Федеральное казначейство в бюджетной системе

2.2 Финансовый механизм реализации целевых социальных программ

Основанием для осуществления целевых расходов федерального бюджета является закон о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Органы федерального казначейства обязаны исполнять закон о бюджете. В Федеральном законе от 19 декабря 2007 года номер 238 - ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» заложены расходы на реализацию мер социальной поддержки граждан, пострадавших от радиационного воздействия.

Финансирование расходов из федерального бюджета для реализации принятых законов от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Федеральным законом от 26 ноября 1998 года № 175 -ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации», подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» осуществляется строго по целевому направлению.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 08 декабря 1992 года № 1556 «О федеральном казначействе», постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 года № 864 «О федеральном казначействе Российской Федерации» Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 года № 907 «О социальной поддержке граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», а также вводом в действие постановления Правительства Российской Федерации от 23 февраля 2007 года № 125 «О внесении изменений в постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 03 февраля 1993 года № 101» и постановления Правительства Российской Федерации от 03 марта 2007 года № 136 «О порядке предоставления мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, в связи с исполнением ими трудовых обязанностей, а также выплаты пособия на погребение граждан, погибших (умерших) в связи с Чернобыльской катастрофой», в целях усиления контроля за целевым использованием средств федерального бюджета, организации учета и отчетности финансируемых целевых программ в том числе по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, ПО «Маяк», граждан из подразделения Особого риска устанавливается следующий порядок совершения операций по использованию средств федерального бюджета органами Федерального казначейства.

Расходы отражаются по главе 100 «Федеральное казначейство», разделу 10 «социальная политика», подразделу 03 «Социальное обеспечение населения», целевой статье 5050000 «Меры социальной поддержки граждан», виду расходов 469 «Меры социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний», экономической классификации 262 «Пособия по социальной помощи населению».

Управление социальной защиты населения администрации Саткинского муниципального района ведет учет обратившихся граждан участников ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС, ПО «Маяк», граждан подразделения «Особого риска».

Для получения компенсации гражданин подает по месту жительства в Управление социальной защиты населения администрации Саткинского муниципального района следующие документы:

заверенная копия удостоверения, дающая право на меры социальной поддержки;

заверенная копия свидетельства о рождении ребенка;

справка, подтверждающая факт выезда из зоны отчуждения либо зоны отселения;

справка с места жительства одного из родителей либо бабушки, дедушки, опекуна о совместном проживании с ребенком.

Управление социальной защиты населения администрации Саткинского муниципального района составляет списки граждан, в которых указываются:

фамилия, имя, отчество получателя компенсации;

число, месяц, год рождения ребенка;

размер компенсации;

реквизиты организации федеральной почтовой связи по месту постоянного жительства и почтовый адрес получателя компенсации, либо счет, открытый получателем в кредитной организации.

Списки подписываются руководителем этого органа, заверяются печатью и представляются ежемесячно в Отделение по г. Сатке УФК по Челябинской области.

В соответствии с действующим законодательством органами социальной защиты населения производятся начисления компенсационных выплат граждан, пострадавших от воздействия радиации. Ежемесячно органы социальной защиты населения в срок до 20 числа представляют в Отделение по г. Сатке УФК по Челябинской области заявку о потребности в финансировании на предстоящий месяц по форме 2 - РА, на основании которой Отделение направляет в территориальное Управление заявку по форме 2 - РА о предстоящих выплатах. В свою очередь те направляют ежемесячную сводную заявку в Федеральное казначейство.

Федеральное казначейство в пределах предусмотренных лимитов бюджетных обязательств на основании ежемесячной сводной заявки территориальных органов Федерального казначейства перечисляют средства на финансирование мер социальной поддержки граждан, пострадавших от радиации на лицевой счет распорядителя средств Управления федерального казначейства по Челябинской области. в свою очередь Управление расходными расписаниями доводит лимит бюджетных обязательств и объемы финансирования до получателей средств (Отделения по г. Сатке УФК по Челябинской области).

Отделение в день зачисления на лицевой счет бюджетных средств сообщает в Управление социальной защиты населения о поступивших средствах по телефону с последующим письменным уведомлением. По каждой целевой программе оформляется отдельное уведомление.

Управление социальной защиты населения администрации Саткинского муниципального района на момент осуществления выплат представляют в Отделение списки граждан - получателей компенсации на бумажных носителях, с указанием номера списка и его даты, подписанные руководителем Управление социальной защиты население и заверенные печатью. После чего специалист Отделения в программном комплексе «Центр - КС» формирует сводные платежные поручения в соответствии с представленными Управлением социальной защиты населения списками граждан - получателей компенсационных выплат на перечисление средств федерального бюджета в организацию федеральной почтовой связи, либо на счета в кредитные организации, в которых гражданам открыты лицевые счета. После оформления платежных поручений на перечисление компенсационных выплат, списки на бумажном носителе Отделения с отметкой номера, даты платежного поручения и подписи ответственного исполнителя возвращают в Управления социальной защиты населения. В поле назначения платежа Отделение указывает номер и дату списка.

Управления социальной защиты населения самостоятельно направляет в кредитные организации и отделения почтовой связи списки граждан.

Отделение предоставляет в Управление Федерального казначейства по Челябинской области отчеты формы 2 - РА по кассовым выплатам, произведенным в пределах доведенных объемов финансирования и лимитов бюджетных обязательств.

Таким образом, прослеживая механизм реализации исполнения Федеральных законов по предоставлению мер социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации и соблюдения принципа адресности согласно статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации можно исключить нецелевое использование средств федерального бюджета.

Любые действия, препятствующие выполнению данного правила, являются нарушением бюджетного законодательства и должны строго наказываться.

2.3 Анализ исполнения бюджета по реализации мер социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации (на примере целевых социальных программ: ПО «Маяк», ЧАЭС, подразделение «Особого риска»)

Беспрецедентно быстрое создание ядерного оружия и атомного флота СССР повлекло серьезные и долговременные проблемы обеспечения безопасности населения и окружающей среды. В наибольшей стадии это относится к ПО «Маяк», где в результате сбросов отходов в реку Теча в 1949 - 1956 годах и озеро Карачай, аварии 1957 года произошло масштабное загрязнение окружающей среды. Наиболее серьезное положение сложилось на реке Теча. На ее берегах находилось 38 сельских населенных пунктов с общей численностью населения 28 000 человек. Жители прибрежных деревень подверглись как внешнему облучению за счет повышенного гамма - фона вблизи реки, так и внутреннему - от смеси радионуклидов, поступивших в организм с водой и продуктами питания. Даже в период наибольшего загрязнения реки они ничего не знали о грозящей им опасности. В результате трех радиационных катастроф на Комбинате «Маяк» примерно 124000 человек в большей или меньшей степени подверглись радиоактивному загрязнению. Почти по истечению 40 лет после последней катастрофы на ПО «Маяк» 20 мая 1993 года был принят Закон Российской Федерации № 4995 - 1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча».

Не менее серьезная катастрофа по своей значимости произошла в результате взрыва на Чернобыльской атомной электростанции 1986 - 1987 год. Для ликвидации последствий катастрофы были привлечены тысячи людей из всех регионов страны, 18 июня 1992 года был принят Закон Российской Федерации № 3061 - 1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».

Не осталась без внимания категория граждан, которая во время прохождения воинской службы принимала участие в действиях подразделения «Особого риска», 27 декабря 1991 года подписано Постановление Верховного Совета Российской Федерации № 2123 - 1 «О предоставлении льгот и компенсаций пострадавшим от воздействия радиации из подразделения «Особого риска».

В целях реализации Законов Российской Федерации и Постановления Главы администрации Челябинской области от 5 мая 1994 года № 355 в 1994 году Отделение по г. Сатке Управления Федерального казначейства по Челябинской области приступило к работе по выплате льгот и компенсаций гражданам, пострадавшим от воздействия радиации путем авансирования расходов через Центр социальной защиты населения неработающим гражданам. На основании заявок средства зачислялись на расчетный счет Центра социальной защиты населения.

Работающим гражданам выплаты производились предприятиями, учреждениями и организациями из собственных средств с последующим возмещением из средств федерального бюджета на основании предоставляемых в Отделение ежемесячных отчетов формы 2 - РА. Данная схема свидетельствует о том, что на начальной стадии выплат численность граждан, получающих льготы была сравнительно небольшой. По мере обращения лиц, подвергшихся воздействию радиации происходит увеличение численности граждан, получающих социальную поддержку из средств федерального бюджета. Анализируя численность граждан за 2006 год по целевым программам - Чернобыльская АЭС и ПО «Маяк» и на основании сведений Управления социальной защиты населения администрации г. Сатки и Саткинского района можно сделать вывод об уменьшении численности в связи со смертностью граждан. Однако другая картина прослеживается среди ветеранов из подразделений «Особого риска». В целях организации мероприятий по выявлению и учету граждан из подразделений «Особого риска» и исполнения приказа Министра обороны Российской Федерации от 18 августа 2005 года № 354 «О порядке и условиях оформления и выдаче удостоверений гражданам из подразделений «Особого риска» за период с 2005 по 2008 год увеличилось количество граждан, имеющих право на получение мер социальной поддержки из средств федерального бюджет, финансируемых через Отделение по г. Сатке Управления Федерального казначейства по Челябинской области.

Проведем анализ динамики предоставления отчетов формы 2 - ЧАЭС предприятиями, организациями в Отделении в 2004 году на примере нескольких наименований показателей.

При данном порядке финансирования учета и отчетности расходов, осуществляемых за счет средств федерального бюджета создаются определенные трудности в составлении ежемесячной заявки для финансирования расходов на последующий период. В результате несвоевременного предоставления предприятиями отчетов формы 2 -РА ЧАЭС о произведенных расходах (ежемесячно до 5 числа следующего за отчетным периодом) образуется задолженность за несколько месяцев. Кроме того на предприятиях происходят частые задержки по выплатам льгот и компенсаций из - за отсутствия собственных средств, что влечет к образованию задолженности и обращению граждан в Отделение. Данная проблема приобретает еще большее значение в конце финансового года.

Выделенные из федерального бюджета средства для выплаты льгот и компенсаций являются строго целевыми и до 2008 года Отделение по г. Сатке УФК по Челябинской области осуществляло контроль за правильностью расходования бюджетных средств в соответствии с полномочиями, возложенными на органы казначейства действующими нормативными актами. В результате проведения последующего контроля с документальной проверкой в организациях, учреждениях и на предприятиях были выявлены случаи не целевого использования средств, так, например, при проверке железнодорожных билетов в Управлении социальной защиты населения администрации г. Сатки и Саткинского района предъявленных для возмещения расходов по бесплатному проезду по территории Российской Федерации участникам ликвидации аварий на ЧАЭС были оплачены расходы комиссионного сбора, постельного белья и кроме того, оплачен проезд по территории Украины. Сумма не целевого расходования составила 827,50 рублей.

По результатам проверок к учреждениям применялись меры принуждения в виде уменьшения финансирования по конкретной целевой программе на сумму средств израсходованную не по целевому назначению.

В связи с перераспределением бюджетных полномочий и вступлением в силу с 01 января 2005 года Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122 - ФЗ в части, касающейся реализации закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (распространение действия закона на граждан из подразделения «Особого риска»), подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на ПО «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча изменился порядок финансирования расходов. Средства федерального бюджета поступающие в Отделение были направлены на финансирование мер социальной поддержки, за исключением следующих расходов:

на льготное приобретение лекарств;

на льготное зубопротезирование;

на льготный проезд по территории Российской Федерации;

расходы по бесплатному обеспечению ежегодной санаторно-курортной путевкой;

расходы по выплате денежной компенсации в размере средней стоимости путевки.

В связи с изменением порядка финансирования начисления компенсационных выплат с 2005 года стало производится органами социальной защиты населения в соответствии с действующим законодательством (за исключением расходов по оплате ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска в размере 14 календарных дней), что привело к уменьшению образования задолженности по окончанию финансового года.

Наглядно данную ситуацию по сложившейся задолженности на конец года можно проследить на рис. 3.

Рис. 3. Задолженность по объемам финансирования целевых программ

В 2005 году задолженность образовалась в результате начисления индексации размеров компенсаций за 2004 год в 1,5 раза и за 2005 год в 1,7 раза, а также в результате несвоевременного предоставления предприятиями отчетов формы 2 - РА по оплате дополнительного отпуска.

Задолженность сложившаяся на 01.01.2009 - расходы по оплате ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска.

Таким образом видно на сколько минимизировалась задолженность с введением нового порядка финансирования мер социальной поддержки, пострадавшим от воздействия радиации.

В результате проведенного анализа можно сделать вывод, что органы Федерального казначейства созданы и существуют, чтобы осуществлять непрерывный контроль за использованием бюджетных средств. Казначейские технологии исполнения бюджета по расходам в основном позволили достаточно эффективно контролировать целевое использование бюджетных средств.

Глава 3. Направления совершенствования исполнения бюджета по расходам

3.1 Проблемы исполнения бюджета по расходам

Исполнение бюджета по расходам - самостоятельная стадия бюджетного процесса.

Бюджетный процесс состоит из стадий составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета.

Цель стадии исполнения бюджета по расходам - практическая реализация бюджета. Задачей данной стадии бюджетного процесса является финансирование мероприятий в пределах утвержденных в бюджете сумм в течение того финансового года, на который утверждается бюджет. Стадия исполнения бюджета по расходам имеет четкие сроки - с 1 января по 31 декабря и заканчивается изданием распоряжения Министерства финансов Российской Федерации о закрытии года и подготовке отчета об исполнении бюджета.

На сегодняшний день существует ряд проблем, нерешенных вопросов связанных с исполнением бюджета по расходам.

В совершенствовании, нуждается правовое регулирование исполнения бюджета по расходам. Несовершенство правового регулирования в данной сфере наносит ущерб бюджету (неэкономное расходование бюджетных средств) и является причиной злоупотреблений всеми участниками бюджетного процесса, от Федерального казначейства до получателя бюджетных средств. Решение видится в разработке и применении законодательных актов и нормативных документов.

Для повышения ответственности бюджетополучателей за использование бюджетных средств необходимо дополнить и выделить принципы бюджетного финансирования отдельной статьей Бюджетного кодекса РФ в следующем составе:

принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств;

принцип адресности и целевого характера бюджетных средств;

принцип соблюдения законности бюджетного финансирования;

Принцип соблюдения законности бюджетного финансирования направлен на выделение бюджетного финансирования только согласно Федеральному закону о федеральном бюджете, согласно бюджетной росписи, утвержденных и доведенных бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, принятых и подтвержденных денежных обязательств.

Особенно актуальна проблема нецелевого использования государственных средств. Имеет место накопление не использованных в течение года остатков бюджетных средств, неравномерное их расходование.

Решение проблемы видится в усилении контроля над расходованием бюджетных средств.

Не смотря на все трудности и проблемы по исполнению бюджета по расходам Министром финансов России отмечено высокое качество работы, проделанное органами Федерального казначейства в беспрецедентно короткие сроки. Но необходимо и дальше повышать качество обслуживания исполнения бюджета по расходам, охватывая новые задачи и превращая Федеральное казначейство не только в систему, обслуживающую федеральный бюджет, но в единую систему казначейского исполнения бюджетов всех уровней. Уже сегодня система Федерального казначейства обслуживает несколько регионов. Такое решение было трудно отстоять, но сегодня уже есть положительные результаты его принятия.

Становление единой системы казначейского обслуживания бюджетов всех уровней не имеет ничего общего с проявлением унитаризма, с нарушением принципов федерализма в государственном устройстве. В любой стране с федеральным устройстве казначейская система обслуживания исполнения бюджета по расходам - единая, общегосударственная. Это - один из факторов единого экономического пространства в стране.

3.2 Бюджетный контроль как фактор повышения эффективности бюджетных расходов

Казначейская система исполнения федерального бюджета предполагает прохождение всех финансовых бюджетных потоков через органы Федерального казначейства, что позволяет осуществлять сплошной и непрерывный контроль за федеральными бюджетными средствами.

Государственный финансовый контроль - представляет собой деятельность государственных органов власти и управления за соблюдением экономическими субъектами установленных норм права с целью обеспечения законности, целесообразности, эффективности, образования, распределения и использования финансовых ресурсов государства.

Особенности целевого использования бюджетных средств бюджетными учреждениями, заключаются в их обязанности расходовать средства федерального бюджета в строгом соответствии с целевым назначением, указанным в расходных расписаниях на финансирование расходов, которыми осуществляется доведение ассигнований до бюджетополучателей при казначейской системе исполнения федерального бюджета. Это вытекает из статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств».

Традиционно финансовый контроль подразделяется по критерию времени проведения контроля и времени совершения проверяемых финансовых операций на предварительный, текущий и последующий.

На начальном этапе работы казначейства приоритетным был последующий контроль (так как все денежные средства перечислялись на счета бюджетополучателей в банки), а с переводом получателей средств федерального бюджета на расчеты по лицевым счетам приоритет отдается организации предварительного и текущего контроля. Несмотря на большую трудоемкость данной области финансового контроля, она является надежным способом избежать неправильных расходов, который лучше широко использовать, чем впоследствии пытаться возвратить неправомерно потраченные средства. «Основной контроль за движением финансовых потоков государства должен вестись на стадии выделения средств и на стадии использования средств» [27, С. 12].

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами в соответствии со статьей 267 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Предварительный контроль проводится на стадии санкционирования расходов. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетные учреждения не должны принимать обязательства по договорам, оплата которых не предусмотрена в законе о федеральном бюджете и превышает лимиты бюджетных обязательств, установленные Правительством Российской Федерации, и Федеральное казначейство следит за этим. То есть предварительный контроль предусматривает проверку обоснованности расходов.

Такой контроль позволяет предупредить нарушения законов и нормативных актов, а также сэкономить средства федерального бюджета.

После принятия решения о выделении бюджетных средств бюджетополучателям наступает этап текущего контроля. Текущий контроль - это контроль, осуществляемый на этапе совершения финансовых операций со средствами бюджета в целях предотвращения нарушений при расходовании этих средств, соблюдения финансовой дисциплины своевременного осуществления финансово-денежных расчетов. На стадии текущего контроля производится проверка соответствия назначения платежа кодам экономической классификации и соответствия заключенных договоров лимитам бюджетных обязательств, а также наличия документов, подтверждающих надлежащую реализацию договоров на поставку продукции, выполнение работ, услуг.

Наиболее ярко роль органов Федерального казначейства при осуществлении финансового контроля за исполнением расходной части бюджета проявляется в механизме учета операций через лицевые счета, позволяющим резко ограничить количество нарушений бюджетного законодательства.

Поскольку в настоящее время довольно нередка практика завышения нерасходных показателей при формировании бюджета, что приводит к нерациональному использованию государственных средств в одной сфере при одновременной их нехватке в другой. Обязанность, возложенная Бюджетным кодексом РФ на главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств в части осуществления финансового контроля за использованием государственных ресурсов нижестоящими учреждениями, на сегодняшний день остается во многом неисполненной.

Для решения этой проблемы необходимо роль органов Федерального казначейства в этом вопросе сделать более активной, чем просто сбор и учет смет бюджетополучателей. Ряд экономистов предполагают наделить органы Федерального казначейства полномочиями по проверке проектов смет расходов бюджетных учреждений по всем показателям и утверждению их наряду с вышестоящей организацией.

При этом сметы должны проверяться на предмет убедительности и достоверности лежащих в их основе предложений. Органы казначейства в данном случае могут делать выводы о возможных вариантах экономии государственных средств.

Бесспорно, для того, чтобы осуществлять подобную работу, необходима соответствующая информация о нормативах, средних ценах, минимальной численности и другое. Но, скоординировав работу с иными государственными органами, данная информация может быть получена и успешно применена в работе казначейства.

На практике нередко встречаются случаи оплаты за счет бюджетных средств товаров и услуг по завышенным ценам.

При финансировании через лицевые счета большое значение имеет также учет органами казначейства бюджетных обязательств, что позволяет ограничить рост кредиторской задолженности федерального бюджета. В настоящее время ведется учет только тех обязательств, которые вытекают из договора на энергоснабжение и поставку коммунальных услуг. Таким образом, данный механизм позволяет ограничить лишь часть кредиторской задолженности. Представляется разумным, чтобы в дальнейшем казначейством осуществлялся учет всех бюджетных обязательств, что будет важным шагом на пути к переводу бюджетной отчетности с кассового метода на метод начислений, который используется во многих странах с развитой экономикой.

При кассовом методе расходы бюджета фиксируются лишь в момент их поступления или списания со счета бюджета. Отчеты, составленные в соответствии с этим методом, являются достаточно простыми для анализа, но в то же время они не отвечают увеличивающимся потребностям в финансовой информации. Они не отражают операции, не связанные с поступлением или расходованием денежных средств (приобретение активов в кредит, увеличение гарантийных обязательств и т.п.).

Принцип начислений является базисным методом ведения бухгалтерского учета в большинстве развитых стран. «Финансовая отчетность, составленная в соответствии с этим методом, содержит достоверную информацию о ресурсах, находящихся в собственности организации, производственных издержках и прочие сведения, имеющие важное значение при оценке финансового положения и изменений за отчетный период» [15, С. 10]. Важной особенностью метода начислений является то, что помимо активов в отчете также отражаются как собственные обязательства, так и обязательства контрагентов, которые могут достаточно точно прогнозироваться. Учет органами федерального казначейства всех обязательств бюджетных учреждений и, соответственно перехода от кассового метода составления отчетности к методу начислений позволит вести учет исполнения бюджета на более ранних стадиях, чем его кассовое исполнение, что даст возможность для более точного планирования движения бюджетных средств, контролировать их расходование.

В российской практике с недавних пор появились понятия санкционированной и несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета.

При этом задолженность, покрываемая запланированными расходами федерального бюджета на соответствующий год, является санкционированной, а непокрываемая - несанкционированной. Она образуется в результате принятия на себя бюджетными учреждениями обязательств, не обеспеченных бюджетным финансированием. На сегодняшний день существует лишь один способ ограничения подобной задолженности - учет органами казначейства бюджетных обязательств, принятых на себя бюджетными учреждениями. Полноценный учет бюджетных обязательств позволяет иметь информацию обо всех принятых бюджетными учреждениями обязательствах, которые с течением времени заменяются кассовыми расходами. Внедрение этой системы позволяет отслеживать обязательства на различных стадиях процесса исполнения бюджета. В том случае, когда сумма договора не превышает лимит бюджетных обязательств, выделенный конкретному бюджетному учреждению по определенному коду бюджетной классификации, договор принимается к учету и впоследствии при поступлении финансирования происходит его оплата. Договор на поставку продукции, стоимость которого на текущий финансовый год превышает остаток лимита бюджетных обязательств учреждения по коду бюджетной классификации, к учету не принимается. Таким образом, в случае не подтверждения требуемого в соответствии с договором объема финансирования лимитом бюджетных обязательств по соответствующему коду бюджетной классификации данный договор не оплачивается органом федерального казначейства. Следовательно, в случае принятия бюджетного обязательства на учет кредиторская задолженность является санкционированной, так как в данном случае она обеспечена соответствующим объемом финансирования из федерального бюджета. В том случае, если обязательство не принимается на учет, кредиторскую задолженность следует считать несанкционированной, и она может беспрепятственно увеличиваться, потому что бюджетное учреждение, являясь самостоятельным юридическим лицом, вправе заключать от своего имени любые договоры. Главная проблема в данном вопросе заключается в том, что в случае отказа органа казначейства принять на учет договор и, следовательно, произвести по нему оплату, он, тем не менее, не теряет юридической силы, сохраняя в силе установленные права и обязанности. Данный факт позволяет поставщику работ (услуг) требовать оплаты по договору в судебном порядке. При этом в случае невозможности бюджетного учреждения оплатить сумму задолженности она в порядке субсидиарной ответственности предъявляется государству, увеличивая его кредиторскую задолженность.

Д.Л. Комягин считает, что «поскольку собственником всех бюджетных учреждений является государство, Правительство Российской Федерации имеет возможность утвердить нечто вроде типового положения о бюджетном учреждении, включив в него нормы, дающие гарантию от принятия таким учреждением на себя обязательств, не обеспеченных бюджетным финансированием» [28, С. 57]. Однако лучший выход из сложившейся ситуации видится в изменении контрольных полномочий органов федерального казначейства в данном вопросе. Как известно, при отсутствии государственной регистрации определенных договоров они теряют юридическую силу и считаются ничтожными. Однако договоры, принимаемые на учет органами казначейства, не входят в данную категорию, и, кроме того, принятие договора на учет не является актом государственной регистрации. То есть, необходимо, чтобы была установлена обязательная государственная регистрация в органах федерального казначейства заключаемых получателями бюджетных средств договоров, оплачиваемых за счет средств бюджета. В случае отсутствия подобной регистрации, заключаемые договора считались бы ничтожными, что не отражалось бы на кредиторской задолженности федерального бюджета. В случае принятия данных изменений контроль за недопущением роста кредиторской задолженности будет более тщательным, что непременно приведет к увеличению ресурсной базы бюджета.

При создании Единого реестра договоров, заключаемых бюджетными учреждениями фиксируются номера и даты заключения договора, экономической статьи, по которой будут расходоваться средства в рамках данного договора, предмета договора (товар, работа или услуга), контрагента по договору и срока оплаты по договору.

При наличии такого реестра составляется прогноз кассовых планов в разрезе статей экономической классификации, проверяется платежные документы, предоставленные бюджетополучателями в органы Федерального казначейства на соответствие назначения платежа условиям договора и автоматически сверяются реквизиты платежных поручений на соответствие договорам, что позволяет минимизировать количество ошибок.

Контрольной цифрой для определения границы оплаты-неоплаты бюджетного обязательства является лимит бюджетных обязательств, установленный главным распорядителем либо распорядителем средств федерального бюджета по каждому коду бюджетной классификации.

Целью учета договорных обязательств в органах Федерального казначейства является проведение непосредственно перед принятием какого-либо денежного обязательства за счет федерального бюджета контроля за тем, отпущены ли субъекту, заключающему договор, соответствующих финансовых полномочий, ограниченных лимитом бюджетных обязательств, установленных по каждому коду бюджетной классификации, и является элементом казначейского исполнения бюджета. Учет договорных обязательств, подлежащих исполнению за счет бюджета, предназначен для достижения сбалансированности принятых на себя бюджетным учреждением обязательств и обеспеченного бюджетным финансированием на текущий финансовый год.

Учет бюджетных обязательств органами Федерального казначейства и контроль за расходованием бюджетных средств в пределах утвержденных лимитов и ассигнований является механизмом реализации принципа бюджетной системы «обеспеченности бюджетных расходов и платежей». Суть данного принципа заключается в том, что расход не может превышать выделенного лимита финансирования по соответствующему коду бюджетной классификации.

Учет бюджетных обязательств, вытекающих из договора на поставку продукции, осуществляется органом федерального казначейства на основании представленных учреждением оригинала договора в трех экземплярах, а также Расшифровки к договору на поставку продукции, работ и услуг за счет средств федерального бюджета. Расшифровка должна быть заверена главным бухгалтером и руководителем учреждения и указывать сумму договора в структуре кодов бюджетной классификации Российской Федерации (с указанием главы, раздела, подраздела, целевой статьи, вида расхода и кодов экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации).

При проведении учета договора на поставку продукции орган Федерального казначейства:

производит сопоставление указанной в договоре суммы с ее расшифровкой и неиспользованного учреждением лимита бюджетных обязательств по конкретному коду бюджетной классификации Российской Федерации;

уменьшает соответственно сумму неиспользованного учреждением лимита бюджетных обязательств.

Показатели Расшифровки записываются в Журнал учета договоров на принятие бюджетных обязательств.

Договоры на поставку продукции учитываются органами федерального казначейства в пределах остатка лимита бюджетных обязательств на текущий финансовый год по соответствующему коду бюджетной классификации Российской Федерации. Объем свободного остатка по коду бюджетной классификации Российской Федерации определяется как разница между установленным учреждению лимитом бюджетных обязательств на финансовый год и суммами принятых с начала года на учет бюджетных обязательств. Распорядители бюджетных средств не могут уменьшать установленные находящемуся в их ведении учреждению лимиты бюджетных обязательств, если учреждением уже приняты под них обязательства.

При принятии на учет бюджетному обязательству присваивается уникальный последовательный в пределах учреждения и финансового года учетный номер, который проставляется ответственным исполнителем органа федерального казначейства в соответствующей строке Расшифровки.

Ha всех экземплярах договоров на поставку услуг (продукции), бюджетные обязательства, по которому приняты на учет, ответственный исполнитель органа федерального казначейства проставляет дату принятия их на учет и персональный штамп и подпись, а также указывает учетные номера бюджетных обязательств, присвоенные органом федерального казначейства, и суммы обязательств по каждому коду бюджетной классификации Российской Федерации. 1-ый экземпляр и расшифровка остаются в органе федерального казначейства, а его 2-ой и 3-ий экземпляры договора на поставку услуг (продукции) возвращаются учреждению.

Бюджетные обязательства вносятся в Карточку контроля за бюджетными обязательствами, которая открывается учреждению отдельно по каждому коду бюджетной классификации Российской Федерации. После принятия на учет бюджетного обязательства производится уменьшение суммы неиспользованного учреждением лимита бюджетных обязательств.

Для обеспечения учета исполнения бюджетного обязательства в платежных поручениях в поле «Назначение платежа» учреждением дополнительно указывается учетный номер бюджетного обязательства, присвоенный органом федерального казначейства.

В Карточке контроля за бюджетными обязательствами по соответствующему коду бюджетной классификации Российской Федерации подлежат отражению все операции по оплате расходов и возврату средств.

В случае изменения условий договора имеется соответствующие процедуры внесения изменений в учтенные бюджетные обязательства.

Введение контроля только обязательств бюджетных учреждений по коммунальным услугам, а расширить сферу контроля пока из-за технических сложностей не представляется возможным, сначала встретило жесткое сопротивление со стороны бюджетополучателей, но постепенно у них появилось понимание важности необходимости этой работы. Важность этой информации первыми оценили естественные монополисты, для которых несоответствие натуральных и денежных лимитов потребления, большая кредиторская задолженность бюджетной сферы создает кризисные ситуации. В целях получения консолидированной информации об объемах денежных обязательств бюджетных учреждений по оплате коммунальных услуг подлежащих оплате за счет бюджетных и внебюджетных источников и сравнения их с натуральными показателями Правительство РФ в Постановлении № 296 от 04.04.2000 года обязало бюджетные учреждения представить в органы Федерального казначейства все обязательства по потреблению электрической и тепловой энергии и поставке газа, включая и обязательства, принимаемые за счет внебюджетных средств.

После улучшения ситуации с техническим оснащением и оснащением программными средствами перечень кодов экономической классификации, по которым будут учитываться обязательства бюджетных учреждений, предполагается значительно расшириться.

Анализ отчетов об обязательствах, исполненных за счет средств федерального бюджета вытекающих из договоров на энергоснабжение и поставку коммунальных услуг за 2007 - 2008 годы. представлен в табл. 2.

Таблица 2. Анализ исполнения бюджетных обязательств за 2007 и 2008 годы (в тыс. руб.)

Показатель	2007 год	2008 год
Лимиты бюджетных обязательств получателей средств	10197,59	9379,93
Принято на учет бюджетных обязательств	10004,25	9332,49
Проценты принятых на учет обязательств от	98,10	99,49
Исполнено бюджетных обязательств	10004,25	9332,49
% исполнения бюджетных обязательств к принятым на учет бюджетным обязательствам	100	100

Как свидетельствуют данные, представленные в табл. 2 было поставлено на учет бюджетных обязательств в 2007 году 98,10 процентов от выделенных лимитов бюджетных обязательств, в 2008 году - 99,49 процента. Исполнение бюджетных обязательств по отношению к принятым на учет составило 100 процентов. То есть необходимо более тщательное планирование федеральными учреждениями своих расходов, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета.

На практике при исполнении учета бюджетных обязательств бюджетных учреждений, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета приходится сталкиваться с рядом проблем.

Органы федерального казначейства могут отказать учреждениям в приеме на учет бюджетных обязательств по следующим причинам:

несоответствие суммы по договору сумме указанной в расшифровке;

отсутствие в договоре или дополнительном соглашении стоимостных и натуральных показателей оказываемых услуг;

при изменении договора несоответствие представленного в расшифровке графика оплаты обязательств фактически исполненной части договора.

Решение вышеуказанных проблем возможно путем более глубокой проработки и изучения вопросов учета бюджетных обязательств органами Федерального казначейства со своими клиентами - федеральными учреждениями.

Но наиболее сложной задачей, с которой приходится сталкиваться органам Федерального казначейства при приёме на учёт бюджетных обязательств федеральных учреждений, имеет непосредственное отношение к пункту 5 Положения об учёте территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счёт средств федерального бюджета. Содержание этого пункта сводится к тому, что распорядители бюджетных средств не могут уменьшать установленные находящемуся в их ведении учреждению лимиты бюджетных обязательств, если учреждением уже приняты под них обязательства.

Например, в Отделении по г. Сатке УФК по Челябинской области у трех федеральных учреждений в 2008 году было произведено уменьшение лимитов бюджетных обязательств по «коммунальным» статьям бюджетной классификации РФ. Причём распорядители бюджетных ассигнований уменьшают лимиты у подведомственных им учреждений несмотря на то, что учреждениями уже приняты под них обязательства, т.е. заключены договора с поставщиками указанных услуг. Ситуация бывает усложнена тем, что одновременно с уменьшением «коммунальных» статей происходит увеличение лимитов по другим статьям бюджетной классификации, к примеру, по «зарплатным» статьям накануне получения учреждением заработной платы.

В таком случае учреждение обязано перезаключить договор с поставщиками услуг под сумму уменьшенных лимитов (это только в том случае, если не были приняты денежные обязательства), в орган федерального казначейства представить одновременно уведомление о лимитах бюджетных обязательств и новый договор или дополнительное соглашение к договору в размере доведенных лимитов. До этого момента органы федерального казначейства не имеют права принять от учреждения уменьшенные лимиты бюджетных обязательств. Зачастую учреждения не соблюдают указанные правила и представляют в органы федерального казначейства уведомления о лимитах без одновременного предоставления новых договоров.

В любом случае ответственность за соответствие суммы обязательств по приобретаемой учреждением продукции установленным лимитами бюджетных обязательств несёт руководитель этого учреждения.

Выход из подобной ситуации - более тщательное планирование федеральными учреждениями своих расходов, а со стороны органов федерального казначейства - это бдительный контроль за недопущением принятия на учёт уменьшенных лимитов бюджетных обязательств без одновременного изменения и договора под них, а также постоянная консультационная работа в части информирования руководителей федеральных учреждений по вопросам оформления и предоставления необходимых документов в органы федерального казначейства.

Проведем анализ динамики доведения и исполнения бюджетных обязательств в 2008 году, информация представлена в табл. 3.

Таблица 3. Динамика доведения и исполнения бюджетных обязательств в 2008 году, (тыс. руб.)

Показатель	на 01.04.08 г.	на 01.07.08 г.	на 01.10.08 г.	на 01.01.09 г.
Лимит бюджетных обязательств получателей средств бюджета	9677,48	10424,98	9366,24	9379,93
Принято на учет бюджетных обязательств	5638,73	9293,88	9079,83	9332,49
проценты принятых на учет обязательств от лимита бюджетных обязательств получателей средств	58,27	89,15	96,94	99,49
Исполнено бюджетных обязательств	1559,34	4044,15	5944,19	9332,49
проценты исполнения бюджетных обязательств к принятым на учет бюджетным обязательствам	27,65	43,51	65,47	100,00

За ряд последних лет основной проблемой было несвоевременное заключение бюджетными учреждениями договоров с поставщиками услуг, то есть принятие на учёт бюджетных обязательств; соответственно оплата по доведённым лимитам бюджетных обязательств проходила не регулярно определёнными суммами, а зачастую единовременно ближе к концу года. Однако до сих пор существуют учреждения, которые, несмотря на то, что им выделены и лимиты бюджетных обязательств, и на лицевые счета поступило финансирование, не спешат принимать бюджетные обязательства, то есть заключать договора. Мер воздействия на такие учреждения у органов федерального казначейства нет, поэтому данный вопрос полностью зависит от политики конкретного руководителя федерального учреждения.

Таким образом, несмотря на то, что учёт бюджетных обязательств федеральных учреждений органы федерального казначейства осуществляют не первый год, остаются нерешённые проблемы. Причины этих проблем, на мой взгляд, в основном, кроются в неответственном подходе руководителей федеральных учреждений к требованиям законодательства, несерьёзном отношении к органам федерального казначейства, где учреждениям открыты лицевые счета. Следовательно, до тех пор, пока руководители федеральных учреждений не будут руководствоваться в своей работе теми же нормативными документами, что и органы федерального казначейства, проблемы не исчезнут. Положительного результата от односторонних действий федерального казначейства ждать не следует. Будут ли решены данные проблемы, зависит от совместных усилий двух сторон - и казначейства, и федеральных учреждений - бюджетополучателей.

Обеспечение равномерного расходования бюджетных средств без излишнего накопления сумм остатков финансирования на лицевых счетах в органах Федерального казначейства стало актуальным в последние несколько лет, поскольку исполнение федерального бюджета осуществляется с профицитом и финансирование из федерального бюджета выделяется в полном объеме в соответствии с бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств. Однако на лицевых счетах бюджетных учреждений накапливаются значительные объемы остатков финансирования, что в конечном итоге приводит к неэффективному использованию средств федерального бюджета. Данные органов федерального казначейства по Челябинской области подтверждают вывод о значительных остатках средств федерального бюджета (табл. 4).

Таблица 4. Объем неиспользованных средств федерального бюджета, перечисленных органами федерального казначейства по Челябинской области на счет Главного управления федерального казначейства

	2006 г.	2007 г.	2008 г.
Объем неиспользованных средств федерального бюджета, тыс. руб.	9537	14905	17548

Рис. 3. Объем неиспользованных средств федерального бюджета, тыс. руб.

Главной причиной накопления остатков является то, что органы федерального казначейства не пропускают платежи без надлежащего оформления договоров, отсутствия проектно-сметной документации, а также осуществляют контроль за целевым использованием средств бюджета. Материалы инвентаризации договоров и контрактов, проведенной отдельными главными распорядителями бюджетных средств, свидетельствуют о низком уровне постановки юридической работы в подведомственных организациях. Основная часть документов, применяемых получателями бюджетных средств, не в полной мере учитывает нормы гражданского и бюджетного законодательства и не обеспечивает надлежащей защиты хозяйственных интересов государства. В ряде договоров отсутствуют условия, предусматривающие ответственность исполнителей за сроки и качество выполненных работ и услуг.

Однако это не означает, что для сокращения остатков необходимо отказаться от казначейского контроля. Переход на казначейскую систему исполнения бюджета требует принятия неотложных мер по повышению уровня юридической работы и создания условий для надежной защиты интересов государства.

Практика казначейского исполнения федерального бюджета показывает, что с момента зачисления средств на казначейский счет средств федерального бюджета до момента списания проходит иногда несколько месяцев.

Проведем анализ исполнения федерального бюджета территориальным Отделением федерального казначейства за 2007-2008 годы (табл. 5).

Таблица 5. Объем неиспользованных средств федерального бюджета, находившиеся на счетах, открытых в органах федерального казначейства в 2007-2008 годы

месяц	2007 год	2008 год
	Объем финансирования, тыс. руб.	Кассовые расходы, тыс. руб.	Остаток неиспользуемых средств, тыс. руб.	Доля остатка неиспольз. средств в общем объеме финансирования, %	Объем финансирования, тыс. руб.	Кассовые расходы, тыс. руб.	Остаток неиспользуемых средств, тыс. руб.	Доля остатка неиспользуемых средств в общем объеме финансирования, %
Январь	2259,93	1183,87	1076,06	0,90	9615,85	5838,21	3777,63	2,7
Февраль	6504,36	4808,72	2771,70	2,30	11177,88	8339,16	6616,35	4,7
Март	8085,04	7653,03	3203,71	2,70	11572,92	11672,99	6516,29	4,7
Апрель	8580,61	7122,53	4661,79	3,90	11891,09	12100,28	6307,10	4,5
Май	10451,14	8067,79	7045,14	5,90	11562,14	9756,73	8112,51	5,8
Июнь	8494,69	9979,39	5560,44	4,70	11477,02	14612,12	4977,42	3,6
Июль	9111,85	7174,74	7497,55	6,30	12376,14	9100,22	8253,35	5,9
Август	8104,90	8512,78	7089,67	5,90	9114,00	7535,93	9861,43	7,05
Сентябрь	8390,62	8565,26	6915,03	5,80	11723,67	14359,32	7225,78	5,2
Октябрь	14198,97	12717,65	8396,35	7,09	9715,00	9637,87	7302,92	5,2
Ноябрь	12243,66	10822,79	9817,22	8,29	11049,34	11393,51	6958,74	5,0
Декабрь	8232,50	18049,74	0,00	0,00	12084,19	19042,94	0,00	0,00
Итого	118348,24	118348,24	0,00	0,00	139796,86	139796,86	0,00	0,00

Данные, представленные в табл. 4, свидетельствуют о том, что поступившие бюджетным учреждениям средства расходуются ими не сразу.

Средний размер остатков средств федерального бюджета, находившихся на счетах территориального органа Федерального казначейства в 2007 году был равен 5336,22 тыс. руб., что составляет 54 процента от среднемесячного объема финансирования.

Воспользуемся формулой (1) расчета ежемесячной упущенной выгоды, предложенной Бушминым Е.В. и Плиевой В.И. [18, с. 28]:

N = Fin * Ost * Pгос (1)

где N - сумма ежедневной упущенной выгоды;

Fin - сумма финансирования;

Ost - процент остатков на лицевых счетах получателей средств;

Pгос - ставка рефинансирования Центрального банка России.

Учитывая размер ставки рефинансирования, действовавшей в 2007 году, ежемесячная упущенная выгода равна:

N = 5336,22 тыс. руб. * 0,21*10,5 = 93,38 тыс. руб.

Среднемесячный размер остатков средств федерального бюджета, находившихся на счетах органов Федерального казначейства в 2008 году был равен 6325,79 тыс. руб., что составляет 54 процента от среднемесячного объема финансирования. Учитывая размер ставки рефинансирования, действовавшей в 2008 году, ежемесячная упущенная выгода рассчитанная по формуле (1) равна 94,88 тыс. руб.

Исходя из вышеприведенного анализа объема неиспользованных средств федерального бюджета на счетах в органах Федерального казначейства можно сделать ряд выводов.

На значительный объем неиспользованных средств федерального бюджета влияет такой фактор как завышение смет расходов получателей средств, что ведет к чрезмерному финансированию, которое остается невостребованным.

Причины образования остатков могут быть разные: либо бюджетным учреждениям требуется какое-то время для заключения договоров, специфика некоторых из них заставляет держать определенную сумму в резерве, другим учреждениям просто приходит финансирование сверх потребности на данный момент. Но в большинстве случаев платежного обязательства у бюджетополучателей еще не возникало: нет актов выполненных работ, не заключены соответствующие договора.

...