Финансовая политика государства

Расчет трансфертов ФФПР в последние годы проводил-> ся на основе сопоставления среднедушевых налоговых дохо-1дов по субъектам Федерации, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов. Право на получение трансфертов было предоставлено субъектам Федерации, среднедушевые налоговые доходы которых не достигли установленного минимального уровня. Расчетные трансферты должны обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевых налоговых доходов. Уровень налоговых доходов субъектов Федерации, до которого проводилось выравнивание, устанавливался исходя из возможностей федерального бюджета и планируемого объема ФФПР.

Расчет трансфертов ФФПР осуществлялся в такой последовательности:

1-й этап - определение душевого дохода (собственных доходов и отчислений от регулирующих доходных источников) консолидированного бюджета каждого субъекта Федерации по формуле

где Дi - объем доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации;

Чнi - численность населения данного субъекта Федерации (по состоянию на начало финансового года).

При расчете трансфертов на планируемый год за базу доходов регионов были приняты согласованные с субъектами Федерации показатели, исчисленные исходя из отчетных данных соответственно за предшествующий планируемому год, скорректированные по условиям планируемого года (изменение налогового и бюджетного законодательства).

В дальнейшем при расчетах финансовой помощи субъектам Федерации учитываются оценки налогового потенциала территорий и уровни его использования.

2-й этап - определение индекса бюджетных расходов (ИБР). Он рассчитывается для регионов или их групп по единой методике (формуле) на основе объективных параметров, позволяющих привести удельные бюджетные доходы субъектов Федерации к сопоставимым условиям (прожиточный минимум, бюджетная обеспеченность, соотношение расчетных доходов и расходов и т. д.).

ИБР рассчитывается по формуле

ИБР = Рi/Рmin

где Рi - среднее значение бюджетных расходов на душу населения по группам субъектов за отчетный период, приведенное к условиям планируемого года;

Pmin - минимальное среди всех групп средневзвешенное значение бюджетных расходов на душу населения, приравненное к условиям планируемого года.

ИБР показывает, насколько больше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению с минимальными по РФ затратами для обеспечения одного и того же уровня финансирования бюджетных расходов. При расчете ИБР используется группировка субъектов РФ по крупным экономическим районам (кроме г. Москвы).

После утверждения Правительством РФ комплекса бюджетных нормативов для оценки расходных полномочий бюджетов субъектов Федерации по основным отраслям бюджетного финансирования расчет индексов бюджетных расходов будет основываться на интегрированном учете бюджетных нормативов;

3-й этап - приведение с помощью индекса бюджетных расходов доходных показателей бюджетов субъектов Федерации к сопоставимым условиям. Для каждого субъекта рассчитывался приведенный душевой бюджетный доход:

где Ддуш.i - фактический душевой доход по данному региону в базовом году, скорректированный с учетом условий планируемого года;

ИБРi - индекс бюджетных расходов по группе регионов, в которую входит данный субъект Федерации;

4-й этап - расчет трансфертов и долей регионов в ФФПР.

Право на получение трансферта имели субъекты Федерации, доля которых в ФФПР, определенная в результате расчетов, оказывалась больше нуля. Трансферты распределялись таким образом, чтобы довести показатель приведенного бюджетного дохода на душу населения регионов, получающих трансферты, до максимально возможного при проектируемом объеме ФФПР уровня.

Расчеты проводились следующим образом. Сначала шел поиск региона с минимальным приведенным душевым доходом и региона, следующего за ним по этому показателю. Затем определялась сумма недостающих бюджету первого региона средств для доведения его приведенного душевого дохода до уровня следующего за ним региона. Данная сумма умножалась на индекс бюджетных расходов, рассчитанный ранее для первого региона, и на численность населения этого региона. Полученная величина вычиталась из проектируемого объема ФФПР. Таким образом, после первой итерации для региона с минимальным приведенным душевым доходом определялась часть трансферта, с учетом которой его приведенный душевой доход становился равным аналогичному показателю второго региона, участвующего в расчете.

В дальнейшем происходило выравнивание по тому же принципу. В каждой последующей итерации участвовало количество регионов, на единицу большее, чем в предыдущей. Процесс распределения ФФПР происходил до тех пор, пока его объем с учетом уже распределенных сумм не стал равным нулю.

Далее определялись доли регионов в ФФПР, которые подлежали утверждению в федеральном бюджете. Доля региона рассчитывалась как отношение суммы финансовой помощи, определенной в результате расчетов, к общему объему проектируемого ФФПР.

В федеральном бюджете на 2005 г. утверждены дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности на общую сумму 189,9 млрд руб.

Утвержденные суммы дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ ежемесячно перечисляются бюджетам субъектов РФ в соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджетов субъектов РФ.

В 2005 г. должен был быть завершен перевод субъектов РФ, получающих дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из ФФПР, на кассовое обслуживание исполнения их бюджетов органами федерального казначейства.

Правительству РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ разрешается в целях сокращения встречных финансовых потоков в ходе исполнения федерального бюджета осуществлять финансирование федеральных инвестиционных и федеральных целевых программ через территориальные органы Федерального казначейства за счет доходов, полученных на территориях соответствующих субъектов Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений" предусматривается, что образуемый в составе федерального бюджета Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ в целях выравнивания бюджетной обеспеченности утверждается при рассмотрении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год во втором чтении, а распределении дотаций из него - в третьем чтении. Методика утверждается Правительством РФ.

Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов Российской Федерации не допускается.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации иного субъекта Российской Федерации, который до распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.

Однако несмотря на постоянное совершенствование межбюджетных отношений, проблема расширения собственной доходной базы бюджетов регионов и особенно местных органов самоуправления остается исключительно актуальной.

За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов. Однако их доходная база по сути не была расширена. Существующая практика, при которой до 60% суммы налогов, собранных в муниципальных образованиях, уходит в региональные бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10-20%, как это имеет место, например, в муниципальных образованиях в Республике Марий Эл, Удмуртии, Камчатской, Липецкой областях, превращает органы местного самоуправления в просителей. На местный уровень ныне приходится более 40% всех расходов, направляемых на социальную политику, около 60% расходов на культуру и искусство, здравоохранение и физкультуру, почти 70% на жилищно-коммунальное хозяйство и на образование. Эти цифры убедительно свидетельствовали о необходимости резкого укрепления собственной доходной базы местных бюджетов.

В Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", к сожалению, не было отражено предполагавшееся расширение числа собственных источников доходов местных бюджетов. В Бюджетном кодексе Российской Федерации (БК РФ) за местными бюджетами были закреплены государственные пошлины, за исключением зачисляемых в федеральный бюджет, местные налоги и сборы, а также доходы от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности.

В дальнейшем даже в результате принятия ряда глав второй части НК РФ и законов о федеральном бюджете на 2001 и последующие годы уровень финансово-бюджетной централизации существенно не изменился. Соотношение доходов между федеральным и региональными бюджетами составило в 2001 г. 59:41% вместо прежнего 53:47, в 2003 г.- 60:40, в 2004-2005 г. - примерно 55:45. При этом остающиеся в субъектах РФ доходы распределяются следующим образом: примерно 24-25% доходов от консолидированного бюджета остаются в субъектах РФ и 19-20% - доходы органов местного самоуправления.

Подавляющее большинство регионов в 2004 и 2005 г. находилось на дотации (около 70).

В целом на органы местного самоуправления в соответствии с федеральным и региональным законодательством падает 32% всех расходных обязательств страны, а собственных доходов они имеют, как отмечалось, только 19-20% от доходной части консолидированного бюджета России.

Для совершенствования межбюджетных отношений необходимо (с учетом требований Федерального закона от 20 августа 2004 № 120-ФЗ):

ускорить разработку и согласование в установленном порядке новой методики оказания финансовой поддержки регионам, имея в виду, чтобы она выступала стимулом к развитию собственных доходных источников, учитывала экономический потенциал и природные условия регионов;

повысить эффективность использования предоставляемых инвестиций для выравнивания уровней социально-экономического развития регионов.

Что касается расходов отдельных звеньев бюджетной системы, то основная их часть осуществляется из федерального бюджета. Из этого бюджета полностью финансируются расходы на оборону, значительная часть затрат на финансирование государственных программ и инвестиций, предоставляются дотации на развитие отдельных видов хозяйственной деятельности, а также крупные средства бюджетам территорий.

В бюджетах территорий главными выступают расходы на социальные цели. На народное образование и профессиональную подготовку кадров из территориальных бюджетов выделяется более 60% всех расходов консолидированного бюджета РФ, на здравоохранение - около 55, на социальное обеспечение - более 70, на жилищно-коммунальное хозяйство - свыше 90%.

Расходы бюджетов всех уровней подразделяются на расходы текущие, обеспечивающие текущую деятельность органов государственной власти, оказание поддержки бюджетам нижестоящих уровней, и капитальные. В капитальные расходы входят ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством.

Бюджеты всех уровней должны быть сбалансированы. При наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат текущие расходы.

В целях сбалансированности бюджетов соответствующие представительные органы власти устанавливают предельные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходов бюджета, то вводится режим сокращения расходов в установленном законодательством порядке (при снижении объема поступления доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита до 10% и свыше 10% режим вводится соответственно органами исполнительной власти и органами законодательной власти).

Покрытие дефицита бюджетов происходит путем выпуска государственных займов или использования кредитных ресурсов, поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

В соответствии с Федеральным законом РФ от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ" размер дефицита федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ в соответствующем финансовом году; размер дефицита бюджета субъекта РФ, утвержденный законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год, не может 1 превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета; размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

11.3 Бюджетный процесс в Российской Федерации

Бюджетный процесс является составной частью бюджетного планирования, его главной формой. Бюджетное планирование как органическая часть финансового планирования подчинено требованиям финансовой политики государства. В ходе бюджетного планирования обеспечиваются централизованное распределение и перераспределение стоимости общественного продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы, достигается воздействие финансов на основные экономические и качественные показатели государственных программ развития страны, выявление резервов эффективного использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов.

Бюджетное планирование осуществляется уполномоченными законом органами государственной власти и включает бюджетный процесс, его нормативно-правовую базу и организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов государства. В качестве принципов бюджетного планирования выделяют, в частности, единство правового регулирования, непрерывность планирования годового бюджета, балансовый метод и др.

Бюджетный процесс как главная форма бюджетного планирования представляет собой регламентированную законодательством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и контролю за исполнением федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов. Его содержание определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих органов власти и юридических лиц.

Бюджетный процесс охватывает четыре стадии бюджетной деятельности:

составление проектов бюджетов;

рассмотрение и утверждение бюджетов;

исполнение бюджетов;

составление отчета об исполнении бюджетов и их утверждение.

Все стадии бюджетного процесса взаимообусловлены и взаимосвязаны и являются прямым отражением не только экономической жизни общества, но и политической культуры.

Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов разных уровней в России, а также контроль за их исполнением регулируются Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими законами РФ, законами республик в составе РФ, решениями государственных представительных органов власти субъектов Федерации, Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законодательства.

Участниками бюджетного процесса являются:

Президент РФ;

органы законодательной (представительной) власти;

органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие полномочные органы);

органы денежно-кредитного регулирования;

органы государственного и муниципального финансового контроля;

государственные внебюджетные фонды;

главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;

бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов.

Основные задачи бюджетного процесса:

выявление материальных и финансовых резервов государства;

максимально приближенный к реальности расчет расходов бюджетов;

обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов;

согласование бюджетов с реализуемой экономической программой;

осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.

Деятельность государства от начала составления государственного бюджета до утверждения отчета об его исполнении длится около трех лет, и этот срок называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл подразделяется на стадии бюджетного процесса.

Стадия составления, рассмотрения и утверждения бюджета охватывает период от начала составления (за 10 месяцев до начала финансового (бюджетного) года) до его утверждения (15 декабря текущего года). Стадия исполнения бюджета длится в течение финансового (бюджетного) года. Отчетная стадия об исполнении бюджета охватывает период составления правительством отчета и рассмотрения его в законодательном органе. Правительство представляет отчет в Государственную Думу и одновременно в Счетную палату не позднее 1 июня текущего года; Счетная палата проводит проверку отчета и готовит заключение по нему в течение 4,5 месяцев; Государственная Дума рассматривает отчет в срок 1,5 месяца после представления Счетной палатой заключения по нему.

Бюджет действует в течение одного года - с 1 января по 31 декабря. Финансовый (бюджетный) год на территории РФ длится 12 месяцев. По прошествии года по закону для завершения бюджета предоставляется еще один льготный месяц, в течение которого завершаются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета. Счетный период включает срок с 1 января по 31 декабря плюс льготный месяц.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с бюджетом начинается снова, так как ежегодно изменяется объем национального дохода государства, перераспределяются государственные средства в зависимости от задач, решаемых государством в данный период. Ежегодно изменяются потребности каждой республики в составе РФ, национально-государственных образований, административно-территориальных единиц, органов местного самоуправления в денежных средствах, что зависит от того, как будет развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время. Так, проблемы бюджетного регулирования за счет процентных отчислений от федеральных налогов и налогов республик в составе РФ решаются в момент составления бюджета. Окончательно процентные отчисления от регулирующих источников для нижестоящих территорий утверждаются вышестоящими представительными органами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим достигается сбалансированность показателей бюджета на стадии принятия закона о бюджете. Вопросы открытия бюджетных кредитов решаются финансовыми органами и банками только после утверждения соответствующего бюджета и т. д.

В основе бюджетного процесса лежат принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет с максимальной пользой для развития общества. Рассмотрим их подробнее.

Единство и полнота охвата всех доходов и расходов бюджета состоят в том, что бюджетная система РФ должна объединить все бюджетные доходы и расходы государства в федеральном бюджете РФ, бюджетах национально-государственных образований, административно-территориальных единиц и в бюджетах органов местного самоуправления. Нормами процессуального бюджетного права подробно регламентируется, когда и в какую именно часть бюджетной системы должен поступить соответствующий доход и произведен соответствующий бюджетный расход.

Принцип реальности запланированных доходов и расходов обеспечивается тем, что формирование бюджетной системы основано на возможности в течение времени, отведенного на составление бюджетов всех уровней, в полном объеме устанавливать на планируемый год все источники и размеры бюджетных доходов, выявлять внутрихозяйственные резервы и источники накопления, что дает возможность определять оптимальные размеры средств, направляемых на развитие экономики и социальных процессов на всей территории государства.

Гласность и публичность в бюджетном процессе выражаются в том, что на всех стадиях бюджетного процесса происходит широкое и всестороннее обсуждение содержания бюджета на предстоящий год и итогов бюджета прошедшего года. Федеральный бюджет в целом и во всех его составных частях обсуждается комитетами и комиссиями представительных органов власти и на заседаниях представительных органов. Закон о федеральном бюджете и бюджетах республик в составе РФ, решения о бюджетах субъектов Федерации и о местных бюджетах принимаются только представительными органами власти и публикуются для всеобщего сведения. Решения представительных органов власти об утверждении бюджета, отчета об исполнении бюджета, а также решения по иным вопросам, касающимся бюджета, подлежат опубликованию в средствах массовой информации в сроки, установленные соответствующим представительным органом власти, или доводятся до сведения населения иным способом, исходя из возможности соответствующего представительного органа власти.

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о не утверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения.

Кроме того, решения представительных органов по бюджету публикуются в специальных статистических сборниках в течение года со дня принятия решения об их утверждении.

Органы представительной и исполнительной власти постоянно отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета.

Принцип ежегодности бюджета имеет большое экономическое и политическое значение. Ежегодность дает возможность выявить ближайшие тенденции рыночного развития, обеспечить повседневный контроль за рациональным использованием государственных финансовых ресурсов в условиях развития рынка.

Экономическое значение состоит в том, что в годовых бюджетах представляется возможным более полно учесть и конкретизировать происходящие под влиянием научно-технического прогресса изменения в темпах роста производительности труда, промышленного производства, национального дохода и т. д.

Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Он проявляется в конкретизации сумм доходов бюджета по источникам, а расходов - по целевому назначению. Этим целям служит бюджетная классификация - специальный юридический акт, лежащий в основе бюджетной деятельности финансовых органов.

Самостоятельность бюджетного процесса каждого органа законодательной и исполнительной власти обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования.

Балансовый метод - установление правильного соотношения между доходами и расходами всех бюджетов, а также между натуральными и стоимостными показателями, что должно создать устойчивость бюджета и необходимые пропорции в распределении средств между сферами экономической деятельности, экономическими регионами. Важное его условие - соответствие расходов бюджета его доходам, создание финансовых резервов. Этот принцип - главная цель всей финансовой политики.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществления всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по использованию федерального бюджета, осуществляемых за пределами РФ в соответствии с законодательством РФ.

Участие в бюджетном процессе органов государственной власти. В соответствии с Конституцией РФ Федеральное Собрание (парламент) РФ, представительные органы государственной власти субъектов Федерации, местные органы самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты на предстоящий год и отчеты об их исполнении. Составление проекта бюджета и его исполнение являются функцией исполнительных органов". Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации и местных исполнительных органов.

Правительство РФ организует разработку прогнозов экономического и социального развития страны, важнейших федеральных программ. Под его руководством осуществляются составление проекта федерального бюджета РФ, рассмотрение, контроль и анализ отчета о его исполнении. Исполнительные органы субъектов Федерации и местные исполнительные, органы составляют, рассматривают и контролируют исполнение соответствующих бюджетов.

Министерство финансов РФ и его финансовые органы проводят организационную, методическую и практическую работу по составлению и исполнению федерального бюджета, региональных и местных бюджетов, а также консолидированного бюджета РФ, который включает все бюджеты.

Федеральная налоговая служба, налоговые инспекции осуществляют контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и других обязательных платежей, установленных налоговым законодательством, а также представляют в Министерство финансов РФ необходимую информацию о налоговых поступлениях в бюджеты. Федеральная таможенная служба выполняет те же функции, что и налоговые структуры, в отношении таможенных пошлин.

Рассмотрим подробнее стадии (этапы) бюджетного процесса.

Составление проектов бюджетов осуществляется, как отмечалось, исполнительными органами власти. Ему предшествует разработка планов (государственного и муниципального секторов) и прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, целевых программ, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основе которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджета. Сводные финансовые балансы (СФБ) выражают в денежной форме масштабы социально-экономического развития страны и ее территорий, позволяют полнее анализировать движение стоимости общественного продукта и национального дохода, учитывать все финансовые ресурсы, определяя их объем и направление использования.

Между СФБ и бюджетами существует тесная связь: СФБ выражают финансовую программу в общем виде, а бюджет - конкретно, развернуто; СФБ отражают требование финансовой политики, а бюджет обеспечивает проведение ее в жизнь; структура доходов и расходов СФБ приближается к бюджету.

СФБ дает возможность органам исполнительной власти - Правительству РФ, органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления разрабатывать постатейно бюджетные расходы и составлять расчеты для определения доходов бюджетов.

За основу составления бюджетов на очередной финансовый год берется бюджетное послание Президента РФ, в котором определяется бюджетная политика Российской Федерации на финансовый год (направляется в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего финансовому); прогнозы социально-экономического развития РФ и соответствующих территорий; прогноз свободного финансового баланса; планы развития государственного и муниципального секторов экономики.

Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормативами, установленными законодательствами Российской Федерации, субъектов Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.

При составлении бюджетов на предстоящий год используются разные методы: нормативный, экстраполяции экономического анализа, экономико-математического моделирования.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год разрабатывается перспективный финансовый план по укрупненным показателям бюджетной классификации на 3 года, из которых: первый год - это год, на который составляется бюджет, а следующие два года - плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики. Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год, среднесрочный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Этот план законодательством не утверждается и служит целям информирования законодательных органов о предполагаемых тенденциях развития экономики и социальной сферы; комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законоположений; выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики; отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременности принятия соответствующих мер.

Порядок и сроки разработки проектов бюджетов взаимосвязаны. Организует эту работу Правительство РФ. Оно начинает работу над проектом федерального бюджета не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года, определяет порядок и сроки составления проектов федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета.

На первом этапе формирования федерального бюджета осуществляется выбор Правительством РФ плана-прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, разработка федеральными органами проекта федерального бюджета. Министерство экономического развития и торговли РФ организует и разрабатывает проект прогноза социально-экономического развития России на очередной финансовый год и уточняет параметры среднесрочного прогноза, который кладется в основу разработки перспективного финансового плана.

На основе выбранного Правительством РФ варианта плана-прогноза функционирования экономики Министерство финансов РФ организует и разрабатывает проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу и проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

После принятия Правительством РФ основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и распределения его расходов в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Министерство финансов РФ в двухнедельный срок: направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета; уведомляет органы исполнительной власти субъектов Федерации о методике формирования межбюджетных отношений РФ и ее субъектов на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу.

Второй этап формирования федерального бюджета вклю-I чает распределение федеральными органами исполнительной : власти предельных объемов бюджетного финансирования в [соответствии с функциональной и экономической классификацией расходов по получателям бюджетных средств, а также разработку указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, приостановлении или отмене нормативных актов, исполнение которых влечет расходование средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году.

Одновременно Министерство экономического развития и торговли РФ формирует перечень федеральных программ, подлежащих финансированию, согласовывает их объемы на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу. Несогласованные вопросы рассматриваются межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов.

Вся указанная работа второго этапа должна быть завершена не позднее 15 июля года, предшествующего финансовому году. С 15 июля по 15 августа Правительство РФ рассматривает: прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнение параметров этого прогноза на среднесрочный период; проект федерального бюджета на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана и другие документы и материалы, характеризующие бюджетную финансовую политику, представленные Министерством экономического развития и торговли РФ, Министерством финансов РФ, другими федеральными органами исполнительной власти; утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете.

Составленный и согласованный проект федерального бюджета РФ Правительство РФ не позднее 26 августа текущего года вносит на рассмотрение в Государственную Думу. Одновременно с проектом бюджета представляются следующие документы и материалы:

предварительные итоги социально-экономического развития РФ за истекший период текущего года;

прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год;

основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;

план развития государственного и муниципальных секторов экономики;

прогноз сводного финансового баланса по территории РФ на очередной финансовый год;

прогноз консолидированного бюджета РФ на очередной финансовый год;

основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Федерации в очередном финансовом году;

проекты федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год;

проект федеральной адресной инвестиционной программы;

проект программы приватизации государственных и муниципальных предприятий;

расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и дефициту федерального бюджета на очередной финансовый год;

проект программы государственных внешних заимствований РФ и предоставления государственных кредитов РФ иностранным государствам на очередной финансовый год;

проект структуры государственного внешнего и внутреннего долга РФ, проект программы внутренних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита федерального бюджета, и некоторые другие материалы.

Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах и сборах, о бюджетах государственных внебюджетных фондов, законопроектов об увеличении минимального размера пенсий и минимального размера оплаты труда, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, а также проектов законодательных актов об отмене правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченные реальными источниками финансирования.

Кроме указанных выше документов и материалов, Правительство РФ представляет в Государственную Думу не позднее 1 октября текущего года: оценку ожидаемого исполнения федерального и консолидированного бюджета РФ за отчетный финансовый год; проекты программ предоставления гарантий Правительства РФ из средств федерального бюджета на очередной финансовый год на возвратной основе и отчеты о выполнении соответствующих программ за истекший период текущего финансового года; предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов с указанием их штатной численности на начало и конец очередного финансового года; поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета на очередной финансовый год. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" предполагается сократить перечень представляемых с проектом бюджета документов и материалов.

Рассмотрение и утверждение бюджетов в законодательных органах - Федеральном Собрании (парламенте) РФ, представительных органах субъектов Федерации и местного самоуправления.

Проект федерального бюджета и указанные выше документы, полученные Советом Государственной Думы, направляются в его Комитет по бюджету для заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям бюджетного законодательства. На основании заключения Комитета Совет Думы решает вопрос о принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете к рассмотрению в Государственной Думе. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату на заключение.

Комитеты, утвержденные Советом Государственной Думы, ответственны за рассмотрение отдельных разделов и подразделов расходов с точки зрения целесообразности, актуальности, финансовой и материальной возможностей. Результаты анализа и заключения по каждому комитету направляются в Комитет по бюджету.

Получив заключение от каждого комитета, Комитет по бюджету составляет сводное заключение по проекту федерального бюджета и представляет его на рассмотрение в Государственную Думу, которая начинает рассмотрение бюджета в четырех чтениях. В соответствии с указанным выше постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. проект Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год предлагается рассматривать в трех чтениях с тем, чтобы до 5 декабря текущего года он уже был рассмотрен Советом Федерации Федерального Собрания РФ и направлен на подпись Президенту РФ.

При рассмотрении федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума обсуждает его концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, главные направления бюджета и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, проект программы государственных внешних заимствований в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета на предстоящий год, к которым относятся:

доходы по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ;

распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам, а также источники покрытия

дефицита;

общий объем расходов федерального бюджета в целом.

По результатам обсуждения принимается проект федерального бюджета в первом чтении и утверждаются основные характеристики федерального бюджета, после чего Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения проекта федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума может:

передать указанный законопроект в Согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта;

вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку;

поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

При отклонении федерального бюджета и передаче его в Согласительную комиссию она разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета и принимает согласованное решение. Согласованный текст федерального бюджета вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в Государственную Думу.

По итогам рассмотрения проекта федерального бюджета в первом чтении принимается постановление Государственной Думы о федеральном бюджете на предстоящий год в первом чтении и об основных характеристиках этого бюджета.

При рассмотрении проекта федерального бюджета во втором чтении Государственная Дума утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации.

При рассмотрении указанного законопроекта в третьем чтении Государственной Думой утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации; расходы по финансированию федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы, государственной программы вооружения на очередной финансовый год в пределах расходов, утвержденных по разделам во втором чтении; программа предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов; распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки по субъектам Федерации; программа предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год; программа государственных внешних и внутренних заимствований РФ.

В четвертом чтении на пленарном заседании Государственной Думы законопроект о федеральном бюджете ставится на голосование в целом. Внесение в него поправок не допускается.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на предстоящий год в соответствии с Конституцией РФ в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение в Совет Федерации.

Закон о бюджете считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения Советом Федерации этого закона обе палаты парламента могут создать Согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Думой в одном чтении.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Думы (ст. 105 Конституции РФ).

Принятый федеральный закон о бюджете в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. На подписание закона Президентом РФ отводится 14 дней. Если Президент РФ в этот срок не подписал закон и отклонил его, то Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его в установленном Конституцией РФ порядке. Если при повторном рассмотрении закон о бюджете будет одобрен в ранее принятой редакции большинством - не менее 2/3 голосов общего числа членов парламента, он подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию в течение 7 дней (ст. 107 Конституции РФ).

В случае непринятия федерального бюджета на очередной финансовый год до 1 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год по другим причинам до 1 января очередного года Государственной Думой принимается федеральный закон о финансировании государственных расходов из федерального бюджета в первом квартале финансового года.

Порядок и условия представления проекта региональных и местных бюджетов соответствующему представительному органу власти, рассмотрения проекта бюджета, утверждения его устанавливаются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации с учетом изменений от 5 августа 2000 г. № Ц6-ФЗ (ст. 181, 185, 187).

Исполнение бюджета начинается после утверждения бюджета законодательными органами и подписания федерального бюджета Президентом РФ. Правительство РФ по согласованию с исполнительными органами субъектов Федерации организует исполнение бюджета. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджетов. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.

Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей и доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет. Государство заинтересовано в увеличении ресурсов за счет повышения эффективности и интенсификации народного хозяйства, соблюдении режима экономии в расходовании средств, более полном привлечении налоговых доходов.

Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, образующаяся в результате дополнительных доходов или экономии в расходах, направляется исполнительным органам на уменьшение размера дефицита и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета без внесения изменений и дополнений в закон о бюджете. Изменения в закон вносятся при направлении дополнительных доходов на другие, кроме указанных, цели, а также в случае превышения ожидаемых фактических доходов над утвержденными годовыми назначениями более чем на 10%.

Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета РФ проводится Минфином РФ, его подразделениями и органами, а также Федеральной таможенной службой.

При исполнении бюджета важное значение имеет правильное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденного федерального бюджета, осуществляемое по бюджетной росписи доходов и расходов - основному оперативному плану распределения доходов-расходов по подразделениям бюджетной классификации (разделам, параграфам, главам, статьям), в котором проставляются сроки поступления налогов и других платежей и расходования бюджетных средств в течение года.

Бюджетная роспись федерального бюджета РФ утверждается Минфином РФ, в соответствии с ней потребители бюджетных средств - отраслевые министерства и ведомства (главные распорядители бюджетных средств) получают бюджетные ресурсы, т. е. средства, выделяемые из бюджета на цели, предусмотренные их сметами.

В настоящее время осуществляется переход от банковской системы кассового исполнения бюджета к казначейской. Первоначально на эту систему переводится федеральный бюджет, затем бюджеты следующих уровней. Исполнительные органы власти организуют исполнение и исполняют бюджеты, управляют счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Особая роль определена Федеральному казначейству Министерства финансов РФ. Этот орган обеспечивает соблюдение принципа единства кассы, т. е. зачисление всех доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Проведение бюджетных операций через счета Казначейства позволит обеспечить полный учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета. Для исполнения федерального бюджета предусмотрено открытие в Казначействе лицевых счетов для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств бюджета. Федеральное казначейство должно регистрировать все бюджетные операции в Главной книге Казначейства и вести полный реестр бюджетополучателей.

Единая централизованная система органов Федерального казначейства состоит из Федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненных ему территориальных органов Федерального казначейства по республикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах. Органы Казначейства являются юридическими лицами, имеют самостоятельные сметы расходов, текущие счета в учреждениях банков для выполнения хозяйственных функций. В своей деятельности казначейство руководствуется Конституцией РФ, законами РФ, указами и распоряжениями Президента РФ; постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, положением о Федеральном казначействе РФ; приказами и распоряжениями министра финансов РФ. Органы Казначейства взаимодействуют с органами государственного управления республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга в процессе зачисления доходов и взаиморасчетов между бюджетами, а также координации работ по созданию информационной базы о состоянии бюджетной системы Российской Федерации.

Федерального казначейство:

организует бюджетное и финансовое исполнение федерального бюджета РФ и государственных внебюджетных фондов, исходя из принципа единства кассы;

доводит до территориальных органов Федерального казначейства размеры ассигнований из федерального бюджета РФ по обслуживаемым этими органами территориям РФ;

...