Финансовая жизнеспособность органов местного самоуправления в КР

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Финансовая жизнеспособность органов местного самоуправления в КР

Содержание

Предисловие

1. Правовые основы финансов органов местного самоуправления

1.1 Бюджетный процесс

1.2 Государственный (консолидированный) бюджет (2001 год)

1.3 Налоговая система

1.4 Местный бюджет

1.5 Политика местных займов

1.6 Система грантов

1.7 Общая информация

2. Анализ ситуации, проблемы и пути решения

2.1 Составление, рассмотрение и утверждение бюджетов органов МСУ

2.2 Расходная часть бюджетов органов МСУ

2.3 Межбюджетные отношения

2.4 Бюджетно-налоговое направление

2.5 Управление коммунальной собственностью

2.6 Гражданское участие

Заключение

Приложения

Приложение №1: Разграничение полномочий по уровням управления

Приложение №2: Матрица действий и обязательств

Источники

Предисловие

Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения участников бюджетного процесса в Кыргызстане по поводу формирования и использования ресурсов местного бюджета. Общеизвестно, что главным инструментом проведения социальной, финансовой, экономической, инвестиционной и промышленной политики является бюджет, что предъявляет особые требования к его устойчивости и жизнеспособности. самоуправление бюджетный налоговый коммунальный

Децентрализация управления и постепенный переход регионов к экономической самостоятельности коренным образом изменили механизмы формирования и использования бюджетных ресурсов. Местные бюджеты получили определенные права в области налогообложения и распоряжения муниципальной собственностью. В результате укрепилась зависимость доходной базы бюджета от эффективности управления процессом формирования финансовой базы социально-экономического развития. Внедрение принципов самоуправления потребовало создания адекватных экономическим реалиям и национальной специфике форм взаимодействия межу бюджетами различного уровня и их надежного законодательного и теоретического обоснования.

В процессе перераспределения расходных полномочий между центром и местными бюджетами существенно возросла нагрузка на последних. Надо заметить, в европейских государствах при обострении финансовых ситуаций основная тяжесть по выполнению социальных обязательств государства обычно падает на органы местного самоуправления. Та же картина наблюдается и у нас. Однако факты и тенденции на сегодняшний день свидетельствуют о том, мы не осознали истинную роль местного самоуправления. Бюджеты районов стали ситом, через которое задерживаются трансферты и гранты на пути к бюджетам органов местного самоуправления, осуществляется местное перераспределение бюджетных средств - далеко не в пользу последних.

А ведь более 80% социальных услуг оказывается на уровне органов местного самоуправления. Это как раз та сфера, где определяется отношение людей к власти. Казалось бы, должна быть выстроена государственная политика по нормальному обеспечению этой сферы. Но в голове нормального человека плохо укладывается факт существования разных групп законодательных документов, противоречащих друг другу. Жертвой таких противоречий и стала система местного самоуправления и, в частности, муниципальных финансов в Кыргызстане.

Современный этап характеризуется усилением рыночных начал как в сфере обращения бюджетных ресурсов, так и за ее пределами. Различие стартовых условий вхождения регионов республики в новые экономические условия, а также ошибки и издержки реформирования привели к усилению территориальных диспропорций и углублению дифференциации в их социально-экономическом развитии.

Политика финансовой стабилизации, ориентированная на сокращение дефицита бюджета и дефицитного финансирования бюджетных расходов, проводимая в условиях неразвитости финансового рынка и на фоне невыразительного экономического роста, привела к разрушению основ стабилизации во всех сферах экономики и нарастанию социальной напряженности в обществе. Все вышесказанное свидетельствует об острой необходимости теоретического обоснования проблем, накопившихся в области укрепления финансов.

1. Правовые основы финансов органов местного самоуправления

Введение в главу

Одним из демократических принципов является право граждан участвовать в управлении государственными делами. Это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне, через институты местного самоуправления. Существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления позволяет обеспечить одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.

Реализация данного принципа в первую очередь предполагает, что демократически созданные органы при самостоятельной реализации полномочий, определении порядка их осуществления и в выборе средств, необходимых для выполнения соответствующих функций, опираются на разработанную и принятую правовую основу.

Достижение самостоятельности в выборе средств означает, что органы местного самоуправления для реализации полномочий располагают реальной экономической и финансовой основой, результаты исследования правовой базы которой представляет содержание данной главы.

1.1 Бюджетный процесс

Законодательная база. Осуществляемое реформирование всей системы местного управления в соответствии с принципами децентрализации предполагало изменение системы финансирования органов местного самоуправления. В Кыргызстане реформы в области внутригосударственных финансовых отношений стали активно проводиться, начиная с 1996 г.

Важнейшим этапом в проведении реформ явился принятый Закон “Об основных принципах бюджетного права в КР” (1998 г.), в котором закреплены основные положения и принципы внутригосударственных финансовых отношений в Кыргызстане.

Кроме того, процесс составления и исполнения республиканского и местных бюджетов регулируется следующими законодательными и нормативными актами: Налоговый Кодекс КР, Таможенный Кодекс КР, Закон «Об основных положениях казначейства в КР», Закон «О неналоговых платежах в КР», ежегодно принимаемый закон «О республиканском бюджете КР» и решения местных государственных администраций и кенешей по местным бюджетам.

Структура бюджета. Согласно Закону «Об основных принципах бюджетного права» бюджетную систему Кыргызской Республики составляют самостоятельные республиканский и местные бюджеты, включаемые в государственный (консолидированный) бюджет Кыргызской Республики. Основой самостоятельности бюджетов является наличие установленных законодательством Кыргызской Республики собственных источников доходов у всех звеньев бюджетной системы.

Республиканский бюджет составляется и исполняется Правительством Кыргызской Республики, местные бюджеты - местными государственными администрациями, органами местного самоуправления и айыл окмоту. Республиканский бюджет рассматривается и утверждается Жогорку Кенешем, местные бюджеты - местными кенешами.

Порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения республиканского бюджета определяется вышеуказанным Законом, а местных бюджетов - другими законами Кыргызской Республики и решениями соответствующих кенешей в рамках законодательства Кыргызской Республики.

Изменения в закон о республиканском бюджете, проекты законов о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств государства, другие проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, либо сокращение его доходной части, могут быть приняты только с согласия Правительства Кыргызской Республики.

Закон о республиканском бюджете Кыргызской Республики уполномочивает Правительство Кыргызской Республики, местные государственные администрации, органы местного самоуправления и айыл окмоту на осуществление расходов и принятие обязательств.

Бюджетное регулирование и бюджетно-финансовая политика. Бюджетное регулирование и прогнозирование является составной частью регулирования экономики и прогнозирования социально-экономического развития Кыргызской Республики. Правительство, местные государственные администрации и органы местного самоуправления проводят единую бюджетно-финансовую политику. Кыргызская Республика в рамках межгосударственных соглашений и международных договоров координирует бюджетно-финансовую политику республики с другими государствами.

Надзор за исполнением бюджета. Решением Правительства Кыргызской Республики создается бюджетная комиссия. В состав Комиссии входят министр финансов Кыргызской Республики, представители Аппарата Премьер-министра Кыргызской Республики и отдельных отраслевых министерств, государственных комитетов и административных ведомств. Поименный состав Бюджетной комиссии утверждается Правительством Кыргызской Республики. В состав Комиссии также включаются представители Собрания народных представителей и Законодательного собрания Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, Национального банка Кыргызской Республики, областных государственных администраций и местного самоуправления г. Бишкек. В компетенцию данной Правительственной комиссии входит, осуществление общегосударственной политики в области доходов и расходов бюджета и в отношении дефицита бюджета, а также государственное планирование и контроль за исполнением бюджета. Аналогичные бюджетные комиссии создаются на каждом уровне государственной власти; область, район, город и айыл окмоту.

Комиссия свою деятельность осуществляет в соответствии с Положением и календарным планом составления проекта бюджета на следующий финансовый год, которая ежегодно утверждается решением Правительства Кыргызской Республики.

Среднесрочный прогноз бюджета. Среднесрочный прогноз бюджета представляет собой инструмент управления государственными финансами, позволяющий Правительству иметь представление о будущих объемах ресурсов с целью планирования предстоящих расходов в целом и по каждой отрасли, четко определить приоритетные направления деятельности государства, особенно в части приоритетных инвестиционных проектов. Среднесрочный прогноз бюджета составляется на три года, следующих за текущим, и должен отражать показатели текущего бюджетного года и трех последующих лет, Разработка среднесрочного прогноза бюджета осуществляется на основе показателей индикативного плана развития.

Среднесрочный прогноз должен содержать следующие показатели:

доходы бюджета с выделением основных видов налогов и других доходов;

расходы бюджета в разрезе основных групп расходов с выделением текущих расходов, бюджет развития (в том числе капитальные вложения, геологоразведочные работы, наука и др.);

дефицит бюджета и источники его покрытия.

Среднесрочный прогноз бюджета представляется Министерством финансов в Бюджетную комиссию Правительства не позднее 1 мая текущего года. Бюджетная комиссия рассматривает среднесрочный прогноз бюджета до 15 мая и завершает разработку основных принципов, устанавливая максимальные размеры расходов по министерствам, государственным комитетам, административным ведомствам, государственным комиссиям, другим органам, финансируемым из бюджета. Утвержденные Бюджетной комиссией показатели среднесрочного прогноза бюджета в виде контрольных цифр доводятся до министерств, государственных комитетов, административных ведомств, государственных комиссий, других органов, финансируемых из бюджета, Министерством финансов.

Среднесрочный прогноз бюджета пересматривается не реже одного раза в полгода в случае изменения налоговой и бюджетной политики и экономической ситуации. Показатели прогноза используются для определения доходной и расходной частей бюджета на предстоящий год. Бюджетная комиссия после разработки среднесрочного прогноза бюджета представляет его на одобрение Президенту Кыргызской Республики.

На первичном уровне местного самоуправления основными участниками в процессе формирования, утверждения и исполнения местного бюджета являются местный кенеш, бюджетная комиссия, исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления и финансово-экономический отдел. В состав бюджетной комиссии первичного уровня могут входить руководители местных организаций, предприятий, депутаты местного кенеша, представители местной администрации, финансово-экономического отдела и местных общественных организаций.

Кассовое исполнение бюджета. В законодательстве КР статус Казначейства в Министерстве финансов КР определен как основного компонента управления бюджетно-налоговой сферой органов государственной власти и местного самоуправления и как органа, играющего ведущую роль в контроле над расходами и доходами государства, управлении всеми денежными ресурсами государства, контроле за долгом и активами государства.

Казначейство является неотъемлемой частью Министерства финансов КР и состоит из Центрального казначейства и его региональных отделений в городе Бишкеке, в областях и районах. Региональные отделения Казначейства отчитываются перед Центральным казначейством и непосредственно контролируются им. Они поддерживают тесные связи с местными филиалами коммерческих банков и работают в сотрудничестве с местными органами государственной власти и самоуправления в соответствии с указаниями Центрального казначейства.

Кассовое исполнение бюджета осуществляется Центральным казначейством Министерства финансов КР и его региональными отделениями через банки - агенты. Комиссионная плата за оказанные услуги определяется Центральным казначейством Министерства финансов КР на конкурсной основе.

Консолидированный фонд Кыргызской Республики. Казначейство образует Консолидированный фонд КР. В Консолидированный фонд направляются все доходы и поступления органов государственной власти и местного самоуправления. Все расчетные операции республиканских и местных организаций осуществляются из Консолидированного фонда.

Денежные ресурсы Консолидированного фонда находятся в Национальном банке КР на одном текущем счете. Казначейство вправе открывать дополнительные текущие счета в Национальном банке для обслуживания платежей и поступлений таких крупных государственных целевых Фондов, как, например, Социальный фонд. Остатки на таких дополнительных счетах рассматриваются как неотъемлемая часть Консолидированного фонда, и их учет ведется в составе Консолидированного фонда. Казначейство обеспечивает образование таких дополнительных счетов только в исключительных случаях.

В течение шести месяцев после образования Казначейство завершает закрытие всех видов банковских счетов республиканских и местных бюджетных учреждений в национальной валюте, находящихся в коммерческих банках и в Национальном банке Кыргызской Республики. Остатки на этих счетах будут перечислены на счет Казначейства. Любые исключения из этого положения требуют обоснования правомерности этих действий в интересах государства и подтверждения Казначейства и одобрения Министра финансов Кыргызской Республики.

Казначейство также закрывает все валютные счета бюджетных организаций и эти ресурсы направляются в Консолидированный фонд. Управление Консолидированным фондом является исключительной прерогативой Казначейства. Казначейство также является владельцем счета Казначейства и дополнительных счетов, входящих в состав Консолидированного фонда. Ни Национальный банк Кыргызской Республики, ни другие учреждения или лица не имеют права производить операции по этим счетам без распоряжения Казначейства.

Ни одно бюджетное учреждение - республиканское или местное, за исключением случаев, строго соответствующих руководящим положения, разработанным Казначейством, не имеет полномочий на снятие средств из Консолидированного фонда.

Гласность бюджетного процесса. Рассмотрение и утверждение республиканского и местных бюджетов производится Жогорку Кенешем КР, местными кенешами всех уровней гласно и публично, за исключением рассмотрения вопросов, отнесенных законодательством Кыргызской Республики к категории государственных тайн, разглашение которых может нанести ущерб государственным интересам, суверенитету, экономической и государственной безопасности.

Постановления Жогорку Кенеша Кыргызской Республики по отчету об исполнении республиканского бюджета, местных кенешей - об исполнении местных бюджетов, Закон Кыргызской Республики о республиканском бюджете и решения кенешей о местных бюджетах на соответствующий год подлежат публикации в средствах массовой информации.

Изменения в бюджетном процессе. Основой реформирования системы финансовых отношений между различными уровнями государственной власти стал принцип самостоятельности всех звеньев бюджетной системы (статья 1 закона “Об основных принципах бюджетного права в КР”).

Практически все сельские органы местного самоуправления имеют собственные бюджеты и финансируют (пока в ограниченных размерах) помимо содержания аппарата управления другие функции общественного управления: здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство и др. Позитивные сдвиги в данном направлении отмечаются и в 12 малых городах, перешедших на принципы местного самоуправления. Отдельные города (например, Кара-Балта) до недавнего времени не имели собственного бюджета и финансировались из районного бюджета, а значит, органы местного самоуправления имели ограниченные возможности проводить самостоятельную экономическую политику. В 2000 г. г. Кара-Балта стал составлять и исполнять собственный, хотя пока очень ограниченный по размеру, городской бюджет.

В законе закреплены важные положения о том, что местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается. Порядок организации работы по составлению и исполнению местных бюджетов, а также перечень доходов, поступающих в местные бюджеты, также определен данным законом (раздел 6).

Важным моментом в достижении самостоятельности звеньев бюджетной системы является распределение функций и обязательств по расходам. В настоящее время по закону установлены (статья 37):

функции правительства, финансирование которых осуществляется из республиканского бюджета;

смешанные функции, финансируемые как из республиканского, так и местных бюджетов посредством грантов;

местные функции - бюджетные расходы, осуществляемые из местных бюджетов.

В 2000 г. были сделаны определенные шаги по передаче функций правительства местным органам власти. В 2001 году было принято Постановление Правительства № 563 “О делегировании отдельных государственных полномочий органам МСУ”, предусматривающее расширение сферы компетентности местных властей. Органам местного самоуправления были делегированы отдельные полномочия по линии МВД, Министерства здравоохранения, Министерства сельского и водного хозяйства, Министерства финансов, Министерства по чрезвычайным ситуациям и гражданской обороне, Министерства внешней торговли и промышленности, Государственного агентства по регистрации прав на недвижимое имущество, Государственного агентства по лесному хозяйству, Министерства охраны окружающей среды и Министерства транспорта и коммуникаций. Министерству финансов было поручено определить порядок расчета и передачи из республиканского бюджета финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления данных делегированных государственных полномочий.

Также в 2001 году было принято еще одно Постановление Правительства КР №672 «О мерах по развитию местного самоуправления в Кыргызской Республике», которое утвердило Положение «О финансово-экономическом отделе городской управы (городов районного подчинения) и айыл окмоту (сельской, поселковой управы)». Данное Положение стало хорошей предпосылкой для органов местного самоуправления вести эффективную экономическую деятельность, осуществлять рациональное планирование и прогнозирование. Кроме того, в настоящее время разработан проект бюджетного процесса айыл окмоту, принятие которого позволит сельским муниципалитетам осуществлять свою бюджетную политику на основе данного положения.

Тем не менее, основная работа еще впереди. Предстоит принятие Бюджетного Кодекса КР, Законов КР «О введении налога на имущество» и «О финансово-экономических основах местного самоуправления», по разработке проекта которого Распоряжением Руководителя Администрации Президента КР уже сформирована Рабочая Комиссия.

Понятно, что даже самые хорошие законы бесполезны, если они не подкреплены финансово и не будут выполняться. Необходимо, с одной стороны, повышать ответственность должностных лиц всех уровней управления за нарушение законодательства и несоблюдение финансовой дисциплины, с другой, совершенствовать сами процедуры принятия законов. Естественно, что законы, в том числе и по вопросам местного самоуправления, бюджетно-финансовым вопросам, должны соответствовать Конституции Кыргызской Республики. А то, что не соответствует, следует привести в соответствие.

Внебюджетные фонды. В республиканском бюджете Кыргызской Республики образуются резервный фонд Президента Кыргызской Республики и резервный фонд Правительства Кыргызской Республики для покрытия непредвиденных расходов по экономическим, социально-культурным и другим мероприятиям, которые не могли быть предусмотрены при утверждении республиканского бюджета Кыргызской Республики, в пределах до 1 процента к объему расходов бюджета по каждому резервному фонду (без учета указанных резервных фондов).

В местных бюджетах образуются резервные фонды местных государственных администраций, органов местного самоуправления в пределах до 1 процента к объему их расходов (без учета резервных фондов).

Заключение. Таким образом, вопросы достижения финансовой самостоятельности местного самоуправления объективно требуют, наряду с решением проблемы четкого разграничения компетенции и определения объема полномочий структур органов местного самоуправления, и обеспечения достаточного финансирования местных функций, еще и последовательной работы по передаче органам местного самоуправления устойчивой и достаточной финансовой базы для выполнения делегированных функций управления.

1.2 Государственный (консолидированный) бюджет (2001 год)

Основные положения. Министерство финансов Кыргызской Республики ежегодно рассчитывает укрупненные прогнозные показатели государственного (консолидированного) бюджета Кыргызской Республики на предстоящий год, а также формирует государственный (консолидированный) бюджет и годовой отчет о его исполнении путем суммирования утвержденных в установленном порядке бюджетов, входящих в бюджетную систему Кыргызской Республики, и годовых отчетов об их исполнении.

Государственный (консолидированный) бюджет Кыргызской Республики сосредотачивает в себе часть валового внутреннего продукта (ВВП) государства, является основным финансовым планом образования и использования фонда его денежных средств и представляет собой сметы доходов и расходов соответствующих органов государственной власти.

Сроки представления проекта и отчетов по государственному (консолидированному) бюджету. Государственный (консолидированный) бюджет на текущий год представляется Правительству после утверждения бюджетов областей и г. Бишкек, а годовой отчет об его исполнении - до 20 мая года, следующего за отчетным. В отчет об исполнении бюджета также включается информация о реализации Программы государственных инвестиций.

Правительство представляет Президенту государственный (консолидированный) бюджет после утверждения бюджетов областей и г. Бишкек, а годовой отчет о его исполнении - не позднее 15 июня года, следующего за отчетным. Министр финансов обеспечивает надлежащее составление и исполнение государственного бюджета.

Ниже приведена таблица, в которой отражены основные статьи государственного (консолидированного) бюджета за 2001 год:

В тыс.сомах

I.	Общие доходы и полученные официальные трансферты (II+VII)	11 522 899,3
II.	Общие доходы (III-VI)	10 367 487,3
III.	Текущие доходы (IV+V)	10 317 024,1
IV.	Налоговые поступления	7 555 105,3
	Подоходный налог	658 062,3
	Налог на прибыль	655 249,2
	Конфискации, штрафы и другие штрафные санкции	6 653,8
	Налог на проценты с юридических лиц	1 927,3
	Налог на доходы нерезидентов	10 988,6
	Налог на добавленную стоимость-всего	3 796 057,6
	НДС на внутреннюю продукцию	1 169 698,6
	НДС на ввозимую продукцию	2 675 900,0
	Акциз-всего	1 885 370,0
	акциз на внутреннюю продукцию	1 202 270,0
	акциз на импортную продукцию	683100,0
	Налог с владельцев транспортных средств
	Налог за пользование автодорогами	278 972,6
	Поступление средств на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций	628 630,0
	Поступление средств на развитие и воспроизводство минерально-сырьевой базы	21 254,1
	Налоги на международную торговлю и внешние	324 600,0
V.	Неналоговые поступления	2 271 883,9
	Прибыль Национального банка	200 000,0
	Проценты по кредитам, выданным государством	44 800,0
	Арендная плата за государственные помещения	5 785,0
	Дивиденды от акционерных предприятий	20 000,0
	Поступления от "Кумтор" (концессионные платежи, роялти)	188 400,0
	Сборы, взимаемые ГАИ за технический осмотр, прием экзаменов, получение прав на вождение	5 046,2
	Поступление средств от оказания услуг и других	1 650 355,4
	Плата за опломбирование и клеймение изделий и сплавов из драгоценных металлов.	1 484,0
	Госпошлина, взимаемая органами внутренних дел за реализацию паспортов нового образца	23 405,5
	Госпошлина, взимаемая органами арбитражного суда	6 029,3
	Штраф и другие санкции от неналоговых поступлений	24 824,3
	Плата за регистрацию автомобилей	87 356,0
	Прочие неналоговые поступления	14 398,2
VI.	Доходы от операций с капиталом	795,3
	Продажа основного капитала	45,3
	Поступления от реализации драгоценных металлов из госфонда	750,0
VII.	Полученные официальные трансферты	929 850,0
	Поступления от встречных фондов (гранты)	893 850,0
	Средства, получаемые по взаимным расчетам	36 000,0

1.3 Налоговая система

Законодательная база. В Кыргызской Республике налоговая система регулируется Налоговым Кодексом, который является сводом законоположений по всем налогам, их администрированию, налоговым действиям налогоплательщиков на территории Кыргызской Республики.

В соответствии с Налоговым Кодексом право введения новых видов налогов, сборов и установление их ставок на территории Кыргызской Республики относится к исключительной компетенции Жогорку Кенеша (Парламента) Кыргызской Республики.

Виды налогов. Согласно Налоговому Кодексу в Кыргызской Республике взимаются следующие виды налогов:

Общегосударственные налоги

Общегосударственными являются налоги, ставки которых, объекты и субъекты налогообложения, а также методы сбора определяются Налоговым Кодексом и которые взимаются на всей ее территории. К общегосударственным налогам и другим доходам относятся:

налог на прибыль юридических лиц независимо от форм собственности;

акцизный налог на внутреннюю (местную) продукцию;

подоходный налог с физических лиц;

другие общегосударственные налоги и платежи, устанавливаемые в законодательном порядке.

Общегосударственные налоги могут поступать как в республиканский, так и в местные бюджеты. Распределение поступления общегосударственных налогов между республиканским и местными бюджетами устанавливается ежегодным законом о республиканском бюджете. В отдельных случаях перечень общегосударственных налогов и других доходов может быть пересмотрен при утверждении ежегодного закона о республиканском бюджете, но не чаще одного раза в три года.

Налоги и сборы, поступающие в республиканский бюджет:

налог на добавленную стоимость;

акцизный налог на импортную продукцию;

налог за пользование автомобильными дорогами, взимаемый с юридических лиц;

импортные и экспортные таможенные пошлины;

отчисления для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

отчисления на развитие и воспроизводство минерально-сырьевой базы;

проценты по кредитам (ссудам), выдаваемым из республиканского бюджета;

государственная пошлина, взимаемая органами арбитражного суда и органами внутренних дел за реализацию паспортов;

поступления от реализации общегосударственных денежно-вещевых лотерей;

другие неналоговые платежи, поступающие в республиканский бюджет в виде сборов, платежей, доходов и санкций согласно Закону Кыргызской Республики «О неналоговых платежах»;

доходы бюджетных учреждений и организаций республиканского подчинения от специальных средств, включаемые в доходную часть республиканского бюджета в порядке, предусмотренном частью третьей статьи 19 Закона «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике»;

официальные трансферты, гранты, а также другие поступления, зачисляемые в республиканский бюджет в размерах, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики.

В случае изменения налогового законодательства в указанный в настоящей статье перечень налогов и других доходов республиканского бюджета вносятся соответствующие уточнения.

Налоги и сборы, поступающие в местный бюджет:

земельный налог;

арендная плата за землю;

государственная пошлина в размерах, установленных законодательством Кыргызской Республики (за исключением взимаемой органами арбитражного суда и органами внутренних дел за реализацию паспортов);

местные налоги и сборы в соответствии с разделом VIII «Местные налоги и сборы» Налогового кодекса Кыргызской Республики;

неналоговые платежи, поступающие в местные бюджеты в виде сборов, платежей, доходов и санкций согласно Закону Кыргызской Республики «О неналоговых платежах»;

доходы бюджетных организаций местного подчинения от специальных средств, включаемые в доходную часть местных бюджетов.

Часть земельного налога, налога за оказание платных услуг населению и с розничных продаж может централизоваться в местных бюджетах вышестоящего территориального уровня. Кроме того, местные кенеши вышестоящего территориального уровня вправе устанавливать нормативы отчислений для кенешей нижестоящего уровня по другим налогам и доходам, полностью зачисляемым в их бюджеты.

В дополнение, согласно Налоговому Кодексу из существующих 16 видов местных налогов и сборов, представительные органы местного самоуправления правомочны самостоятельно решать какие налоги или сборы вводить на территории местного сообщества. Однако, их ставки утверждаются Жогорку Кенешем (Парламентом) Кыргызской Республики.

Администрирование и распределение налогов. Администрированием налогов занимается Налоговая служба Кыргызской Республики, которая состоит из Государственной налоговой инспекции при Министерстве финансов Кыргызской Республики и ее органов на местах.

Учет начисленных и уплаченных сумм местных налогов и сборов ведут органы, на которые решениями органов государственной власти возложен прием платежей. Органы, на которые возложено взимание налогов и сборов, представляют в государственные налоговые инспекции по месту своего нахождения отчеты о начисленных и уплаченных суммах в сроки, установленные для представления бухгалтерских отчетов и балансов, или иные сроки, определяемые органами местного самоуправления.

Местные бюджеты составляются на основе контрольных цифр. Вышестоящие по территориальному уровню кенеши утверждают нормативы отчислений от общегосударственных разделенных налогов, определенных законодательством Кыргызской Республики, в соответствующие бюджеты кенешей нижестоящего территориального уровня, а также суммы категориальных, выравнивающих и стимулирующих (долевых) грантов.

Законодательно закреплено, что единые для всех областей и г. Бишкек размеры отчислений от общегосударственных налогов утверждаются ЖК КР в ежегодном законе о республиканском бюджете, а для регионов нижестоящего территориального уровня - кенешами вышестоящего территориального уровня и не подлежат изменению в течение трех лет.

Условием эффективного функционирования данной модели является соблюдение стабильных единых нормативов отчислений от общегосударственных налогов.

В местные бюджеты всех уровней производятся отчисления по единым для всех видов общегосударственных налогов и других доходов нормативам, а также от сумм, поступивших от штрафов, пени и других санкций, налагаемых налоговыми органами по данным видам налогов и других доходов.

Утвержденные показатели доводятся Министерством финансов Кыргызской Республики до областей и г. Бишкек и финансовыми органами вышестоящего уровня до местных государственных администраций, органов местного самоуправления нижестоящего территориального уровня и айыл окмоту.

На 2002 год для местных бюджетов областей и городов Бишкек и Ош утверждены нормативы отчислений от плановых поступлений, а именно от подоходного налога, налога на прибыль, доходов от обязательного патентирования, единого налога для субъектов малого предпринимательства, акцизного налога (на внутреннюю продукцию) в размере 35 процентов. В целях проведения пилотных проектов в местных бюджетах (по 2 айыл окмоту из каждого региона) Правительству КР предоставляется право пересматривать в пилотных айыл окмоту нормативы отчислений от общегосударственных налогов и налога на добавленную стоимость. Кроме того, при перевыполнении плановых показателей по всем видам общегосударственных налогов и налога на добавленную стоимость на внутреннюю продукцию, запланированных на первое и второе полугодие 2002 года по областям и городам Бишкек и Ош, суммы перевыполнения зачисляются в их местные бюджеты по нормативу 65 процентов от суммы перевыполнения плана.

1.4 Местный бюджет

Основные положения. Местными бюджетами являются бюджеты областей, г. Бишкек, районов, городов, районов в городах, аилов и поселков, государственную власть, в которых осуществляют местные кенеши соответствующих территориальных уровней и айыл окмоту.

Бюджет области состоит из областного бюджета, бюджетов районов и городов областного значения.

Бюджет города состоит из городского бюджета, а имеющего районы и поселки - из бюджетов городских районов и поселков.

Бюджет района состоит из районного бюджета, бюджетов городов районного значения, аильных и поселковых бюджетов.

Ниже приведена таблица, отражающая структуру доходов и расходов местных бюджетов с 1998 года по 2000 год:

В сомах

	1998 год	1999 год	2000 год
Общие доходы
Налоговые поступления и сборы	926 784	1 113 066	1 402 726
Неналоговые поступления	208 665	285 467	357 936
Гранты	1 308 652	1 422 335	1 220 762
Итого общие доходы	2 507 498	2 896 746	3 499 101
Общие расходы
Операционные расходы	2 428 007	2 816 334	3 371 039
Капитальные расходы	88 077	86 856	181 243
Итого общие расходы	2 516 084	2 903 190	3 552 282
Баланс	- 8 586	- 6 444	- 53 181

Как видно из таблицы, бюджет исполнен с дефицитом, то есть общие расходы превышают общие доходы. В таких случаях, дефицит бюджета покрывается за счет:

источников внутреннего финансирования;

внешних источников финансирования.

Структура доходов и расходов местных бюджетов. В нижеследующей диаграмме отражена структура доходов и расходов местных бюджетов в период с 1998 по 2000 годы. Как показывает диаграмма, общий уровень и доходов и расходов по истечению времени увеличивался, однако, также наблюдается постоянное превышение расходов над доходами.

Структура доходов местных бюджетов. Данная диаграмма отражает структуру доходов местных бюджетов и удельный вес основных его параметров. Так, удельный вес грантов непреклонно сокращался, в то время как поступления от налогов и неналоговых платежей увеличивались. Это обусловлено политикой Правительства постепенно сокращать объем выделяемых грантов местным бюджетам, в силу того, что практика предоставления грантов уже изживает себя. Местные органы власти требуют, чтобы гранты выделялись только тем субъектам, которые в этом нуждаются.

Структура расходов местных бюджетов. Нижеследующая диаграмма показывает, что местные бюджеты в основном занимаются финансированием текущей деятельности, удельный вес которой составляет более 90% и мало изменились, несмотря на небольшое увеличение в 2000 году. В связи с этим, предоставление местным бюджетам стимулирующих (долевых) грантов позволило бы значительно увеличить долю капитальных расходов, которые направлены на улучшение социально-экономических объектов местных сообществ.

1.5 Политика местных займов

Краткосрочные займы местных органов власти. Согласно Закону Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике», в случае временной необходимости восстановления ресурсов денежных средств в течение бюджетного года местный орган власти может занять недостающие средства у Казначейства либо других кредиторов с разрешения Министерства финансов Кыргызской Республики. Заем может быть осуществлен местными органами власти при совокупном соблюдении следующих условий:

текущий долг местного органа власти не может составлять более 20 процентов общих доходов, которые местный орган власти планирует получить в текущем году;

долг местного органа власти не может превышать сумму, которую местный орган власти в состоянии погасить в том году, в котором осуществлен заем;

средства, полученные от размещения займа, не могут быть вложены в другие ценные бумаги.

Погашение займа должно быть обеспечено доходом, который местный орган власти получит в течение оставшейся части бюджетного года, с учетом существующего залога доходов в счет погашения займа.

Полномочия на выпуск займа. В рамках ограничений, предусмотренных в данном законе (статья 54), местные органы власти могут осуществлять займы в целях капиталовложений, а также рефинансирования существующего долга. Долговое обязательство органа местной власти представляет собой облигацию, погашаемую за счет любых фондов данного органа местной власти и зависящую исключительно от соглашения между данным местным органом власти и кредитором.

Местные органы власти имеют право осуществлять займы при условии их регистрации в Министерстве финансов Кыргызской Республики в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики.

Местные органы власти не могут подписывать кредитные соглашения с иностранными правительствами, агентствами иностранных правительств, международными финансовыми и банковскими организациями, а также другими иностранными организациями и фирмами без разрешения Министерства финансов Кыргызской Республики. Займы местных органов власти могут выпускаться только в национальной валюте.

Ограничение обязательств местных органов власти. Местным органам власти запрещается выпускать долговые обязательства в случае, если обязательства по находящимся в обращении займам, включая обязательства по предстоящему выпуску, превышают 20 процентов годового дохода данных местных органов власти без учета средств, привлеченных в результате займа.

Средства, полученные от размещения долговых обязательств, не могут быть вложены в другие ценные бумаги.

Все гарантии, выпущенные местными органами власти, рассматриваются как долговые обязательства, составляющие 20 процентов от суммы гарантированного погашения. В случае, если местный орган власти погашает каждую из гарантий в течение трех лет, предшествующих данному выпуску, выпущенные гарантии в полном объеме (100 процентов) включаются в счет суммы гарантированного погашения.

Проценты по любым долговым обязательствам с переменной ставкой рассчитываются на основе официальной процентной ставки на момент произведения расчета.

Реестр учета долговых обязательств местных органов власти. Общая сумма долговых обязательств местных органов власти фиксируется в реестре учета долговых обязательств местного органа власти, который ведет Министерство финансов Кыргызской Республики, координируя ведение реестра с соответствующим местным органом власти.

Реестр учета долговых обязательств местных органов власти должен содержать указание на общую сумму непогашенного долга местных органов власти, а также содержать информацию, предусмотренную положениями Министерства финансов Кыргызской Республики.

Контроль за соблюдением условий выпусков займов. При обнаружении любого из нижеперечисленных обстоятельств местный орган власти подвергается внеочередной проверке в случаях:

если местный орган власти не в состоянии погасить свои краткосрочные долговые обязательства в конце того бюджетного года, в котором был осуществлен заем;

если в любой момент в течение фискального года размер краткосрочных долговых обязательств местного органа власти превышает сумму, установленную в 1 пункте статьи 53 данного Закона.

В случае обнаружения фактов (обстоятельств), указанных выше, Министерство финансов Кыргызской Республики требует от местного органа власти представить план мероприятий, направленных на устранение в течение 12 месяцев обнаруженных нарушений требований статьи 53 Закона Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике».

1.6 Система грантов

Для реализации общегосударственной политики и приоритетов в Кыргызстане устанавливается система трансфертов (грантов) между республиканским и местными бюджетными уровнями. Методика распределения грантов была введена в систему межбюджетных отношений в 1997 году. Эти гранты распределяются от республиканского бюджета местным органам управления и представляют собой часть всей системы межбюджетного финансирования кыргызской экономики. В соответствии с Законом Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республики» в бюджетной системе Кыргызской Республики существуют три вида грантов, финансируемых из республиканского бюджета в местные бюджеты, такие как категориальные, выравнивающие и стимулирующие (долевые) гранты.

Категориальные гранты. Категориальные гранты распределяются республиканским бюджетом на покрытие расходов, связанных с предоставлением основных услуг в секторах здравоохранения и образования на местном уровне. До 1997 года субвенции, выделяемые республиканским бюджетом местным органам управления на покрытие расходов на образование и здравоохранение, главным образом объяснялась дефицитом финансовых средств местных бюджетов, и соответствовали установленным уровням расходов и исчисленным доходам. В какой-то мере сумма финансирования исходила из относительного благосостояния областей, а также умения местных руководителей настоять на выделении более крупной суммы, что приводило к неравенству бюджетных средств на душу населения или на одного обучающегося. Это создавало определенные трудности для местных органов управления при планировании бюджетов, поскольку размеры грантов были неизвестны и непостоянны.

На 1997 финансовый год категориальные гранты были исчислены по каждой области в соответствие с формулами, учитывающими численность населения и коэффициент корректировки. Выделение категориальных грантов обосновывалось тем, что государственные услуги образования и здравоохранения должны предоставляться на уровне не ниже стандартного в масштабе страны. Исчисление грантов включает следующие этапы:

получение данных о населении по каждой области по возрастным категориям для здравоохранения и по количеству учеников для образования;

корректировка исчисленной суммы на возрастные группы для здравоохранения и для грантов на образование корректировка на коэффициент по старшим и младшим классам;

корректировочный коэффициент на стоимость предоставления государственных услуг в различных регионах страны. К примеру, существуют различия между затратами, производимыми на нужды жителей городских, сельских, горных и других отдаленных районов;

определение программ и видов деятельности, которые должны полностью или частично покрываться за счет грантов.

Согласно Закону КР «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2002 год» утверждены следующие размеры категориальных грантов в сферах образования и здравоохранения, направляемых местным бюджетам из республиканского бюджета КР:

№	Область	Сумма (тыс. сом)	Население (чел.)
1	Ошская область	412 783,3	1 176 646
2	Баткенская область	147 563,4	380 142
3	Джалал-Абадская область	315 569,6	869 539
4	Иссык-Кульская область	116 340,3	415 513
5	Нарынская область	140 185,5	248 699
6	Таласская область	81 813,8	200 269
7	Чуйская область	177 979,9	772 188
	Всего:	1 392 235,8	4 062 996

Выравнивающие гранты. Помимо отчислений от общегосударственных налогов и других доходов вводится система выравнивающих грантов. Они предназначены для обеспечения горизонтального выравнивания доходов между бюджетами отдельных регионов республики и вводятся для поддержания стабильного экономического положения местных государственных администраций в вопросах финансирования услуг, имеющих важное значение для населения регионов.

Среди областей существуют различия в возможностях сбора налогов и обязательствах по статьям расходов. В частности, развитие страны изменяется в соответствии с уровнем развития регионов, что объясняется географическими, климатическими, социальными и политическими факторами. В результате этого, регионы имеют различные потенциалы налоговых доходов и, соответственно, различные перспективы развития. По этой причине был внедрен механизм выравнивания доходов местных бюджетов. Выравнивание осуществляется при помощи выравнивающего гранта.

Как и категориальные гранты, выравнивающие гранты рассчитываются на основе формул и распределяются из общего фонда. Формулы учитывают взвешенный показатель жизненного уровня в регионах и доходную базу. К сожалению, в настоящее время размер выравнивающих грантов для каждой области определяется разницей между расходами и доходами по области, то есть «местным дефицитом бюджета» областей. Наиболее серьезные недостатки этого механизма состоят в том, что местные власти рассчитывают на этот источник республиканского бюджета для покрытия своего дефицита, а в результате создают его. Это также приводит к свертыванию инициативы успешных регионов по увеличению собственных доходов (или уменьшению бюджетные расходов путем повышения эффективности предоставления услуг местного значения).

Стимулирующие гранты (на практике не применяются). Другим элементом системы межбюджетного финансирования, целью которого является стимулирование инициатив местного руководства в развитии своих регионов и мобилизации возможностей получения дохода, являются стимулирующие гранты.

Эти гранты включены в Закон «Об основных принципах бюджетного права Кыргызской Республики». Согласно Закону, стимулирующие гранты являются финансовыми субсидиями республиканского бюджета, выделяемыми в целях стимулирования увеличения доходов местных бюджетов и мобилизации местных источников доходов. То есть в том, чтобы поддержать инициативы местного руководства, направленные на развитие капиталовложений в области, либо иных мер, способствующих усилению и расширению финансовой базы областей. Республиканский бюджет может частично финансировать такого рода деятельность. Доля республиканского бюджета в финансировании таких расходов может быть определена на основе следующих факторов:

степень необходимости осуществлять данную меру в регионе;

предполагаемая экономическая эффективность таких расходов (с точки зрения ее вливания на бюджетные доходы);

уровень регионального развития.

Стимулирующие гранты не использовались в практике республиканского бюджета, поскольку в течение нескольких последних лет бюджетные средства еще ограничены.

1.7 Общая информация

Аудит. Согласно Закону Кыргызской Республики «О Счетной палате Кыргызской Республики» Счетная палата Кыргызской Республики является постоянно действующим высшим органом государственного финансово-экономического контроля, образуемым Президентом Кыргызской Республики, Законодательным собранием и Собранием народных представителей Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, и подотчетна им.

Задачами Счетной палаты являются:

организация и осуществление контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов, а также внебюджетных доходов, определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования государственной собственности;

контроль за законностью и своевременностью движения средств республиканского бюджета и средств внебюджетных фондов в Национальном банке Кыргызской Республики, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Кыргызской Республики;

контроль за расходами на содержание органов государственной власти Кыргызской Республики;

контроль за своевременным и полным финансированием государственных целевых социальных программ, использованием средств, выделяемых из республиканского бюджета на ликвидацию последствий стихийных бедствий, распределением гуманитарной помощи;

контроль за использованием золотых запасов Правительства Кыргызской Республики и Национального банка Кыргызской Республики;

контроль за законным и рациональным ведением процесса разгосударствления и приватизации государственной собственности в Кыргызской Республике;

контроль за использованием кредитных ресурсов и иностранных инвестиций, полученных Правительством Кыргызской Республики от иностранных государств и международных финансовых организаций;

контроль за использованием государственных средств, направляемых на финансирование мероприятий, имеющих неотложный характер;

проверка и оценка деятельности органов, осуществляющих функции финансового контроля;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей республиканского бюджета и внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом.

Счетная палата осуществляет свою деятельность на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

Счетная палата в процессе исполнения республиканского бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с утвержденными показателями республиканского бюджета, проводит их анализ, выявляет нарушения и вносит предложения по их устранению.

В необходимых случаях осуществляет контроль за исполнением местных бюджетов в областях, городах и районах республики.

Бюджетные поправки. Проекты законов и других нормативных правовых актов, в которых находят отражение вопросы, касающиеся бюджета, предварительно согласовываются с Министерством финансов Кыргызской Республики.

...