертой англичан, которое проявляется в строгих законах о торговле спиртным, моральных аспектах телевизионных передач, например, после определенного часа нахождение детей перед телевизором недопустимо. Англичане любят ощущать себя частью чего-либо, именно поэтому в Британии существует огромное количество клубов. Англичанин чувствует себя комфортно и защищенно если он окружен группой лиц, которые разделяют его интересы. В Великобритании мужчины и женщины считаются равноправными. Отношение к семье за последние годы заметно поменялось, так, отмечает филолог Г.И. Шостак «сегодня все большее число жителей британских островов предпочитает холостяцкую жизнь, дающую возможность заниматься любимой работой, путешествовать, общаться с друзьями»Шостак Г.И. Отражение традиционных ценностей британского общества в заголовках национальных газет Британии // Журналистский ежегодник. - 2016. - № 5. - С. 68-72.. Стереотип образцового семьянина постепенно разрушается, поскольку многие пары, вступившие в брак отказываются жить вместе и вести домашнее хозяйство, руководствуясь идеей, чтобы сохранить хорошие отношения, необходимо, чтобы каждый в паре не отказывался от своего привычного образа жизни. Таким образом, на смену приверженности к общим установкам, традициям приходит новый стиль жизни, новые предпочтения, символы и образцы. Деловое общение в Англии является вежливым и официальным с обязательным употреблением «мистер», «мисс», «миссис». Во время деловых переговоров исключены любые физические прикосновения, за исключением рукопожатия. Хорошим тоном для начала деловой беседы является обмен мнениями о последних культурных и спортивных событиях.

Рассмотрим этику муниципальных служащих в Великобритании, где как и в США существуют жестко контролируемые этические нормы поведения муниципальных и государственных служащих. По мнению Г.В. Атаманчука, - «фактически муниципальная служба входит в государственно-публичную службу и составляет одно из ее наиболее крупных звеньев»Система государственного и муниципального управления: Учебник под общ. Редакцией Г.В. Атаманчука. М.: РАГС, 2005. 488 с.. В настоящее время в Великобритании не существует единой структуры органов местного самоуправления. Местные органы власти Великобритании подразделяются на два уровня - округ и муниципальный район. Большие города могут быть независимыми от властей округа. Муниципальная служба в Великобритании юридически обособлена от гражданской службы, а муниципальные служащие рассматриваются как слуги муниципалитетов. Муниципальная служба в Великобритании не выделяется в отдельный институт, а является подвидом государственной. Служащие органов местного самоуправления относятся к публичным служащим. Правовой статус и оплата муниципальных служащих в Великобритании определяются законодательными актами, которые издаются в Англии, Шотландии, Уэльсе, и непосредственно местными органами власти. Муниципальные советы, которые избираются на местах, вправе назначать и увольнять своих муниципальных служащих, а так же вправе разрабатывать условия и правила прохождения муниципальной службы. В Великобритании приняты следующие нормативные акты, касающиеся этики муниципальных служащих: «Статус Гражданской службы (The Civil Service order in Council), Кодекс условий службы и оплаты государственных чиновников (The Civile Service Pay and Conditions Code), Общие принципы поведения государственных служащих (General Principles of Conduct)»Рейдерство и корпоративный шантаж (организационно-правовые меры противодействия: Монография/А.Ю. Федоров - 2-е изд., доп. и перераб. Москва : Юрлитинформ, 2013. 493 с.. «Зарождение этического регулирования в Великобритании происходит уже во второй половине 16 века, когда были зафиксированы первые случаи нарушений в Палате общин»Капто. А.С. Профессиональная этика. Ростов-на-Дону: СКАГС, 2006. 798 с.. особенностью организации местного управления в Великобритании можно считать традиционные различия между ее территориями. Местное управление на территории Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии регулируется с помощью отдельных нормативных актов и различается как административно-территориальное деление. Полномочия органов управления, различны, в Англии это министерство (департамент) окружающей среды, регионов и местного управления, на остальных территориях - это выборные ассамблеи (парламенты) и создаваемые ими же правительства. Необходимо отметить, что организация местной власти в Англии всегда служила ориентиром, и особенности других территорий выглядят скорее незначительными исключениями из общего правила, формируемого по английскому образцу. В Великобритании законодательное регулирование этического поведения деятельности государственных и муниципальных служащих применяется с большой осторожностью. Как отмечает И.Б. Ершова, «во-первых, жесткое законодательное регламентирование поведения государственных служащих в определенном смысле противоречит основным принципам этической реформы государственного управления». Изначально идея разработки стандартов поведения государственных и муниципальных служащих подразумевала цель указать служащему на проблемные, с точки зрения морали, сферы государственного управления и помочь государственному и муниципальному служащему в решении проблем, связанных с этическим поведением, которые могут возникнуть в процессе исполнения им должностных обязанностей.

Во-вторых, использование законодательства в управлении этикой муниципальных служащих сопряжено с существенными проблемами претворения их на практике. Механизм разработки и принятия законов во многих странах, в том числе в Великобритании, недостаточно гибок. Законодательный процесс зачастую не позволяют оперативно реагировать, например, на появление новых проблем, нуждающихся в регулировании. Помимо того, ввиду того, что нормы законов носят общий характер они не способны учитывать специфику службы в различных органах государственной власти.

Как правило, в законодательстве большинства стран, в том числе и в Великобритании, закреплены основные принципы поведения, в то время как подробные стандарты содержатся в локальных нормативных актах. Как отмечает И.Б. Ершова «тем не менее, несмотря на отмеченные недостатки, законодательство является важнейшим элементом этической инфраструктуры любого государства, проводившего этические реформы государственной службы».

В Великобритании существует семь принципов поведения в публичной сфере, которые отражены в первом докладе Комитета по стандартам публичной сферы.

Первый принцип бескорыстия, который подразумевает, что лица, работающие на государственной должности обязаны действовать только в общественных интересах. Данный принцип гласит, что служащие не должны использовать свое положение с целью приобретения в личных целях материальной, финансовой или иной выгоды.

Принцип лояльности говорит о том, что «лица, занимающие государственные должности, не должны связывать себя какими-либо финансовыми или иными обязательствами по отношению к сторонним лицам или организациям, могущим пытаться оказать влияние на выполнение ими служебных обязанностей»Оболонский А.В. Этика публичной сферы и реалии политической жизни. М.: Мысль, 2016. 448 с..

Принцип беспристрастности подчеркивает обязанность госслужащих при решении служебных вопросов, в том числе таких как, распределение государственных контрактов, назначение на должность, награждение основывать свой выбор главным образом на заслугах кандидатов.

Принцип подотчетности говорит о том, что служащие являются подотчетны обществу и в случае служебной проверки препятствия с их стороны недопустимы.

Принцип открытости гласит, что служащие должны проявлять открытость в своих действиях, то есть их решения должны быть обоснованы, а ограничение информации возможно, когда этого требуют широкие общественные интересы.

Принцип честности обязывает служащих заявлять о своих частных интересах, связанными с полномочиями и предпринимать действия по разрешению конфликтов.

Принцип лидерства заявляет необходимость служению инициаторами распространения принципов и демонстрировать их на примере своего поведения.

Английский политолог Д. Гарнер отметил, что гражданские и муниципальные служащие «Обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающися различных политических убеждений». Ввиду того, что основное требование к гражданским и муниципальным служащим выступает лояльность, следовательно, они обязаны сохранять сдержанность в политических вопросах, а служащим низших ступеней, необходимо получать разрешение для участия в политической деятельности.

В Великобритании системе продвижения по службе присуща жесткость. Возможность перехода из одной организации в другую очень ограничены. Большое значение придается в иерархии старшинству чиновников, а не их профессиональным заслугам.

На сегодняшний день в Великобритании муниципальные служащие в большинстве составляют специалисты права, экономики, науки и техники. Значение данных специалистов постоянного возрастает.

С регулирования поведения предотвращению коррупции среди государственных и муниципальных служащих был создан Закон «О предотвращении коррупции» 1906 года (Prevention of Corraption Act 1906), который закрепляет, что «любые денежные выплаты, подарки или вознаграждения государственным служащим от частного лица или организации, исполняющих государственный контракт или стремящихся получить таковой, будут рассматриваться в суде как факт коррупции, если иное не будет доказано». Порядок получения госслужащими подарков и услуг регулируется «Сводом правил, регламентирующих деятельность государственных служащих», который служит основополагающим документом, а его разделы определяют порядок поведения в различных служебных ситуациях. В настоящее время базой для внутриведомственных документов, по установке правил деятельности государственных и муниципальных служащих, является «Свод правил», который был подготовлен аппаратом кабинета министров и вступил в силу в 1996 году. Большое внимание в документе уделено нормам, дающим возможность, выхода на должный баланс между служебной деятельностью и их личными коммерческими интересами. Специальный раздел документа отведен вопросам, касающихся профессиональной этики и сохранения служебной тайны. Таким образом, служащие не должны разглашать информацию о ходе заседаний, правительственных комитетов, а также разглашать выраженные на них различные точки зрения и позиции, а также предавать огласке содержание внутренних документов. Примером тому служит норма, в соответствии с которой в случае умышленной дезинформации парламента высшим должностным лицом оно должно уйти в отставку. Кроме того, «Свод правил» ввел запрет на использование государственного имущества для ведения партийной работы министрами в своих избирательных округах. «Свод правил» посвятил отдельный раздел вопросам, связанным с поездками и размещением служащих, например, в зарубежных поездках допускается пользование транспортом, которое предоставлено от имени государства принимающей стороны, однако при условии, что это не повлечет за собой принятия каких-либо обязательств.

Е.Ю. Бочарова отмечает, что особенностью этического регулирования государственной и муниципальной службы Великобритании заключается в том, что «несмотря на проведение фундаментальных исследований, разработки мер по улучшению этического климата в сфере государственного управления, результаты их деятельности носят консультативный характер, поскольку этические органы-координаторы не имеют ни полномочий, ни возможностей самостоятельно реализовывать предлагаемые рекомендации: в случае предложения по усовершенствованию механизмов этического регулирования не имеют одобрения со стороны правительства, они могут быть беспрепятственно отклонены»Бочарова Е.Ю. Об этических аспектах регулирования государственной службы в Великобритании и Канаде // Государственное управление. Электронный вестник. - 2012. - № 33. - С. 14..

Подводя итоги об этике служащих в Великобритании, следует отметить, что реформы государственной и муниципальной службы преуспели в развитии гораздо дальше, нежели в других странах. Современная британская государственная и муниципальная служба представляет собой открытую плюралистическую структуру, которая характеризуется возрастающим вниманием к вопросам этики поведения должностных лиц как важным индикатором ориентации на доверие и уважение граждан.

2.3 Общее и различное в этике муниципальных служащих в России, США и Великобритании

Большой исследовательский интерес для анализа представляет собой организация муниципальной службы в развитых странах, одинаковых с Россией по размеру управленческого аппарата. К таковым относятся США, Великобритания. «Но в Англии, - отмечает И.Б. Ершова, - настолько силен элемент традиционности, что национальные особенности не дают возможности использовать их опыт в полной мере». Чиновничество в указанных странах представляет собой особую, достаточно изолированную касту, существует особая система образования и подготовки к государственной и муниципальной службе. Можно утверждать, что опыт США, представляется более реализуемым в российских условиях.

Современный процесс регулирования муниципальной службы в России учитывает основные тенденции муниципальной службы и в зарубежных странах. Система муниципальной службы в Россий, США и Великобритании строится на основе служения интересам общества и государства, обеспечении приоритета прав и свобод человека и гражданина, открытость и подконтрольность гражданскому обществу, этичность поведения муниципального служащего. В США и России нормы, упорядочивающие формирование и деятельность муниципальной службы, не отражены в Конституциях, а закреплены в специальных нормативно-правовых актах. В России и США существуют муниципалитеты, однако в отличие от США в России муниципальная служба регулируется отдельным законодательством, а ее деятельность не контролируется напрямую субъектами государственного управления. В США муниципальная служба не входит отдельно в законодательную отрасль, поскольку является составляющей государственной службы на уровне штата. В связи с этим, в США существуют различные формы органов местного самоуправления и как следствие, существование различных должностей местного уровня. В США нет необходимости вести централизованный учет в работе муниципальной службы как в России.