1.2 Общая характеристика правового регулирования внебюджетных фондов на примере Пенсионного фонда РФ

Пенсионный фонд РФ образован в соответствии со ст. 8 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации" и действует на основании Положения о Пенсионном фонде РФ, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.

В настоящее время деятельность Пенсионного фонда РФ осуществляется в соответствии с БК РФ, Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. "О трудовых пенсиях в Российской Федерации, Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", Федеральным законом от 24 июля 2002 г. "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", Указом Президента РФ от 27 сентября 2000 г. "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации", другими нормативными правовыми актами.

Вопрос об органе, который должен осуществлять обязательное пенсионное страхование и отвечать за весь комплекс вопросов от поступления страховых взносов в пенсионную систему до назначения и выплаты пенсий, обсуждался очень долго и являлся предметом рассмотрения не только органов исполнительной и законодательной, но также и судебной власти.

Система социального страхования и обеспечения, имеющаяся в настоящее время в Российской Федерации, складывалась еще в начале 90-х гг. Так, базовый пенсионный закон - Закон о государственных пенсиях - был принят еще в 1990 г., а Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) было утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 2121-1 (в ред. от 05.05.97). До недавнего времени вопросы выплаты пенсий регулировались также Законом РФ от 05.03.92 N 2449-1 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (в ред. от 16.11.97) и Законом РФ от 06.07.91 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (в ред. от 21.03.02)

Следует отметить, что все вышеперечисленные законодательные акты принимались еще в условиях, когда действовала Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России, принятая в 1978 г. и основанная на принципиально ином построении системы государственных органов, в т.ч. в части управления системой пенсионного обеспечения.

В результате функционирования данной системы в условиях Конституции и, соответственно, совершенствования нормативной правовой базы сложилась ситуация, когда к 2000 г. многие важнейшие вопросы, связанные с осуществлением пенсионного обеспечения, в том числе вопрос назначения и выплаты государственных пенсий в Российской Федерации, оказались законодательно неурегулированными.

Так, в соответствии со ст. 117 Закона о государственных пенсиях пенсионное обеспечение должно было осуществляться государственными органами социальной защиты населения. При этом законодательство РФ не раскрывает содержания понятия "государственный орган социальной защиты" Янова С.Ю. Социальное страхование и внебюджетные фонды. - СПб.: ДНК, 2011. - С.46.

В соответствии с упомянутыми выше актами законодательства РФ управление системой пенсионного обеспечения в Российской Федерации осуществлялось на трех уровнях: на федеральном, на уровне субъекта РФ, на уровне местного самоуправления.

На федеральном уровне управление системой пенсионного обеспечения осуществлялось федеральными органами государственной власти и ПФР - органом, созданным в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации (п. 1 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 2122-1 "Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)" (в ред. от 05.08.2000)).

Функции по организации работы по своевременному и правильному назначению и выплате пенсий и пособий на уровне субъекта РФ на основании ст. 56 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" были возложены на краевую, областную администрации (т.е. фактически на органы исполнительной власти субъекта РФ), а аналогичные функции на уровне местного самоуправления на основании ст. 64 и 75 Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" - на районную, городскую администрацию. При этом органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией (Основным Законом) Российской Федерации - России от 12 апреля 1978 г. входили в систему органов государственной власти.

Однако Закон РФ "О краевом, областном совете народных депутатов и краевой, областной администрации" утратил силу с принятием Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 11.12.02), а Закон РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" применяется в части, не противоречащей Федеральному закону от 28.08.95 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 21.03.02). При этом следует иметь в виду, что ни Федеральный закон N 184-ФЗ, ни Федеральный закон N 154-ФЗ не наделили органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления полномочиями по назначению и выплате государственных пенсий.

Кроме того, необходимо принять во внимание, что, поскольку вопросы создания системы органов государственной власти субъектов РФ отнесены в соответствии с Конституцией к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, сложилась ситуация, при которой не существует унификации в вопросах подчиненности органов социальной защиты населения. Так, в одних субъектах РФ органы социальной защиты населения входят в состав органов местного самоуправления, в других - являются территориальными подразделениями государственных органов социальной защиты населения субъектов РФ, что еще более усугубляло ситуацию с осуществлением пенсионного страхования и обеспечения, поскольку органы социальной защиты населения, входящие в состав органов местного самоуправления, не являются государственными, так как сами органы местного самоуправления ст. 12 Конституции выведены из состава органов государственной власти.

Причем к концу 90-х гг. правовая неопределенность в этом вопросе создала проблемы не только в вопросах подчиненности органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, но и в вопросах определения статуса средств пенсионного обеспечения в Российской Федерации.

О степени серьезности данной проблемы говорит также то, что в итоге вопрос об определении органа, осуществляющего пенсионное обеспечение в целом в Российской Федерации, решил Президент РФ и своим Указом от 27.09.2000 N 1709 "О мерах по совершенствованию управлением государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации"*(25) полномочия по выплате государственных пенсий закрепил за ПФР и его территориальными органами Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения М.: БЕК, 2002 - С.245.

Здесь необходимо отметить, что осуществление Президентом РФ правового регулирования вопросов, отнесенных в соответствии с законодательством РФ к компетенции федеральных органов законодательной власти, породило большое количество споров в определенных кругах, в связи с чем, по инициативе группы депутатов Государственной Думы, был сделан запрос в Конституционный Суд РФ о соответствии вышеприведенного Указа Президента РФ Конституции. Конституционный Суд своим постановлением от 25.06.2000 N 9-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" определил, что в условиях, когда неопределенность в вопросе об органе, уполномоченном осуществлять функции по пенсионному обеспечению, создает угрозу для реализации гарантированных ст. 39 Конституции прав граждан на социальное обеспечение в установленных законом случаях, Президент РФ как гарант Конституции в силу ее ст. 80 и 90 вправе своим указом впредь до принятия необходимого федерального закона урегулировать данный вопрос.

Подобное решение вопроса об осуществлении ряда функций, связанных с пенсионным страхованием и обеспечением, соответствовало и Закону об основах обязательного социального страхования, который возложил обязанности по выплате страхового обеспечения, в том числе пенсионных выплат, на страховщика - некоммерческую организацию, создаваемую в соответствии с федеральным законом.

Таким образом, уже довольно длительное время функции страховщика в области обязательного пенсионного страхования фактически осуществляет ПФР, однако закрепление его статуса следовало законодательно оформить соответствующим федеральным законом, что и было осуществлено в рамках Закона об обязательном пенсионном страховании, которым предусмотрено, что обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации осуществляется страховщиком, которым является ПФР.

Пенсионный фонд России создан в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации.

Источниками формирования средств фонда являются: единый социальный налог в части, подлежащей зачислению непосредственно в Пенсионный фонд России; средства из федерального бюджета на выплату государственных пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, социальных пенсий,; доходы от размещения временно свободных средств обязательного пенсионного страхования; добровольные взносы физических лиц и организаций, уплачиваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц; другие поступления.

Возмещение расходов Пенсионному фонду РФ на выплату государственных досрочно назначаемых пенсий, ранее возмещаемых Государственным фондом занятости населения РФ, в настоящее время осуществляется за счет средств федерального бюджета по разделу "Социальная политика" функциональной классификации расходов.

Средства Пенсионного фонда РФ имеют целевое назначение и направляются на: выплату государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы РФ; оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам; финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности фонда и его органов; другие мероприятия, связанные с деятельностью фонда. При этом согласно ст. 9 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" финансирование выплаты базовой части государственной (трудовой) пенсии осуществляется за счет сумм единого социального налога (взноса), зачисляемых в федеральный бюджет, а финансирование выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии - за счет средств бюджета Пенсионного фонда России Финансовое право / Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова - М., Новый Юрист, 2004 - С.109.

Руководство Пенсионным фондом РФ осуществляется его правлением и постоянно действующим исполнительным органом - исполнительной дирекцией, а также управляющими отделениями фонда по субъектам Федерации.

Правление Пенсионного фонда России, в частности, определяет перспективные и текущие задачи фонда; издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности фонда.

Введена государственная регистрация нормативных правовых актов, издаваемых Пенсионным фондом России, затрагивающих права и обязанности граждан, устанавливающих правовой статус организаций или носящих межведомственный характер.

В систему учреждений Пенсионного фонда также входят его отделения по субъектам РФ, в районах и городах. Пенсионный фонд и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим. Положения о территориальных органах Пенсионного фонда РФ утверждаются правлением Пенсионного фонда России. В целях обеспечения взаимодействия органов фонда с полномочными представителями Президента РФ в соответствии с постановлением правления Пенсионного фонда от 9 октября 2000 г. в федеральных округах созданы управления Пенсионного фонда РФ.

Контроль за деятельностью исполнительной дирекции фонда и его региональных органов осуществляет ревизионная комиссия фонда.

Страховщиками по обязательному пенсионному страхованию наряду с Пенсионным фондом России в определенных пенсионным законодательством случаях могут являться и негосударственные пенсионные фонды.

Бюджет Пенсионного фонда России составляется на очередной финансовый год с учетом обязательного сбалансирования доходов и расходов этого бюджета. При этом в составе доходов бюджета Пенсионного фонда РФ отдельно учитываются суммы взносов на накопительную часть трудовой пенсии, средства, направляемые на инвестирование, выплаты за счет средств пенсионных накоплений, а также расходы бюджета Пенсионного фонда РФ, связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, ведением специальной части индивидуальных лицевых счетов и выплатой накопительной части трудовой пенсии.

ПФР по своей организационно-правовой форме является государственным учреждением. Однако следует учитывать, что говорить о государственном учреждении в его классическом понимании применительно к ПФР нельзя по следующим причинам.

Во-первых, в соответствии с ГК государственное учреждение в силу специфики своего правового статуса имеет специальную право- и дееспособность, которая ограничивается в соответствии с учредительным документом (уставом) учреждения. ПФР действует на основании Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации, а также ряда иных законов и наделен довольно широким кругом полномочий, в том числе государственно-властных (ст.13 Закона об обязательном пенсионном страховании).

Во-вторых, ПФР имеет свои территориальные органы, создаваемые как самостоятельные юридические лица, тогда как гражданским законодательством возможность наличия у государственного учреждения каких-либо обособленных подразделений (тем более юридических лиц) не предусмотрена.

В связи с вышеизложенным говорить о ПФР как о государственном учреждении можно только с учетом п. 3 ст. 120 ГК, согласно которому законом и иными правовыми актами могут быть установлены особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений. Таким образом, ПФР является государственным учреждением, особенности правового положения которого устанавливаются законодательством РФ об обязательном пенсионном страховании.

ПФР и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.

Данная норма содержится в законодательстве РФ об обязательном пенсионном страховании в связи с тем, что средства обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации являются федеральной собственностью, поэтому с учетом положений ст. 71 Конституции (об исключительной компетенции Российской Федерации в вопросах управления федеральной собственностью) управление этими средствами может осуществляться только федеральным органом или централизованной системой органов с жесткой, вертикально интегрированной структурой и подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим.

Предусмотрено также положение о субсидиарной ответственности государства по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами.

Данная норма вытекает из статуса ПФР как государственного учреждения, по обязательствам которого в случае нехватки собственных денежных средств в соответствии с п. 2 ст. 120 ГК субсидиарную ответственность должен нести собственник соответствующего имущества (т.е. Российская Федерация) Финансовое право /отв. ред. Н.И. Химичева М.: Юристъ, 2011 - С.307.

Аналогичное правило закреплено и в Законе об основах обязательного социального страхования. Статьей 24 данного Закона предусмотрено, что в случае нехватки в финансовой системе обязательного социального страхования денежных средств для обеспечения выплат пенсий и пособий, оплаты медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и иных установленных федеральными законами расходов Правительство РФ при разработке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматривает дотации финансовой системе обязательного социального страхования в размерах, позволяющих обеспечить выплаты, установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования по обязательному социальному страхованию.

На практике применительно к системе обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации это означает следующее.

В том случае, если по каким-либо причинам в бюджете ПФР будет недостаточно денежных средств для обеспечения своевременно и в полном объеме выплаты назначенных трудовых пенсий, государство за счет средств федерального бюджета или из иных источников должно дотировать бюджету ПФР недостающие финансовые ресурсы.

Предусмотрено также положение о том, что ПФР и его территориальные органы действуют на основании Федерального закона "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации" и Закона об обязательном пенсионном страховании. С учетом того, что первый из этих двух законов в Российской Федерации не принят, ПФР и его органы должны осуществлять свою деятельность на основании Закона об обязательном пенсионном страховании, а также уже упоминавшегося Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), которое применяется в части, не противоречащей этому Закону. Дополнительно к этому каждый территориальный орган ПФР осуществляет свою деятельность на основании индивидуального положения о нем, утверждаемого правлением ПФР. При этом следует заметить, что территориальные органы создаются также в организационно-правовой форме государственных учреждений.

В отдельных случаях, предусмотренных федеральным законом, полномочия страховщика в сфере обязательного пенсионного страхования может осуществлять негосударственный пенсионный фонд.

При этом необходимо отметить одну немаловажную деталь. Согласно этой норме федеральный закон, который разрешит негосударственному пенсионному фонду осуществлять полномочия страховщика по обязательному пенсионному страхованию, должен также урегулировать все связанные с этим вопросы, а именно:

- порядок формирования в негосударственных пенсионных фондах средств пенсионных накоплений;

- порядок инвестирования негосударственными пенсионными фондами средств пенсионных накоплений;

- порядок передачи пенсионных накоплений из ПФР в негосударственный пенсионный фонд;

- порядок уплаты страховых взносов в негосударственный пенсионный фонд;

- пределы осуществления негосударственным пенсионным фондом полномочий страховщика по обязательному пенсионному страхованию Стафилова О.В. Накопительная составляющая доходов системы обязательного пенсионного страхования // Финансы, 2004, № 2, с.51-53.

Последнее особенно важно, так как в соответствии с Законом об обязательном пенсионном страховании на ПФР и его территориальные органы возложено большое количество полномочий, в том числе властных (связанных, например, с осуществлением проверки правильности представления страхователями сведений индивидуального (персонифицированного) учета с правом требования всех необходимых документов и т.д.). Возложение всего этого комплекса полномочий на негосударственные пенсионные фонды представляется необоснованным, поскольку в отличие от ПФР они не выступают в системе обязательного пенсионного страхования от имени государства.

Ст.11 Закона об обязательном пенсионном страховании регулирует вопросы регистрации страхователей в органах страховщика (ПФР).

Необходимо отметить, что ранее, до введения единого социального налога (взноса), регистрация плательщиков страховых взносов в органах ПФР являлась обязательной и регулировалась Порядком уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России), утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 2122-1 "Вопросы пенсионного фонда Российской Федерации (России)" (в ред. от 05.08.2000)

С введением с 1 января 2001 г. единого социального налога (взноса), установленного гл. 24 "Единый социальный налог" НК, вышеназванный Порядок был признан утратившим силу, и плательщики перестали регистрироваться в органах ПФР.

Однако обязанность по регистрации в органах страховщика в качестве страхователя по конкретным видам обязательного социального страхования предусматривалась также Законом об основах обязательного социального страхования, в связи с чем в соответствии с Федеральным законом от 25.10.01 N 138-ФЗ "О внесении дополнений и изменений в Федеральный закон "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" и в статьи 12 и 67 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" ст. 15 "Права и обязанности работодателя" Закона об индивидуальном учете была дополнена положением о том, что работодатель обязан зарегистрироваться в органе ПФР в месячный срок со дня постановки на учет в налоговом органе.

В Законе об обязательном пенсионном страховании данная обязанность страхователя конкретизирована и подкреплена санкцией за уклонение от регистрации в органе ПФР в качестве страхователя.

С учетом особенностей правового положения различных видов страхователей в системе обязательного пенсионного страхования применены и различные подходы для установления критериев, которых следует придерживаться при регистрации в территориальных органах ПФР.

Так, для страхователей, которые согласно законодательству РФ должны проходить процедуру государственной регистрации (работодатели-организации, крестьянские (фермерские) хозяйства и индивидуальные предприниматели), регистрация в органах ПФР осуществляется в 30-дневный срок со дня их государственной регистрации. Для частных детективов, которые свою деятельность осуществляют без государственной регистрации на основании лицензии, регистрация в органах ПФР осуществляется относительно даты получения ими лицензии.

Что касается родовых, семейных общин коренных малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, которые подлежат государственной регистрации в качестве общин, то они после государственной регистрации приобретают права юридического лица и после этого регистрируются в территориальных органах ПФР согласно процедуре, предусмотренной для юридических лиц. При этом указанные общины регистрируются не только в случае осуществления ими выплат в пользу наемных работников по трудовым договорам (договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ и оказание услуг, авторским договорам), но и в качестве страхователей, уплачивающих страховые взносы в виде фиксированного платежа за членов общины.

Отдельно следует остановиться на физических лицах, осуществляющих прием на работу по трудовым договорам или выплачивающих вознаграждения по договорам гражданско-правового характера, на которые в соответствии с законодательством РФ начисляются страховые взносы. Так как на выплаты, производимые согласно вышеуказанным договорам, должны начисляться страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, эти физические лица также подлежат регистрации в органах ПФР. Однако поскольку в данной ситуации они не выступают ни в каком ином качестве, кроме как страхователи, их регистрация осуществляется относительно момента заключения соответствующих договоров.

Необходимо также более подробно осветить вопрос о месте регистрации в органе ПФР.

Юридические лица регистрируются в территориальном органе ПФР по месту своего нахождения, указанному в учредительных документах в соответствии с гражданским законодательством РФ. Финансы, денежное обращение и кредит /под ред. В.К. Сенчагова, А.И. Архипова М.: Проспект, 2012 - С.167-168

Все физические лица, подлежащие регистрации в органах ПФР, регистрируются по месту своего жительства либо, в случае осуществления деятельности в другом месте, по месту осуществления своей деятельности.

Определение порядка (процедуры) регистрации страхователей в органах ПФР в соответствии с положениями ст.11 Закона отнесено к компетенции ПФР.

В настоящее время данный вопрос регулируется Временным порядком регистрации налогоплательщиков (страхователей), представляющих в Пенсионный фонд Российской Федерации сведения в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", утвержденным постановлением правления ПФР от 11.03.01 N 33а (в ред. от 11.07.01) в части регистрации страхователей, осуществляющих выплаты по трудовым договорам (договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ и оказание услуг, авторским договорам).

В статье 12 Закона об обязательном пенсионном страховании определены права, обязанности и ответственность ПФР в качестве страховщика.

Необходимо отметить, что описанные в данной статье права ПФР как страховщика частично пересекаются с его полномочиями, установленными Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 2122-1 (в ред. от 05.08.2000). В соответствии с п. 1 данного Положения ПФР создан в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации и в этих целях был наделен рядом полномочий, свойственных федеральному органу исполнительной власти. В связи с тем, что в ходе проведения пенсионной реформы статус и задачи ПФР изменились, поменялся также и подход к определению сферы его компетенции как страховщика в области обязательного пенсионного страхования, в связи с чем права, которыми он наделяется в соответствии с Законом об обязательном пенсионном страховании, точно соответствуют тем задачам, которые перед ним стоят в рамках создания и функционирования полноценной системы обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации.

Первым и основным правом страховщика в связи с осуществлением обязательного пенсионного страхования является право проведения у страхователей проверок документов, связанных с назначением (перерасчетом) и выплатой обязательного страхового обеспечения, представлением сведений индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц. При этом в ходе проверки орган ПФР вправе требовать необходимые документы, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе указанных проверок, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну, определяемую в установленном законодательством РФ порядке. Данное положение требует особого разъяснения.

В соответствии со ст. 25 Закона об обязательном пенсионном страховании контроль за уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование возлагается на органы МНС России, поэтому полномочия по проведению проверок правильности, своевременности и полноты уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование также возлагаются на налоговые органы. ПФР вправе осуществлять лишь проверку правильности и достоверности тех документов, которые непосредственно связаны с назначением и выплатой страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию, а также с представлением сведений индивидуального (персонифицированного) учета. При этом следует учитывать, что в соответствии с п. 1 ст. 11 Закона об индивидуальном учете представление сведений об уплачиваемых страховых взносах осуществляется на основании данных бухгалтерского учета, а сведений о трудовом стаже - на основании приказов и других документов по учету кадров.

С проведением вышеуказанных проверок связано и еще одно право ПФР, а именно право требовать устранения выявленных нарушений законодательства об обязательном пенсионном страховании от руководителей и должностных лиц проверяемых организаций, а также от физических лиц, самостоятельно уплачивающих страховые взносы Федотов Д.Ю. Финансы пенсионной системы //Финансы 2010, № 1, с.58-60.

Дополнительно вопрос проведения органами ПФР проверок страхователей отражен в Методических рекомендациях по организации и проведению документальной проверки достоверности представленных страхователями индивидуальных сведений о трудовом стаже и заработке (вознаграждении), доходе застрахованных лиц в системе государственного пенсионного страхования, утвержденных постановлением Правления ПФР от 30.01.02 N 11п (в соответствии с письмом Минюста России от 12.04.02 N 07/3522-ЮД данный документ в государственной регистрации не нуждается).

Несмотря на то что контроль за уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование возложен на налоговые органы, именно ПФР несет ответственность за исполнение обязательств, возникающих при поступлении страховых взносов, перед застрахованными лицами.

В этой связи ПФР предоставлено право получать у налоговых органов любую информацию, необходимую ему для осуществления обязательного пенсионного страхования, включая налоговую отчетность и информацию, составляющую налоговую тайну. Регулирование информационного обмена в этой сфере между налоговыми органами и органами ПФР в настоящее время осуществляется в соответствии с Порядком обмена информацией между Пенсионным фондом Российской Федерации и Министерством Российской Федерации по налогам и сборам от 04.02.02 N МЗ-16-25/1043/БГ-15-05/65.

При этом следует отметить, что право органов ПФР на получение информации, отнесенной к налоговой тайне, не противоречит режиму налоговой тайны, установленному НК, поскольку в соответствии со ст. 102 НК органы государственных внебюджетных фондов (т.е. и органы ПФР) включены в перечень органов, имеющих доступ к сведениям, составляющим налоговую тайну.

Еще одним важным правом ПФР является право осуществлять управление средствами бюджета ПФР и контроль за их расходованием.

Данная норма корреспондируется с определениями понятий "средства обязательного пенсионного страхования" и "бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации" и вытекает из статуса ПФР как государственного учреждения, которое в соответствии со ст. 296 ГК в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. Причем в рассматриваемом случае пределы распоряжения средствами обязательного пенсионного страхования закрепляются Законом об обязательном пенсионном страховании и ежегодно принимаемыми федеральными законами о бюджете ПФР.

Новеллой в законодательстве являются такие права страховщика, как право представлять интересы застрахованных лиц перед страхователями и право осуществлять возврат страховых взносов в том случае, если невозможно установить, за каких застрахованных лиц они уплачены.

Данные полномочия ПФР непосредственно связаны с переходом учета пенсионных прав граждан с начисленных страховых взносов на поступившие. Поскольку в отличие от прежнего пенсионного законодательства для определения прав застрахованных лиц имеют значение только те суммы страховых взносов, которые поступили в бюджет ПФР за конкретное застрахованное лицо, ПФР не вправе присваивать себе те деньги, которые не персонифицированы, т.е. в отношении которых на основании сведений индивидуального (персонифицированного) учета нельзя установить, за какое конкретное застрахованное лицо они перечислены Финансовое право / Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова - М., Новый Юрист, 2004 - С.188.

Из учета поступивших страховых взносов возникает и право осуществлять представление интересов застрахованного лица перед страхователем. Поскольку в правоотношениях, связанных с возникновением пенсионных прав исключительно по факту поступления денежных средств в пенсионную систему, ответственности за то, что страхователь не заплатил денег и у застрахованного лица не возникло вследствие этого пенсионных прав, ПФР в принципе не несет, бремя защиты пенсионных прав застрахованных лиц перед недобросовестным страхователем в значительной степени смещается в сторону самого застрахованного лица. И в этой ситуации ПФР в силу предоставленных ему законом прав может помогать застрахованному лицу защитить свои права и представлять интересы застрахованного лица перед страхователем.

Обязанности, возлагаемые на ПФР, можно условно разделить на три группы:

- обязанности, связанные с управлением финансовыми потоками в сфере обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации;

- обязанности, связанные с учетом пенсионных прав граждан;

- обязанности, связанные с взаимоотношениями между ПФР, страхователями и застрахованными лицами.

В числе обязанностей, связанных с управлением финансовыми потоками в сфере обязательного пенсионного страхования, следует отметить такие, как подготовка обоснования размера тарифа страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, составление проекта бюджета ПФР и обеспечение его последующего исполнения, а также обеспечение целевого использования средств обязательного пенсионного страхования и контроля за их использованием.

Указанные положения Закона об обязательном пенсионном страховании корреспондируются с п. 1 ст. 145 БК, согласно которому проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов, а также подп. 1 п. 2 ст. 11 Закона об основах обязательного социального страхования, согласно которому обязанность по обоснованию тарифов страховых взносов возлагается на страховщика.

На практике это означает, что ПФР обязан подготовить обоснование тарифов страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, на основе подготовленных тарифов составить проект бюджета ПФР, который затем утверждается по представлению Правительства РФ федеральным законом, и впоследствии обеспечить исполнение утвержденного бюджета, включая осуществление контроля за правильностью и обоснованностью расходования денежных средств обязательного пенсионного страхования, т.е. за их целевым использованием.

В числе обязанностей, связанных с учетом пенсионных прав граждан, следует выделить обязанности ПФР и его территориальных органов по ведению государственного банка данных по всем категориям страхователей, включая лиц, добровольно вступивших в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, а также по ведению индивидуального (персонифицированного) учета информации обо всех категориях застрахованных лиц в соответствии с законодательством РФ об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования, включая ведение специальной части ИЛС застрахованного лица.

Здесь необходимо разграничить правоотношения, связанные с учетом страхователей, и правоотношения, связанные с ведением индивидуального (персонифицированного) учета.

Ведение учета страхователей осуществляется начиная с 1991 г., когда в соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 2122-1 "Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)" ПФР было поручено сформировать и вести государственный банк данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в ПФР. Данная обязанность страховщика закреплена также ст. 11 Закона об основах обязательного социального страхования, а применительно к системе обязательного пенсионного страхования - в Законе об обязательном пенсионном страховании.