Налоговая политика Кыргызской Республики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Академия управления при Президенте Кыргызской Республики

Институт «Государственного строительства, повышения квалификации и переподготовки государственных и муниципальных служащих»

Кафедра «Государственного строительства»

Курсовая работа

Налоговая политика Кыргызской Республики

Слушатель магистерской программы

по направлению «Менеджмент»

со пециализацией Государственное управление,

2 курса, заочного обучения группы ГУз - 2 - 11

Абдыракманова Жаннат Омуржановна

Научный руководитель: к.э.н., доцент

Тюлюндиева Н.М.

Бишкек - 2012

Содержание

1. Теоретические основы становления налоговой политики на современном этапе

1.1 Понятие, сущность и основные виды налоговой политики

1.2 Механизм функционирования и принципы налоговой политики

1.3 Особенности налоговой политики в развивающихся странах

2. Мониторинг налоговой политики Кыргызской Республики в условиях рыночной экономики

2.1 Роль налоговой политики в формировании доходов госбюджета

2.2 Налоговая политика в области стабилизации экономики Кыргызской Республики

2.3 Тенденции налоговой политики в области законодательства

3. Основные направления совершенствования налоговой политики в Кыргызской Республике

3.1 Пути реформирования налоговой системы республики

3.2 Совершенствование налоговой политики в КР

Заключение

Список использованной литературы

Введение

налоговый политика рыночный экономика регулятор

В условиях рыночной экономики любое государство широко использует налоговую политику в качестве определенного регулятора воздействия на негативные явления рынка. Налоги, как и вся налоговая система, являются мощным инструментом управления экономикой в условиях перехода к рыночным отношениям. В условиях перехода от административно-директивных методов управления к экономическим, резко возрастают роль и значение налогов как регулятора рыночной экономики, поощрения и развития приоритетных отраслей народного хозяйства, через налоги государство может проводить энергичную политику в развитии наукоемких производств и ликвидации убыточных предприятий. В современных условиях необходимы новые подходы макроэкономического регулирования финансово-кредитного механизма. В этой связи выявление конструктивных подходов в регулировании финансового механизма за рубежом, адекватных современной экономике Кыргызстана, ориентирующейся на рынок, имеет особую важность и актуальность. Регулирующая функция государства в сфере экономики проявляется в форме бюджетно-финансового, денежно-кредитного, ценового механизмов, которые выступают в качестве средства взаимодействия объекта и субъекта системы государственного регулирования экономики. Государство, выражая интересы общества в различных сферах жизнедеятельности, вырабатывает и осуществляет соответствующую политику - экономическую, социальную, экологическую, демографическую и т.д. Среди экономических рычагов, при помощи которых государство воздействует на рыночную экономику, важное место отводится налогам. За счет налоговых взносов формируются финансовые ресурсы государства, аккумулируемые в его бюджете и внебюджетных фондах. Огромные средства, взимаемые в виде налогов и перераспределяемые через бюджет, составляют главную экономическую силу государства.

Налоговая политика в Кыргызской Республике в целях ориентирования на рынок была пересмотрена в начале 1992 г. До 1992 г. отношения предприятий с бюджетом строились на основе так называемых платежей из прибыли в бюджет. Нормативы платежей включались в цену товаров и в принудительном централизованном порядке изымались в бюджет. Введенная в 1992 г. налоговая система Кыргызской Республики, по сравнению с советскими временами, была действительно новой и построена по прямой аналогии с российскими нововведениями в этой сфере исходя из двух главных соображений: во-первых, необходимо было с учетом предстоящего объема расходов на финансирование экономики и социальных программ сохранить хотя бы на прежнем уровне налоговые поступления в бюджет в условиях спада производства и реального сокращения налоговой базы и, во-вторых, обеспечить применение зарубежных схем и модулей налогообложения, приемлемых для изменившейся политической и экономической обстановки в Кыргызстане. Налоговая реформа должна предусматривать, с одной стороны, снижение налоговой нагрузки и решение наиболее важных для бизнеса вопросов, с другой - большую «прозрачность» налогоплательщиков для государства, улучшение налогового администрирования и сужение амплитуды уклонения от налогообложения, что позволит избежать провалов в доходной части бюджета.

Важно, чтобы совершенствование налоговой политики способствовало созданию максимально благоприятных экономических условий для активизации деятельности хозяйствующих субъектов и притока прямых инвестиций в экономику страны, а также созданию больших стимулов для экономического роста.

Основная цель данной работы состоит в исследовании теоретических аспектов налоговой политики, а также определение основных направлений и механизма реализации налоговой политики в условиях становления рыночной экономики.

В соответствии с данной целью в исследовании были поставлены следующие задачи:

1. Дать определение понятию налоговой политики, раскрыть её сущность и рассмотреть её основные виды.

2. Изложить механизм функционирования налоговой политики.

3. Проанализировать налоговую политику КР на современном этапе и определить пути ее совершенствования.

Объектом исследования являются экономические отношения в области проведения налоговой политики.

Предмет исследования - это деятельность государственных органов в сфере налогообложения и направленная на повышения эффективности пополнения доходной части госбюджета.

Настоящая работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

В первой главе представлены теоретические положения налоговой политики в условиях рыночной экономики. Также представлена характеристика принципов, сущности, роли и видов налоговой политики. Кроме этого представлен опыт проведения современной налоговой политики в развивающихся странах.

Во второй главе проанализированы роль и значение налоговой политики в формировании государственного бюджета и экономики Кыргызской Республики в целом.

В третьей главе предложены пути совершенствования налоговой политики страны.

В заключении подведены краткие выводы и предложения.

Глава 1. Теоретические основы становления налоговой политики на современном этапе

1.1 Понятие, сущность и основные виды налоговой политики

Слово «политика» имеет в русском языке много значений, из которых, имея в виду именно налоговую сферу, наиболее точным следует признать определение политики как «искусства государственного управления». Соответственно, под налоговой политикой понимается «искусство налогового управления», где субъектом управления является государство, а непосредственным объектом управления служат налоги, налоговая система.

Налоговая политика - это комплекс правовых действий органов власти и управления, определяющий целенаправленное применение налоговых законов Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. - М.: Инфра-М., 1999. - С. 128.. При осуществлении налоговой политики установленные законом правовые нормы реализуются при регулировании, планировании и контроле государственных доходов, формируемых налоговым методом. Экономически обоснованная налоговая политика преследует цель оптимизировать централизацию средств через налоговую систему. Налоговая политика как совокупность научно обоснованных и экономически целесообразных тактических и стратегических правовых действий органов власти и управления способна обеспечить потребности воспроизводства и рост общественного богатства. Исходной установкой при проведении налоговой политики служит не только обеспечение правового порядка взыскания с налогоплательщиков налоговых платежей, но и проведение всесторонней оценки хозяйственно-экономических отношений, складывающихся под влиянием налогообложения. Следовательно, налоговая политика - это не автоматическое выполнение предписаний налоговых законов, а их совершенствование.

Содержание и цели налоговой политики обусловлены макроэкономическими задачами государства на каждом этапе развития страны. Разрабатывая конкретные направления налоговой политики государство должно обеспечить решение Налоговая политика в 2009 г. /ж. Аки-Пресс № 2, 2010 с. 26.:

1. Экономических задач, таких как стимулирование экономического роста, преодоления инфляционных процессов, снижение дефицита бюджета, сбалансирование размеров бюджетов разных уровней и др.;

2. Социальных задач, обеспечение занятости населения, стимулирования роста доходов и уровня жизни населения, перераспределение национального дохода в интересах наименее защищенных слоев населения;

3. Задачи оптимизации налоговых изъятий, т.е. достижения паритета между общественными, корпоративными и личными интересами в области налогообложения.

Налоговая политика как специфическая область человеческой деятельности относится к категории надстройки. Между нею и экономическим базисом общества существует тесная взаимосвязь. С одной стороны, налоговая политика порождается экономическими отношениями; общество не свободно в выработке и проведении политики, последняя обусловлена экономикой. С другой стороны, возникая и развиваясь на основе экономического базиса, налоговая политика, как составная часть финансовой политики, обладает определенной самостоятельностью: у нее специфические законы и логика развития. В силу этого она может оказывать обратное влияние на экономику, состояние финансов. Это влияние может быть различно: в одних случаях посредством проведения политических мероприятий создаются благоприятные условия для развития экономики, в других - оно тормозится. Научный подход к выработке налоговой политике предполагает ее соответствие закономерностям общественного развития, постоянный учет выводов финансовой теории. Нарушение этого важнейшего требования приводит к большим потерям в народном хозяйстве.

Формирование налоговой политики и создание налоговой системы происходит одновременно с развитием параллельных блоков реформы - изменениями в системе собственности, ценообразования, реформированием банковской сферы, денежно-кредитной политики и т. п. Поэтому в любой конкретный временной промежуток каждый следующий шаг на пути создания системы налогообложения во многом определяется принятием конкретных решений по другим направлениям реформы.

На выбор конкретного варианта решения в области налоговой политики влияют следующие факторы: общая экономическая ситуация в стране, характеризующаяся темпами роста (падения) производства; уровень инфляции; кредитно-денежная политика государства; соответствие между сферой производства, находящейся под государственным контролем и приватизированным сектором.

В основе формирования налоговой политики лежат, таким образом, две взаимно увязанные методологические посылки Налоговая политика в 2009 г. /ж. Аки-Пресс № 2, 2010 с. 27.:

а) использование налоговых платежей для формирования доходной части бюджетов различных уровней и решение фискальных задач государства;

б) использование налогового инструмента в качестве косвенного метода регулирования экономической деятельности.

Таким образом, формирование налоговой политики должно строиться на соблюдении следующих принципов Перов А.В. Толкушкин А.В. «Налог и налогообложения» М.2007. с. 55.:

- стабильности налоговой системы;

- одинакового налогообложения производителей независимо от отраслевой принадлежности предприятия (фирмы) и формы собственности;

- равенства налогового бремени для различных категорий плательщиков с равным уровнем дохода;

- одинаковых условий налогообложения для предпринимателей, занятых в производстве и потребителей.

Главные направления налоговой политики должны исходить не только из центральной функции налогов - пополнение государственной казны. Нельзя забывать о том, что налоги - важнейший экономический инструмент стимулирования и регулирования производства, обеспечения социальных гарантий. Используя дифференциацию ставок и предоставления льгот, через систему перераспределения доходов с помощью налогов можно и необходимо обеспечивать обоснованную структурную перестройку производства в пользу отраслей, в первую очередь служащих удовлетворению жизненных потребностей населения, и уже на той основе - пополнению государственной казны.

Налоговая политика является составной частью финансовой политики и инструментом государственного регулирования социально-экономических процессов в обществе. В первом случае посредством налогового механизма государство регулирует формирование собственных средств хозяйствующих субъектов (прибыль, амортизация), своих централизованных фондов финансовых ресурсов и доходов населения. Здесь реализуется фискальная (распределительная) функция налогов. Во втором случае налоги используются в качестве инструмента воздействия на условия и факторы общественного воспроизводства. В этом качестве налоги реализуют свою регулирующую функцию и формируют, таким образом, механизм налогового регулирования экономики. Инструментами механизма налогового регулирования являются отдельные категории плательщиков, освобождаемые от уплаты налога (сбора), и элементы налога - объект налогообложения, налоговая база, ставка налога.

Налоговая политика, проводимая с расчетом на перспективу, - это налоговая стратегия, а на текущий момент - налоговая тактика. Тактика и стратегия неразделимы, если государство стремится к согласованию общественных, корпоративных и личных экономических интересов. Нередко тактические шаги, предпринимаемые руководством государства по координации налогообложения на текущий момент, экономически не обоснованы.

Исходя из этого, с учетом прогнозов ученых, касающихся тенденций экономического развития, объективной действительности, состояния социального положения в обществе, разрабатываемая государством налоговая стратегия преследует следующие задачи Перов А.В. Толкушкин А.В. «Налог и налогообложения» М.2007. с. 60.:

- фискальные - повышение доходов государства;

- экономические - обеспечение экономического роста, ослабление цикличности производства, ликвидация диспропорций в развитии, преодоление инфляционных процессов;

- социальные - перераспределение налогов в интересах определенных социальных групп путем стимулирования роста прибыли и недопущения падения доходов населения;

- международные - укрепление экономических связей с другими странами, преодоление неблагоприятных условий для платежного баланса.

Условно выделяют три возможных типа налоговой политики:

Первый тип - высокий уровень налогообложения, т. е. политика, характеризующаяся максимальным увеличением налогового бремени. При выборе этого пути неизбежно возникновение ситуации, когда повышение уровня налогообложения не сопровождается приростом поступлений в бюджеты различных уровней.

Второй тип налоговой политики - низкое налоговое бремя, когда государство максимально учитывает не только собственные фискальные интересы, но и интересы налогоплательщика. Такая политика способствует скорейшему развитию экономики, особенно ее реального сектора, поскольку обеспечивает наиболее благоприятный налоговый и инвестиционный климат (уровень налогообложения ниже, чем в других странах, идет широкий приток иностранных инвестиций, в том числе экспортноориентированных, и соответственно возрастает уровень конкурентоспособности национальной экономики). Налоговое бремя на субъекты предпринимательства существенно смягчено, но государственные социальные программы значительно урезаны, так как бюджетные доходы сокращаются.

Третий тип - налоговая политика с достаточно существенным уровнем налогообложения как для предприятий, так и для физических лиц, который компенсируется для граждан страны высоким уровнем социальной защиты, существованием множества государственных социальных гарантий и программ.

Налоговая политика - составная часть финансовой политики. Представляет собой систему правовых норм и организационно-экономических мероприятий регулирующего характера, принятых и осуществляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере налоговых отношений с организациями и физическими лицами.

Цели налоговой политики Князева О.В. Особенности налогового администрирования в государстве с переходной экономикой /ж. Финансы № 6, 2006 с. 31-36.:

1) обеспечивать полноценное формирование доходов бюджетной системы КР, необходимых для финансирования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению соответствующих функций и полномочий;

2) содействовать устойчивому развитию экономики, приоритетных отраслей и видов деятельности, отдельных территорий, малого предпринимательства;

3) обеспечивать социальную справедливость при налогообложении доходов физических лиц.

Налоговая политика формируется и реализуется на республиканском и местном уровнях в пределах соответствующей компетенции. На местном уровне система регулирующего воздействия может осуществляться по тем налогам, которые законодательно закреплены за местными органами власти или в пределах установленных ставок по регулирующим доходным источникам (налогам).

При этом на выбор конкретного варианта решения в области налоговой политики влияют следующие факторы: общая экономическая ситуация в стране, характеризующаяся темпами роста (падения) производства; уровень инфляции; кредитно-денежная политика государства; соответствие между сферой производства, находящейся под государственным контролем, и приватизированным сектором.

Разрабатывая налоговую политику полезно обратиться к опыту стран с развитой рыночной экономикой. В теории и практике налогового регулирования развитых стран Запада налоговая политика в послевоенные годы строилась в соответствии с кейнсианской концепцией функциональных финансов. Согласно этой концепции величина расходов и норма налогообложения подчинены потребностям регулирования совокупного общественного спроса, который должен удерживаться на уровне, обеспечивающем полное использование трудовых ресурсов и капитала при сохранении стабильности цен (при этом бюджетное равновесие приносится в жертву равновесию экономическому). Начиная же с 80-х годов, в связи со снижением доли государственного сектора в экономике развитых стран и уменьшением экономической роли государства (сокращением его прямого вмешательства в экономику в основном через снижение государственных расходов) налоговая политика наряду с выполнением регулирующих функций стала средством обеспечения бездефицитности бюджета. В условиях развитой экономики эта цель достигается посредством не усиления налогового бремени, ложащегося на производителей и физических лиц, а расширения налоговой базы и сокращения государственных расходов на фоне широкомасштабного и целенаправленного снижения налогов.

1.2 Механизм функционирования и принципы налоговой политики

На практике налоговая политика осуществляется через налоговый механизм, который представляет собой совокупность организационно-правовых форм и методов управления налогообложением, включая широкий арсенал различного рода надстроечных инструментов (налоговых ставок, налоговых льгот, способов обложения и др.). Государство придает этому механизму юридическую форму посредством налогового законодательства.

Во-первых, налоговый механизм - это область налоговой теории, трактующей это понятие в качестве организационно-экономической категории, а, следовательно, как объективно необходимый процесс управления перераспределительными отношениями, складывающимися при обобществлении части созданного в производстве национального дохода. Всю сферу отношений, складывающихся в этом процессе, можно разграничить на три подсистемы: налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль. Теоретическое определение специфики этих подсистем подчиняется фундаментальным положениям экономической теории, ибо все они являются слагаемыми воспроизводственных отношений, развивающихся на фундаменте реального экономического базиса.

Однако, во-вторых, практика привносит свои коррективы в концептуально определяемые сферы налогового планирования, регулирования и контроля. Поэтому налоговый механизм должен рассматриваться и в качестве свода конкретных налоговых действий, т. е. в узком смысле этого слова. Это реальное налоговое производство. С таких позиций налоговый механизм выступает как экономический рычаг субъективного (императивного) регламентирования системы налоговых отношений. Подчиненность таких действий закону исключает субъективизм в регулировании налоговых отношений.

Все названные подсистемы (элементы) налогового механизма разграничены условно, поскольку на практике они нередко пересекаются, а налоговое регулирование и контроль выступают вовсе органичным целым, ибо они есть проявления регулирующей налоговой функции. В процессе текущего налогового регулирования применяются как поощрительные методы в виде системы налоговых льгот, так и санкционные методы в виде начисления штрафов, обращения сумм недоимки на имущество налогоплательщика или его дебиторов, процедур банкротства и т. д.

Все эти действия раскрывают регулирующее назначение налогообложения в целом. Элементы налогового механизма являются в то же время относительно самостоятельными комплексами налоговых действий, и каждый из них подчиняется своим правилам организации, оценки и обобщения. В рамках каждого из элементов налогового механизма применяются только ему свойственные приемы или техника налоговых действий. Различия методов налогового планирования, регулирования и контроля позволяют исследовать эти области как относительно самостоятельные, установить, присущие им закономерности. На этой основе вырабатываются направления совершенствования налогового механизма как системы.

Более того, все три элемента налогового механизма - области, суть которых предопределена не только налоговой наукой и практикой. Так, налоговое планирование осуществляется исходя из рекомендаций общей теории и практики планирования, маркетинга и других наук. Тем же правилам подчиняются налоговое регулирование и контроль. Большое значение для них имеют рекомендации, выработанные общей теорией управления и права.

Налоговый механизм, рассматриваемый через призму реальной практики, различен в конкретном пространстве и во времени. Так, неоднозначны налоговые действия на разных уровнях власти и управления, а также существенны различия и во временном отношений. Налоговый механизм как свод практических налоговых действий есть совокупность условий и правил реализации на практике положений налоговых законов Князева О.В. Особенности налогового администрирования в государстве с переходной экономикой /ж. Финансы №6,2006 с. 37..

Поэтому так важно при каждом практическом действий придерживаться буквы закона с тем, чтобы не нарушать основного принципиального требования налоговой теории - субъективное и объективное начала процесса налогообложения представляют собой единое целое. Иными словами, любое налоговое действие, не базирующееся на объективной основе, выступает как субъективистское вмешательство в воспроизводственные процессы, что неминуемо ведет к их деформации.

Налоговый механизм, так же как и хозяйственный, соединяет два противоположные начала Князева О.В. Особенности налогового администрирования в государстве с переходной экономикой /ж. Финансы №6,2006 с. 40.:

- планирование, т.е. волевое регулирование экономики центральной властью учетом объективно действующих экономических законов путем сбалансирования развития всех отраслей и регионов народного хозяйства, координации экономических процессов в соответствии с целевой направленностью развития общественного производства;

- стихийно-рыночная конкуренция, где свободно на основе прямых и обратных связей взаимодействуют производители и потребители. Вследствие обособленности производителей и противоречивости их интересов неизбежно возникают разрушительные явления. Таким образом, рыночные отношения приводят, с одной стороны, к развитию производства отдельных субъектов в условиях жесткой конкуренции, а с другой, - к разрыву хозяйственных связей между обособившимися предприятиями в результате несовпадения производственной массы товара и его сбытом.

Отсюда вытекает необходимость государственного регулирования рыночных отношений для предотвращения сбоев в производстве и кризисных тенденций рынка. Таким регулятором в настоящее время стал налоговый механизм, который признан во всех странах. Эффективность использования налогового механизма зависит от того, насколько государство учитывает внутреннюю сущность налогов и их противоречивость. В налоговой политике проявляется относительная самостоятельность государства. Изменяя налоговую политику, манипулируя налоговым механизмом, государство получает возможность стимулировать экономическое развитие или сдерживать его.

В плане изучения взаимодействия государства и налоговой политики необходимо обозначить одну из характеристик государственной налоговой политики, которая была особенно сильна в советский период и в видоизмененном виде сохраняется и в настоящий момент - это этатизм.

«Характерными признаками этатизма являются: во-первых, приоритет интересов государства; во-вторых, приоритет обязанностей субъектов перед их правами; в-третьих, налоговый произвол государства. Налоговый произвол государства с неизбежностью следует из монополии государства на правовое регулирование отношений в области финансов» Основы налогового права. Учебно-методическое пособие. Под ред. С. Пепеляева. - М.: Инвест Фонд, 1995. - С.95-104..

В то же время, государство не может абсолютно произвольно и неограниченно вторгаться в налоговую сферу, поскольку налогообложение обусловлено объективно существующими экономическими возможностями, общественными взглядами, политической обстановкой и другими факторами.

Именно поэтому налоги можно рассматривать не только как способ содержания государства, но и как способ его контроля, как неотъемлемый элемент демократии. В идеале налоги должны стать средством для ограничения произвола государства от неоправданного изъятия имущества собственников. Однако в ряде случаев государство допускает так называемый налоговый произвол, который означает нарушение государством им же установленных принципов и правил налогообложения. Нарушение государством «правил игры» оправдывается тем, что государство обладает фискальным суверенитетом и может проявляться в осуществлении государством налоговой политики, прямо противоречащей соответствующим нормативным актам. Защитой прав налогоплательщиков в этой ситуации могут служить абсолютное соблюдение режима законности, основным содержанием которого является верховенство закона и полная независимость отправления правосудия. Другой гарантией против налогового произвола следует считать упрочение статуса налогоплательщика. Внутреннее содержание налогового механизма составляют организационно-экономические и правовые отношения, складывающиеся при формировании доходов бюджета, перераспределении налоговых сумм между территориями. Основу этих отношений формирует налоговое право наряду с другими отраслями права.

Определив цели и задачи налоговой политики, государство выбирает методы и инструменты ее осуществления. Использование того или иного метода зависит от конкретной обстановки, а также традиции. Как правило, государство применяет комплексный подход. Обычно цели и задачи налоговой политики определяются в зависимости от конкретной экономической конъюнктуры. «Основы налоговой политики закладываются на каждый финансовый год через принятие государственного бюджета. Проведение же самой налоговой политики оформляется путем принятия соответствующих нормативных актов: законов, Указов Президента, Постановлений Правительства и иных подзаконных актов» Налоги и налоговое право. Учебное пособие / под ред. А.В. Брызгалина. - М.-1997.- С. 123..

Базовые экономические функции любого правительства, используемые при обосновании выбора налоговой политики, являются трехступенчатыми:

первая - обеспечение макроэкономической стабилизации, прогресса экономики, низкого уровня безработицы и контроля роста инфляции;

вторая - перераспределение дохода или предотвращение обнищания населения;

третья - обеспечение надзора за эффективным распределением ограниченных экономических ресурсов.

Налогообложение является составляющей этих трех функций. Налоговая политика влияет на макроэкономическую стабилизацию (так же, как и общая государственная налоговая политика), налоги влияют на процесс перераспределения дохода (пример влияния прогрессивного подоходного налога), а также на распределение ресурсов частного сектора через изменение рыночных показателей.

В рамках широкого контекста базовых функций существует ряд принципов, посредством которых можно оценить налоговую систему:

* достаточность - обеспечивает ли налоговая система достаточное финансирование;

* стабильность - обеспечивает ли налоговая система устойчивость положений, определяющих экономический порядок, способный создать и поддерживать благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат;

* предсказуемость - способность налогоплательщика планировать налоговые обязательства;

* равенство - воспринимается ли налоговая система как справедливая система;

* эффективность администрирования - каковы затраты налогоплательщика и правительства при исполнении налоговых обязательств;

* нейтральность - как влияет налог на принимаемые экономические решения;

* конкурентоспособность - каким образом данная налоговая структура в сравнении со структурами других регионов привлекает инвестиции и способствует развитию региона.

Разумеется, каждый из этих общих принципов связан с экономическим развитием. Первые два - достаточность и стабильность - влияют непосредственно на доходы и расходы, финансируют баланс или дефицит и, как следствие, макроэкономическую стабильность. Остальные принципы воздействуют на процесс распределения доходов и ресурсов и, как следствие, инвестиции, потребление и экономический рост в целом. Принципы налогообложения должны рассматриваться в контексте основных экономических целей государства, таких, как макроэкономическая стабильность, низкий уровень безработицы, оптимальное перераспределение доходов. Часто налоговая политика рассматривается как способ экономического и социального регулирования через перераспределение ресурсов между экономическими агентами, что в условиях Кыргызстана приводит к неэффективным и нежелательным последствиям. Следовательно, обеспечение нейтральной налоговой политики является неотложной задачей.

Налоговая политика любой страны должна строиться на основных принципах, согласованных с известными принципами, обобщающими мировую налоговую практику. Это позволяет оценивать и анализировать современную налоговую политику Кыргызской Республики с позиций проявления этих принципов в экономической жизни страны.

Достаточность. Принцип позволяет определить, обеспечивает ли налоговая система достаточное финансирование - относится как к макроэкономической стабилизации, так и распределению ресурсов. Если предположить, что роль налоговой системы заключается в обеспечении достаточного уровня дохода для финансирования расходов и наоборот, то текущая налоговая система Кыргызстана не показывает в этом смысле хороших результатов, поскольку она не обеспечивает достаточного уровня дохода для финансирования выполнения основных функций государства.

1.3 Особенности налоговой политики в развивающихся странах

Налоговая политика, определяющая экономическую политику и имеющая свои собственные принципы, может быть эффективным инструментом воздействия не только на бюджетные процессы, но и на весь комплекс экономических проблем. В налоговой политике, как и в любой другой политике, нужно четко разделить задачи текущего и стратегического характера и выработать соответствующие механизмы их реализации. Налогообложение служит единственным средством получения доходов для финансирования государственных расходов. Однако создание эффективной и справедливой налоговой системы является отнюдь не простой задачей, особенно для экономики развивающихся стран, ибо она в этих странах должна обеспечить необходимые доходы, избегая чрезмерного государственного заимствования, причем это должно осуществляться без снижения экономической деятельности и значительного отклонения от налоговых систем в других странах. Когда развивающиеся страны пытаются установить эффективные налоговые системы, они сталкиваются со сложными проблемами.

Во-первых, большинство работников в этих странах, как правило, занято в сельском хозяйстве или неорганизованном секторе небольших предприятий. Поскольку они редко получают регулярную, фиксированную заработную плату, их заработки колеблются, при этом многие из работников получают оплату наличными без отражения этого в бухгалтерском учете. Поэтому база для подоходного налога с трудом поддается расчету. Кроме того, работники в этих странах обычно не тратят свой заработок в больших магазинах, ведущих точный учет продаж и запасов товаров. В результате такие налоги, как подоходный и потребительские налоги, играют меньшую роль в бюджете этих стран.

Во-вторых, достаточно эффективную налоговую администрацию трудно создать без хорошо образованных и подготовленных кадров, когда не хватает денег на хорошую оплату труда сотрудников налоговых органов и компьютеризацию их деятельности (или даже на обеспечение эффективной телефонной и почтовой связи) и когда налогоплательщики ограничены в возможности вести учет своих доходов. В связи с этим правительства зачастую выбирают путь наименьшего сопротивления, вместо того чтобы создать рациональные, современные и эффективные налоговые системы.

В-третьих, во многих развивающихся странах статистические и налоговые органы испытывают трудности в получении достоверных данных. Отсутствие таких данных не позволяет директивным органам оценить потенциальные результаты значительных изменений налоговой системы. Как следствие, предпочтение зачастую отдается мелким изменениям, нежели крупным структурным переменам, даже тогда когда последние явно предпочтительнее. Это закрепляет неэффективные налоговые структуры.

В-четвертых, в развивающихся странах доходы, как правило, неравномерно распределены. Для получения высоких налоговых поступлений в таких условиях в идеале требуется, чтобы богатые облагались более значительными налогами, чем бедные. Однако экономическое и политическое влияние состоятельных налогоплательщиков часто позволяет им предотвратить проведение налогово-бюджетных реформ, которые увеличили бы для них бремя налогов. Это частично объясняет, почему многие развивающиеся страны не в полной мере используют личные подоходные и имущественные налоги, а также, по какой причине их налоговые системы редко достигают удовлетворительной прогрессивности.

В связи с изложенным, в развивающихся странах налоговая политика часто является искусством возможного, а не стремлением к оптимальному. Поэтому неудивительно, что теория налогообложения, оказывает относительно слабое слияние на структуру налоговых систем в этих странах. В этой связи при отражении вопросов налоговой политики, стоящих перед многими развивающимися странами, автор опирался на обширный практический, непосредственный опыт предоставления этим странам рекомендаций по налоговой политике со стороны Международного валютного фонда. К сожалению, в научной и популярной литературе по теории оптимальных налогов отсутствует достаточное обоснование того, как определять оптимальный уровень налоговых поступлений в развивающихся странах.

Тем не менее, альтернативный, статистически обоснованный подход к оценке того, приемлем ли общий уровень налогов в той или иной развивающейся стране, состоит в сопоставлении уровня налогов в конкретной стране со средним бременем налогов в репрезентативной группе как развивающихся, так и развитых стран, с учетом некоторых из сходных и отличных характеристик этих стран. Такое сопоставление позволяет установить лишь факт того, что уровень налогов в данной стране выше или ниже среднего относительно других стран, с учетом различных характеристик. Этот статистический подход не имеет теоретической основы и не указывает «оптимальный» уровень налогов для какой-либо страны. Самые последние данные показывают, что уровень налогообложения в промышленно развитых государствах (которые являются членами Организации экономического сотрудничества и развития, или ОЭСР) приблизительно в 2 раза превышает таковой в развивающихся странах, то есть в них удельный вес налоговых поступлений равен 38 % ВВП. Учитывая сложность процесса экономического развития, разработка для какой-либо страны осмысленной концепции оптимального уровня налогообложения, четко соответствующей разным стадиям экономического развития, представляется довольно трудной. Структура налоговых поступлений является предметом противоречивых обсуждений. Связанные с этим вопросы касаются налогообложения доходов относительно налогообложения потребления, а в рамках потребления -- налогообложения импорта в отличие от налогообложения внутреннего потребления. Основными аспектами для анализа являются эффективность (увеличивает ли или уменьшает налогообложение общее благосостояние налогоплательщиков) и справедливость (справедлив ли налог для каждого).

Традиционное представление о том, что налогообложение доходов приводит к большим затратам в отношении благосостояния (эффективности), чем налогообложение потребления, частично основано на том, что подоходный налог, содержащий элементы как налога на труд, так и налога на капитал, сокращает способность налогоплательщика сберегать. Однако это представление подвергается сомнениям, принимая во внимание критическую роль продолжительности перспективного планирования налогоплательщика и стоимости накопления человеческого и физического капитала. Результат этих теоретических концепций приводит к выводу о том, что неясно, как относительные издержки двух налогов (на доходы и потребление) отразятся на благосостоянии.

При выборе между налогообложением доходов и налогообложением потребления возникает еще одна проблема, связанная с их воздействием на справедливость. Налогообложение потребления традиционно считается по своей сути более регрессивным (то есть более тяжелым для бедных, нежели для богатых), чем налогообложение доходов. ')та концепция также ставится под сомнение. Исходя из теоретических и практических соображений проблемы справедливости, связанные с традиционной формой налогообложения потребления, вероятно, являются преувеличенными. Таким образом, попытки решить данную проблему в развивающихся странах с помощью таких инициатив, как взимание налогов на потребление по прогрессивной ставке, будут неэффективны и практически нецелесообразны в административном плане.

Что касается налогов на импорт, то их снижение приведет к большей конкуренции со стороны иностранных предприятий. Уменьшение защиты отечественных отраслей от такой иностранной конкуренции является неизбежным следствием или даже целью программы либерализации торговли, но сокращение бюджетных поступлений стало бы нежелательным побочным продуктом этой программы. Практически осуществимые меры компенсации доходов при таких обстоятельствах почти всегда предполагают повышение налогов на внутреннее потребление. Данные промышленно развитых и развивающихся стран показывают, что отношение подоходных налогов к налогам па потребление в промышленно развитых странах последовательно более чем в 2 раза превышает таковое в развивающихся странах Кощлов Д.А. Проблемы налогового регулирования регионального сектора экономики /ж. Финансы № 12, 2008 с. 39-43..

По объему поступления наблюдается заметная разница между налогом на доходы корпораций и подоходным налогом с физических лиц. Промышленно развитые страны получают приблизительно в 4 раза больше от подоходного налога с физических лиц, чем от налога на доходы корпораций, что обусловлено высоким уровнем доходности населения и лучшим налоговым администрированием и низким импортозамещением в них. Эти сопоставления убедительно свидетельствуют о том, что уровень экономического развития страны, как правило, ведет к сдвигу центра тяжести в структуре налоговых поступлений от налогов на потребление к подоходным налогам с физических лиц. Тем не менее, при любых обстоятельствах важным вопросом налоговой политики для развивающихся стран является не столько установление оптимального уровня сочетания налогов, сколько разработка четкого механизма решения посредством любого предусматриваемого сдвига в сочетании налогов и оценка экономических последствий и проведение в жизнь компенсационных мер, если сдвиг приводит к ухудшению положения бедных слоев населения.

В развивающихся странах, в которых рыночные факторы играют все более важную роль в распределении ресурсов, структура налоговой системы должна быть максимально нейтральной с тем, чтобы свести к минимуму вмешательство в процесс распределения. Система должна также иметь простые и прозрачные процедуры, позволяющие выяснить, функционирует ли она так, как была задумана.

Подоходный налог с физических лиц. В большинстве развивающихся стран данный налог приносит относительно небольшой доход, а количество лиц, облагаемое им особенно по самой высокой предельной ставке, невелико. Ставки подоходного налога с физических лиц являются наиболее явным инструментом экономической политики, так как данный инструмент используется для того, чтобы подчеркнуть их приверженность к социальной справедливости. Страны часто придают большое значение тому, чтобы данный налог обладал определенной степенью номинальной прогрессивности, применяя множество категорий ставок, и не стремятся принимать реформы, которые приведут к сокращению их числа. Тем не менее, чаще всего эффективность прогрессивных ставок существенно подрывается множеством освобождений от уплаты налога и вычетов, выгодных лицам с высокими доходами, облегчением налогового бремени посредством исключения из налога прироста стоимости капитала, щедрыми вычетами на медицинские и образовательные расходы, низким налогообложением финансового дохода.

Опыт убедительно свидетельствует о том, что прогрессивность фактических ставок можно было бы улучшить путем повышения ее степени и числа категорий, а также уменьшения освобождений и вычетов. Эффективность высокой предельной налоговой ставки также значительно снижается, так как она зачастую применяется на столь высоких уровнях дохода (выражаемого в долях от ВВП на душу населения), что лишь небольшой объем доходов подлежит налогообложению по этим ставкам. В некоторых развивающихся странах доход налогоплательщика должен в сотни раз превышать доход на душу населения, чтобы войти в категорию самой высокой ставки. В ряде стран наивысшая предельная ставка подоходного налога с физических лиц значительно превышает налог на доходы корпораций, что создает для налогоплательщиков сильные стимулы к выбору корпоративной формы ведения хозяйственной деятельности исключительно по налоговым причинам. Высококвалифицированные специалисты и мелкие предприниматели могут постепенно беспрепятственно перекачивать прибыли через вычеты за расходы и вообще избежать наивысшего подоходного налога с физических лиц. Поэтому правильнее было бы добиваться того, чтобы наивысшая предельная ставка подоходного налога с физических лиц существенно не отличалась от ставки налога на доходы корпораций. Помимо проблемы освобождений и вычетов, приводящих к сужению налоговой базы и сведению на нет эффективной прогрессивности налогов, структура подоходного налога с физических лиц во многих развивающихся странах осложнена серьезными нарушениями двух основных принципов хорошей налоговой политики: симметрии и всеобъемлемости. Принцип симметрии относится к идентичному подходу в налоговых целях к прибылям и убыткам от любого имеющегося источника доходов. Принцип всеобъемлемости относится к охвату потока доходов в налоговой сети в определенной точке вдоль траектории этого потока. Например, если платеж освобожден от налога для получателя платежа, то его не следует снимать из вычитаемых расходов для плательщика. Нарушение этих принципов обычно приводит к искажениям и несправедливости. Наконец, во многих развивающихся странах подоходные налоги с физических лиц составляют лишь очень небольшую сумму от всех налоговых поступлений. Помимо структурных, политических и административных факторов, такому результату во многом способствует беспрепятственность, с которой физические лица могут инвестировать за рубежом получаемые ими доходы. Поэтому налогообложение таких доходов представляет собой крайне трудную задачу для развивающихся стран. Это вызывает особенно большие проблемы в ряде стран Латинской Америки, которые по большей части прекратили облагать налогом финансовые доходы с тем, чтобы избежать утечки финансового капитала за рубеж Кощлов Д.А. Проблемы налогового регулирования регионального сектора экономики /ж. Финансы № 12, 2008 с. 46-47..

Актуальное значение имеют следующие два вопроса, касающиеся налогообложения процентного дохода и дивидендов в развивающихся странах. Во многих развивающихся странах процентный доход, если и облагается налогом, то в той же степени, как и конечный налог, взимаемый у источника, по ставке, которая существенно ниже наивысшей предельной ставки подоходного налога с физических лиц и налога на доходы корпораций. Для налогоплательщиков, получающих доход преимущественно в виде заработной платы, это является приемлемым компромиссом между теоретической правильностью и практической осуществимостью. Однако для тех, кто получает доход от предпринимательской деятельности, низкая ставка налога на процентный доход в сочетании с полным вычетом процентных расходов предполагает возможность реализации значительной экономии на налогах посредством достаточно прямолинейных арбитражных операций. Налогообложение дивидендов связано с хорошо известным вопросом двойного налогообложения. В целях административной простоты большинству развивающихся стран настоятельно рекомендуется либо вообще освободить дивиденды от подоходного налога с физических лиц, либо облагать их по относительно низкой ставке, возможно, посредством конечного налога, взимаемого у источника, по той же ставке, что и налог, взимаемый с процентного дохода.

Налог на доходы корпораций сопряжен с многочисленными и сложными вопросами налоговой политики, но особенно актуальное значение для развивающихся стран имеют вопросы множественных ставок, основанных на секторной дифференциации и непоследовательном построении системы амортизации. У них есть большая склонность к множественным ставкам, зависящим от секторной принадлежности (в том числе полное освобождение от налога некоторых секторов, особенно полугосударственного сектора), чем у промышленно развитых стран. Это можно объяснить как наследие прошлого экономического режима, делавшего упор на роль государства в распределении ресурсов. Подобная практика, однако, наносит явный ущерб надлежащему функционированию рыночных сил, то есть распределение ресурсов по секторам искажается из-за различных налоговых ставок. Поэтому унификации множественных ставок налога на доходы корпораций придается первостепенное значение.

Важным структурным элементом в определении стоимости капитала и прибыльности инвестиций служит допустимая норма амортизации физических активов в налоговых целях. Наиболее распространенные недостатки, свойственные системам амортизации в развивающихся странах, включают слишком большое количество категорий активов и норм амортизации, причем низких, а также их структуру, которая не соответствует относительным нормам износа активов. При совершенствовании системы амортизации активов: во-первых, классификация активов по трем или четырем категориям более чем достаточна; во-вторых, каждой категории следует присваивать только одну норму амортизации; в-третьих, нормы амортизации следует устанавливать на более высоком уровне, чем фактический физический срок службы соответствующих активов, с тем чтобы компенсировать отсутствие комплексного механизма индексации инфляции в большинстве налоговых систем; в-четвертых, по административным причинам предпочтение следует отдавать методу снижающегося остатка, а не методу прямолинейной амортизации. Метод снижающегося остатка позволяет объединять все активы в одной и той же категории и учитывать прирост и снижение стоимости капитала от выбытия активов, что существенно упрощает требования по ведению бухгалтерского учета.

Налог на добавленную стоимость, акцизы и импортные тарифы. Многие важные секторы, прежде всего сектор услуг, а также оптовый и розничный, остаются вне сети налога на добавленную стоимость. В этом случае механизм налоговых кредитов носит чрезмерно ограничительный характер, то есть имеют место отказы и отсрочки в предоставлении надлежащих кредитов по налогу на добавленную стоимость с производственных ресурсов, особенно применительно к средствам производства, поскольку они в значительной степени допускают каскадный эффект, увеличивая налоги.

Но многих развивающихся странах приняты две ставки налога на добавленную стоимость или более. Множественные ставки политически привлекательны, поскольку создается впечатление, что они (хотя и не обязательно эффективно) служат цели справедливости. Однако административная цена решения вопросов справедливости посредством множественных ставок налога на добавленную стоимость в них может быть выше, чем в промышленно развитых странах. Издержки системы множественных ставок следует подвергать тщательному анализу. Наиболее заметным недостатком акцизного налога, действующего во многих развивающихся странах, является неоправданно широкий охват подакцизных товаров, что обусловлено соображениями поступлений. Экономическое обоснование введения акцизов значительно отличается от причин обложения общим налогом на потребление. Последний должен иметь широкую основу, с тем чтобы получать максимальные поступления при минимальном искажении, тогда как первый должен носить крайне избирательный характер, узко ориентируясь на некоторые товары в основном из-за того, что их потребление влечет за собой отрицательные внешние воздействия на общество (иными словами, общество в целом платит цену за их использование отдельными лицами). Подакцизных товаров (как табак, алкоголь, нефтепродукты, автомобили) немного, а спрос на них в большинстве случаев неэластичен. При этом важной является такая система, которая приносит больше поступлений при узкой базе и с относительно низкими административными издержками. Важной задачей политики, стоящей перед многими развивающимися странами, является сокращение тарифов в рамках общей программы либерализации торговли в целом. В этой связи следует тщательно рассмотреть два вопроса. Во - первых, сокращение тарифов не должно приводить к непреднамеренным изменениям относительных уровней эффективной защиты между секторами. Одним из простых способов не допустить непреднамеренных последствий было бы сокращение всех номинальных ставок тарифов в одинаковой пропорции каждый раз, когда изменение таких ставок необходимо. Во-вторых, номинальное сокращение тарифов, как правило, влечет за собой краткосрочную потерю поступлений. Такой потери можно избежать посредством четко сформулированной стратегии, предусматривающей последовательное применение отдельных компенсационных мер: сначала сокращение масштаба освобождений от тарифов в существующей системе, затем компенсация сокращения тарифов на облагаемый акцизами импорт за счет соразмерного повышения ставок соответствующих акцизов и, наконец, корректировка ставки общего налога на потребление (такого, как НДС) для покрытия остающихся нужд в поступлениях.