Cутність казначейської системи виконання державного і місцевих бюджетів на прикладі Головного управління Державного казначейства України в Полтавській області

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Сутність казначейської системи виконання бюджетів

Історія зародження, становлення i розвитку казначейства надзвичайно багата i тривала. Термін «казначейство» походить від поняття «казна», яке в перекладі з тюркської означає сукупність фінансових ресурсів держави. Казначейство (the Treasury) в перекладі з англійської означає скарб, цінність.

Процес створення казначейства почався у ті часи управління казною, коли не існувало чіткого розмежування між особистою власністю титулованого володаря та власністю держави.

Прообразом казначейства можна вважати княжу казну Ярослава Мудрого i його спадкоємців, яка слугувала сховищем матеріальних цінностей. Про неї вперше згадується у збірці норм давньоруського законодавства, яка відома під назвою «Руська правда».

Фінансова система Запорозької Січі сформувалася під впливом бюджетно-фіскальних інститутів польської, київської і литовської доби в Україні. В Запорозькій Січі скарбниця була сховищем не лише грошей, а й цінностей, які надходили в розпорядження Коша. Скарбниця слугувала також архівом і складом військових клейнодів i оздоб, виконувала роль арсеналу, де зберігалися бойові припаси i зброя. Січова скарбниця функціонувала як касовий центр виконання запорозького бюджету, тобто як державна скарбниця, до якої стягували доходи. До службових обов'язків січового скарбника - шафаря - входило приймання доходів, видача грошей і речей, ведення обліку касових сум i матеріальних цінностей, складання звітів кошовому та козацькій Раді.

Фінанси України за часів гетьманщини (середина XVII ст.) у цілому були добре організовані. Державна скарбниця, успішно долаючи труднощі, виконувала покладені на неї важливі функції. Проте державна скарбниця не була відмежована від приватної скарбниці гетьмана.

Спробу розділити державні та власні кошти зробив у 1710 році гетьман Пилип Орлик, уклавши із запорозькими козаками договір, що дістав назву: «Конституція права i вольностей Війська Запорізького», відповідно до якого державний скарб відокремлювався від особистих коштів гетьмана, і передавався в розпорядження Генерального підскарбія.

Другу спробу реорганізувати українські фінанси зробив гетьман Д. Апостол (1727-1734). 1728 року у день коронації Петра I гетьман Д. Апостол подав петицію про повернення Україні колишніх прав і вольностей згідно з угодою 1654 року. Натомість одержав так звані «Решительные пункты», за якими:

- гетьман не мав права вести дипломатичні переговори;

- генеральну старшину та полковників затверджував цар;

- для контролю за гетьманськими фінансами запроваджувалися посади не одного, а відразу двох підскарбіїв - росіянина та українця;

- мито за товари, які ввозилися до України, мало йти у царську казну.

Таким чином, Державну скарбницю було передано під контроль російського уряду. Діяльність підскарбіїв регулювалася спеціальними інструкціями, які передбачали керівництво збиранням грошових і натуральних податків, їх витратами, контроль над підлеглими їм органами та фінансами магістратів.

Казначейство як структура для нашої держави не нова. Казначейство як спеціальний державний фінансовий орган, що здійснює касове виконання державного бюджету, було засновано 1822 року, коли у складі Міністерства фінансів Росії було створено Департамент державного казначейства. З жовтня 1917 року було розпочато численні перетворення фінансового апарату, якому було визначено роль виконавця загального обліку народного господарства. Декретом Ради народних комісарів від 4 травня 1919 року Департамент державного казначейства було скасовано і злито з Народним банком РРФСР.

До середини 1993 року в Україні діяла банківська система виконання державного бюджету, що перейшла у спадок від СРСР із його централізованою економікою та однорівневою банківською системою. Тогочасна практика касового виконання державного бюджету була розрахована на систему єдиного банку і не відповідала дворівневій банківській системі, яка почала формуватися в Україні наприкінці 80-х років. Дворівнева система передбачала, з одного боку, відповідальність Центрального банку за розмір емісії, а з іншого - економічну самостійність комерційних банків, що здійснювали операції у межах залучених коштів і банківського капіталу.

Бюджетні кошти зосереджувались у недержавних банківських установах, для яких виконання бюджету не було пріоритетним напрямком діяльності. Разом з тим, відповідно до діючого на той час законодавства комерційні банки отримали економічну самостійність щодо розпорядження як банківським капіталом, так і залученими кошами. Це призвело до послаблення обліку бюджетних коштів, усунення комерційних банків від контролю за їх використанням. Кошти на здійснення запланованих витрат виділялись незалежно від їх фактичної мобілізації у бюджеті.

Банківська система касового виконання бюджету включала дві схеми фінансування видатків:

виконання місцевих бюджетів здійснювалось у межах доходів, які реально надійшли;

виконання Державного бюджету України базувалося на принципі авансування видатків на кредитній основі.

Доходи, які надходили в державний бюджет, акумулювались на окремих рахунках в установах комерційних банків.

Ситуація змінилася із запровадженням з 1 липня 1993 року єдиної системи касового виконання бюджету. Згідно з Указом Президента України від 18 червня 1993 року №219/93 «Про порядок виконання Державного бюджету України» фінансування витрат здійснювалося в межах доходів, що реально надійшли до державного бюджету, а також за рахунок кредитів, наданих Національним банком України Міністерству фінансів України.

Усі кошти державного бюджету, які надходили до установ комерційних банків, почали акумулюватися на централізованому рахунку Міністерства фінансів України, відкритому в Національному банку України на балансовому рахунку №100 «Кошти Державного бюджету України». Аналогічні рахунки відкривалися також в установах комерційних банків на ім'я місцевих фінансових органів. Суми доходів, що надходили на ці рахунки, комерційні банки щоденно перераховували відповідним обласним управлінням Національного банку на транзитний балансовий рахунок №100 обласного управління НБУ, звідки кошти зараховувались на централізований рахунок, відкритий в НБУ на ім'я Міністерства фінансів.

По мірі надходжень суми доходів, акумульовані на рахунку №100 перераховувались на рахунок №124 «Видатки Державного бюджету України», відкритий на ім'я Міністерства фінансів України. З цього рахунку здійснювалось фінансування витрат з державного бюджету в межах асигнувань, передбачених у бюджеті відповідним міністерствам, відомствам (головним розпорядникам коштів) і залишку коштів на рахунку №124.

Перерахування коштів державного бюджету здійснювалося Міністерством фінансів України на поточні рахунки головних розпорядників коштів. Суми бюджетних коштів, що надходили на рахунки розпорядників коштів вищого рівня, підлягали перерозподілу між їхніми підвідомчими структурами у дводенний термін.

Таким чином, забезпечувалось розмежування функцій банківської та фінансової систем, а, отже, мала місце змішана система касового виконання бюджету за видатками.

При такій системі касового виконання бюджету, коли кошти концентрувалися на централізованому рахунку МФУ, проходячи довгий шлях по вертикалі, і здійснювали зворотній шлях надходження коштів на рахунки розпорядників, значно знижувалась оперативність в управліннями бюджетними коштами.

За таких умов постало питання оперативного управління бюджетними коштами, спрямування їх на першочергові соціально-економічні потреби, що можливо було здійснити лише через створення нової структури з налагодженим прозорим механізмом виконання державного бюджету. Тому 27 квітня 1995 року Указом Президента України за № 335/95 було створено Державне казначейство України.

Указом Президента України «Про Державне казначейство України» від 27 квітня 1995 р. № 335 зі змінами, внесеними згідно з Указами Президента від 27січня 1999 р. №70/99 та від 15 лютого 1999р. № 173/99, з метою забезпечення ефективного управління коштами Державного бюджету України, підвищення оперативності у фінансуванні видатків у межах наявних обсягів фінансових ресурсів у Державному бюджеті України було створено Державне казначейство України при Міністерстві фінансів України.

На Державне казначейство України було покладено виконання всього комплексу завдань, пов'язаних з касовим виконанням бюджетів усіх рівнів та ефективним управлінням бюджетними коштами. Воно покликане впорядкувати використання державних коштів, сконцентрувати їх на найважливіших напрямках соціального та економічного розвитку суспільства.

Як дієвий інструмент державної та регіональної фінансової політики казначейська система касового виконання бюджетів сприяє реалізації повною мірою норм Бюджетного кодексу України та закону «Про державний бюджет України» на відповідний рік щодо застосування єдиних підходів і вимог до виконання бюджетів і складання звітності. Це в свою чергу дозволило створити прозору й доступну для органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування базу даних про виконання бюджетів, що діє у режимі реального часу і дає змогу приймати виважені управлінські рішення.

З утворенням Державного казначейства відбувся перерозподіл функціональних повноважень щодо касового виконання бюджету між головними учасниками бюджетного процесу: органами казначейства, банківськими установами і фінансовими органами з подальшим їх зосередженням у казначейській системі. Ще деякий час мала місце змішана система касового виконання бюджету за доходами та видатками. І лише з входженням Державного казначейства в систему електронних платежів Національного банку України починає повнофункціонально працювати казначейська система касового виконання бюджету.

Переведення на казначейське обслуговування державного бюджету мало без сумніву позитивний ефект, тому що така форма роботи забезпечує ощадливе обов'язково цільове використання бюджетних коштів.

Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 460 підписано Положення «Про Державну казначейську службу України», тобто Державне казначейство України було реорганізовано у Державну казначейську службу України (далі - ДКСУ) [4].

При виконанні державного і місцевих бюджетів застосовується казначейське обслуговування бюджетних коштів. Державна казначейська служба України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення (у разі їх утворення).

Найголовніша характеристика казначейської системи обслуговування бюджетних коштів та її відмінність від банківської системи полягає в тому, що Казначейство України концентрує в єдиній системі два потоки грошових коштів, які виникають у процесі виконання бюджету, - дохідний і витратний - на єдиному казначейському рахунку.

Єдиний казначейський рахунок (далі - ЄКР) - це консолідований рахунок, відкритий Державній казначейській службі України в Національному банку України для обліку коштів та здійснення розрахунків у системі електронних платежів Національного банку України. ЄКР консолідує кошти державного та місцевих бюджетів, фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, інших клієнтів, обслуговування яких здійснюється органами Казначейства та регламентується законодавством. Згідно з вимогами Бюджетного кодексу України казначейське обслуговування бюджетних коштів передбачає (рис. 1.2.):

Рис. 1.2. Казначейське обслуговування бюджетних коштів

Окрім того, казначейська система передбачає здійснення функцій контролю за цільовим спрямуванням коштів державного та місцевих бюджетів

та управління наявними коштами, які консолідуються на ЄКР.

З метою обліку всіх надходжень та витрат державного та місцевих бюджетів в органах Казначейства бюджетним установам відкриваються рахунки у встановленому законодавством порядку (стаття 43 Бюджетного кодексу України) [1, ст. 43].

Казначейська служба України відповідно до покладених на неї завдань:

1) здійснює через систему електронних платежів Національного банку України розрахунково-касове обслуговування розпорядників, одержувачів бюджетних коштів та інших клієнтів, операцій з коштами бюджетів, спільних із міжнародними фінансовими організаціями проектів;

2) управляє ліквідністю субрахунків єдиного казначейського рахунка;

3) за погодженням із Мінфіном України залучає на поворотній основі кошти єдиного казначейського рахунка для покриття тимчасових касових розривів місцевих бюджетів, Пенсійного фонду України та для надання середньострокових позик місцевим бюджетам;

4) здійснює відкриття та закриття рахунків поточного бюджетного періоду, а також відкриття рахунків наступного бюджетного періоду;

5) здійснює безспірне списання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів на підставі рішення суду;

6) здійснює безспірне вилучення коштів із місцевих бюджетів відповідно до Бюджетного кодексу України;

7) здійснює повернення коштів, помилково або надміру зарахованих до бюджету, за поданням органів, що контролюють справляння надходжень бюджету;

8) нараховує штрафи за неповне або несвоєчасне повернення коштів надміру сплачених податків відповідно до законодавства;

9) здійснює розподіл коштів між державним бюджетом, бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, а також між місцевими бюджетами відповідно до нормативів відрахувань, визначених бюджетним законодавством, і перерахування розподілених коштів за належністю;

10) проводить взаємні розрахунки між державним бюджетом та бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, а також між місцевими бюджетами у порядку, встановленому законодавством;

11) веде базу даних про мережу розпорядників і одержувачів бюджетних коштів, складає та веде єдиний реєстр розпорядників та одержувачів бюджетних коштів;

12) веде облік бюджетних асигнувань, доводить до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів витяг із розпису державного бюджету та зміни до нього;

13) здійснює реєстрацію та облік бюджетних зобов'язань розпорядників та одержувачів бюджетних коштів і відображає їх у звітності про виконання бюджету;

14) забезпечує організацію та координацію діяльності головних бухгалтерів бюджетних установ та контроль за виконанням ними своїх повноважень шляхом оцінки їх діяльності;

15) погоджує призначення на посади та звільнення з посад головних бухгалтерів бюджетних установ;

16) веде бухгалтерський облік усіх операцій з виконання державного та місцевих бюджетів;

17) зводить та складає звітність про виконання державного, місцевих і зведеного бюджетів та подає звітність органам законодавчої і виконавчої влади в обсязі та в строки, визначені бюджетним законодавством. Складає та подає відповідним місцевим фінансовим органам звітність про виконання місцевих бюджетів;

18) здійснює за дорученням Мінфіну України погашення та обслуговування державного боргу в національній та іноземній валютах;

19) розміщує на офіційному сайті Державної казначейської служби України квартальну та річну звітність про виконання Державного бюджету України;

20) здійснює у межах повноважень контроль за:

ь веденням бухгалтерського обліку всіх надходжень і витрат державного бюджету та місцевих бюджетів, складанням та поданням фінансової і бюджетної звітності;

ь бюджетними повноваженнями при зарахуванні надходжень бюджету;

ь відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів показникам розпису бюджету;

ь відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов'язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі);

ь відповідністю платежів узятим бюджетним зобов'язанням та відповідним бюджетним асигнуванням;

ь дотриманням правил валютного контролю за операціями з бюджетними коштами в іноземній валюті;

ь дотриманням порядку проведення лотерей з використанням електронних систем прийняття сплати за участь у лотереї в режимі реального часу;

ь закупівлею товарів, робіт і послуг за державні кошти при здійсненні розрахунково-касового обслуговування розпорядників і одержувачів бюджетних коштів, а також інших клієнтів відповідно до законодавства;

21) здійснює попередження учасників бюджетного процесу про неналежне виконання бюджетного законодавства;

22) зупиняє операції з бюджетними коштами та ініціює зупинення бюджетних асигнувань у разі вчинення учасником бюджетного процесу порушення бюджетного законодавства;

23) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністру;

24) надає консультаційну допомогу учасникам бюджетного процесу з питань, що належать до компетенції Державної казначейської служби України;

25) забезпечує функціонування багаторівневої інформаційно-обчислювальної системи, внутрішньої платіжної системи, вживає заходів до

захисту інформації, яка обробляється органами Державної казначейської служби України;

26) здійснює відповідно до законодавства України управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління;

27) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на Казначейство України Президентом України [4].

Основні етапи становлення та розвитку казначейської системи України наведено у таблиці 1.1.

Таблиця 1.1. Етапи становлення та розвитку системи Державного казначейства України

Етапи	Роки	Функціональне навантаження
А	2	3
1	Квітень 1995-1997 рр.	1995-1996 роки ? створення організаційної структури органів Державного казначейства, забезпечення їх ефективної діяльності. 1997 рік ? початок запровадження казначейської системи виконання державного бюджету за видатками: на кінець року через органи Державного казначейства здійснювалось 45% операцій щодо виконання Державного бюджету.
2.	1998-2000 рр.	1998 - рік завершення переведення на казначейську систему виконання Державного бюджету майже всіх міністерств і відомств. Запроваджено нову бюджетну класифікацію та План рахунків бухгалтерського обліку виконання державного та місцевих бюджетів. Переведення на казначейське обслуговування позабюджетних коштів бюджетних установ та організацій. 1999 рік ? в порядку експерименту у 2-х областях запроваджено касове обслуговування місцевих бюджетів органами Державного казначейства. Надання Державному казначейству статусу учасника Системи електронних платежів Національного банку України. 2000 рік ? консолідація всіх коштів Державного бюджету на рахунках Казначейства у Національному банку України.
3.	2001-2004 рр.	2001 рік ? фактична зміна статусу Держказначейства: із клієнта банку Казначейство стало учасником Системи електронних платежів Національного банку України. Запровадження обліку зобов'язань розпорядників бюджетних коштів в органах казначейства. Розпочато процес запровадження казначейського обслуговування місцевих бюджетів за доходами та перерахунками міжбюджетних трансфертів. Переведення в систему органів Державного казначейства коштів державних цільових фондів ? Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань та Фонду соціального страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням. Розпочато впровадження єдиного програмного забезпечення автоматизованої системи «Казна». 2003 рік ? переведення на повнофункціональне казначейське обслуговування (як за доходами, так і за видатками) місцевих бюджетів. Побудова та запровадження централізованої (4 «К») моделі обслуговування Єдиного казначейського рахунка.
4.	2005-2006 рр.	З ІІ кв. 2005 - ІІ кв. 2006 рр. ? на базі органів Державного казначейства України проведено експеримент по запровадженню нового механізму обслуговування розпорядників коштів державного бюджету. Експеримент передбачав відпрацювання механізму по переходу від виділення асигнувань до запровадження погашення зобов'язань розпорядників коштів державного бюджету. Протягом другої половини 2006 року за результатами проведеного експерименту було розроблено та поширено на всій території України Порядок відображення в бухгалтерському обліку по виконанню державного бюджету операцій з обліку зобов'язань розпорядників коштів в органах Державного казначейства, відкриття асигнувань та здійснення видатків.
5.	2007-2008 рр.	2007 рік ? початок реформи системи бухгалтерського обліку у секторі державного управління, підтвердженням чого стало прийняття у січні 2007 року постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Стратегії модернізації системи бухгалтерського обліку в державному секторі на 2007-2015 роки» [14]. Основними напрямами якої є: - модернізація системи бухгалтерського обліку в секторі державного управління; - удосконалення системи фінансової та бюджетної звітності; - створення уніфікованої організаційно-інформаційної облікової системи.

Завдяки переходу від відомчого фінансування до оплати рахунків інформація про виконання державного бюджету сконцентрована в системі ДКСУ в принципово більш широкому та прозорому вигляді, доступ до неї став незрівнянно простіший. Це, у свою чергу, дало можливість контролювати бюджетні видатки на всіх стадіях виконання державного бюджету.

Казначейське виконання бюджетів шляхом здійснення оплати рахунків розпорядників коштів за надані їм товари та послуги на підставі поданих підтверджених документів дозволило запровадити процедури контролю, який здійснюється органами ДКСУ на стадії здійснення платежу. До запровадження казначейського обслуговування державного бюджету фактично існував лише один вид фінансового контролю - аудит, який здійснювався шляхом перевірок і ревізій безпосередньо на місцях, в установах, організаціях органами Державної фінансової інспекції України (раніше ? Контрольно-ревізійної служби) та внутрішнього аудиту 1 раз на два роки.

Запровадження обліку зобов'язань розпорядників коштів бюджету в органах ДКСУ сприяло посиленню контролю за дотриманням розпорядниками коштів взяття бюджетних зобов'язань в межах бюджетних асигнувань та удосконаленню механізму використання бюджетних коштів. Зрозуміло, що в основі ефективного використання бюджетних ресурсів має бути своєчасний та якісний аналіз результативних показників, які характеризують виконання державного бюджету, чого можна було досягнути запровадивши ефективну систему обліку.

Ще одним позитивним моментом у казначейському обслуговування державного бюджету є запровадження ДКСУ системи управління Єдиним казначейським рахунком, що дозволило в значній мірі зменшити вплив касових розривів на рівень поточного виконання видаткової частини бюджету.

Розвиток органів ДКСУ супроводжувався стрімким розвитком казначейських інформаційних технологій. ДКСУ має розвинену регіональну мережу підвідомчих структур, взаємодіє із великою кількістю учасників бюджетного процесу. Прагнення до єдиної системи інформації є одним із перспективних напрямів діяльності ДКСУ, що потребує сучасного розвитку телекомунікацій та їхнього середовища, що дасть змогу включатися в електронний документообіг з Національним банком України, кредитними організаціями, податковими органами, розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів. Цей процес передбачає системний підхід до вибору апаратних і програмних рішень щодо реалізації казначейських технологій і на територіальному, і на центральному рівні.

Проведений аналіз етапів і механізмів впровадження казначейської системи виконання бюджету засвідчує, що:

1. Система ДКСУ охопила всі операції державного бюджету, що, у свою чергу, розширювало об'єкти бухгалтерського обліку.

2. ДКСУ почало поширювати свою діяльність на місцеві бюджети, і це дає змогу застосовувати єдині правила ведення бухгалтерського обліку і звітності, контролю за доходами і видатками як державного, так і місцевих бюджетів; сприяє виявленню як позитивних, так і негативних тенденцій розвитку системи ДКСУ.

3. ДКСУ по суті стало централізованою бухгалтерією держави за всіма операціями, здійсненими у системі Єдиного казначейського рахунка, а також відповідальним за складання звітності.

Для реалізації функції ефективного управління державними доходами та витратами Державна казначейська служба України передбачає впровадження та забезпечення функціонування певних принципів, основними з яких є:

Отже, у процесі здійснення операцій з бюджетними коштами ДКСУ діє як злагоджений механізм, що концентрує бюджетні кошти в єдиній системі рахунків підпорядкованих структур, створює єдину інформаційну базу та готує фінансову та бюджетну звітність. Інформація, яку орган надає Уряду, дає змогу оцінити ефективність роботи органів державного управління й отримати інформацію про економічні наслідки бюджетної політики, провадженої Урядом.

Казначейське обслуговування бюджету - це процес, що передбачає дотримання відповідних вимог, основними з яких є:

1) відкриття рахунків з виконання бюджету в системі органів ДКСУ на єдиному казначейському рахунку;

2) здійснення витрат, визначених законом про Державний бюджет України на відповідний бюджетний рік, у межах реальних надходжень і в терміни, що дають можливість виконати відповідну бюджетну програму та погасити державний борг;

3) проведення процедур попереднього і поточного контролю під час здійснення витрат.

ДКСУ здійснює контроль за всіма операціями, пов'язаними з надходженнями та витратами. Володіючи інформацією, коли і які витрати здійснюватимуться бюджетними установами; може вносити пропозиції щодо зменшення залучення обсягів короткострокових запозичень, погашення внутрішньокасових розривів, що сприятиме економії бюджетних коштів, які спрямовуються на погашення державного боргу та на витрати, пов'язані з його обслуговуванням; оперативне управління вільними залишками коштів.

2. Організаційна будова та функції установ Державної казначейської служби України та її структурних підрозділів

Державна казначейська служба України (ДКСУ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України (далі - Міністр). Утворюється для реалізації державної політики у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів.

Його слід розглядати як самостійну організаційну одиницю, яка формує власну кадрову, господарчу, інформаційно-технічну політику розвитку казначейської системи.

Державна казначейська служба України є юридичною особою публічного права, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням.

ДКСУ утримується за рахунок коштів Дер-жавного бюджету України. Казначейство та його територіальні органи мають самостійні кошториси, реєстраційні та інші бюджетні рахунки як і в самій ДКСУ, так і в установах банків.

Відповідно, казначейська система України має трирівневу структуру i складається з рівнів. Трирівнева структура ДКСУ, максимально наближена до адміністративно-територіального поділу, дає змогу здійснювати казначейське обслуговування місцевих бюджетів відповідно до вимог Бюджетного кодексу України.

Загальна кількість органів Казначейської служби України на територіях станом на 1 січня 2012 року становила 660 одиниць. У Державній казначейській службі України працює понад 14 тисяч осіб.

Для роботи у системі ДКСУ приймаються особи, які одержали повну вищу освіту, досконало володіють державною мовою та пройшли конкурсний відбір. Особи, які вперше прийняті на роботу до установи, набувають статусу державного службовця та приймають присягу.

Рис. 2.1. Територіальна структура Державної казначейської служби України

Державну казначейську службу України очолює голова, який в установленому порядку призначається на посаду і звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Міністра фінансів. Голова ДКСУ здійснює загальне керівництво нею, несе персональну відповідальність за стан справ у сфері її діяльності, визначає повноваження та розподіляє обов'язки між своїми заступниками. Він також затверджує структуру ДКСУ та управлінь ДКСУ в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, призначає на посади та звільняє з посад керівників територіальних органів ДКСУ.

Обласне управління (Головне управління Державної казначейської служби - ГУДКСУ) очолює начальник, який несе відповідальність за роботу всіх районних відділень ДКС у рамках адміністративного регіону та в межах покладених на нього функцій.

ГУДКСУ здійснюють:

1. Впровадження законодавчої та нормативної бази з виконання бюджету.

2. Касове виконання Державного бюджету, зокрема:

- бухгалтерський облік та звітність з проведених ними операцій;

- отримання, реєстрацію, доведення бюджетним установам асигнувань та інформації, пов'язаної з управлінням бюджетом, виписок про асигнування;

- управління бюджетними надходженнями на Єдиний казначейський рахунок у НБУ, переказ коштів та проведення видатків;

- облік та звітування органам виконавчої та законодавчої влади про виконання функцій, що входять до обов'язків ГУДКСУ;

- збирання, перевірку та введення даних до інформаційної системи, а також консолідацію звітів про виконання бюджету;

- контроль за фінансовим виконанням державних програм, державних цільових фондів.

3. Виконання завдань ДКСУ.

4. Керівництво, контроль та оцінку роботи підвідомчих районних казначейських відділень.

5. Управління казначейською інформаційною системою всіх казначейських органів в області.

6. Підготовку та виконання планів щодо контрольно-ревізійних перевірок підвідомчих районних казначейських відділень.

ДКСУ у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, Указом Президента України від 13.04.2011 №460/2011 «Про Положення про Державну казначейську службу України», наказами Міністерства фінансів України, іншими актами законодавства України, а також дорученнями Президента України та Міністра фінансів України.

Управління Державної казначейської служби (УДКС) розташовано на всій території держави. Усі начальники казначейських управлінь звітують Голові Казначейської служби України. Кожне районне управління відповідає за здійснення касових операцій з виконання державного бюджету та обслуговує відповідні місцеві бюджети у своєму районі.

Відділення ДКСУ розташовані по всій території держави. Середня чисельність персоналу районних ВДКСУ становить 12 одиниць. Усі начальники казначейських відділень звітують безпосередньо начальникові обласного управління ДКСУ. Кожне районне відділення несе відповідальність за здійснення касових операцій з виконання державного бюджету у своєму районі.

Штатні розписи районних (міських) відділень затверджують керівники відповідних територіальних управлінь за погодженням з керівництвом ДКСУ.

Кожне відділення ДКСУ очолює начальник, який відповідає за роботу, покладену на нього відповідно до функцій.

Районні та міські відділення Державної казначейської служби України складаються з:

- відділу обліку лімітів видатків та контролю за виконанням кошторисів;

- відділу розмежувань та оперативно-аналітичного обліку державних доходів;

- відділу бухгалтерського обліку і звітності;

- операційного відділу.

За необхідності відділи можуть об'єднуватись з виділенням певних функцій.

Внутрішня типова структура управлінь і відділень відображає особливості роботи кожної одиниці і не завжди співпадає. Разом з тим можна виділити загальні для більшості структурні підрозділи (відділи): виконання бюджету за доходами; виконання бюджету за видатками; встановлення лімітів; обліку і звітності тощо, необхідних для роботи самого казначейства. Так, вища й середня ланки мають режимно-секретні відділи, відділи організації роботи та контролю підвідомчих органів, відділи комп'ютеризації. Очевидно, останні після повного інформаційного забезпечення казначейської служби з часом перетворяться на штатну обслуговуючу одиницю. Нині ж їх діяльність охоплює розробку та перевірку програмного забезпечення, а також встановлення та обслуговування комп'ютерних мереж.

Отже, єдина трирівнева система, що об'єднує ДКСУ та її територіальні органи, створена з метою забезпечення фінансової безпеки фінансово-платіжної системи України та ефективного управління ресурсами єдиного казначейського рахунку для своєчасного та в повному обсязі виконання бюджетів усіх рівнів, підвищення оперативності проведення видатків при виконанні бюджетних програм, посилення контролю за надходженням та цільовим спрямуванням бюджетних коштів, підвищення дієвості бюджетної політики держави.

3. Загальні положення управління фінансовими ресурсами в системі Державної казначейської служби України

3.1 Механізм функціонування Державної казначейської служби України в режимі єдиного казначейського рахунку

Вітчизняна практика та світовий досвід переконливо доводять, що найефективнішим є управління державними фінансами з використанням казначейської системи касового виконання бюджетів.

ДКСУ здійснює платежі за видатками державного бюджету через систему своїх органів шляхом безготівкового перерахування коштів. З цією метою в органах ДКСУ відкрито бюджетний рахунок, який називається «Єдиний казначейський рахунок».

Відповідно до Бюджетного кодексу ДКСУ є одним з учасників бюджетного процесу і наділена широкими бюджетними повноваженнями. Основне призначення казначейства як фінансового інституту - забезпечення обслуговування бюджетів та оперативне управління бюджетними коштами. Це завдання охоплює широкий спектр функцій органів казначейської служби, виконання яких адекватне їх ролі у бюджетно-податковій політиці, що проводиться в державі.

Удосконалення організаційних форм функціонування органів ДКСУ, впровадження або вдосконалення нових казначейських процедур і методології бухгалтерського обліку та контролю були пов'язані передусім зі зміною статусу ДКСУ, у зв'язку із входженням у 2001 році до системи електронних платежів Національного банку України.

Базовими рішеннями у створенні системи електронних міжбанківських розрахунків були: цілковита відмова від паперових носіїв інформації; використання персональних комп'ютерів; ієрархічно-мережева побудова системи.

На 1 січня 1994 року практично всі філії комерційних банків були підключені до системи електронних міжбанківських платежів. Це дало змогу відмовитися від використання поштових і телеграфних авізо та значно підвищити швидкість, якість і надійність проведення платежів, безпеку і конфіденційність банківської інформації.

Державна казначейська служба України працює сьогодні на принципах, прийнятих для банківської системи. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 15.09.1999 року № 1721 воно набуло статусу учасника системи електронних платежів Національного банку України [15]. Тому доцільно розглядати його діяльність в контексті учасника Системи електронних платежів НБУ.

Система електронних платежів Національного банку України (надалі ? СЕП НБУ) ? це загальнодержавна платіжна система, яка забезпечує здійснення розрахунків в електронній формі між банківськими установами (та їх філіями), як за дорученням клієнтів банків, так і за зобов'язаннями банків один перед одним на території України.

Серед принципів організації СЕП можна виділити наступні:

1) забезпечення розрахунків між банківськими установами в національній валюті України і в найбільш вживаних іноземних валютах.

2) СЕП є закритою системою, тобто:

- грошові кошти циркулюють у закритому фінансовому просторі;

- грошові кошти перебувають під суворим емісійним контролем НБУ;

3) СЕП базується на повністю безпаперовій технології. Основним режимом роботи є обмін електронними платіжними документами та службовими повідомленнями.

4) Трансакції відображаються в режимі реального часу на технічних рахунках банківських установ. Унаслідок чого учасники розрахунків володіють необхідною інформацією для прогнозування ліквідності.

На систему електронних платежів покладається виконання наступних функцій:

- проведення розрахунків між банками України в національній валюті країни та в інших іноземних валютах;

- ефективне використання тимчасово вільних ресурсів банків;

- контрольні функції НБУ щодо стану кореспондентських рахунків комерційних банків;

- обмін електронною інформацією стосовно проведення розрахунків;

- забезпечення надійності проведення розрахунків;

- багатоступеневий контроль за достовірністю даних на всіх стадіях розрахунків;

- багаторівневий захист інформації від несанкціонованого доступу, використання, викривлення та фальсифікації на всіх стадіях обробки.

Основними завданнями системи електронних платежів є:

- задоволення потреб економіки, що реформується та розвивається; удосконалення кредитно-монетарної політики, яку проводить НБУ, завдяки отриманню оперативної та точної інформації про переміщення грошових коштів і стан кореспондуючих рахунків;

- мінімізація часу на виконання міжбанківських розрахунків та на обіг грошових коштів;

- високий рівень безпеки міжбанківських розрахунків;

- високий рівень внутрішнього бухгалтерського обліку і контролю.

Система електронних платежів є власністю Національного банку України та забезпечує розрахунки між банківськими установами в національній валюті України і в найбільш вживаних іноземних валютах.

Безпосереднє використання Державним казначейством можливостей роботи платіжної системи стало необхідною умовою ефективного регулювання та управління коштами державного бюджету.

ДКСУ необхідно розглядати як специфічну установу, оскільки поряд з технічними банківськими функціями - здійснення платежів, обслуговування клієнтів тощо - вона залишається відповідальною за обслуговування державного бюджету згідно з покладеними на неї основними функціями.

Реалізація функції управління бюджетними потоками держави стала можливою через консолідацію фінансових ресурсів держави на єдиному казначейському рахунку (ЄКР). Запровадження ЄКР, на який зараховуються державні доходи і з якого здійснюються видатки, дозволяє органам казначейства мати вичерпну інформацію про стан державних фінансів, а отже, володіти фінансовим важелями макроекономічного регулювання.

Від того, яким чином буде організовано роботу ДКСУ, насамперед, такої її функції, як управління ресурсами, залежатиме і виконання бюджету, і макроекономічні процеси в державі.

Органами ДКСУ обслуговуються понад 12 тис. місцевих бюджетів та 40 тис. розпорядників бюджетних коштів. ДКСУ як орган оперативного управління бюджетними коштами акумулює надходження доходів та здійснює платежі за видатками державного та місцевих бюджетів через систему рахунків, відкритих в органах казначейства, шляхом безготівкового перерахування коштів.

Одним з ключових принципів організації казначейського обслуговування бюджетних коштів є принцип роботи єдиного казначейського рахунка.

З метою задоволення технічного процесу безперебійного та безпроблемного обслуговування бюджетів, позабюджетних фондів та інших клієнтів Національним банком за участю ДКСУ була розроблена окрема модель обслуговування консолідованого кореспондентського рахунку в СЕП НБУ, яка остаточно сформувалась у 2004 році.

Функціонування єдиного казначейського рахунку як основного рахунку держави для проведення фінансових операцій та ефективного управління коштами державного та місцевих бюджетів через СЕП НБУ регламентується Положенням про єдиний казначейський рахунок, затверджене наказом Державного казначейства України від 26 червня 2002 року за №122 (із змінами від 30.11.2010 р.).

Ведення Єдиного казначейського рахунку, на який зараховуються згідно з новою бюджетною класифікацією усі державні доходи і з якого здійснюються всі наступні видатки державного бюджету, дозволяє зосередити державні кошти в руках одного господаря. Уряд матиме вичерпну інформацію про стан державних фінансів у режимі реального часу і може здійснювати контроль за дотриманням встановленого розміру дефіциту державного бюджету, тобто володітиме фінансовими важелями регулювання економічної ситуації.

За наявності Єдиного казначейського рахунку контроль за рухом бюджетних коштів органи ДКСУ можуть здійснювати безперервно в режимі реального часу кожного дня, а за необхідності - кілька разів на день. Основні вимоги до щоденного управління коштами передбачають не просто визначення залишків бюджетних коштів на ЄКР, але й зіставлення виявлених тенденцій з прогнозами динаміки грошових ресурсів та відстеження причин значних відхилень для проведення своєчасного коригування у планах позичання грошових коштів.

На Єдиний казначейський рахунок зараховується загальна сума надходжень відповідно до бюджетної класифікації (податки, збори, всі обов'язкові платежі та надходження, встановлені законодавством України). З нього здійснюються платежі на користь суб'єктів господарської діяльності, які виконали роботи або надали послуги розпорядникам бюджетних коштів.

Таким чином, запровадження Єдиного казначейського рахунку дозволяє зосередити державні кошти в руках однієї юридичної особи і забезпечити:

- досконалу базу даних за бюджетними показниками;

- щоденне перерахування за призначенням коштів, що надходять до державного та місцевих бюджетів;

- розподіл загальнодержавних податків, зборів та обов'язкових платежів між державним бюджетом та місцевими бюджетами;

- перерахування місцевим бюджетам належних їм коштів відповідно до нормативів та результатів взаєморозрахунків;

- дотримання принципу цільового спрямування бюджетних коштів через здійснення попереднього контролю;

- надання інформації органам законодавчої влади щодо здійснених на Єдиному казначейському рахунку операцій;

- оптимальні можливості для прийняття представниками законодавчої та виконавчої влади оперативних рішень щодо використання залишків коштів на Єдиному казначейському рахунку;

- повну незалежність держави від банківської системи у справі контролю та обліку доходів і платежів.

ДКСУ організовує, контролює і забезпечує роботу Єдиного казначейського рахунку через єдину інформаційно-обчислювальну систему. Територіальні органи Державного казначейства здійснюють попередній контроль за використанням наявних ресурсів Єдиного казначейського рахунку в межах лімітів, що встановлюються Державним казначейством для кожного розпорядника коштів на підставі розподілу, затвердженого відповідним головним розпорядником.

Державне казначейство України встановлює ліміт ЄКР Головним управлінням ДКСУ з урахуванням їх платіжного календаря. Лімітна довідка готується Відділом внутрішніх казначейських операцій.

ГУДКСУ щоденно в регламентованому режимі по завершенню операційного дня перераховують залишки коштів, які обліковуються ними за балансовим рахунком № 1111 та перевищують встановлений ліміт ЄКР, на рахунки доходів державного бюджету, які відкриті в органах ДКСУ.

У щоденному режимі Відділ внутрішніх казначейських операцій Управління фінансових ресурсів здійснює моніторинг фінансового стану ГУДКСУ та вносить пропозиції керівництву ДКСУ щодо сум та джерел підкріплення ЄКР.

ГУДКСУ для своєчасного підкріплення ЄКР щоденно до 16:00 надають електронною поштою Управлінню фінансових ресурсів заявку-розрахунок за встановленою формою про прогнозовану потребу в коштах наступного робочого дня. У разі виникнення ризиків втрати платіжної спроможності протягом дня управління ДКСУ надсилають заявку про підкріплення ЄКР за встановленою формою. Загальна сума заявки не може перевищувати суми зобов'язань ДКСУ перед відповідним його управлінням. Заявка дійсна протягом одного робочого дня.

Кожного 1-го робочого дня місяця, наступного за звітним, Управління фінансових ресурсів надсилає електронною поштою ГУДКСУ для звіряння реєстр кредиторської заборгованості ДКСУ перед ними по вищенаведених операціях. Кожного 2-го робочого дня місяця, наступного за звітним, ГУДКСУ електронною поштою повідомляють про встановлені розбіжності Управління фінансових ресурсів та з'ясовують причини їх виникнення.

Виконання державного бюджету здійснюється на підставі відображення ДКСУ усіх операцій у системі відкритих на ім'я органів ДКСУ рахунків із надходження коштів у Державний бюджет України і їх використання.

Єдиний казначейський рахунок - це рахунок, відкритий ДКСУ в Національному банку України для обліку коштів та здійснення розрахунків у Системі електронних платежів Національного банку України. ЄКР об'єднує систему ра-хунків, що діють в єдиному режимі та через які органи ДКСУ проводять операції за доходами та видатками бюджетів усіх рівнів відповідно до Закону України про Державний бюджет України на відповідний рік. Це дає можливість ДКСУ в режимі реального часу отримувати інформацію про рух та наявність коштів на ЄКР як результат здійснення операцій на всіх його бюджетних та не бюджетних рахунках.

Діючий у системі казначейства порядок відкриття та функціонування рахунків для обслуговування бюджетів, а також розпорядників та одержувачів бюджетних коштів дозволяє сконцентрувати бюджетні кошти держави на централізованому єдиному рахунку, проводити електронні міжбанківські розрахунки у децентралізованому режимі та відображати їх в обліковій системі казначейства на обласному рівні.

ДКСУ використовує сьогодні 8-му («4К») модель обслуговування кореспондентського рахунку, яка поєднала можливості СЕП і системи термінових переказів (СТП) коштів для управління ЄКР.

Завдяки коштам ЄКР здійснюється покриття тимчасових касових розривів місцевих бюджетів, пов'язаних з недостатньою платоспроможністю місцевого бюджету на конкретну дату погасити бюджетні фінансові зобов'язання за визначеним статтями видатків за рахунок наявних та очікуваних грошових активів загального фонду місцевого бюджету та коштів резервного фонду. Наявність на центральному рівні інформації про стан та рух бюджетних коштів надає Міністерству фінансів та головним розпорядникам коштів широкі можливості для гнучкого маневрування фінансовими ресурсами держави та оперативного контролю за спрямуванням коштів. А відтак, володіти фінансовими важелями регулювання економічної ситуації в державі.

Рахунки, які відкриваються в органах ДКСУ, відповідно до порядку їх функціонування та призначення коштів, поділяються на бюджетні та небюджетні.

Бюджетні рахунки - це рахунки, які відкриваються в органах ДКСУ для зарахування надходжень, здійснення операцій клієнтів з бюджетними коштами та здійснення операцій, пов'язаних з обслуговуванням зовнішніх і внутрішніх боргових зобов'язань, загальнодержавних видатків, а також рахунки для обліку операцій із фінансування бюджетів.

Небюджетні рахунки - рахунки, які відкриваються органами Державного казначейства України у випадках, передбачених законодавчими та іншими нормативно-правовими актами, підприємствам, установам, організаціям за операціями, що не належать до операцій з виконання бюджетів.

Бюджетні рахунки відкриваються щорічно на початок нового бюджетного періоду відповідно до Закону України про Державний бюджет України на відповідний рік, оскільки згідно з вимогами статті 57 Бюджетного кодексу України не пізніше 31 грудня або на останній день іншого бюджетного періоду ДКСУ закриває всі рахунки, відкриті у поточному бюджетному періоді. Закриття рахунків загального фонду державного бюджету означає припинення дії бюджетних призначень. За виняткових обставин міністр фінансів України може визначити інший термін закриття рахунків, який повинен настати не пізніше як через п'ять робочих днів після закінчення бюджетного періоду [1, ст. 57].

У разі неприйняття Закону України про Державний бюджет України на відповідний рік відкриваються рахунки попереднього бюджетного періоду.

Небюджетні рахунки відкриваються органами ДКСУ у випадках, передбачених законодавчими та іншими нормативно-правовими актами, підприємствам, установам, організаціям за операціями, що не належать до операцій з виконання бюджетів.

Наказ «Про порядок відкриття рахунків у національній валюті в органах Державної казначейської служби України» регламентує взаємовідносини між органами ДКСУ і клієнтами в процесі відкриття (закриття) рахунків і є обов'язковим до застосування всіма органами ДКСУ, розпорядниками та одержувачами коштів бюджетів та іншими клієнтами органів ДКСУ [7].

Розрахунково-касове обслуговування розпорядників, одержувачів коштів та інших клієнтів здійснюється органами ДКСУ відповідно до умов договорів між органом і власниками рахунків, які складаються за типовою формою, встановленою Порядком відкриття рахунків у національній валюті в органах ДКСУ.

Для відкриття реєстраційних рахунків заводяться особові справи на розпорядників коштів. При цьому розпорядники коштів подають до органів ДКСУ такі документи:

- заяву на відкриття рахунка в системі органів ДКСУ, підписану керівником та головним бухгалтером;

- довідку про внесення до Єдиного Державного реєстру підприємств та організацій України із зазначенням ідентифікаційного коду;

- копію затвердженого положення або статуту про установу, підприємство, організацію, засвідчену вищестоящою установою або нотаріально;

- затверджений кошторис бюджетної установи;

- доведений до розпорядника коштів помісячний обсяг асигнувань загального фонду, що передбачений у бюджеті України, в розрізі кодів програмної класифікації видатків;

- картку зі зразками підписів осіб, яким відповідно до законодавства України надано право розпорядження рахунком і підписування платіжних та інших розрахункових документів і відбитком печатки;

- звіт про виконання кошторису установи на дату закриття фінансування на поточні бюджетні рахунки в установі уповноваженого банку (тобто на момент переходу на казначейське виконання кошторисів видатків);

- витяг з особової картки розпорядника коштів (у випадках зміни адреси та органу Державного казначейства).

Згідно з поданими документами здійснюється реєстрація розпорядників коштів у зведеному реєстрі, у якому на підставі централізовано встановленого коду кожній бюджетній установі надається номер. Дані номери є складовою частиною коду їхніх реєстраційних рахунків. Реєстраційні рахунки розпорядників коштів відкриваються в розрізі кодів програмної класифікації видатків за встановленим порядком.

Реєстраційні рахунки відкриваються на підставі договорів між розпорядниками коштів та органами Державного казначейства.

У процесі здійснення операцій з бюджетними коштами ДКСУ:

По-перше, готує фінансові звіти та діє як злагоджений механізм, що концентрує бюджетні кошти в єдиній системі рахунків підпорядкованих структур і створює єдину інформаційну базу

...