Все законодательные и другие нормативные акты должны соответствовать Закону Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике» в части вопросов, касающихся бюджета и финансов, а также законам Кыргызской Республики о республиканском бюджете.

Собственность органов местного самоуправления. Первое упоминание коммунальной собственности в законодательстве КР имело место в старом законе “О местном самоуправлении и местной государственной администрации в РК”, где говориться, что коммунальная собственность является частью государственной собственности и составляет основу местного хозяйства.

Однако начало процессу формирования коммунальной собственности в Кыргызстане положил Указ Президента КР “Об основах организации местного самоуправления в КР” от 22 сентября 1994 года, где в пункте 18 было введено специальное определение коммунальной собственности. Коммунальной собственностью местного самоуправления определено имущество, находящееся на праве собственности местного сообщества и объединений местных сообществ в соответствии с законодательством. В последующем право коммунальной собственности было отражено в Конституции КР в поправках 1996 г. и 1998 г., Земельном и Гражданском Кодексе, указах Президента КР и новом Законе КР «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» от 12 января 2002 года.

В Законе КР «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» изложены, наряду с общими положениями, финансово-экономические основы деятельности органов местного самоуправления. Определено, что экономическую и финансовую основу деятельности органов местного самоуправления составляют коммунальная собственность и финансовые ресурсы, формируемые за счет нее. Источниками пополнения финансов выступают передача местному сообществу земель, пастбищ и других угодий, объектов лесного, водного и дорожного хозяйства местного значения, налоговых и иных поступлений в местные бюджеты, кредитных ресурсов, дотаций, субвенций и внешних инвестиций, взимания платы от пользователей природными ресурсами, поступлений от оказания различных услуг и др.

Ведущая роль в обеспечении экономической самостоятельности МСУ должна принадлежать коммунальной собственности, представляющей собой имущество, находящееся в собственности местного сообщества и/или объединения местных сообществ, управление и распоряжение которым осуществляет орган местного самоуправления.

Начиная с 1994 г., в соответствии с постановлениями Правительства КР, осуществляется передача объектов государственной собственности социально-культурного, бытового и хозяйственного назначения в коммунальную собственность органам местного самоуправления. Всем городам и айыл окмоту было передано более 9 тыс. объектов на сумму свыше 5 млрд. сом. Кроме того, за местными органами законом закреплено право без согласования с вышестоящими органами создавать предприятия коммунальной собственности, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории. В перечень переданных объектов недвижимости на баланс местных сообществ вошла и земля. Тем самым земельные ресурсы стали основой экономической базы МСУ.

Все эти шаги стали предпосылкой к разработке проекта Закона “О коммунальной собственности в Кыргызской Республике”, который был принят 15 марта 2002 года. Согласно данному Закону, органы местного самоуправления по своему усмотрению могут приобретать, владеть, пользоваться и распоряжаться собственностью, необходимой для осуществления функций местного самоуправления, в соответствие с законодательством Кыргызской Республики (статья 2).

В коммунальной собственности может находиться следующее имущество:

здания, оборудование и другое движимое имущество органов местного самоуправления и предприятий, находящихся в их ведении;

объекты образования, здравоохранения, культуры, спорта и туризма;

объекты жилищно-коммунального, ремонтно-строительного и транспортного хозяйства, оборудование и материалы, необходимые для обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

сети и объекты инфраструктуры транспорта, энергетики, водоснабжения, канализационных сооружений и коммуникаций, обслуживающие соответствующую территорию и не принадлежащие предприятиям, находящимся в государственной и частной собственности;

имущественные комплексы предприятий торговли, общественного питания и быта, а также сооружения и оборудование для их эксплуатации, содержания и обслуживания;

неприватизированный жилищный и нежилой фонды, принадлежащие органам местного самоуправления;

улицы, мосты и дороги местного значения;

общественные парки и земли, выделенные под парки, и другие объекты благоустройства и зеленого хозяйства;

леса и сельскохозяйственные угодья, озера, источники воды и месторождения полезных ископаемых местного значения, если они не отнесены к перечню государственных природных ресурсов;

памятники истории и культуры местного значения;

земельные участки, в том числе находящиеся под объектами коммунального имущества в предусмотренных соответствующими проектами границах, а также неосвоенные земли;

объекты незавершенного строительства;

иные объекты, необходимые для предоставления услуг населению.

2. Анализ ситуации, проблемы и пути решения

Введение в главу

Глава раскрывает ключевые технические моменты и трудности, сталкивающиеся в различных сферах в процессе укреплении финансово-экономических основ местного самоуправления: административно-правовая, бюджетно-налоговая, межбюджетные отношения, управление местной экономикой и коммунальной собственностью, участие гражданского общества. Основной упор делается на анализ текущей ситуации, понимание и выявление приоритетных направлений в каждой сфере, предложение решений и действий, которые необходимо принять. В первую очередь, акцентируется внимание на приоритетных вопросах, которые требуют незамедлительного решения. Кроме неотложных приоритетных вопросов, каждый раздел также раскрывает другие элементы или долгосрочные направления, проблемы и действия, необходимые для укрепления финансовой жизнеспособности органов местного самоуправления.

Приложение 1 - это примерная модель распределения функций и полномочий между различными уровнями власти, разработанная Урбан Институтом в Бишкеке на основе предложенных материалов самими органами местного самоуправления.

Приложение 2 - это матрица действий и обязательств по укреплению финансовой и экономической жизнеспособности органов местного самоуправления, разработанная Программой Политическое и административное управление на местном уровне, ПРООН.

2.1 Составление, рассмотрение и утверждение бюджетов органов МСУ

Порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения местных бюджетов регулируется Законом Кыргызской Республики "Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике", другими законами республики, а также решениями соответствующих кенешей в рамках законодательства республики. Местные финансовые органы и органы местного самоуправления на основе показателей индикативного плана социально-экономического развития территорий разрабатывают в соответствии с календарным планом проекты бюджетов, нормативы отчислений от общегосударственных налогов и других доходов и представляют их на рассмотрение соответствующим местным государственным администрациям и органам местного самоуправления. Предусмотренные законодательством процедуры бюджетного процесса в республике (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение) идентичны на всех уровнях власти и соответствуют принципу "сверху - вниз".

К настоящему времени в республике имеются определенные наработки по решению отдельных сторон проблемы формирования местных бюджетов. Несомненно, успех решения этой большой проблемы зависит во многом от системности применяемых подходов.

Основой самостоятельности бюджетов является наличие установленных законодательством Кыргызской Республики собственных источников доходов у всех звеньев бюджетной системы. На сегодняшний день основная часть доходов местных бюджетов формируется за счет отчислений от общегосударственных налогов и различных видов финансовой помощи. В целом, анализ бюджетов айыл окмоту за 2000 год показал, что только 52 айыл окмоту или 11% от общего числа могут собственными доходами 100% покрыть свои расходы. Таким образом, в 89 % айыл окмоту собственные источники доходов не покрывают своих расходов и соответственно получают дотации от вышестоящих бюджетов в виде субвенций и грантов.

Финансирование деятельности местного самоуправления осуществляется из средств республиканского и местных бюджетов, а также из других источников. В части доходов местных бюджетов, в соответствии с законодательством, определен перечень закреплённых доходов, а также общегосударственные налоги, от которых производятся отчисления по фиксированным нормативам.

Областные, городские и районные кенеши, кроме того, утверждают нормативы отчислений от общегосударственных доходов, предусмотренных законодательством, в соответствующие нижестоящие местные бюджеты, суммы категориальных, выравнивающих и стимулирующих (долевых) грантов.

Особое внимание заслуживает земельный налог, как основополагающему источнику пополнения доходной части местных бюджетов. Львиная доля доходной части бюджета органов местного самоуправления формируется благодаря главному и единственному источнику - земле. В целях увеличения поступлений по земельному налогу и расширения полномочий представительных органов местного самоуправления Жогорку Кенешем был внесен ряд дополнительных изменений. Ставки земельного налога на орошаемые пашни были увеличены на 40% и на многолетние насаждения - 50%. Кроме того, районным кенешам предоставлено право устанавливать дифференцированные ставки единого сельскохозяйственного налога за пользование сельскохозяйственными угодьями в пределах ниже или выше 30 процентов от базовой ставки, установленной в данном районе.

Однако, несмотря на все эти производимые нововведения, увеличение доходной части айыл окмоту за счет поступлений от земельного налога желает оставлять лучшего. Здесь можно отметить ряд проблем влияющих на данную ситуацию. В первую очередь это проблемы касающиеся закрепления долгосрочных нормативов отчислений. При этом в законодательстве установлено, что средства органов местного самоуправления не могут изыматься в районные и областные бюджеты и строго используются местными кенешами на социально-экономическое развитие айыл окмоту или города. Однако в реальной жизни данные нормы не соблюдаются и не выполняются. Вышестоящими территориальными органами нормативы отчисления пересматриваются ежегодно, без учета экономического стимулирования органов местного самоуправления. Все эти факторы в свою очередь влекут к снижению заинтересованности органов местного самоуправления в аккумулировании земельного налога, так как при увеличении поступлений от данного вида платежа, финансовые органы реагируют на это сокращением суммы предусмотренных грантов.

Проблема не только, в администрировании налога, но и в том, что в структуре налоговых поступлений рост его незначителен. Несмотря на то, что в структуре доходов бюджетов органов местного самоуправления земельный налог составляет в среднем по республике от 60-75%, объемы сборов низкие. Установление долговременных нормативов позволит не допустить ежегодное перераспределение доходов между бюджетами различных уровней.

Важной составной в структуре доходов органов местного самоуправления должны быть средства от предоставления земель (ФПС) в аренду. Анализ по регионам показал, что за последние 3 года в структуре доходов айыл окмоту поступления от арендной платы составляли всего 2-3 %, а ставки по ней от 200 до 900 сом за 1 га. В связи с этим, необходимо повсеместно использовать тендерную основу предоставления земель ФПС в аренду. Практика предоставления в аренду сельхозугодий показала, что при рачительном подходе в данных вопросах, выявляется фактическая стоимость арендуемых земель, как в одном из пилотных айыл окмоту Программы Децентрализация, где стоимость 1 га земли составила 24 тыс. сом.

Значительный потенциал укрепления налоговой базы органов местного самоуправления кроется в налогообложении земель несельскохозяйственного назначения, в разработке и использовании минерально-сырьевых ресурсов, по введению дополнительных торговых площадей на территории местного сообщества. По вопросам налогообложения земель несельскохозяйственного назначения Жогорку Кенешем КР был сделан первый шаг, и были пересмотрены ставка и принцип начисления данного налога. С 2002 года базовые ставки земельного налога за пользование землями населенных пунктов и несельскохозяйственного назначения дифференцируются с применением соответствующих коэффициентов воздействия на экологическую обстановку и функционального назначения. Местным кенешам предоставлено право устанавливать коэффициенты в зависимости от территориальных особенностей населенных пунктов.

Рассматривая доходную часть бюджетов органов местного самоуправления, следует обратить также на местные налоги и сборы, которые в соответствии с законодательством поступают в местные бюджеты. С 1 июля 1997 года на территории Кыргызской Республики рекомендованы к введению и использованию в качестве резервов развития местных регионов 16 видов местных налогов и сборов. Региональные особенности и различный уровень развития инициативы местных органов власти обусловили неравные возможности областей республики в использовании местных налогов и сборов. На сегодняшний день, ни один регион не ввёл все 16 видов местных налогов и сборов. Поэтому, из-за малозначительных поступлений от местных налогов и сборов, органы местного самоуправления предпочитают финансировать расходы по развитию регионов за счёт стабильных отчислений от общереспубликанских налогов. Вместе с тем, ряд местных налогов и сборов, принятых Налоговым Кодексом КР являются трудоёмкими, неэффективными, устаревшими. В связи с этим некоторые из местных налогов можно рекомендовать к отмене.

Исходя из вышеизложенных фактов, можно констатировать, что перечень местных налогов выглядит чрезмерно узким. Есть расчеты, которые показывают, что доля этих налогов в доходах местных бюджетов упадет в несколько раз, в связи с этим предлагается включить в число местных налогов налог на недвижимость, поскольку реально управлять ими можно только на уровне муниципалитетов.

В области наличия правовых полномочий у представительных органов местного самоуправления по увеличению доходной части, местные кенеши имеют достаточную правовую базу для осуществления своих полномочий по формированию, утверждению и контролю за исполнением местных бюджетов, однако существующие ограничения и противоречия в законодательстве сводят их роль в положение «поставлен перед фактом». Подтверждением вышесказанному может послужить статья 205 Налогового Кодекса КР, где сказано, что «Введение местных налогов и сборов, не предусмотренных настоящим Законом, не допускается». Данная статья ограничивает влияние местных кенешей на повышение доходной части муниципалитетов, и инициатива, проявляемая ими опять таки упирается в законодательно закрепленные 16 видов местных налогов.

При наличии соответствующей законодательной базы и соответствующего экономического анализа, введение ряда местных налогов и сборов, учитывающих особенности расположения и развития регионов республики в целом (специфичные для отдельных областей, районов, айыл окмоту) могло бы в свою очередь принести определенную финансовую самостоятельность органам местного самоуправления. В силу данных законодательных ограничений, доля всех закреплённых доходов территорий, в том числе и местных налогов и сборов, остается по-прежнему недопустимо низкой. В доходах местных бюджетов, резервы местного налогообложения не выявляются, не анализируются, не развиваются.

По истечении четырех лет с момента введения Закона Кыргызской Республики» «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Кыргызской Республики» органами местной власти не усовершенствованы положения по взиманию конкретных видов местных налогов и сборов. Практика показывает, что при наличии нормативно-правовых актов в достаточной мере регулирующих финансово-экономические взаимоотношения в нашем обществе, депутаты местных кенешей зачастую не могут оказывать свое влияние на повышение доходной части местных бюджетов. Кроме предоставления прав органам местного самоуправления по определению перечня и ставок местных налогов, считается целесообразным расширить государственные функции на уровне местных сообществ и предоставить им право определять размеры и налагать штрафы за различные общественные и административные нарушения.

В этой связи, просматривается необходимость проведения реформы налоговой системы с обязательным вовлечением органов местного самоуправления в данный процесс. Без вовлечения в сферу налоговой реформы местных властей, четкого и стабильного разграничения налоговых полномочий между органами власти разных уровней ее цели достигнуты не будут. Для создания на всей территории республики единого и благоприятного для экономической деятельности налогового климата необходимо поэтапное расширение налоговых полномочий местных властей, при этом необходимо учитывать, что за местными бюджетами следует закреплять только те налоги и сборы, на формирование налоговой базы которых, способны влиять органы местного самоуправления.

2.2 Расходные полномочия органов МСУ

В соответствии со структурой распределения бюджетных полномочий по финансированию государственных расходов, основными направлениями расходов органов местного самоуправления являются:

государственные услуги общего назначения (ассигнования на содержание аппаратов айыл окмоту), содержание находящихся в ведении айыл окмоту предприятий, организаций и учреждений образования, здравоохранения,

социального обеспечения, физической культуры, жилищно-коммунального и сельского хозяйства,

другие расходы, связанные с экономическим и социальным развитием территорий.

В соответствии с вышеупомянутой системой распределения расходных обязательств, в состав расходов бюджета органов местного самоуправления включаются расходы на содержание аппарата, объектов социального и коммунально-бытового назначения, находящихся на их территории.

Структура и состав расходов бюджетов органов местного самоуправления определяются в соответствии с принятой бюджетной классификацией. Расходы местных органов самоуправления формируются согласно действующим сетевым показателям, а также исходя из фактически сложившегося уровня расходов бюджетных учреждений.

На сегодняшний день в области расходной части бюджетов органов местного самоуправления существует ряд проблем, которые приводят к ограничению самостоятельности органов местного самоуправления в решении местных дел и выполнении переданных им отдельных государственных полномочий. Основной среди них является, постоянно уменьшающаяся доля местного бюджета в доходах консолидированного бюджета. Когда как расходы, осуществляемые местными бюджетами в период с 1996 по 2000 годы, ежегодно увеличивались на 15-17%. В тоже время, данное увеличение расходов местных бюджетов происходит с одновременным возложением на местное самоуправление все большего объема обязанностей, требующих увеличения доходной части их бюджетов.

В сфере расходных полномочий существует ряд проблем требующих законодательного закрепления, одна из них - это проблема «четкого» разграничения расходных полномочий. Если взаимоотношения между республиканским и областными бюджетами регламентированы в Законе «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике», то внутриобластные финансовые взаимоотношения требуют детального анализа и проработки. В силу отсутствия нормативно-правовой базы регулирующей финансовые взаимоотношения между областным, районными и первичными бюджетами происходит «размывание» ответственности за выполняемую работу. Если рассматривать расходные ассигнования, то функционирующая система требует чёткости и ясности относительно того, какой уровень управления ответственен за определённую секторальную политику и функции. Прежде всего, необходимо чётко разграничить бюджетные полномочия по расходам между местными органами власти, в частности, на уровне «район - айыл окмоту» для приведения бюджетов каждого уровня власти в соответствие с возложенными на них полномочиями и функциями. При этом, должно соблюдаться основное положение, перераспределение полномочий между разными уровнями управления должно обязательно сопровождаться передачей финансовых средств, соответствующих стандартам и нормами. Примерная модель разграничения функциональных полномочий приведена в Приложении №1

2.3 Межбюджетные отношения

Исходная предпосылка вопросов межбюджетных отношений состоит в том, что сложившаяся к настоящему времени система финансовых взаимоотношений не устраивает никого -- ни центр, ни регионы. Самое же главное в том, что она не устраивает граждан, которым государство, оказывается не в состоянии не то что бы предоставить те или иные общественные услуги, но и даже элементарно платить зарплату за сделанную работу.

На сегодняшний день в области межбюджетных взаимоотношений существует ряд проблем, которые приводят к ограничению самостоятельности органов местного самоуправления в решении местных дел и выполнении переданных им отдельных государственных полномочий. Основными среди них являются наличие множества часто противоречащих друг другу нормативно-правовых актов, вносящих значительную неопределенность в процесс исполнения местных бюджета. В связи с чем, считается целесообразным разработать и принять единый нормативный акт, регламентирующий весь процесс разработки, утверждения и исполнения бюджета. Данным актом может стать Бюджетный Кодекс. В нем должны быть отражены межбюджетные взаимоотношения, определены доходы бюджетов различных уровней, распределены функции, указаны полномочия органов управления по бюджетным вопросам и определена ответственность за выполнение показателей бюджета.

В вопросах проводимой финансовой децентрализации и предоставления большей самостоятельности органам местного самоуправления в бюджетно-налоговой сфере, мы вынуждены констатировать очевидный факт, что финансово-бюджетная система Кыргызской Республики централизована. Полнота власти, контролирующая мобилизацию и распределение ресурсов, в основном сосредоточена на центральном уровне. В вопросе установления планов закрепленных за местными бюджетами налогов Министерством финансов проводится чрезмерная централизация планирования. Министерство финансов, систематически увеличивая план (обоснованно или необоснованно), держит низовые уровни бюджетов под постоянным страхом изъятия средств местных бюджетов. Если учесть, что в расходной части утверждены недостаточные средства, то этот страх увеличивается вдвойне. Такие действия со стороны центральных органов власти приводят к критическому положению по представлению первоочередных социальных выплат и возрастанию задолженности перед работниками бюджетной сферы. Местные органы власти должны формировать доходную и расходную части своих бюджетов самостоятельно в пределах определенных законодательством рамок. При утверждении бюджета на предстоящий год местные органы вправе увеличивать или уменьшать от спущенных контрольных цифр закрепленные доходы с соответствующим увеличением или уменьшением расходов, соблюдая сбалансированность доходов и расходов. Однако, такой демократический подход отвергается Министерством финансов, хотя такие подходы существовали в советский период.

Центральные органы в лице Министерства финансов вправе доводить в период исполнения бюджета изменения планов доходов нижестоящим территориальным органам только по общереспубликанским налогам и доходам, а по закрепленным источникам изменения в доходную часть должны вноситься только самими местными органами. Таким образом, четкое разграничение полномочий и ответственности различных уровней внесет положительный вклад в процесс фискальной децентрализации. А это уменьшение ненужной переписки, затрат рабочего времени и командировочных расходов.

Исходя из вышесказанного, необходимо внести изменения в некоторые законодательные акты, регулирующие финансово-бюджетные отношения в целях усиления полномочий органов местного самоуправления, создание финансовой системы, основанной на устойчивых и сбалансированных местных бюджетах, введение одним из непременных условий формирования бюджета, принципа долгосрочной стабильности нормативов. При этом «золотым правилом» должен быть такой порядок формирования местных бюджетов, согласно которому бюджеты органов местного самоуправления должны приниматься раньше районного и областного бюджетов. В целях стимулирования органов местного самоуправления в перевыполнении бюджета следовало бы разрешить им часть средств от перевыполнения плана использовать самостоятельно.

Общим направлением реформирования межбюджетных отношений должно стать четкое разграничение финансовых взаимоотношений между уровнями власти. Это апробированный многими странами путь решения конкретных проблем. Нам не надо изобретать велосипед, надо, условно говоря, поменять покрышки на более приспособленные к кыргызским дорогам. Разумно децентрализованная бюджетная система более эффективна. В такой системе отношение между уровнем налогообложения, качеством и количеством получаемых взамен бюджетных услуг со временем «подстраивается» под интересы и предпочтения.

2.4 Бюджетно-налоговое направление

Бюджетно-налоговая сфера является одним из ключевых элементов финансовой системы. Огромная роль в эффективной деятельности органов местного самоуправления отводится нормативно-правовой основе. Принятие наиболее оптимальных решений по вопросам экономического и социального характера местных сообществ невозможно без соответствующей нормативно-правовой базы. Исследования в данной области показывают отсутствие всей совокупности законодательных актов, направленных на должное обеспечение финансово-экономической самостоятельности местных органов власти при решении насущных проблем жизнедеятельности местных сообществах. Проблема практического отсутствия законотворчества в части местных налогов и сборов, предоставления органам местного самоуправления прав в расширении местных налогов и сборов, определения их перечня и ставок препятствует укреплению финансовой самостоятельности и дальнейшего развития института местного самоуправления.

Слабость законодательства в сфере бюджетно-налоговой сферы обусловлена рядом причин, среди которых: отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, внутренняя несогласованность нормативно-правовых актов. Действующее законодательство по многим позициям не позволяет решить множество существующих финансовых проблем на региональном уровне.

Необходимость законодательного усиления полномочий органов местного самоуправления вызвана еще и тем, что на их долю приходится почти треть всех бюджетных расходов, и поэтому, от правильного выбора политики в данном вопросе зависит успех процессов реформирования финансового сектора в целом.

Дальнейшие задачи финансовой децентрализации должны решать в первую очередь вопросы укрепления доходной части местных бюджетов путем:

предоставления органам местного самоуправления права введения дополнительных видов местных налогов;

совершенствования системы прогнозирования налоговых поступлений.

Эти меры помогут укрепить финансовую самостоятельность местных органов управления в решении отдельных финансовых проблем, как повышение заинтересованности местных товаропроизводителей в увеличении объемов выпускаемой продукции и улучшении своих финансовых результатов, увеличение налоговой базы бюджета за счет ограничения налоговых льгот.

В свою очередь, наряду с проводимыми на центральном уровне мероприятиями по дальнейшей финансовой децентрализации, органам местного самоуправления всех уровней необходимо проявить инициативу, так как помочь им стать действительно финансово-самостоятельными смогут конкретные и жизнеспособные рекомендации и предложения, как вышестоящих государственных структур, так и самих муниципалитетов. В данном ракурсе, органы местного самоуправления должны проводить систематическую работу по составлению действенных Программ по укреплению финансово-экономической базы своих регионов. Отдельные вопросы, в случае их положительного решения, могли бы способствовать поэтапному ослаблению финансовой зависимости от вышестоящих бюджетов.

2.5 Местная экономика и управление коммунальной собственностью

Эффективность местного самоуправления определяется не только совершенством законодательной базы, но и его организационными формами, а также наличием собственных средств и имущества, так как без наличия данных ресурсов оно - экономически бессильно и по своей природе неспособно быть эффективным. Как показывает практика развитых стран, благодаря близости к народу, индивидуальному подходу к людям, именно органы самоуправления в рамках своей компетенции решают вопросы успешнее, чем государственные структуры.

Любая организация власти, в том числе и местное самоуправление, для своего осуществления предполагает наличие не только организационно-правовой, но и финансовой - экономической базы. Без укрепления финансово-экономической основы невозможно развитие органов местного самоуправления.

Одной из составных частей экономической основы местного самоуправления является коммунальная собственность, право на которую заложено в действующем законодательстве Кыргызской Республики.

Вопросы владения собственностью являются ключевыми для местных органов власти. Недвижимость и земельные ресурсы являются основой экономической самостоятельности органов местного самоуправления. Во многом они являются источником доходов местных бюджетов.

Узловым для местного самоуправления является вопрос использования и развития коммунальной собственности. Политика социально ориентированной рыночной экономики, процесс децентрализации административного управления налагают особые требования на органы местного самоуправления по обеспечению функционирования коммунальной собственности, образующей единую социальную инфраструктуру населенных пунктов. Местные органы власти должны активно способствовать улучшению функционирования объектов социально-культурного, бытового и хозяйственного назначения, обеспечению комплекса услуг по созданию условий культуры и быта в населенных пунктах, особенно в сельской местности.

Эти требования многократно возрастают с конституционным закреплением частной и коммунальной формы собственности на землю, составляющей основу природного богатства страны. В свою очередь, регулятором всех этих процессов должны выступить органы местного самоуправления первичного уровня, отвечающие за содержание, сохранность и развитие коммунальной собственности.

Согласно Конституции органы местного самоуправления могут иметь в своем владении, пользовании и распоряжении коммунальную собственность. Недвижимость и земельные ресурсы являются основой экономической самостоятельности органов местного самоуправления. Во многом они являются источником доходов бюджетов.

Однако зарождение коммунальной собственности, как самостоятельного вида собственности, получило поддержку после принятия Закона «О коммунальной собственности на имущество». Следует сразу отметить, что формировать коммунальную собственность на практике, в реальной жизни, часто было проще, чем доказать ее право на существование в законах государства. Устоявшиеся десятилетиями стереотипы централизованного управления до сегодняшних дней не дают покоя не только коммунальной собственности, но и самой местной власти.

На сегодняшний день можно отметить, что процесс передачи объектов коммунальной собственности местным сообществам в принципе завершен. В результате, за последние годы, по юридическому закреплению прав местных органов власти на коммунальную собственность, мы обошли многие страны с развитой системой местного самоуправления. Однако, желания, умения и пунктуальности соблюдать наши собственные законы за это же время нисколько не прибавилось.

В настоящее время самыми больными вопросами для органов местного самоуправления первичного уровня являются содержание объектов коммунальной собственности, имеющие в большей степени социальное назначение, состояние которых оставляет желать лучшее, так как из-за хронического дефицита недофинансируются основные расходы на их содержание. Учитывая то, что основной груз проблем по формированию и содержанию объектов социальной инфраструктуры населенных пунктов приходится на первичный территориальный уровень, следует осуществить пересмотр нормативов отчислений от налогов и доходов в местные бюджеты первичного уровня (села, поселки и города).

Нежелание многих инициативных граждан страны заниматься предпринимательством на местах связано с налогообложением. Решая эти вопросы, необходимо ввести льготное и стабильное налогообложение для вновь создаваемых малых и средних предприятий на базе объектов коммунальной собственности на территории кенешей первичного уровня.

Следовательно, формирование коммунальной собственности, включая земельную собственность как важнейшей составляющей финансово - экономической базы местного самоуправления, создание благоприятных условий для эффективного использования объектов коммунальной собственности по выполнению работ для населения и оказанию ему услуг является одной из важных задач в развитии местного самоуправления. К сожалению, мы еще не отошли от иждивенческих настроений, когда буквально все расходы финансировались за счет государства. Объективные законы рынка диктуют, что за все надо платить «из своего кармана».

Одним из основных источников финансирования этих и других расходов в настоящее время является доходы, поступающие от аренды земли из фонда сельскохозяйственных угодий. В целях частичного покрытия расходов по содержанию объектов коммунальной собственности необходимо установить плату за оказываемые услуги с потребителей. Размеры оплаты должны определяться исходя из местных условий и особенностей. Кроме того, в качестве дополнительных источников покрытия расходов на содержание объектов коммунально-бытового хозяйства могут быть привлечены и другие внебюджетные средства (специальные) средства.

Проведенный на местах анализ показал отсутствие единого подхода к проблемам финансирования объектов социальной и коммунальной сферы. А именно, на уровне айыл окмоту отсутствует планирование объема необходимых услуг, исходя из численности фактически проживающего населения. Благополучие конкретного айыл окмоту, с точки зрения наличия достаточного количества медицинских и образовательных учреждений, а также развитой сетью коммунальных услуг определяется в настоящее время экономическим потенциалом хозяйствующих субъектов, находящиеся в ведении айыл окмоту.

В силу постоянного недостатка средств, уже на протяжении ряда лет органы местного самоуправления озабочены вопросами повышения производительности и эффективности. Это вызвано, главным образом, необходимостью решения более сложных задач. Органам местного самоуправления приходится работать в условиях быстрых перемен, которые требуют новых подходов и решений. Местные власти начинают пересматривать задачи и приоритеты, которые они ставили перед собой раньше, и искать наиболее экономичные способы их решения. Сюда входит сопоставление предоставляемых услуг и текущих приоритетов и, соответственно, корректировку планов финансирования. Для обеспечения оптимального распределения ресурсов некоторые органы местного самоуправления применяют такие методы, как финансовое планирование на основе приоритетов и учет затрат по центрам ответственности.

2.6 Роль гражданского общества в экономической и финансовой децентрализации

Действующая Конституция Кыргызской Республики провозгласила местное самоуправление одной из основ конституционного строя. На этой основе становление местного самоуправления открывает путь к свободному гражданскому участию населения в выборе направления и форм развития на местах, к сохранению исторического своеобразия местного образа жизни и местного культурного наследия. Вместе с тем местное самоуправление - это важнейшая школа формирования полноценного гражданского чувства, инструмент приобщения широких слоев граждан к достижениям современной правовой и политической культуры, освоения на практике принципов открытости общества, гражданской инициативы и демократии.

Западный опыт свидетельствует о возможности делегирования государственной властью общественным организациям полномочий в области планирования, управления общественной инициативой, мониторинга общественного мнения и в других сферах жизни общества.

Одна из причин болезненности процесса реформ, который происходит в Кыргызстане, и, в частности, тех проблем, что связаны с бюджетом, заключается в том, что лишившись старой системы контроля за работой чиновников, когда любой чиновник находился под многократной системой контроля, не было создано в процессе реформ то, с чем неразрывно связана демократия - общественный контроль. И это - одна из причин, конечно, не единственная, того ужасающего положения с коррупцией, которое мы имеем в наших властных структурах.

Можно с разных направлений подходить к борьбе с коррупцией. Одно из них - это общественные инициативы по её предотвращению. Причем, среди этих инициатив общественное участие в бюджетном процессе является одной из наиболее серьезных, потому что бюджетное творчество - это один из основных и постоянных процессов, осуществляемых властью. Бюджет затрагивает все слои общества. И что очень важно: оптимальный бюджет - это консолидирующая функция, оптимально хороший для всех результат. От оптимально хорошего сельского, городского или регионального бюджета выиграют все жители села, города или региона. Другое дело, как этого достичь.

Общеизвестно, что чем он более короткий, тем больше простора для «самодеятельности» чиновников. Чем более подробно расписано, на что должны идти деньги налогоплательщиков, тем меньше поле для возможных злоупотреблений. А с другой стороны, чем он более проработанный, тем он более открытый и прозрачный, более устойчивый. Кроме того, необходимо издать адаптированный проект бюджета. Сам бюджет - большой и проработанный, доступ к нему может быть и открытый, другое дело, что человек, не очень разбирающийся, из этих текстов мало что поймет. И в таком бюджете заинтересован любой умный и честный хозяйственник. В таком бюджете заложена устойчивость, которая проявляется даже в условиях сильных финансовых потрясений.

Очень важная тенденция, наряду с прозрачностью - это участие общественности в разработке приоритетов развития села, города или отдельно взятого региона. Появилось понимание, что не только депутаты, как представители общества, должны контролировать исполнительную власть. Общество, общественное мнение существует и по затрагивающим его интересы проблемам его можно и нужно спросить.

Таким образом, получение информации о деятельности органов власти, возможность влиять на принятие управленческих решений, проявление инициативы «снизу» является основой развития демократических и рациональных отношений между властью и людьми. Именно перспектива гармонизации взаимоотношений объединений граждан и власти в контексте развития страны и региона должна находиться в центре внимания.

Заключение

Настоящее исследование ставило перед собой цель показать те бюджетные процессы, которые происходят на современном этапе в Кыргызской Республики, определить проблемы, осветить возможные пути решения и перспективы развития. Однако усложнение бюджетных процедур, появление новых инструментов бюджетной политики диктует необходимость дальнейшей разработки вышеназванных проблем. Для достижения поставленной цели предстоит решить ряд задач. Во-первых, сформулировать основные черты и принципы бюджетной жизнеспособности и раскрыть ее социально-экономическое содержание применительно к местным бюджетам. Во-вторых, обосновать место местного бюджета в бюджетной системе Кыргызской Республики, его особенности, принципы построения. Показать формирование социально-экономического «профиля» местного бюджета в результате закрепления расходных полномочий между бюджетами различных уровней. В-третьих, разработать систему показателей и критериев бюджетной жизнеспособности. В-четвертых, сформулировать типовые подходы к обеспечению финансово-экономической устойчивости местных бюджетов и выработать предложения по их реализации Приложение №2.

Таким образом, возникает вопрос: может ли быть местный бюджет финансово устойчивым и жизнеспособным? Множественные формы собственности, усложнившиеся хозяйственные связи - факторы объективные. Они влекут за собой необходимость децентрализации власти и передачи ряда функций на места. Чем ближе орган власти к объекту управления, тем оптимальнее принимаемые решения и их исполнение.

V. Приложение №1: Разграничение полномочий по уровням управления

И - исключительные полномочия в пределах юрисдикции;

С - совместные полномочия;

РПС - район оказывает поддержку селу, если село принимает решение о необходимости поддержки

<...

Текущее распределение функций

Перспективное Распределение функций

ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

Рес-ка

Область

Район

Город

Село

Рес-ка

Область

Район

Город

Село

1.

ОБРАЗОВАНИЕ

1.1.

Политика и управление образовательным процессом:

- Разработка и регулирование государственного учебного плана для начальных и средних школ

И

И

- Регулирование и сертификация учебных планов университетов

И

И

- Определение уровня знаний для учеников начальной и средней школы (гос. экзамены)

И

И

- Определение минимальных стандартов в предоставлении услуг для образовательных учреждений

И

И

- Определение стандартов для получения аттестатов и дипломов

И

И

- Определение методики финансирования образования (категориальные гранты и пр.)

И

И

- Установление учебного календаря и минимального количества учебных часов для начальной и старшей школы

И

И

- Процедуры регулирования дошкольных учреждений (государственных и частных )

И

И

- Процедуры регулирования начальной, средней и неполной средней школ, средней и вечерней образовательных школ (гос. и частные)

И

И

- Процедуры регулирования деятельности университетов (гос. и частные)

И

И

- Процедуры регулирования международных школ

И

И

- Процедуры регулирования дистантного обучения (заочное обучение)

И

И

- Определение политики в сфере обучения для физически или умственно неполноценных детей и инвалидов

И

И

Текущее распределение функций

Перспективное Распределение функций

ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

Рес-ка

Область

Район

Город

Село

Рес-ка

Область

Район

Город

Село

1.2.

Предоставление услуг:

1.2.1.

- Государственные дошкольные учреждения (детские сады)

- решение о создании и управлении учреждениями как бюджетными организациями

И

РПС

И

РПС

- назначение и снятие школьных директоров

И

И

И

- комплектование учителей и персонала

И

И

И

- функционирование и обслуживание зданий

С

С

И

И

- покупка учебников и обучающих материалов

И

С

С

С

С

С

- покупка материалов и товаров для школы

С

С

И

И

- обучение и профессиональное развитие учителей

С

С

С

С

С

С

- набор учителей для неблагоприятных районов

И

С

С

- контроль и оценка деятельности школ на соответствие гос. нормам

С

С

С

И

- контроль и оценка деятельности учителей на соответствие гос. нормам

И

И

- предоставление гос. инвестиционных фондов

С

С

С

С

С

С

- предоставление инвестиционных фондов МСУ

И

И

И

- проектирование и строительство объектов

С

С

С

С

РПС

И

РПС

1.2.2.

- Государственные начальные, средние и неполные средние и вечерние общеобразовательные школы

- решение о создании и управлении школами как бюджетными организациями

С

С

РПС

И

РПС

- назначение и снятие школьных директоров

И

И

И

- комплектование учителей и персонала

И

И

И

- функционирование и обслуживание зданий

С

С

И

И

- покупка учебников и обучающих материалов

И

С

С

С

С

С

- покупка материалов и товаров для школы

С

С

И

И

- обучение и профессиональное развитие учителей

С

С

С

С

С

С

- набор учителей для неблагоприятных районов

И

С

С

- контроль и оценка деятельности школ на соответствие гос. нормам

И

И

- контроль и оценка деятельности учителей на соответствие гос. нормам

И

И

- предоставление гос. инвестиционных фондов

И

С

С

С

- предоставление инвестиционных фондов МСУ

И

И

И

- проектировка и строительство объектов

С

С

С

С

РПС

И

РПС

1.2.3.

- Университеты и другие высшие учебные заведения, дающие высшее образование

- университеты национального уровня

И

И

- университеты областного уровня

И

И

Текущее распределение функций

Перспективное Распределение функций

ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

Рес-ка

Область

Район

Город

Село

Рес-ка

Область

Район

Город

Село

1.2.4.

- Детские дома

И

РПС

И

РПС

1.2.5.

- Специальные школы (для детей с задержкой развития и инвалидов)

И

С

С

1.2.6.

- Учреждения и мероприятия по внешкольной работе с детьми

С

С

С

И

И

1.2.7.

- Музыкальные школы

И

И

И

1.3.

Сертификация и регулирование частных учреждений:

- Оценка, сертификация и контроль частных детских дошкольных учреждений

И

И

- Оценка, сертификация и контроль частных средних школ неполных средних и вечерних общеобразовательных школ

И

И

- Оценка, сертификация и контроль частных профессионально-технических училищ и курсов

И

И

- Оценка, сертификация и контроль частных университетов

И

И

- Оценка, сертификация и контроль международных школ

И

И

2.

ЗДРАВООХРАНЕНИЕ

2.1.

Политика и управление в области здравоохранения

- Определение стандартов питательной ценности

С

С

И

- Сертификация диетической и пищевой технологии

С

С

И

- Процедуры финансирования услуг здравоохранения (категориальные гранты и пр.)

С

С

И

- Процедуры аккредитации для учреждений и инфраструктуры здравоохранения

С

С

И

- Аккредитация/сертификация учреждений и инфраструктуры здравоохранения

Подобные документы

• Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии территории

  Основы формирования бюджета в разрезе местного самоуправления. Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления. Структура и принципы формирования местного бюджета. Система и порядок формирования доходной и расходной части местных бюджетов.
  
  курсовая работа [30,8 K], добавлен 13.11.2014
  

• Механизмы обеспечения сбалансированности местных бюджетов в условиях реформы местного самоуправления

  Исследование проблем функционирования местного самоуправления в поиске путей выхода, обеспечивающих рост финансовой самостоятельности местного самоуправления и формирование сбалансированных местных бюджетов на основе собственных доходных источников.
  
  курсовая работа [419,9 K], добавлен 11.10.2012
  

• Местные налоги и их роль в формировании местных бюджетов. Права органов местного самоуправления в области налогообложения

  Определение места местных налогов в налоговой системе России. Права органов местного самоуправления в области налогообложения. Местные налоги в г. Твери. Упрощенная система налогообложения. Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности.
  
  курсовая работа [83,8 K], добавлен 25.04.2015
  

• Управление муниципальными финансами

  Параметры муниципальных финансов. Финансовая политика муниципального образования. Доходы и расходы местного самоуправления. Участие органов местного самоуправления в финансово-кредитных отношениях. Минимальный местный бюджет, проблема его обеспечения.
  
  курсовая работа [38,1 K], добавлен 13.02.2011
  

• Анализ тенденции финансирования государственного управления и местного самоуправления

  Теоретические основы финансирования государственного управления и местного самоуправления. Законодательная основа финансирования местного самоуправления. Основные направления развития и укрепления местных финансов. Управление государственными финансами.
  
  контрольная работа [658,5 K], добавлен 07.04.2019
  

• Финансы местных органов власти

  Сущность, функции и роль местных финансов. Состав и динамика расходов и приоритеты в расходовании средств местных бюджетов. Особенности современной практики создания целевых фондов органов местного самоуправления в Украине, описание некоторых недостатков.
  
  реферат [27,7 K], добавлен 06.05.2012
  

• Бюджетные расходы на содержание органов государственной власти и местного самоуправления в условиях реформирования бюджетного процесса

  Значение бюджетных расходов на государственную власть в условиях реформирования бюджетного процесса. Анализ динамики, состава и структуры расходов. Реформирование системы расходования средств местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления.
  
  дипломная работа [156,1 K], добавлен 03.03.2011
  

• Бюджетный процесс

  Составление проекта бюджета. Основные стадии бюджетного процесса. Полномочия органов государственной власти и местного управления и самоуправления в области бюджетного процесса. Рассмотрение и утверждение бюджета, отчет и контроль за его исполнением.
  
  контрольная работа [44,3 K], добавлен 21.06.2011
  

• Планирование и прогнозирование доходов бюджетов органов местного самоуправления

  Системный подход к планированию, прогнозированию и формированию доходов бюджетов местного самоуправления. Методы планирования и разработка модели прогнозирования доходов местных бюджетов. Применение разработанной модели на базе финансового отдела.
  
  дипломная работа [116,0 K], добавлен 29.07.2009
  

• Финансовые основы местного самоуправления в РФ

  Муниципальное образование как социально-экономическая система, ее значение и основные задачи. Этапы реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Сущность и структуры местных финансов, их основные функции, формирование доходов и расходов.
  
  контрольная работа [20,4 K], добавлен 11.09.2009
  

• Формирование доходной части бюджета муниципального образования

  Теоретические основы организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации. Нормативно-правовые акты, регулирующие финансовые основы местного самоуправления. Основные направления повышения доходной части местных бюджетов.
  
  дипломная работа [600,6 K], добавлен 22.04.2018
  

• Межбюджетные отношения

  Взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам перераспределения денежных средств между бюджетами. Межбюджетные правоотношения и бюджетный федерализм. Формы финансовой помощи бюджетам и условия их предоставления.
  
  реферат [21,5 K], добавлен 11.10.2013
  

• Проблемы местных бюджетов

  Совершенствование организации и функционирования местных бюджетов. Несбалансированность местного бюджета. Безответственность должностных лиц местного самоуправления. Вопросы формирования и использования средств местных бюджетов в РФ и пути их решения.
  
  реферат [27,0 K], добавлен 07.10.2011
  

• Процессы микрорегиональной стабилизации

  Роль муниципальных образований в становлении гражданского общества. Территориальные и организационные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Межбюджетные отношения. Социально-экономическая устойчивость.
  
  дипломная работа [85,5 K], добавлен 24.03.2009
  

• Совершенствование межбюджетных отношений

  Функции, принципы и методы осуществления, распределение компетенции государственных органов и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности. Направления совершенствования финансирования государства и органов местного самоуправления.
  
  дипломная работа [198,5 K], добавлен 20.10.2010
  

• Бюджетный процесс РФ

  Содержание бюджетного процесса. Полномочия федеральных органов государственной власти и местного самоуправления. Цели финансового планирования. Исходные макроэкономические показатели для составления проекта. Рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета.
  
  реферат [27,9 K], добавлен 07.03.2010
  

• Проблемы формирования доходов местного самоуправления

  Роль бюджетов территориальных формирований в социально-экономической жизни страны. Финансовые основы и проблемы местного самоуправления, укрепление финансовой базы местных бюджетов. Инвестиционные проекты, способные принести рост поступлений в бюджет.
  
  реферат [29,5 K], добавлен 08.01.2010
  

• Источники формирования муниципального бюджета

  Структурные составляющие элементы бюджета. Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов. Налоговые и неналоговые доходы местных (муниципальных) бюджетов. Полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местного бюджета.
  
  контрольная работа [14,9 K], добавлен 15.11.2009
  

• Формирование муниципальных финансов в условиях двухуровневой системы бюджета на примере города Бишкек

  Состав и структура муниципальных финансов. Местный бюджет как главная финансовая база органов власти. Анализ формирования и использования муниципальных финансов на примере г. Бишкек. Бюджетный процесс в условиях проведения реформы местного самоуправления.
  
  дипломная работа [1,1 M], добавлен 16.05.2015
  

• Муниципальный бюджетный процесс

  Принципы формирования местных бюджетов. Полномочия муниципального образования в бюджете. Среднесрочный финансовый план. Финансовый контроль в муниципальных образованиях. Взаимоотношение органов местного самоуправления с финансово-кредитными учреждениями.
  
  презентация [234,2 K], добавлен 24.03.2013
  

• главная
• рубрики
• по алфавиту
• вернуться в начало страницы
• вернуться к началу текста
• вернуться к подобным работам