Анализ института несостоятельности (банкротства) в Российской Федерации

4) имущества, которое остается у должника после передачи участникам строительства жилых помещений, достаточно для погашения текущих платежей, требований кредиторов первой и второй очередей или на депозитный счет арбитражного суда внесены денежные средства в соответствии с п. 5 ст. 201.10 настоящего закона;

5) в реестре требований кредиторов отсутствуют требования кредиторов, не являющихся участниками строительства, по обязательствам, обеспеченным залогом прав застройщика на многоквартирный дом, строительство которого завершено, земельный участок, передаваемые жилые помещения, либо указанные кредиторы согласились на передачу участникам строительства жилых помещений, либо на депозитный счет арбитражного 5 н суда внесены денежные средства в соответствии с п. 6 ст. 201.10 настоящего закона;

6) всем участникам строительства передаются жилые помещения в соответствии с условиями договоров, предусматривающих передачу жилых помещений, и передаваемых жилых помещений достаточно для удовлетворения требований всех участников строительства, включенных в реестр требований кредиторов и реестр требований о передаче жилых помещений (в том числе отсутствуют требования нескольких участников строительства о передаче одних и тех же жилых помещений в многоквартирном доме, за исключением случаев, предусмотренных п. 7 ст. 201.10 настоящего закона). С согласия участника строительства возможна передача ему жилого помещения, отличающегося по площади, планировке, расположению от жилого помещения, соответствующего условиям договора, предусматривающего передачу жилого помещения.

С 1 июля 2013 г. вступают в силу нормы, предусмотренные Градостроительным кодексом, регулирующие вопросы взыскания компенсации сверх возмещения вреда, причиненного в результате разрушения, повреждения объекта капитального строительства, нарушения требований безопасности при строительстве, а также требований к обеспечению безопасной эксплуатации зданий Федеральный закон от 28.11.2011 г. № 337-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».. Они входят в состав денежных требований.

Кроме того, взыскание компенсации сверх возмещения вреда не приостанавливается с введением финансового оздоровления, внешнего управления. Требования кредиторов о взыскании компенсации сверх возмещения вреда удовлетворяются в первую очередь.

Сведения, подлежащие опубликованию в соответствии с Законом о банкротстве, вносятся в Единый федеральный реестр сведений о банкротстве с 1 апреля 2011 г. Пункт 2 ст. 4 Федерального закона от 28.12.2010 г. № 429-ФЗ. В декабре 2011 г. был принят закон Федеральный закон от 3.12.2011 г. № 390-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) и статью 3 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) и признании утратившими силу частей 18, 19, 21 и статьи 4 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»., предусматривающий обязанность регулирующего органа утвердить до 1 июня 2012 г. порядок и критерии отбора оператора Единого федерального реестра сведений о банкротстве, осуществить до 1 января 2013 г. отбор такого оператора и передачу ему функций по формированию и ведению реестра. До этого момента функции оператора осуществляются организацией, определяемой регулирующим органом.

В декабре 2011 г. был принят закон (от 3.12.2011 г. № 390-ФЗ Федеральный закон от 3.12.2011 г. № 390-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) и статью 3 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон«О несостоятельности (банкротстве) и признании утратившими силу частей 18, 19, 21 и статьи 4 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»

), направленный на поддержку кредитных кооперативов, банкротство которых осуществляется так же, как и банкротство финансовых организаций, но с некоторыми особенностями.

Так, в отношении кредитных кооперативов действуют два дополнительных основания для применения мер по предупреждению банкротства:

1) неоднократное нарушение финансовых нормативов, установленных законодательством о кредитной кооперации, в течение 12 месяцев с даты выявления первого такого нарушения;

2) вынесение контрольным органом предписания о запрете кредитному кооперативу осуществлять привлечение денежных средств, прием новых членов и выдачу займов.

При возникновении оснований для применения мер по предупреждению банкротства кредитный кооператив направляет план восстановления платежеспособности либо в контрольный орган, либо в саморегулируемую организацию, членом которой он является.

В состав временной администрации кредитного кооператива входят представители саморегулируемой организации кредитных кооперативов, членом которой он является.

Решение о назначении временной администрации принимается контрольным органом, если он непосредственно осуществляет контроль деятельности кооператива, на основании результатов проверки его деятельности, проведенной не более чем за месяц до даты принятия решения о назначении временной администрации. Такое решение может быть принято и до завершения проверки контрольным органом, если в ходе ее проведения выявлены основания для обязательного назначения временной администрации. Ходатайство о назначении временной администрации может быть заявлено саморегулируемой организацией в случае, если выявлены основания, предусмотренные законом. А именно:

А) неоднократный отказ в течение месяца в удовлетворении требований кредиторов по денежным обязательствам. При этом под таким отказом понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение требований кредиторов по денежным обязательствам в течение 10 рабочих дней со дня возникновения обязанности удовлетворения таких требований, если иное не предусмотрено Федеральным законом;

Б) неоднократное нарушение финансовых нормативов, установленных в соответствии с законодательством в сфере кредитной кооперации, в течение 12 месяцев с даты выявления первого такого нарушения.

В случае ограничения полномочий исполнительных органов кооператива исполнительные органы имеют право принимать решения о приеме новых членов и о привлечении денежных средств членов кооператива только с согласия временной администрации.

Что касается особенностей удовлетворения требований кредиторов кредитного кооператива, то важно отметить, что требования членов кредитного кооператива - физических лиц, являющихся кредиторами, подлежат удовлетворению в первую очередь.

Тем самым им предоставляется максимальная защита их прав. Однако ограничивающими факторами являются сумма, в пределах которой осуществляется такая защита, -700 тыс. руб. и основание - наличие договора передачи личных сбережений. На практике довольно часто используются различные виды договоров либо договоры носят смешанный характер, что затрудняет защиту прав кредиторов - физических лиц.

Оставшиеся неудовлетворенными требования физических лиц - кредиторов подлежат удовлетворению в третью очередь. Вслед за ними удовлетворяются требования членов кредитного кооператива - юридических лиц на основании заключенных ими договоров займа. Еще позже - требования лиц, не являющихся членами кредитного кооператива.

Также имеются и некоторые другие особенности, предусмотренные п. 4 ст. 189.5 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

При недостаточности средств кредитного кооператива для погашения задолженности перед кредиторами его члены, а также те лица, членство которых прекращено не позднее 6 месяцев с даты подачи заявления о банкротстве в суд, несут субсидиарную ответственность в пределах невнесенной части дополнительного взноса каждого из членов кооператива. Члены правления, контрольно-ревизионного органа или единоличный исполнительный орган несут солидарно субсидиарную ответственность в пределах сумм паев, подлежащих возврату или возвращенных при прекращении членства, если признаки банкротства кооператива возникли в результате виновных действий или бездействия указанных лиц. Вышеназванные лица могут быть признаны виновными, если их решения или действия, повлекшие за собой возникновение признаков банкротства, не соответствовали принципам добросовестности и разумности, установленным гражданским законодательством, уставом кооператива, обычаям делового оборота.

Субсидиарная ответственность саморегулируемой организации кредитных кооперативов наступает в случае ненаправления ходатайства о назначении временной администрации, предусмотренного законом.

В целом, оценивая ситуацию в сфере банкротств в 2011-2012 гг., мы можем говорить о том, что на смену системным новациям 2009 г., импульсом для которых стали события внешнего характера - кризисные явления в мировой и российской экономике, пришла начиная с 2010 г. защита отдельных социально значимых групп субъектов и рынков (финансового, страхового, строительного и т.п.).

По-прежнему вне фокуса государственных интересов остался ряд важнейших вопросов, таких как:

1) разработка системы норм, обеспечивающих восстановление платежеспособности и/или сохранение производственных предприятий, выпускающих конкурентоспособную, экспортоориентированную продукцию;

2) возможность сохранения и восстановления платежеспособности компаний, обеспечивающих значительный уровень занятости граждан. (Такой уровень должен быть определен Правительством РФ или регионами в зависимости от ситуации на региональном рынке труда).

02.07.2013 был принят Федеральный закон N 189-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» Федеральный закон от 02.07.2013 N 189-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"..

В закон о банкротстве внесены уточнения, касающиеся порядка расчетов по текущим платежам и раскрытия информации, подлежащей опубликованию

Так, в частности, установлена обязанность арбитражного управляющего включать в Единый федеральный реестр сведения о результатах каждой из процедур, применявшейся в деле о банкротстве, не позднее 10 дней с даты ее завершения, и определен перечень сообщаемых сведений.

Оператор Единого федерального реестра обязан ежеквартально представлять в федеральные органы исполнительной власти сводную информацию за соответствующий период о результатах процедур банкротства (сведения должны включать информацию о совокупном размере требований кредиторов, общую сумму удовлетворенных требований по каждой очереди, сумму расходов на проведение процедур, а также сведения о наличии/отсутствии признаков преднамеренного и фиктивного банкротства.

Скорректирован порядок погашения платежей и требований кредиторов к застройщику. Теперь в целях обеспечения возможности передачи объекта незавершенного строительства или жилых помещений в многоквартирном доме, строительство которого завершено, текущие платежи и требования кредиторов первой и второй очереди, включенные в реестр требований кредиторов, могут быть погашены не только третьим лицом, но и участником строительства. Заявление о намерении погасить требования кредиторов направляется в арбитражный суд, рассматривающий дело о банкротстве, арбитражному управляющему.

2.2 Проблемы в законодательстве о банкротстве и перспективы совершенствования

Совершенствование законодательства о банкротстве, безусловно необходимое, проводится в значительной степени непоследовательно, без какой-либо концептуальной основы, если, конечно, не считать продолжающегося наращивания объема законодательного материала и усиления его продолжниковой направленности.

Как известно, законодательство о банкротстве и соответствующая правовая система занимают центральное место в деловой жизни экономически развитых стран. От их качества зависят решения о выдаче и получении кредитов, о принятии коммерческих рисков, о погашении долгов, о возможности совершения должником действий, направленных на обман кредиторов, о достижении компромисса по требованиям. Способность сторон с уверенностью предсказать, как закон и суд расценят ту или иную ситуацию, - самый эффективный путь предотвращения споров, побуждающий стороны действовать так, как решил бы в этой ситуации суд.

Эффективный закон о банкротстве - необходимая часть организованной рыночной экономики; он оказывает положительное влияние на деловую этику, возвратность долгов и коммерческие отношения в целом. Конечно, это не панацея, которая может привести к всеобщему финансовому оздоровлению или полной замене государственного вмешательства в экономику. В экономике возникают ситуации, когда вмешательство государства в процесс спасения предприятий необходимо. Однако такое вмешательство нужно проводить в качестве отдельного направления политики, а не смешивать его с осуществлением процедур, применяемых в деле о банкротстве Хоуман М. Роль режима несостоятельности в рыночной экономике // Вестник ВАС РФ. 2011. № 3. С.36..

Повышение эффективности российского законодательства о банкротстве, на наш взгляд, должно осуществляться на принципиально новой основе с учетом современных мировых достижений в этой области, исходя из принципов:

- упрощения законодательства о банкротстве;

- сокращения сроков производства по делам о банкротстве;

- усиления защиты прав и интересов кредиторов в деле о банкротстве;

- обеспечения равенства конкурирующих кредиторов.

Поэтому правильнее было бы отказаться от специальных законов (Закона о банкротстве кредитных организаций, Закона о банкротстве финансовых организаций) и сосредоточить нормы о банкротстве в одном законе.

Необходимо также отказаться от неэффективных судебных процедур банкротства (наблюдения, финансового оздоровления, внешнего управления), затягивающих производство по делу о банкротстве, и повысить роль конкурсного производства и мирового соглашения. Исключение указанных процедур из числа судебных вовсе не значит, что их аналоги не могут быть использованы как внесудебные процедуры в целях предупреждения банкротства юридических лиц и граждан. Подобные внесудебные процедуры можно предусмотреть как в Законе о банкротстве, так и в отдельном законе о финансовом оздоровлении. Их цели вполне могут достигаться также в ходе реализации конкурсного производства (наблюдение) и мирового соглашения (погашение задолженности в соответствии с графиком или восстановление платежеспособности должника посредством мер, предусмотренных нынешними процедурами финансового оздоровления и внешнего управления).

Изучение законодательства о банкротстве и практики его применения показывает, что оптимальные научные и практические решения по целому ряду ключевых вопросов регулирования конкурсных отношений в нашей стране пока еще не найдены. Прежде всего, это те положения Закона о банкротстве, которые закрепляют определенный баланс интересов лиц, участвующих в деле о банкротстве: интересов должника и кредиторов, интересов конкурирующих кредиторов, интересов должника и кредиторов, с одной стороны, и интересов государства - с другой и т.д.

Интересы неплатежеспособного должника и кредиторов (конкурсных кредиторов, государства в лице уполномоченных органов) - основные интересы, подлежащие урегулированию законодательством о банкротстве. Их справедливый баланс, необходимый для установления и поддержания доверия со стороны инвесторов и обеспечения стабильности гражданского оборота, действующим законодательством о банкротстве не достигнут, права кредиторов недостаточно обеспечены.

Как известно, слабая сторона в обязательствах - кредиторы и другие лица, утратившие то, что им полагается по закону. Следовательно, «защите подлежат имеющие права, а не те, кто их нарушил». С этой точки зрения должник вообще не должен защищаться правом. Можно говорить лишь об отсрочке исполнения, учете имущественного положения должника и других способах смягчения для него последствий недолжного исполнения, применяемых в исключительных случаях и обусловленных особыми социальными условиями Хохлов С.А. Концептуальная основа части второй Гражданского кодекса // Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая: Текст, комментарии, алфавитно-предметный указатель / Под ред. О.М. Козырь, А.Л. Маковского, С.А. Хохлова. - М., 2011. С. 236..

Наряду с явно положительными тенденциями развития российского законодательства о банкротстве (в частности, переход от принципа неоплатности к принципу неплатежеспособности как основанию признания должника - юридического лица банкротом; сближение прав конкурсных кредиторов и уполномоченных органов, получающих удовлетворение своих требований в третью очередь, принимающих участие в голосовании по вопросу заключения мирового соглашения, и т.п.), имеются и неоправданные тенденции его развития Химичев В.А. Перспективные направления совершенствования правового регулирования в сфере несостоятельности (банкротства) // Вестник ВАС РФ. 2011. № 6. С.12..

С учетом такой общей оценки российского законодательства о банкротстве можно обозначить следующие концептуальные проблемы и предложения по его совершенствованию.

1. Проблема подачи заявления о признании должника банкротом и принятия арбитражным судом такого заявления.

В настоящее время для подачи заявления о признании должника банкротом необходимо, чтобы заявитель подтвердил свое требование вступившим в законную силу решением суда (пункт 3 статьи 6, пункт 2 статьи 7 Закона о банкротстве), отсутствие которого является основанием для возвращения арбитражным судом заявления.

В литературе справедливо отмечается, что уполномоченные органы в данном случае поставлены в более выгодное положение, чем конкурсные кредиторы, так как их требования могут быть подтверждены либо решением самого органа, либо решением суда Телюкина М.В. Основы конкурсного права. - М., 2011. С. 113.. Здесь наблюдается двойной стандарт в подходах к защите частных и государственных интересов.

Предварительная установленность требований заявителя позволяет избежать злоупотребления правом со стороны частных кредиторов, которые, не пытаясь получить задолженность в обычном исковом порядке, преследуя цель «передела собственности», обращаются в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом. Существующий порядок возбуждения дела о банкротстве усиливает продолжниковый характер российского законодательства о банкротстве и не исключает возможность злоупотребления со стороны должника и кредиторов, во всяком случае резко понижает эффективность этого законодательства. Теряет смысл такой внешний признак банкротства, как трехмесячная просрочка платежа.

Дело в том, что, пока рассматривается требование кредитора о взыскании задолженности в исковом порядке и кредитор приобретает право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом, другие кредиторы могут получить удовлетворение своих требований или должник успеет иным образом распорядиться своими активами, и ко дню возбуждения дела о банкротстве активы должника (конкурсная масса) уменьшатся.

Смысл конкурсного права состоит в том, чтобы обеспечить равные возможности доступа кредиторов к имуществу должника в целях участия в конкурсе в отношении этого имущества. Этому может способствовать скорейший переход от общих правил принудительного исполнения к положениям Закона о банкротстве, правила которого исключают возможность индивидуального исполнения (приостановление общего исполнительного производства; заявление требований всех кредиторов в арбитражный суд, рассматривающий дело о банкротстве, и т.д.). Правилами действующего Закона о банкротстве этот принцип нарушен.

Из-за существования признака предварительной установленности требований заявителя сужаются возможности законодательства о банкротстве, приспособленного к защите прав кредиторов в условиях недостаточности имущества должника для полного удовлетворения требований кредиторов, следовательно, количество дел о банкротстве резко сокращается. Полезно ли это для экономики страны в целом, когда страдают интересы сотен и тысяч кредиторов, а обеспечиваются только интересы неплатежеспособных должников?

В экономически развитых странах законодательство о банкротстве рассматривается в качестве своеобразного «санитара», устраняющего с рынка (и чем быстрее, тем лучше) неэффективные производства, способствующего повышению эффективности использования активов. Российскому законодателю также следовало бы упростить порядок возбуждения дел о банкротстве, исключить из Закона признак предварительной установленности требований заявителя. Бороться же со злоупотреблениями заявителей нужно иными способами, последовательно применяя систему мер ответственности заявителя в случае недобросовестных действий. Необходимо придерживаться международных стандартов, стремясь как можно быстрее разрешать конфликты, возникающие между неплатежеспособным должником и его кредиторами.

Достаточным средством против незаконного стремления кредиторов установить контроль над предприятием является предоставление должнику возможности заявления возражений против предъявленных требований, т.е. судебной защиты. Закон о банкротстве такую возможность предоставляет должнику, который всегда может заявить возражения против требований кредитора. Поэтому нет никакой необходимости усложнять процедуры подачи заявления о признании должника банкротом и возбуждения производства по делу о банкротстве, тратить силы и средства, создавать угрозу «разбазаривания» активов должника и уменьшения возможности кредиторов получить удовлетворение требований.

Предложение: из пункта 3 статьи 6 и пункта 2 статьи 7 Закона о банкротстве изъять правила об обязательности подтверждения требований заявителя судебными решениями и установить возможность предоставления других доказательств задолженности (например, акта сверки расчетов).

2. Проблема критериев, которые положены в основание признания должника банкротом.

В настоящее время в основание банкротства гражданина положен критерий неоплатности, т.е. соизмерения суммы долгов гражданина и стоимости принадлежащего ему имущества. В основание банкротства юридического лица положен критерий неплатежеспособности, т.е. предполагаемой неоплатности (статья 3 Закона о банкротстве). Определения указанных понятий получили легальное закрепление в статье 2 Закона о банкротстве.

Нет никакой опасности в том, чтобы и в основание банкротства граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, был положен критерий неплатежеспособности. (Согласно статье 214 Закона о банкротстве в основании признания индивидуального предпринимателя банкротом лежит критерий неплатежеспособности.) В конце концов гражданин-должник всегда может в процессе рассмотрения дела о банкротстве привести доказательства достаточности имущества для полного удовлетворения требований кредиторов. Существующий же порядок, в случае введения в действие положений о банкротстве граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, и учитывая ожидаемое количество таких дел, будет неоправданно затягивать сроки их рассмотрения.

Предложение: из пункта 1 статьи 3 Закона о банкротстве необходимо изъять слова «, и если сумма его обязательств превышает стоимость принадлежащего ему имущества».

3. Проблемы круга лиц, которые могут быть признаны банкротами.

В настоящее время могут быть признаны банкротами индивидуальные предприниматели и любые юридические лица, за исключением казенных предприятий, учреждений, политических партий и религиозных организаций, а также государственных корпораций и фондов, если это следует из федеральных законов о государственных корпорациях и фондах (пункт 1 статьи 65 ГК РФ). Так, Федеральным законом от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» предусмотрено: «Корпорация не может быть признана несостоятельной (банкротом)» (пункт 10 статьи 2) Российская газета. 2007. 3 ноября.. Федеральным законом от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» Российская газета. 2008. 30 июля. предусмотрено, что к процедуре ликвидации учрежденного названным законом Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства не применяются правила, предусмотренные законодательством о банкротстве (пункт 11 статьи 2).

Возникает вопрос, почему политические партии, религиозные организации, а также государственные корпорации (в случаях, предусмотренных законом), являющиеся собственниками имущества, не могут быть признаны банкротами, особенно если иметь в виду, что указанные юридические лица вправе осуществлять предпринимательскую деятельность для достижения целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (статья 117 ГК РФ). Может быть, это изъятие объясняется особой ролью указанных организаций, например, ролью политических партий и религиозных организаций в развивающемся российском обществе, обеспечением гарантий идеологического и религиозного многообразия (статьи 13 - 14 Конституции РФ ). Что касается государственных корпораций, то, по-видимому, государство стремится обезопасить их имущество, являющееся, по существу, государственным, от возможных рисков, связанных с обращением взыскания на него по основаниям банкротства и переходом такого имущества в частную собственность. Однако по большому счету такой подход означает не что иное, как законодательное установление двойных стандартов в отношении государственных и частных компаний.

Предложение: следует исключить из законодательства о банкротстве двойные стандарты в отношении государственных и частных компаний - это неконституционно, поскольку нарушает принцип равенства участников экономических отношений. Законодательство о банкротстве должно распространяться на всех юридических лиц, кроме тех, ответственность по долгам которых несет собственник их имущества.

4. Проблема понятия конкурсных кредиторов и уравнивания прав конкурсных кредиторов и уполномоченных органов

В юридической литературе обращается внимание на то, что Закон о банкротстве необоснованно сужает понятие «конкурсные кредиторы» Белых В.С., Дубинчин А.А., Скуратовский М.Л. Правовые основы несостоятельности (банкротства). - М., 2011. С. 62.. По существу, конкурсными кредиторами должны признаваться все кредиторы, которые участвуют в конкурсе, т.е. заявляют свои требования для участия в производстве по делу о банкротстве должника, а неконкурсными - те, которые не участвуют в общем разделе активов должника, получая удовлетворение иным путем, вне начал очередности и соразмерности. Такой подход характерен для законодательства зарубежных стран, а также дореволюционного российского законодательства Шершеневич Г.Ф. Конкурсный процесс / Г.Ф. Шершеневич- М.: Статут, 2003. - С. 318..

При этом, разумеется, кредиторы по гражданско-правовым обязательствам должны выделяться в ряду конкурсных кредиторов; они должны обладать теми правами, которыми по действующему Закону о банкротстве обладают конкурсные кредиторы.

Теоретически нет никаких препятствий для признания также уполномоченных органов в качестве конкурсных кредиторов. Уполномоченные органы признаются в качестве субъектов гражданского права не в силу того, что их требования вытекают из гражданско-правовых отношений, а поскольку они являются субъектами конкурсных (гражданских) правоотношений. Следует признать, что и государство, независимо от правовой природы его требований к должнику, в лице уполномоченных органов выступает в конкурсных правоотношениях в качестве субъекта гражданского права. Государство, желая получить удовлетворение своих требований в условиях стечения кредиторов, вынуждено участвовать в конкурсе. Используя указанный способ осуществления права требования, государство должно стать на равные позиции с частными лицами Витрянский В.В. Пути совершенствования законодательства о банкротстве // Вестник ВАС РФ. 2011. № 3. С. 96, 103..

В настоящее время полного уравнивания правовых возможностей кредиторов по гражданско-правовым обязательствам и уполномоченных органов, объединение их в одну группу пока не произведено, остаются различия правового положения, в частности в процедурах финансового оздоровления и мирового соглашения. Так, если в отношении требований конкурсных кредиторов действует гражданско-правовой режим (допускается рассрочка, отсрочка, скидка с долгов и т.п.), то в отношении требований уполномоченных органов - публично-правовой режим (подлежат применению нормы налогового законодательства - пункт 1 статьи 156 Закона о банкротстве). В пункте 8 статьи 231 установлено, что до внесения соответствующих изменений в налоговое и бюджетное законодательство правило пропорционального удовлетворения требований, предусмотренных пунктом 4 статьи 84 Закона о банкротстве, распространяется только на требования конкурсных кредиторов и уполномоченных органов по денежным обязательствам. (В свете приведенных положений, сохраняющих приоритет норм налогового законодательства, трудно однозначно оценить положения Федерального закона от 19 июля 2009 г. N 195-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Российская газета. 2009. 22 июля., касающиеся того, что утратили силу абзац второй пункта 3 статьи 84 и абзац второй пункта 2 статьи 194 Закона о банкротстве. Утратившие силу положения предусматривали, что график погашения задолженности по обязательным платежам должен устанавливаться в соответствии с требованиями налогового законодательства.) Такой подход оказывает негативное влияние на практику применения процедур финансового оздоровления и мирового соглашения, низкая эффективность которых связана с неоправданным применением разных правовых режимов (по существу, разных стандартов) по урегулированию задолженности перед частными кредиторами и государством.

Ошибочное представление об уполномоченных органах как субъектах публичного права в деле о банкротстве на практике приводит к тому, что к частноправовым по юридической природе отношениям банкротства применяются нормы публичного (налогового) права. Между тем конкурсное право - это частноправовой институт, отношения банкротства - это гражданско-правовые отношения. К таким отношениям, даже если они возникли из нарушения обязанности по уплате обязательных платежей (административной обязанности), должны применяться специальные нормы гражданского права, содержащиеся в Законе о банкротстве (статьи 25 , 65 ГК РФ).

В настоящее время налоговое законодательство ограничивает возможности уполномоченного органа по реструктуризации долгов (рассрочке, отсрочке, скидке с долгов и т.п.) при согласовании графика погашения задолженности и заключении мирового соглашения (глава 9 Налогового кодекса РФ). Полагаем, было бы правильным установить иное соотношение Закона о банкротстве и Налогового кодекса РФ - как специального и общего законов. Уравнивая конкурсных кредиторов и государство в лице уполномоченных органов в качестве кредиторов в деле о банкротстве, нельзя предусматривать разный правовой режим требований тех и других.

Предложение: необходимо расширить содержание понятия конкурсных кредиторов за счет включения в его состав всех кредиторов, включая уполномоченные органы; уравнять правовые статусы кредиторов по гражданско-правовым обязательствам и уполномоченных органов по обязательным платежам; исключить из Закона о банкротстве абзац четвертый пункта 1 статьи 156 и пункт 8 статьи 231; установить в Законе о банкротстве правила, разрешающие уполномоченному органу реструктуризацию задолженности перед бюджетами вплоть до скидки с долгов.

2.3 Проблемы совершенствования законодательства о банкротстве в условиях финансового кризиса

В связи с глобальным экономическим кризисом возникла необходимость совершенствования реабилитационных процедур с целью недопущения большого числа банкротств предприятий и индивидуальных предпринимателей, а также граждан.

Представляется, что в условиях финансового кризиса наиболее актуальными являются следующие проблемы, требующие правового регулирования:

- финансовое оздоровление юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в рамках законодательства о несостоятельности (банкротстве);

- введения реабилитационных процедур, применяемых в отношении гражданина-должника.

Кроме того, нерешенной проблемой является необходимость совершенствования процедур банкротства отсутствующих должников. По данному вопросу ТПП России разделяет мнение об упрощении действующего порядка с тем, чтобы при этом упрощенная процедура банкротства вводилась арбитражным судом при наличии финансирования и предоставлении документов, подтверждающих отсутствие имущества должника.

Особняком в рассматриваемой области стоит проблема регулирования отношений, связанных с трансграничной несостоятельностью. Концепция соответствующего законопроекта прошла независимую экспертизу в ТПП России еще в 2007 году. Однако соответствующий законопроект до настоящего времени не разработан и не внесен в Государственную Думу.

В целом данная идея такого законопроекта была оценена ТПП России положительно, особенно в связи с грядущим вступлением России во Всемирную торговую организацию. При этом был сделан целый ряд замечаний и предложений.

Более того, при анализе действующего российского законодательства обнаруживается, что возбуждение процедуры банкротства юридических лиц, созданных в иностранных юрисдикциях, не может быть предметом рассмотрения в российских арбитражных судах. Так, согласно Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)» дела о банкротстве рассматривает арбитражный суд по месту нахождения должника. Законодательство многих стран, например, US Bankruptcy Code, напротив, имеет «всемирную юрисдикцию», позволяя возбуждать дела о банкротстве компаний, расположенных в любой стране мира. В таком случае возникает ситуация, в которой интересы зарубежных кредиторов будут защищены лучше отечественных. В предлагаемом проекте закона требуется решение данной проблемы.

Как уже было отмечено, одной из главных проблем является определение подсудности и подведомственности дел о трансграничном банкротстве. В разрабатываемом законе с особой тщательностью следует проработать положения, устанавливающие подсудность дела о трансграничном банкротстве. Необходимо также определить круг лиц, уполномоченных на обращение в суд с целью возбуждения дел о банкротстве.

Анализируя мировую практику по вопросу трансграничных банкротств, легко заметить, что различны даже критерии, которые могут быть положены в основу определения несостоятельности. Таким образом, следует выработать единообразный подход при принятии решений о признании должника банкротом. Однако, принимая во внимание исключительно национальный характер предлагаемых концепцией изменений, целесообразным видится закрепление признаков несостоятельности на основе уже имеющихся в законодательстве других стран критериев.

Более того, возможно, российскому законодателю следует инкорпорировать текст Регламента Совета Европы по делам о банкротстве от 29 мая 2000 года N 1346/2000 в национальный закон (в части не противоречащей действующему законодательству). Тем самым можно создать предпосылки для сближения законодательств Российской Федерации и Европейского союза, подготовив российское законодательство к принятию соответствующих международных документов. Это может стать позитивным сигналом для западных кредиторов, способствующим укреплению торгово-экономических связей между российскими и иностранными хозяйствующими субъектами, а также интеграции российского бизнеса в мировое экономическое пространство, что вполне соответствует целям, на достижение которых направлен предлагаемый федеральный закон.

При трансграничной несостоятельности остро встает проблема выбора применимого права, причем не только процессуального, но и материального. Согласно действующим нормам Гражданского кодекса, если невозможно определить право, подлежащее применению, применяется право страны, с которой гражданско-правовое отношение, осложненное иностранным элементом, наиболее тесно связано. На наш взгляд, применительно к трансграничному банкротству данное правило следует детализировать, положив в основу определения права, подлежащего применению, объективные критерии. При этом особое внимание стоит уделить именно выбору применимых материальных норм.

Реализуя концепцию, законодателю следует предусмотреть способ разрешения проблем, которые могут возникнуть в результате обжалования судебного решения, вынесенного судом по основному производству и возникающей при этом правовой коллизии. Иначе могут возникнуть ситуации, когда решение по основному производству будет обжаловано, а вторичное все еще будет продолжаться.

На основе существующей судебной практики отметим, что в указанном проекте закона необходимо предоставить гарантии по обеспечению информацией иностранных кредиторов, так как некоторые из них не имеют представительств в России, в связи с чем рискуют пропустить сроки заявления требований в реестр кредиторов.

Важной является проблема определения компетенции участников процессов о трансграничном банкротстве. Особенно это относится к арбитражному управляющему. В законе следует определить его полномочия на территории всех государств, в которых находятся активы должника и процедуру наделения его этими полномочиями.

Вместе с тем, в силу специфики этого института весьма сомнительными кажутся перспективы развития правового регулирования трансграничного банкротства лишь средствами национального законодательства, как это предлагается в концепции. В лучшем случае это приведет к определенной степени сближения российского законодательства с иностранным. Для действительно всестороннего регулирования отношений трансграничной несостоятельности все же следует принять соответствующие нормативно-правовые акты на международном уровне. Однако мы согласимся с мнением Минэкономразвития России о том, что перспективы выработки в ближайшее время единой позиции по вопросам регулирования трансграничной несостоятельности на уровне международных соглашений представляются маловероятными, в силу принципиальных различий в регулировании несостоятельности в разных странах.

В таком случае выходом из сложившейся ситуации может стать закрепление разных подходов к разным странам, учитывая уровень экономических и политических взаимоотношений с ними. Это может быть реализовано путем заключения двусторонних соглашений, что будет эффективным способом регламентации процедур банкротства в случае отсутствия международных договоренностей.

Интересной представляется идея рассмотрения с точки зрения действующего законодательства возможности использования так называемых «протоколов банкротства». Под ними понимаются одобренные судами соглашения между основными участниками процедуры несостоятельности, находящимися в разных странах, регулирующие процесс распределения активов должника. Однако при этом стоит учесть, что в России отношения, регулирующие банкротство, носят публичный характер, не позволяя достигнуть соглашения между кредиторами по поводу суда, в котором будет рассматриваться дело о банкротстве транснациональной компании. Также следует оценить опасность нарушения интересов Российских должников и кредиторов при применении таких протоколов и провести всесторонний анализ с целью выявления возможных последствий их использования.

Предпринимая попытки создания механизмов признания решений о банкротстве, принятых иностранными судами в России, стоит помнить о возникающих в связи с этим проблемах. Может случиться, что одностороннее изменение российского законодательства в части признания решений иностранных судов по делам о банкротстве действительно приведет к снижению рисков для иностранных кредиторов, но нарушит как интересы Российской Федерации, так и интересы российских должников.

Установив в одностороннем порядке механизм признания иностранных судебных решений, Россия может не обеспечить взаимного признания собственных решений, гарантии которого можно установить лишь в международных актах или путем взаимных изменений законодательства других стран. Стоит отметить, что существующие международные положения о признании решений иностранных судебных решений не распространяются на решения по делам о банкротстве, а двусторонних международных договоров по данному вопросу Россия до сих пор не имеет.

Получается, что Россия, обязав себя в законодательном порядке исполнять решения иностранных судов, не получит ничего взамен. Более того, может возникнуть конфликт самих правовых механизмов банкротства, что приведет к нарушениям интересов государств, должников и кредиторов.

Законы некоторых стран ставят своей целью реабилитацию лица, попавшего в трудное финансовое положение, других же - его ликвидацию и удовлетворение требования кредиторов. Для решения данной проблемы следует закрепить исключения из принципа взаимности во избежание конфликтных ситуаций. Еще предпочтительней установить законодательный порядок определения списка стран, судебные решения которых будут признаваться в Российской Федерации на условиях взаимности.

Во избежание негативных последствий признания иностранным судом банкротами градообразующих, стратегических предприятий, кредитных и страховых организаций, иных организаций, имеющих исключительное значение для национальной безопасности Российской Федерации, необходимо установить особый порядок для возбуждения процедуры трансграничного банкротства в их отношении. Целесообразным представляется оставление полномочий по принятию решений о банкротстве таких организаций лишь у российских судов.

Также необходимо создать механизм, позволяющий возбудить дело о банкротстве лишь в одной юрисдикции без распространения решения суда на иные страны. Это обеспечит интересы национальных кредиторов при отсутствии решения суда, которому подсудно дело о возбуждении такой процедуры, а также позволит не нарушать работы всей компании при открытии производства в одной из стран. Из-за опасности возникновения протекционизма по отношению к национальным кредиторам целесообразно закрепить в законодательстве особенности установления очередей банкротства в делах о трансграничной несостоятельности.

При подготовке указанного законопроекта Торгово-промышленная палата Российской Федерации предлагает обратить внимание на модель единого производства, как наилучшим образом учитывающую интересы всех кредиторов в независимости от страновой принадлежности. Ведь порой параллельное производство может привести к распылению активов и нарушению прав отдельных кредиторов. Как основные достоинства единого производства можно привести низкие расходы, равные условия для кредиторов, простоту процедуры. Однако такой вид производства может быть использован лишь при высоком уровне экономических связей и политического доверия, что позволяет нам полагать, что он не может быть принят в качестве общемирового в ближайшее время. Таким образом, мы предлагаем рассмотреть возможность принятия договоров, регулирующих производство по делам о банкротстве в рамках стран СНГ или ЕврАзЭС (подобные попытки уже принимались).

Рассмотрим предложения по совершенствованию законодательства.

Необходимость совершенствования законодательства о несостоятельности (банкротстве) остается актуальной задачей и в настоящее время. Изменение законодательства о банкротстве невозможно рассматривать без учета назревших изменений в сфере обязательного государственного гарантирования материальных прав работников в случае банкротства работодателя.

В этих целях разрабатывается Концепция проектов федеральных законов об обязательном государственном гарантировании материальных прав работников в случае банкротства работодателя.

Концепция проектов федеральных законов «О системе обязательного государственного гарантирования материальных прав работников» и «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О системе обязательного государственного гарантирования материальных прав работников» (далее - Концепция) разработана Минэкономразвития России. Основной целью Концепции является обеспечение выплаты задолженности по выходным пособиям и заработной плате работникам на условиях и в порядке уступки требования, когда в отношении работодателя возбуждено дело о банкротстве. Законопроектами предполагается предоставить работнику должника, в отношении которого возбуждено дело о банкротстве, право уступить государству часть требований к работодателю по выплате заработной платы в пределах лимитов, ежегодно устанавливаемых Правительством Российской Федерации. Задолженность работнику в пределах лимитов будет оперативно выплачена государством, а работодатель должен будет погасить задолженность уже перед Российской Федерацией. Государственными инспекциями труда будет осуществляться сбор статистический отчетности за просроченной задолженностью в рамках процедур банкротства и контроль над ее своевременным предоставлением работодателем, а выплаты работникам при банкротстве работодателя и юридическое оформление уступки права требования будет осуществляться региональными отделениями Фонда социального страхования Российской Федерации. Действие законопроектов должно распространяться на все коммерческие и некоммерческие организации (кроме казенных предприятий, учреждений, политических партий и религиозных организаций).

На первом этапе финансирование государственного гарантирования интересов работников планируется осуществлять за счет средств федерального бюджета. При этом расходы на гарантирование интересов работников предполагается компенсировать за счет размещения свободных средств Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - Фонд), предназначенных на эти цели, а также за счет реализации Фондом права регрессного требования к должнику.

На втором этапе через два года после начала действия системы гарантирования предполагается введение обязательных взносов с работодателя (с фонда оплаты труда - ФОТ) для пополнения средств на финансирование указанной системы.

Позиция ТПП России по данному вопросу следующая:

Полагаем весьма своевременной постановку вопроса о совершенствовании законодательства, направленного на обеспечение выплаты задолженности по выходным пособиям и заработной плате работникам, когда в отношении работодателя возбуждено дело о банкротстве. Действительно, при банкротстве работодателя работник может не получить положенные выплаты в связи с отсутствием у работодателя денежных средств или имущества либо может получить их со значительной задержкой.

Вместе с тем, интересы работников могут быть обеспечены не только в рамках Концепции, требующей значительных затрат материальных и административных ресурсов, но и благодаря осуществлению других мер, предложенных в ходе обсуждения Концепции. Таких, как: мониторинг и предупреждение накопления организациями задолженности по заработной плате; административная и субсидиарная гражданско-правовая ответственность руководителей организаций, не выполнивших обязанность по инициированию дела о банкротстве; преимущественное погашение задолженности по заработной плате перед удовлетворением требований кредиторов, обеспеченных залогом имущества должника.

В настоящее время отсутствуют официальные статистические данные о доле задолженности в связи с банкротством работодателя в общем объеме задолженности по заработной плате, которые целесообразно собрать до начала разработки законопроектов в соответствии с Концепцией. Такие данные стали бы практическим обоснованием для определения размера бюджетных ассигнований на ее реализацию. Статистические данные необходимы и для решения весьма сложной задачи по разработке тарифов страховых взносов в зависимости от различных видов экономической деятельности организаций, степени их финансовой устойчивости. В противном случае экономически устойчивым организациям, добросовестно уплачивающим установленные платежи, придется расплачиваться за менее ответственные и успешные компании.

ТПП России возражает против возложения на всех работодателей обязанности уплачивать в Фонд дополнительные взносы. Тем более что в соответствии со статьей 130 Трудового кодекса РФ получение работником заработной платы в случае прекращения деятельности работодателя и его неплатежеспособности относится к числу основных государственных гарантий по оплате труда работников. Финансирование государственных гарантий работникам за счет уплаты работодателем взносов с ФОТ, приводящее к уменьшению оплаты труда этих же работников, полагаем неверным. Обязательные взносы с работодателей способны привести к перекрестному субсидированию неплатежеспособных работодателей, что представляется недопустимым.

В июне 2013г. Министерством экономического развития Российской Федерации дорабатывался проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» в части совершенствования реабилитационных процедур».

Основные новеллы законопроекта предусматривают:

1) введение финансового оздоровления только по заявлению должника, имеющего задолженность, просроченную менее, чем на 45 дней;

2) назначение административного управляющего, наделенного полномочиями по обеспечению сохранности имущества должника и контролю за реализацией должником плана финансового оздоровления, обязательный отчет управляющего перед судом о ходе реализации указанного плана;

3) приостановление исполнительного производства и запрет на возбуждение новых исполнительных производств в отношении кредиторов, требования которых возникли до подачи заявления о введении финансового оздоровления в случае введения арбитражным судом финансового оздоровления в отношении должника;

4) установление обязанности должника в течение 4 месяцев с даты подачи заявления о введении финансового оздоровления представить в арбитражный суд согласованный с кредиторами план финансового оздоровления, предусматривающий погашение всех требований кредиторов в полном объеме в течение 2 лет с даты подачи заявления о введении финансового оздоровления;

5) в случае, если в течение 4 месяцев такой план не представлен, финансовое оздоровление прекращается, по решению кредиторов вводится либо внешнее управление, либо открывается конкурсное производство;

6) в случае, если план финансового оздоровления не выполняется, финансовое оздоровление прекращается и осуществляется переход к обычным процедурам, применяемым в деле о банкротстве.

8 июня 2013 года состоялось обсуждение указанного законопроекта в Минэкономразвития России с участием представителей ТПП России. Палатой высказаны следующие предложения.

1. В результате принятия данного законопроекта не будет достигнута действительная цель, обозначенная его авторами в пояснительной записке - достижение эффективности процедуры финансового оздоровления предприятия-должника. При этом очевидно, что разработчики законопроекта преследовали цель совершенствования процедуры финансового оздоровления. Однако на практике это совершенствование может оказаться необоснованным усложнением действующей процедуры банкротства, и будет являться лишь правовым инструментом затягивания на продолжительный период банкротства фактически неплатежеспособного предприятия.