Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

імені ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

НЕЧАЙ АННА АНАТОЛІЇВНА

УДК 347.73

ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ РЕГУЛЮВАННЯ ПУБЛІЧНИХ ВИДАТКІВ У ДЕРЖАВІ

Спеціальність: 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Київ - 2005

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Науково-дослідному інституті фінансового права Національної академії податкової служби України та Академії правових наук України

Науковий консультант -

доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України Воронова Лідія Костянтинівна,

Науково-дослідний інститут фінансового права Національної Академії податкової служби України та Академії Правових наук України, заступник директора з наукової частини.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, академік Міжнародної академії наук вищої школи Хімічева Ніна Іванівна,

Саратовська державна академія права, професор кафедри фінансового, банківського та митного права

доктор юридичних наук, професор

Рябченко Олена Петрівна,

Національний університету внутрішніх справ МВС України, професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ

доктор юридичних наук, професор

Грачова Олена Юріївна,

Московський державний інститут міжнародних відносин (Університет) МЗС Російської Федерації, професор кафедри адміністративного і фінансового права

Провідна установа - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, м. Харків.

Захист відбудеться 17.03.2005 року о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.001.04 у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка за адресою: 01017, м. Київ, вул. Володимирська, 64.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету імені Тараса Шевченка (01017, м. Київ, вул. Володимирська, 64).

Автореферат розіслано 16.02.2005 року

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради

кандидат юридичних наук Н.Г. Шукліна

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Політичні, економічні та соціальні перетворення в Україні, розпочаті після здобуття незалежності у 1991 році, вплинули на всі сфери життєдіяльності країни та потребують ресурсів, зокрема фінансових. Це вимагає створення належного правового регулювання суспільних відносин щодо розподілу, перерозподілу та використання фінансових ресурсів країни.

Реформи суттєво вплинули на структуру та обсяги видатків не лише в Україні, а й в інших державах. Докорінні зміни структури видатків обумовлені об'єктивними та суб'єктивними чинниками: 1) змінами державного устрою країн та їх систем органів державної влади; 2) відокремленням місцевого самоврядування від держави, змінами в організації самоврядування; 3) змінами акцентів у публічних інтересах, які визнають та забезпечують нові держави; 4) підвищенням важливості питань соціальної сфери у функціонуванні держави і місцевого самоврядування та іншими чинниками.

Перший чинник зумовив появу публічних за своєю природою, але недержавних за формою власності фондів місцевого самоврядування та нового виду публічних видатків. Другий чинник спричинив перегляд і перерозподіл повноважень між державою та місцевим самоврядуванням відповідно до Конституції України, Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Бюджетного кодексу України. Як наслідок, частина публічних видатків держави, що їх фінансували за рахунок Державного бюджету України, стала різновидом публічних видатків місцевого самоврядування і фінансується за рахунок місцевих бюджетів.

Третій чинник зумовив реформування системи державного соціального страхування, матеріальною основою якої в Україні є публічні за своєю природою, але недержавні за формою власності фонди коштів соціального призначення.

З появою цих фондів коштів виник новий вид публічних видатків, які не є видатками держави або місцевого самоврядування. Четвертий чинник пов'язаний з приватизацією економіки країни і перерозподілом відповідальності між державним та приватним секторами щодо фінансування економічних і соціальних видатків у державі.

Розширення приватного та скорочення державного секторів економіки зменшило роль держави у фінансуванні видатків виробничого характеру. Водночас, зросла роль і відповідальність місцевого самоврядування та приватного сектора у фінансуванні видатків соціального характеру. З іншого боку, деякі життєво важливі для громадян публічні видатки держави і місцевого самоврядування поступово перетворюються на приватні видатки громадян, що також впливає на структуру та обсяги публічних видатків у державі. Наприклад, приватизація житлового сектора і житлово-комунальних організацій зменшили видатки держави в цій сфері, переклавши їх на населення.

Внаслідок розвитку фінансових відносин у державі, зміни і розширення кола їх суб'єктів виникла потреба глобально переглянути категорії фінансового права, переосмислити його предмет і відносини, що регулюються його нормами, зокрема - відносини, пов'язані з розподілом (перерозподілом) та використанням фінансових ресурсів. Ефективне фінансування функцій держави, місцевого самоврядування та державних соціальних програм, а також правове регулювання публічних видатків у державі виявилися залежними від нового розуміння таких категорій фінансового права, як “публічні видатки”, “публічні фонди” та “публічні фінанси”. Тому обрана тема дисертаційного дослідження є актуальною з погляду подальшого розвитку науки фінансового права і практичного удосконалення фінансового законодавства.

Удосконалення правого регулювання публічних видатків у державі потребує ґрунтовних наукових досліджень з метою: 1) з'ясувати сутність та визначити поняття публічних видатків; 2) встановити ознаки, за якими публічні видатки можна чітко відокремити від приватних; 3) визначити види, систему і класифікації публічних видатків у сучасних державах; 4) проаналізувати особливості та шляхи вдосконалення правових режимів публічних видатків різних видів тощо.

Критерії розмежування публічних та приватних видатків та фондів коштів дозволяють обґрунтувати доцільність застосування методу владних приписів держави і органів місцевого самоврядування при регулюванні відносин щодо утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання коштів публічних фондів. Застосування у фінансовому праві і законодавстві визначених у цій роботі категорій “публічні видатки”, “публічні фонди” та “публічні фінанси” вдосконалює понятійний і категорійний апарат фінансового права та дає змогу усунути колізії чинних правових норм, що також свідчить про наукову і практичну актуальність теми дослідження.

Ступінь наукової розробки теми. Еволюція видатків у державі є цікавим віддзеркаленням розвитку держави як цілісного суспільного утворення, змін завдань та функцій держави, а також відображає еволюцію економічних і фінансових відносин у державі. Однак, починаючи з періоду формування фінансового права і до сьогодення, публічні видатки як категорію фінансового права ще не досліджували. Науковці-юристи вивчали лише окремі види публічних видатків, а саме - державні видатки. Єдиним на сьогодні ґрунтовним дослідженням інституту державних видатків є роботи Л.К. Воронової (80-ті рр. ХХ ст.), присвячені правовому регулюванню видатків державного бюджету. Правове регулювання позабюджетних фондів коштів установ, що фінансуються з державного бюджету, розглядала Д.А. Бекерська (80-ті рр. ХХ ст.), а правовий статус розпорядників бюджетних кредитів - Н.А. Куфакова (60_ті рр. ХХ ст.).

Подальший розвиток фінансових систем держав, поява нових видів публічних фондів та видатків обумовлюють потребу продовжувати дослідження в цій сфері.

У сучасній фінансово-правовій літературі України та інших країн СНД науковці-юристи розглядали правове регулювання лише окремих видів державних видатків: на культуру (А. Нечай, 1995 р.), на науку (Н. Якимчук, 1999 р.), на вищу освіту (К. Грищенко, 1999 р.). Аналізували правове регулювання фінансового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ у суб'єктів Російської Федерації (С. Савінов, 2001 р.), правові основи фінансування видатків рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення (на прикладі Автономної Республіки Крим) (Ю. Скакун, 2003 р.) та деякі інші питання.

Запропонована дисертаційна робота є актуальним комплексним дослідженням, у якому автор розглядає всі види публічних видатків, визначає загальні риси та особливості їх правових режимів, комплексно аналізує теоретико-методологічні і практичні проблеми правового регулювання публічних видатків у сучасній державі.

Науково-теоретичною базою дисертаційного дослідження стали праці українських та зарубіжних науковців у галузі теорії держави та права, публічного права, фінансового права, цивільного права, адміністративного права, міжнародного права, а також економічних наук дореволюційного, радянського та сучасного періодів.

Науково-теоретичним підґрунтям дослідження стали праці таких вчених-юристів ХІХ - початку ХХ ст., як: Ю. Гагемейстер, Л. Герваген, Е. Берендтс, С. Іловайський, М. Кавелін, М. Коркунов, Д. Львов, М. Нерсесов, Ф. Нітті, І. Озеров, О. Свирщевський, Г. Тіктін, Г. Шершеневич; праці таких вчених-юристів радянських часів та сучасності, як: С.С. Алєксєєв, В.Б. Аверьянов, В.І. Андрейцев, Д.А. Бекерська, Я. Берман, В.В. Бесчеревних, Л.К. Воронова, О. Гойбарх, О.Ю. Грачова, О.М. Горбунова, Л. Завадська, М.В. Карасьова, А.Н. Козирін, Ю.О. Крохіна, А.А. Козловський, Н.А. Куфакова, Ф. Корнілов, О.В. Малько, В.К. Мамутов, І. Наумов, В. Нерсесянц, Є.Б. Пашуканіс, П.С. Пацурківський, Н.Ю. Пришва, М.І. Піскотін, М. Рейснер, Ю.О. Ровінський, О.Ф. Скакун, Е.Д. Соколова, Г.А. Тосунян, Р.О. Халфіна, П.Я. Стучка, Ю.О. Тихомиров, Н.І. Хімічева, А.І. Худяков, С.Д. Ципкін та інших.

Окремі висновки автор зробив, використовуючи положення економічної науки, представлені у роботах Д. Аллахвердяна, О.Д. Василика, Е.О. Вознесенського, А.З. Дадашева, Л.О. Дробозіної, В.І. Кравченка, В.М. Родіонової, Д.Г. Черника.

У дисертації використано і праці зарубіжних дослідників у сфері публічних фінансів, міжнародні джерела правових основ регулювання публічних видатків.

Нормативно-інформаційними джерелами дослідження є національне законодавство, що регулює державні видатки, видатки місцевого самоврядування та видатки державних соціальних програм, а також законодавство інших країн СНД, Європейської Співдружності і країн-членів Організації економічного співробітництва та розвитку (яка охоплює 30 країн, зокрема країни Європи, США, Канаду, Японію).

Емпіричною основою дослідження є вивчення практики фінансування видатків держави, місцевого самоврядування та видатків державних соціальних програм в Україні, Російській Федерації, країнах Європейської Співдружності та країнах-членах Організації економічного співробітництва та розвитку.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано як частину загального плану науково-дослідної роботи Науково-дослідного інституту фінансового права Національної академії податкової служби України та Академії правових наук України, а також Українського інституту розвитку фондового ринку.

Обраний напрям дослідження є частиною цільових наукових досліджень Українського інституту розвитку фондового ринка, які провадили за такими науково-дослідними темами: ”Розроблення порядку оцінки інвестиційного потенціалу пенсійних фондів” (номер державної реєстрації 0103 UOО 2205); “Розробка пропозицій щодо сприяння та розвитку інвестиційної діяльності недержавних пенсійних фондів, збереження та забезпечення дохідності їх активів, пріоритетного спрямування на інвестування виробничої сфери економіки” (номер державної реєстрації 0103 UOО 2204); “Розробка Державної програми розвитку Національної депозитарної системи України” спільно з Інститутом економічного прогнозування НАН України (номер державної реєстрації 0103 UOО 7323).

Метою і завданням дослідження є: розкриття теоретико-методологічних і практичних правових проблем регулювання публічних видатків у сучасній Україні; розробка науково обґрунтованих висновків та пропозицій щодо напрямів розвитку теоретичних положень фінансово-правової науки; узагальнення правозастосовної практики органів державної влади та місцевого самоврядування, українського та зарубіжного законодавства, рекомендацій міжнародних організацій, у яких бере участь Україна, та формулювання пропозиції щодо вдосконалення на цій основі відповідного національного законодавства.

Щоб досягти поставленої мети, у дисертаційному дослідженні автор вирішує такі завдання:

дослідити пов'язану з розвитком держави та її функцій еволюцію видатків у державі, проаналізувати їх правову природу та структуру;

визначити поняття публічних видатків як категорії фінансового права, виявити їх характерні ознаки та різновиди;

обґрунтувати ознаки публічності у суспільних відносинах, за якими можна чітко розмежувати публічні та приватні видатки в державі;

дослідити систему публічних видатків, які є предметом фінансового права у сучасній державі, та проаналізувати співвідношення між різними видами публічних видатків;

розглянути проблеми класифікації публічних видатків та запропонувати напрями її удосконалення з урахуванням міжнародного досвіду, принципів та стандартів у цій сфері;

визначити місце правових інститутів публічних видатків у системі фінансового права;

охарактеризувати особливості правових режимів регулювання публічних видатків у державі, дослідити напрями та механізми державного регулювання у сфері публічних видатків різних видів;

запропонувати напрями удосконалення правового регулювання публічних видатків в Україні залежно від виду публічних видатків;

вивчити зарубіжний досвід у сфері правового регулювання різних видів публічних видатків та доцільність його застосування для вдосконалення українського законодавства у цій сфері.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають при розподілі, перерозподілі та використанні коштів публічних грошових фондів і регулюються Конституцією України, Бюджетним кодексом України, Основами законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, законами України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування”, “Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття”, “Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням”, “Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності”, “Про недержавне пенсійне забезпечення” та іншими законами, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, нормативно-правовими актами центральних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також міжнародними актами у сфері фінансової діяльності та соціального забезпечення і страхування.

Предметом дослідження є теоретичні та методологічні проблеми правового регулювання відносин, що виникають у процесі здійснення публічних видатків в Україні, зміст та напрями вдосконалення їх правової регламентації.

Методи дослідження обрано з урахуванням поставленої мети та завдань дослідження, його об'єкта і предмету. В основу дисертаційного дослідження покладено комплекс загальнонаукових та спеціальних методологічних принципів пізнання соціально-правових явищ. Ґрунтуючись на гносеологічному підході, автор спирався на український і зарубіжний теоретичний і практичний досвід правової та економічної наук, який викладено в науково-практичній літературі. Базовою методологічною основою проведення дисертаційного дослідження є діалектичний метод, який обґрунтовує взаємозв'язок та взаємообумовленість усіх соціальних процесів та суспільних явищ, зокрема тих, що виникають з приводу правового регулювання відносин щодо розподілу (перерозподілу) та використання коштів публічних фондів.

Методологічними засадами дисертаційного дослідження стали також такі наукові методи, як: спеціально-юридичний (формально-догматичний), логічний, історико-правовий, порівняльно-правовий, метод системно-структурного і структурно-функціонального аналізу, а також метод тлумачення.

За допомогою спеціально-юридичного методу було досліджено правову природу публічних видатків, вивчено зміст та сутність суспільних правовідносин у сфері публічних видатків, оброблено емпіричний економіко-правовий матеріал (підрозділи 1.4, 2.1, 2.5, 2.6). Важливу роль цей метод відіграв при ґрунтовному аналізі окремих законодавчих положень і норм, що регулюють здійснення публічних видатків різних видів (підрозділи 3.1, 3.2, 3.3, 3.6, 3.7).

Застосування логічного методу обумовило послідовність висловлених суджень, понять і висновків. Поєднання логічного та історико-правового методів дало змогу простежити історичні закономірності розвитку видів та системи публічних видатків, сформулювати сучасне визначення понять “публічні фінанси”, “публічні фонди” та “публічні видатки” як категорій фінансового права (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 2.5). За допомогою історико-правового методу проаналізовано генезис правового регулювання різних видів публічних видатків та особливості етапів становлення їх системи (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4).

Використання системно-структурного методу дало змогу авторові проаналізувати особливості правовідносин у сфері публічних видатків, визначити загальні системні ознаки всіх видів публічних видатків, встановити роль фінансового права у їх регулюванні та розглянути місце інститутів публічних видатків у фінансовому праві (підрозділи 1.2, 1.3, 1.4, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 4.1, 4.2).

Метод тлумачення було використано, щоб з'ясувати зміст норм Конституції України і законів, що регулюють відносини, які виникають при розподілі, перерозподілі та використанні публічних фондів грошових коштів (підрозділи 2.1, 2.3, 2.4, 4.1, 4.2, 4.3, додатки А, Б, В, Г, Д, Е, Ж, З).

Порівняльно-правовий метод було застосовано при аналізі законодавства зарубіжних країн, міжнародних джерел правових основ деяких видів публічних видатків, міжнародних стандартів у цій сфері та зіставлені їх з принципами і стандартами, закріпленими в українському законодавстві (підрозділи 3.5, 3.6, 3.7, 4.1, 4.2, 4.3, додатки А, Б, В, Г, Д, Е, Ж, З).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація стала першим в українській правовій науці та науці інших країн СНД комплексним, узагальненим монографічним дослідженням теоретичних та практичних проблем правового регулювання публічних видатків в Україні та інших сучасних державах.

У дисертації обґрунтовано низку нових з погляду теорії та важливих для практики понять і положень, які винесено на захист:

1. Вперше розроблено категорію ”публічні видатки” та обґрунтовано доцільність ввести її у фінансово-правовий понятійний апарат, щоб повніше відобразити сутність предмета фінансового права, розширити його, враховуючи наявні теоретичні та практичні передумови, а також щоб розв'язати низку теоретичних, методологічних і практичних проблем фінансово-правової науки. Публічні видатки визначено як витрати публічних фондів грошових коштів, які виражають урегульовані правовими нормами соціально-економічні відносини публічного характеру, що складаються при розподілі (перерозподілі) та використанні коштів цих фондів та забезпечують задоволення публічного інтересу.

2. Вперше проведено комплексний аналіз еволюції видатків у державі. Визначено три етапи становлення системи публічних видатків та їх правового регулювання: 1) період існування переважно “суспільних” потреб прадержав (як першого аналогу публічних потреб) за відсутності публічних видатків та механізмів їх правового регулювання; 2) період існування у державах приватних видатків, за рахунок яких фінансували, зокрема, і публічні потреби ранніх держав. У цей період формуються акти нормативно-правового характеру, які регулюють здійснення приватних видатків; 3) період існування приватних і публічних видатків у державі на задоволення приватних та публічних потреб. На цьому етапі формуються і збільшуються кількісно нормативно-правові акти, які регулюють утворення, розподіл (перерозподіл) і використання коштів на суспільні потреби публічного характеру, що зумовлює виокремлення фінансово-правових інститутів та формування фінансового права як нової галузі права.

3. Вперше комплексно досліджено та визначено правову природу публічних видатків, виведено п'ять характерних ознак, які дають змогу чітко розмежувати публічні видатки, публічні фонди та публічні фінанси від приватних, а саме:

1) форма власності на матеріальний об'єкт (грошові кошти конкретного фонду), що формує характер правовідносин: державна, комунальна, приватна (спільна власність учасників певного об'єднання громадян та власність юридичних осіб, уповноважених законом здійснювати обов'язкові соціальні програми);

2) публічний інтерес, який виявляється у відповідних правовідносинах;

3) мета виникнення суспільних відносин: задоволення потреб суспільства, держави або її адміністративно-територіальних одиниць;

4) метод правового регулювання відповідних суспільних відносин: встановлення владних приписів;

5) форма розподілу та форма пристосування матеріального об'єкта відповідних суспільних правовідносин (фонду грошових коштів) до використання: пристосування об'єкта для спільного задоволення відокремлюваних інтересів осіб - суб'єктів правовідносин, при якому держава або органи місцевого самоврядування встановлюють не тільки правила формування фондів коштів, але й правила їх використання.

Доведено, що не всі суспільні інтереси набувають ознак публічності і стають різновидом публічного інтересу, а лише ті з них, які отримали правове визнання держави або органів місцевого самоврядування через прийняття закону чи відповідного акта органу місцевого самоврядування.

4. Вперше визначено поняття та досліджено категорії “публічний фонд грошових коштів” та “публічні фінанси” з урахуванням їх тісного взаємозв'язку з категорією “публічні видатки” і ознак публічності видатків та фінансових правовідносин. Запропоновано такі визначення:

– публічний фонд грошових коштів - це сукупність грошових коштів, що утворюється на підставі законів або актів органів місцевого самоврядування для задоволення публічного інтересу шляхом спільного задоволення інтересів суб'єктів правовідносин, які виникають у процесі утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання цих коштів;

– публічні фінанси - це суспільні правовідносини, які: 1) пов'язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів і здійснення контролю за цим процесом; 2) регулюються шляхом встановлення та реалізації владних приписів держави або органів місцевого самоврядування у відповідних правових формах.

5. Доведено, що запровадження категорій “публічні видатки” та “публічні фінанси” вимагає перегляду визначення фінансової системи держави. Вперше запропоновано виокремлювати у фінансовій системі держави підсистеми публічних та приватних фінансів для чіткого розмежування суспільні відносини, що охоплює предмет фінансового права, від тих, які залишаються поза його межами.

Науково обгрунтовано доцільність виокремлення підсистеми публічних фінансів, яка містить такі ланки: 1) публічні фінанси держави; 2) публічні фінанси суб'єктів федерації (у державах з федеральним устроєм); 3) публічні фінанси місцевого самоврядування всіх видів; 4) публічні фінанси соціальної сфери. До останніх віднесено правовідносини, що виникають з приводу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів, які не є власністю держави чи місцевого самоврядування, та за рахунок яких задовольняються суспільні (соціальні) інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, тобто публічні інтереси в соціальній сфері.

6. Вперше виведено складові сучасної системи публічних фондів коштів: 1) публічні фонди держави; 2) публічні фонди суб'єктів федерації (у державах з федеральним устроєм); 3) публічні фонди місцевого самоврядування всіх видів; 4) публічні фонди суспільного (соціального) призначення, які не є власністю держави чи місцевого самоврядування.

Доведено, що структура сучасної системи публічних фондів обумовлює сучасну систему публічних видатків у державі, до якої належать: 1) публічні видатки держави; 2) публічні видатки суб'єктів федерації (у державах з федеральним устроєм); 3) публічні видатки місцевого самоврядування всіх видів; 4) публічні видатки суспільного (соціального) призначення.

7. Запропоновано нові підходи до класифікації публічних фондів з урахуванням їх економічної та правової природи, зокрема виділено та досліджено солідарні і накопичувальні фонди коштів та їх видатки. Аргументовано доцільність застосування різних правових режимів утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання коштів солідарних і накопичувальних фондів.

8. Обґрунтовано нові підходи до класифікації публічних видатків в Україні з урахуванням структурних змін і міжнародних стандартів у цій сфері. Визначено напрями удосконалення класифікацій публічних видатків. Зокрема, запропоновано встановити єдину загальну класифікацію публічних видатків соціального призначення. Доведено, що за її основу доцільно взяти види соціальних програм з урахуванням особливостей їх правових режимів та відповідних міжнародних стандартів.

9. Аргументовано нову функцію держави у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування - державне регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі довгострокового (близько 40 років) акумулювання, збереження, інвестування та використання коштів публічних накопичувальних фондів. Розкрито особливості правових режимів публічних накопичувальних фондів, досліджено напрями державного регулювання та нагляду в цій сфері, враховуючи відповідний міжнародний досвід, запропоновано шляхи вдосконалення українського законодавства.

10. Вперше визначено три інститути у сфері публічних видатків та їх місце в системі фінансового права України, а саме інститути: а) публічних видатків держави; б) публічних видатків місцевого самоврядування; в) публічних видатків суспільного (соціального) призначення. Запропоновано виокремлювати в системі фінансового права новий розділ - правове регулювання публічних видатків у державі, який складається з трьох зазначених інститутів.

11. Виходячи з еволюції державних видатків, по-новому сформульовано поняття та склад інституту публічних видатків держави. Доведено, що до предмета правового регулювання цього інституту належать відносини щодо розподілу (перерозподілу) та використання:

1) коштів Державного бюджету України, у тому числі коштів спеціального фонду Державного бюджету України;

2) коштів кожного окремого державного позабюджетного фонду соціального призначення (Пенсійного фонду України; Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, який утворюється за рахунок обов'язкових відрахувань комерційних банків згідно з законодавством України; інших позабюджетних грошових фондів, кошти яких є державною власністю);

3) коштів спеціальних фондів і резервів Національного банку України та інших кредитних організацій, заснованих на державній формі власності;

4) коштів фондів підприємств, установ та організацій, заснованих на державній формі власності.

12. Виходячи з еволюції системи місцевих видатків, викладено нові підходи до визначення поняття і складу інституту публічних видатків місцевого самоврядування. Обґрунтовано, що до предмета регулювання цього інституту належать відносини щодо розподілу (перерозподілу) та використання:

1) коштів бюджетів місцевого самоврядування, у тому числі видатки спеціальних бюджетних фондів цільового призначення;

2) коштів позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування (у випадках, коли їх утворення дозволено законодавством);

3) коштів спеціальних фондів та резервів комунальних банків, якщо їх статутний капітал утворюється за рахунок коштів місцевого самоврядування;

4) коштів фондів підприємств, установ та організацій, заснованих на комунальній (муніципальній) формі власності.

13. Науково обґрунтовано формування нового інституту в системі фінансового права - інституту публічних видатків суспільного (соціального) призначення. В Україні до його предмета належать відносини щодо розподілу (перерозподілу) та використання:

1) коштів кожного окремого публічного солідарного фонду обов'язкового соціального страхування (фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття; фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань; фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності);

2) коштів публічних накопичувальних фондів обов'язкового соціального страхування, а саме - недержавних пенсійних фондів, через які здійснюється обов'язкове державне накопичувальне пенсійне страхування (коштів другого рівня пенсійної системи України).

14. Доведено, що існують теоретичні і практичні передумови, щоб розширити і визначити по-новому предмет фінансового права, який має охоплювати суспільні відносини щодо всіх видів публічних фондів коштів і публічних видатків. Предмет фінансового права визначено як суспільні відносини, які пов'язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів, а також здійснення контролю за цим процесом.

Спираючись на таке розуміння предмета фінансового права, науково обґрунтовано нове визначення фінансового права: це сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини, що пов'язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів, а також здійснення контролю за цим процесом.

За підсумками проведеного дослідження, дисертант пропонує внести зміни і доповнення до Бюджетного кодексу України, законів у сфері соціального страхування та до інших нормативно-правових актів, щоб удосконалити законодавство, яке регулює публічні видатки.

Практичне та теоретичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що їх може бути використано:

для подальшої розробки теоретико-методологічних та практичних проблем правового регулювання публічних видатків в Україні; для наукових досліджень у сфері публічних фінансів і публічних фондів; для наукового аналізу окремих видів публічних видатків; у подальшому розробленні теоретичних проблем правового статусу суб'єктів - учасників правовідносин у сфері публічних фінансів;

при вдосконаленні чинного законодавства України у сфері регулювання публічних видатків і публічних фінансів та при приведенні у відповідність до міжнародних стандартів класифікацій публічних видатків;

для вдосконалення нормотворчої роботи Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України та інших міністерств і відомств, які беруть участь у державному регулюванні публічних фінансів та публічних видатків;

у навчальному процесі при підготовці відповідних розділів підручників і навчальних посібників з курсів ”Фінансове право” та “Правове регулювання публічних видатків у державі”; під час викладання цих дисциплін.

Теоретичні положення та висновки, які становлять наукову новизну дисертаційної роботи, автор представляв у конкретних рекомендаціях та пропозиціях, які було враховано при підготовці законопроектів та інших нормативно-правових актів, що визначають правила утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання коштів публічних фондів різних видів (зокрема, Бюджетного кодексу України, законів України “Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування”, “Про недержавне пенсійне забезпечення”, “Про страхування”, багатьох нормативно-правових актів Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України, Міністерства праці та соціальної політики України, а також законопроектів Республіки Вірменія), що підтверджено відповідними актами впровадження.

Низку пропозицій здобувача було враховано при підготовці наукових висновків та юридичних рекомендацій щодо стану чинного законодавства у сфері фінансів, коли автор виконував обов'язки радника Віце-прем'єр-міністра України (1995-1997 рр.), а також під час участі автора в багатьох міжвідомчих робочих групах Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Міністерства праці та соціальної політики України, Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України, а також в урядових робочих групах Республіки Вірменія, що утворювалися для розробки законопроектів та нормативно-правових актів (1994_2005 рр.).

Положення і висновки дослідження також було використано під час роботи здобувача на посаді доцента Українського інституту розвитку фондового ринку та провідного наукового співробітника Науково-дослідного інституту фінансового права Національної академії податкової служби України та Академії правових наук України.

Результати дослідження було застосовано при читанні курсу лекцій та проведенні практичних семінарів на теми державного управління і правового регулювання у сфері накопичувального пенсійного забезпечення в Україні для працівників Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України у 2004 році, підготовці відповідних навчально-методичних матеріалів для працівників Пенсійного фонду України та Міністерства праці та соціальної політики у 2001-2004 рр., розробленні навчально-методичних матеріалів за дисципліною “Ринок фінансових послуг” Українського інституту розвитку фондового ринку та для підвищення фінансової обізнаності широкого загалу з питань утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання коштів публічних солідарних та накопичувальних фондів.

Апробація результатів дисертації. Результати проведеного дослідження обговорювали на засіданні вченої ради Науково-дослідного інституту фінансового права, де було виконано дисертацію. Окремі положення дисертації автор доповідав на багатьох міжнародних науково-практичних конференціях, семінарах, засіданнях круглого столу, а саме:

1) на міжнародних науково-практичних конференціях та семінарах, присвячених теоретичним та практичним проблемам фінансового права та законодавства:

– Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми фінансового права” (1996 р., Чернівці);

– науково-практичній конференції “Державно-правова реформа в Україні” (листопад 1997 р., Київ);

– Міжнародній науково-практичній конференції “Фінансування видатків на охорону навколишнього середовища” (червень 1998 р., Млєт, Республіка Хорватія);

– Міжнародній науково-практичній конференції “Правове регулювання державних доходів та видатків” (вересень 1998 р., Полтава);

– Всеукраїнській науковій конференції “Сутність, цілі та засоби права” (травень 2001 р., Чернівці);

– науково-практичному семінарі “Бюджетно-податкова політика в Україні (проблеми та перспективи розвитку)” (грудень 2001 р., Ірпінь);

– Міжнародному науково-практичному семінарі “Проблеми нормативно-правового забезпечення бюджетно-податкової політики держави” (листопад 2002 р., Ірпінь);

– Міжнародній науковій конференції “Фінансово-правова доктрина постсоціалістичної держави” (вересень 2003 р., Чернівці);

– науково-практичній конференції “Правові аспекти практики вирішення спорів і перегляду у касаційному порядку судових рішень щодо сплати податків та обов'язкових платежів суб'єктами господарювання” (грудень 2003 р., Ірпінь);

– науково-практичній конференції “Розвиток фінансового права в умовах ринку у ХХІ столітті (вересень 2004 р., Москва, Російська Федерація);

– щорічній Всеросійській науково-практичній конференції “Правові проблеми економічної, адміністративної та судової реформи в Росії” (грудень 2003 р. та грудень 2004 р., Москва, Російська Федерація);

2) на міжнародних науково-практичних конференціях, семінарах та круглих столах, присвячених теоретичним і практичним проблемам розроблення законодавства у сфері соціального страхування:

– Круглому столі “Концептуальні підходи до побудови недержавного пенсійного забезпечення в Україні” (15 листопада 2002 р., Київ), організатори: Комітет Верховної Ради України з питань фінансів і банківської діяльності, Міжнародний банк реконструкції та розвитку;

– Міжнародній конференції “Пенсійна реформа в Україні: можливості та перспективи” (3-5 грудня 2002 р., Київ), організатори: Комітет Верховної Ради України з питань фінансів і банківської діяльності, Комітет Верховної Ради України у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів, Міністерство праці та соціальної політики України, Пенсійний фонд України;

– Круглому столі “Розвиток підприємництва та недержавне пенсійне забезпечення” (17 січня 2003 р., Київ), організатори: Комітет з питань промислової політики та підприємництва Верховної Ради України, Комітет з питань фінансів і банківської діяльності Верховної Ради України, Інститут конкурентного суспільства, Асоціація недержавних пенсійних фондів України;

– Міжнародному науково-практичному семінарі “Пенсійна реформа в Україні: стан та перспективи розвитку” (18 квітня 2003 р., Київ), організатори: Міністерство праці та соціальної політики України, Оболонська райдержадміністрація м. Києва;

– Міжнародному науково-практичному семінарі “Реформування пенсійного забезпечення в Україні” (26-30 травня 2003 р., Київ), організатор - Міністерство праці та соціальної політики України;

– Міжнародній конференції “Пенсійне забезпечення в постсоціалістичних країнах: досягнення, помилки, завдання” (21-23 жовтня 2003 р., Київ), організатори: Міністерство праці та соціальної політики України, Асоціація пенсійних та соціальних фондів;

– Міжнародному семінарі-нараді „Компанії з управління активами - суб'єкти недержавного пенсійного забезпечення” (20-21 листопада 2003 р., Київ), організатори: Українська асоціація інвестиційного бізнесу, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку;

– науково-практичному круглому столі “Державне регулювання у сфері недержавного пенсійного забезпечення: проблеми становлення та розвитку” (29 березня 2004 р., Київ), організатор - Міжнародний банк реконструкції та розвитку;

– науково-практичній конференції “Управління активами: стратегії та ризики” (10-13 червня 2004 р., Ялта), організатор - Українська асоціація інвестиційного бізнесу;

– Міжнародній конференції “Накопичувальна пенсійна система: впровадження та перспективи розвитку” (6-7 жовтня 2004 р., Судак), організатори: Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України та інші.

Публікації. Основні положення дисертації автор виклав у 45 публікаціях, серед яких дві одноосібні монографії (загальним обсягом 20,57 д. а. і 14,44 д. а.) та 23 статті в наукових фахових виданнях (загальним обсягом - 14 д. а.). Окремі висновки, пропозиції та рекомендації містяться у: навчальному посібнику “Фінансове право” (1998 р.; у співавторстві, одноособово автор написав розділ IV обсягом 3,31 д. а.); підручнику “Фінансове право” (1998 р.; у співавторстві, одноособово автор написав глави 18, 19, 20, 21 обсягом 4,15 д. а.); Науково-практичному коментарі до Бюджетного кодексу України, виданому 2003 р. (у співавторстві, одноособово автор написав гл. 13, 14, ст. 92 (разом з Л.К. Вороновою), гл. 16, ст. 96, 97, ст. 98 (разом з Пацурківським П.С.), ст. 99-106 загальним обсягом 1,74 д. а.) та Науково-практичному коментарі до Бюджетного кодексу України, виданому у 2004 р. (у співавторстві, одноособово дисертант написав ст. 81-93, с. 297-333 обсягом 2,09 д. а.), а також у статтях, надрукованих у наукових журналах, матеріалах і тезах науково-практичних конференцій, семінарів та засідань тематичних “круглих столів” (загальним обсягом - 4 д. а.).

Структура дисертації обумовлена логікою, метою і предметом дослідження. Дисертаційна робота складається зі вступу, чотирьох розділів, які поділено на 20 підрозділів, висновків, восьми додатків та списку використаних джерел (553 найменування). Загальний обсяг дисертації - 578 сторінок, з них основного тексту - 399 сторінок, додатків - 140 сторінок.

ЗМІСТ РОБОТИ

фінансовий ресурс видаток публічний

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, аналізується ступінь наукової розробки проблеми, вказується зв'язок роботи з науковими програмами й темами. Визначається мета і завдання дослідження, його об'єкт, предмет, методологічна основа. Відзначається наукова новизна роботи, її наукове та практичне значення, наводяться дані щодо апробації, впровадження та публікації результатів дослідження.

Розділ перший “Поняття та правова природа видатків у державі” складається з чотирьох підрозділів. У підрозділі 1.1. “Еволюція видатків у державі до початку ХХ ст. та вдосконалення їх правового регулювання” автор аналізує еволюцію видатків від часів Київської Русі до початку ХХ ст., досліджує розвиток, поступове ускладнення та вдосконалення правового регулювання видатків у державі до початку формування науки фінансового права. Показано, що еволюція видатків у державі нерозривно пов'язана з еволюцією системи грошових фондів коштів у державі. З розвитком держав види видатків суттєво змінювалися та розширювалися. Автор приходить до висновку, що під видатками потрібно розуміти лише використання фондів грошових коштів. А витрати, що здійснюються в натуральній формі, не можна розглядати як операції, пов'язані зі здійсненням фінансової діяльності в державі, тому їх треба відокремлювати від видатків.

Ґрунтуючись на дореволюційних дослідженнях істориків, фінансистів та економістів, автор доводить, що публічні видатки поступово, протягом багатьох століть виокремлювалися із приватних видатків. Це відбувалося з розвитком у державах системи грошових відносин, яку регламентують нормативно-правові акти, а також під впливом формування публічних фондів грошових коштів. У загальному процесі еволюції видатків та їх правового регулювання визначено три етапи:

1) період існування виключно “суспільних” (спільних) потреб у прадержавах. Такі потреби можна розглядати як перший аналог суспільних публічних потреб. Але на цьому етапі все господарювання та перші зародки виробництва носять суто натуральний характер, тому не існує публічних видатків та їх правового регулювання;

2) період існування переважно приватних потреб та приватних видатків. При утворенні ранніх державних об'єднань поряд із суспільними публічними потребами виникають різновиди приватних потреб та приватні видатки, пов'язані з їх задоволенням. Але ранні держави і їхнє майно, зокрема фінансові ресурси, вважають приватною власністю їх правителів. Тому майже до кінця ХIV ст. приватні потреби окремих осіб та суспільні публічні потреби задовольняють за рахунок приватних видатків, різновидом яких є видатки державної скарбниці (казни). Здійснення приватних видатків правителів (видатків державної скарбниці) вже регулюють норми правового характеру, але ще не існує публічних видатків та їх правового регулювання;

3) період існування приватних і публічних потреб та видатків у державі.
У ХVІІ_XIX ст. видатки правителів держав на публічні потреби (оборона, будівництво і підтримання шляхів сполучення, спорудження культових будівель та інші потреби публічного характеру) поступово відокремлюються від суто приватних видатків правителів, перетворюючись на публічні видатки. Ці видатки фінансують за рахунок коштів публічних фондів, відокремлених від приватного майна правителів держав. Виникає і починає розвиватися правове регулювання здійснення видатків публічного характеру. На початку ХХ ст. в усіх країнах світу вже існує досить розвинута система публічних видатків, здійснення яких регулюють фінансово-правові норми, які є складовою частиною нової окремої галузі права - фінансового права.

Демонструючи ці етапи на прикладі України, автор показує, що в часи Київської Русі та в середні віки на території України не було чіткого розподілу між приватними і публічними коштами в державі. Державне майно повністю ототожнювали з приватним майном князів. Всі витрати княжої скарбниці на задоволення потреб публічного характеру мали приватний характер, їх здійснювали, переважно, у натуральній формі. Державне майно (зокрема грошові кошти) у період феодалізму використовували так само, як і приватне майно правителів - відповідно до разових розпоряджень князя, які ще не мали ознак нормативно-правового акта.

У XVII-XIX ст. фінансові відносини та публічні видатки в Україні розвивалися під впливом Російської імперії. Остаточного чіткого розмежування публічних та приватних видатків не відбулося, оскільки державна скарбниця об'єднувала публічні кошти держави з приватними коштами імператорської сім'ї. Але структура видатків публічного характеру поступово ускладнювалася, вимагаючи вдосконалення державного регулювання у цій сфері на підставі актів нормативно-правового характеру.

У часи Петра І з'являються економічні видатки, що мають публічний характер: видатки на будівництво і функціонування державних мануфактур і фабрик. З'являються також владно-правові приписи, що встановлюють державний фінансовий контроль за видатками державної скарбниці, та санкції за невиконання нормативно-правових актів у сфері розподілу і використання коштів скарбниці, хоча приватні кошти та видатки царя ще не відокремлено від публічних коштів та видатків державної скарбниці.

Автор робить висновок, що діяльність Петра І у сфері фінансів є першим прикладом формування та застосування державної стратегії фінансування видатків держави та подолання бюджетного дефіциту. Ця стратегія ґрунтувалася на: 1) проведенні державної грошової реформи, основою якої було карбування та перекарбування монет; 2) реформуванні податкової системи для розширення оподаткування; 3) збільшенні державних монополій у сферах виробництва, послуг і торгівлі та “націоналізації” відповідного майна; 4) посиленні державного контролю за використанням коштів державної скарбниці. Але реформи Петра І, незважаючи на їх історичне значення, не тільки не розв'язали проблем у сфері державних фінансів та видатків, а й збільшили їх, призвівши до інфляції металевих грошей.

Свій внесок у подальший розвиток правового регулювання та розширення видів видатків публічного характеру зробила і Катерина ІІ. Вона застосувала нову державну стратегію фінансування видатків держави та бюджетного дефіциту, яка полягала в: 1) “приватизації” державного майна - державні землі (землі царської сім'ї) розпродували у приватну власність підданих; 2) використанні зовнішніх державних позик; 3) емісії паперових грошей; 4) подальшому посиленні фінансового контролю за видатками скарбниці. Використовуючи неконтрольовану грошову емісію, Катерина ІІ суттєво погіршила фінансовий стан держави, що стало початком інфляційного знецінення паперових грошей.

У XVII-XVIII ст. у Росії та на території України продовжували з'являтися нові види видатків публічного характеру, а саме: державні видатки на розвиток і функціонування промисловості; видатки для покриття процентів за державними позиками. Однак ці видатки ще не можна розглядати як повністю виокремлені публічні видатки, оскільки державне майно (зокрема фонди грошових коштів) залишалося приватною власністю монарха.

З видатків держави поступово виокремлювалися публічні видатки місцевого самоврядування. Наприкінці ХІХ ст. в багатьох державах вже виділилися два види публічних видатків: державні видатки та видатки адміністративно-територіальних утворень (місцевих “публічних союзів”), що існували в державах. У XVII-XVIII ст. в Росії та на території України також відбувався поступовий розподіл видатків публічного характеру на загальнодержавні та місцеві.

Протягом XVII-XVIII ст. у Росії та на території України посилився державний фінансовий контроль за здійсненням державних і місцевих видатків публічного характеру на підставі владно-правових приписів. У результаті розвивається правове регулювання видатків публічного характеру: їх фінансування все більше пов'язано з актами, що мають законодавчий характер. Значне збільшення обсягів видатків викликало потребу у їх систематизації, внаслідок чого з'являються перші класифікації державних та місцевих видатків.

Протягом ХІХ ст. в розписах видатків Російської імперії продовжують виникати нові види видатків публічного характеру: видатки на утримання державних банків та видатки на формування фондів для фінансування “недобору у зборах”. Останні можна розглядати як перші різновиди урядових резервних фондів коштів.

У другій половині ХІХ ст. використання коштів державної скарбниці викликало значний інтерес у країн, які надавали Росії зовнішні державні позики. Щоб зберегти довіру країн-кредиторів Міністерство фінансів вирішило оприлюднювати державні розписи. І у 1862 р. імператор Росії підписав указ про обов'язкове відкрите опублікування державних розписів (бюджетів), до яких відтоді отримав доступ і широкий загал.

Наприкінці ХІХ ст. управління державними і місцевими видатками в Росії стало одним із найважливіших питань державного управління. Значно розвинулося правове регулювання видатків публічного характеру. Автор робить висновок, що протягом ХІХ ст. правителі Росії випробували третю державну стратегію регулювання видатків публічного характеру та боротьби з бюджетним дефіцитом. Вона полягала у скороченні обсягів і видів видатків та проведенні реформи державного управління.

Уже наприкінці ХІХ ст. науковці-економісти та фінансисти зазначали тенденцію безупинного зростання публічних видатків, яка отримала форму економічного закону Вагнера: публічні видатки безупинно зростають, випереджаючи темпи зростання публічних доходів. Потреба скоротити державні і місцеві видатки призвела до запровадження нових підходів у класифікації видатків і доходів у державі.

На початку ХХ ст. в Російській імперії суттєво розширилися види державних і місцевих видатків та було закладено правові основи повного відокремлення публічних видатків держави від приватних видатків імператорської сім'ї. Підвищення ролі правового регулювання у сфері фінансів спричинило формування нової галузі права - фінансового права.

Підрозділ 1.2. “Видатки в Україні в епоху соціалістичної формації” містить аналіз докорінних змін у сфері публічних видатків та їх правового регулювання за часів УРСР. У підрозділі зроблено висновок, що в епоху соціалізму в Україні та інших республіках СРСР відбулися великі структурні зміни у сфері видатків у державі, а саме:

...