Бюджетная система России

Главный распорядитель бюджетных средств также может перемещать ассигнования между бюджетополучателями в пределах своей компетенции, но не более 5% от объема ассигнований, доведенных бюджетополучателю.

Бюджетные ассигнования для главного распорядителя бюджетных средств в расчете на финансовый год могут отличаться от утвержденных в росписи и законе о бюджете бюджетных ассигнований не более чем на 10% от утвержденных бюджетных ассигнований.

В свою очередь бюджетные ассигнования для каждого отдельного бюджетополучателя в расчете на финансовый год могут отличаться от утвержденных в росписи расходов и доходов бюджетных ассигнований не более чем на 15% от утвержденных бюджетных ассигнований.

Бюджетный учет и отчетность. В процессе исполнения бюджета все доходы, расходы, дефицит бюджета, а также все операции регистрируются в бюджетном учете, организуемом и осуществляемом финансовыми органами. Бюджетный учет ведется на основе плана счетов бюджетного учета в обособленных регистрах учета. Единая методология бюджетного учета устанавливается Правительством Российской Федерации.

Финансовые органы осуществляют также бюджетную отчетность. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной и годовой. Единая методология отчетности об исполнении бюджетов устанавливается Правительством Российской Федерации. Единство отчетности об исполнении бюджета основывается на единстве структуры, единообразии форм и показателей, сроков ее формирования и предоставления.

Финансовые органы готовят отчеты об исполнении соответствующего бюджета на основании отчетов главных распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей.

Аудит исполнения бюджета. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета в исполнительном органе субъекта Российской Федерации или местного самоуправления может назначаться внутренний аудит отчета об исполнении бюджета, осуществляемый органами Министерства финансов Российской Федерации согласно заключенным соглашениям между исполнительным органом субъекта Российской Федерации или местного самоуправления и Министерства финансов Российской Федерации.

В установленном порядке финансовые органы представляют квартальные и годовой отчеты об исполнении бюджета в представительные органы власти. Годовой отчет об исполнении бюджета представляется в контрольно-счетный орган представительного органа власти. Квартальные отчеты об исполнении бюджета подлежат утверждению высшим исполнительным органам власти. Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом власти.

До начала рассмотрения отчета в представительном органе власти проводится внешний аудит исполнения бюджета, который осуществляется соответствующими контрольно-счетными органами представительных органов.

Орган представительной власти принимает решение по отчету об исполнении бюджета после получения аудиторского заключения соответствующего контрольно-счетного органа.

Если в ходе внешнего аудита бюджета будет выявлено несоответствие исполнения утвержденному, росписи доходов и расходов бюджета, бюджетным ассигнованиям, при условии, если не вводился режим сокращения расходов, соответствующий представительный орган имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета. В случае отклонения отчета представительным органом власти исполнительный орган имеет право обратиться в Прокуратуру Российской Федерации для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Если законодательство субъектов Российской Федерации либо правовые акты местного самоуправления предусматривают ответственность исполнительного органа перед представительным (досрочное прекращение полномочий, выражение недоверия и другие), то представительный орган вправе возбудить процедуру привлечения к ответственности исполнительного органа либо его должностных лиц.

После утверждения отчетов об исполнении бюджетов исполнительные органы власти публикуют эти отчеты в открытой печати.

7.3 Бюджетный контроль

Контроль за исполнением бюджета -- важный этап бюджетного процесса, осуществляемый представительными органами власти, Счетной Палатой Российской Федерации и контрольно-счетными палатами на местах, финансовыми и налоговыми органами.

Две формы контроля за исполнением бюджета. В Российской Федерации контроль за исполнением бюджета имеет две формы -- парламентский и административный.

Парламентский контроль осуществляется соответствующими представительными органами. Он предполагает:

* право соответствующих представительных органов власти на получение от органов исполнительной власти необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

* право соответствующих представительных органов власти на получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об исполнении бюджета;

* право соответствующих представительных органов власти на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;

* право создавать собственные контрольно-счетные органы (Счетную палату Российской Федерации, контрольно-счетные палаты представительных органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления), для проведения внешнего аудита бюджетов;

* право вынесения оценки деятельности исполнительных органов по исполнению бюджетов.

Административный контроль осуществляется Министерством финансов Российской Федерации, Казначейством Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, главными распорядителями бюджетных средств, главными бухгалтерами бюджетных учреждений.

Административный контроль предполагает:

* право проведения проверок главных распорядителей и получателей бюджетных средств;

* право получения информации, необходимой для контроля за соблюдением бюджетного законодательства;

* право требовать устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства;

* право давать обязательные для исполнения указания по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства, оформлять документы, являющиеся основанием для наложения мер ответственности.

1) Казначейство Российской Федерации осуществляет контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей, уполномоченных банков, других участников бюджетного процесса.

2) Министерство финансов Российской Федерации осуществляет внутренний аудит главных распорядителей бюджетов, распорядителей бюджетов, бюджетополучателей. Оно может также осуществлять аудит бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в части средств, получаемых ими из федерального бюджета.

3) Министерство финансов Российской Федерации организует финансовый контроль и аудит юридических лиц -- получателей гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и инвестиций.

4) Финансовые органы субъектов Российской Федерации и местного самоуправления осуществляют контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей, уполномоченных банков, других участников бюджетного процесса.

5) Главные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль за бюджетополучателями в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата и предоставления отчетности. Главные распорядители бюджетных средств проводят аудит казенных предприятий.

6) Контроль за исполнением федерального бюджета осуществляют Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Для этих целей создана Счетная Палата Российской Федерации. По указанию Совета Федерации и Государственной Думы она проводит в министерствах, ведомствах, учреждениях и на предприятиях проверки вопросов, связанных с формированием и исполнением доходной части федерального бюджета и использованием бюджетных средств. В Совет Федерации и Государственную Думу ею ежеквартально представляются отчеты о ходе исполнения федерального бюджета и дается ежегодное заключение по отчету Правительства РФ об исполнении бюджета.

Заключение Счетной Палаты по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета включает:

* заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации и главному распорядителю бюджетных средств о том, сколько средств из кассовых расходов использовано по целевому назначению, а также указание случаев нецелевого использования бюджетных средств с выявлением руководителей органов государственной власти или бюджетополучателей, принявших решение о нецелевом использовании бюджетных средств, и должностных лиц Казначейства Российской Федерации, допустивших осуществление платежа;

* заключения по каждому разделу и подразделу функциональной классификации и главному распорядителю бюджетных средств сверх бюджетных ассигнований либо росписи бюджетных расходов;

* заключения по каждому случаю финансирования расходов, не предусмотренных в утвержденном федеральном бюджете либо росписи бюджетных расходов.

Кроме того, в заключение по отчету об исполнении бюджета входит анализ, характеризующий различные стороны исполнения бюджета.

7.4 Анализ бюджета

В ходе бюджетного года и по окончании его годового цикла центральные и территориальные финансовые органы постоянно проводят аналитическую работу по результатам составления и исполнения бюджета.

Цели бюджетного анализа:

* оценка конечных результатов составления и исполнения бюджета;

* обоснование финансово-бюджетной политики правительства и администраций территорий;

* обоснование параметров показателей при формировании бюджетов;

* выявление факторов и причин, оказавших влияние на невыполнение плановых показателей бюджета;

* обоснование принятия и проверка выполнения постановлений и решений органов власти в сфере управления;

* выявление резервов при составлении и исполнении бюджета;

* обеспечение полного, своевременного и стабильного выполнения плана мобилизации в бюджет доходов;

* обеспечение полного и своевременного выполнения плана финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете;

* выявление недостатков в деятельности получателей бюджетных средств, приводящих к нерациональному, нецелевому и неэффективному использованию бюджетных ассигнований;

* определение экономической и социальной эффективности бюджетных расходов;

* выявление недостатков в работе финансовых органов в ходе составления и исполнения бюджета и подготовка предложений по их устранению;

* совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений.

Кроме перечисленных выше общих для всех бюджетов задач, анализ территориальных бюджетов позволяет:

* определить уровень финансовой самодостаточности территории, состояние базы ее собственных доходов;

* определить уровень устойчивости территориального бюджета;

* выявить факторы, воздействующие на финансовое положение территории, и степень влияния этих факторов на территориальный бюджет;

* определить приемлемость и справедливость с точки зрения населения проводимой местной администрацией бюджетной политики.

Следует отметить, что в современной практике работы финансовых органов применяется главным образом анализ исполнения бюджетных показателей. Вопросы же, связанные с анализом состояния бюджетов, их устойчивости, еще недостаточно разработаны. В то же время в условиях кризисного состояния экономики в стране и в регионах, повышения роли территориальных органов власти и территориальных бюджетов в решении экономических и социальных задач проблемы устойчивости территориальных бюджетов, а следовательно, и анализ этих проблем очень актуальны.

Для проведения анализа бюджета используются определенные методы и инструментарий.

Наиболее простой метод -- сравнение, когда бюджетные показатели отчетного периода сравниваются либо с плановыми, либо с показателями за предыдущий период (базисными). При сравнении показателей за предыдущий период необходимо добиться их сопоставимости, т. е. показатели следует пересчитать с учетом однородности составных элементов, инфляционных процессов в экономике, методов оценки и др.

Следующий метод -- группировки, когда показатели группируются и сводятся в таблицы. Это позволяет проводить аналитические расчеты, обнаружить тенденции развития отдельных явлений и их взаимосвязи, факторы, влияющие на изменение показателей.

Метод цепных постановок, или элиминирования, заключается в замене отдельного отчетного показателя базисным. При этом все остальные показатели остаются неизменными. Этот метод позволяет определить влияние отдельных факторов на совокупный бюджетный показатель.

В качестве инструментария для бюджетного анализа могут использоваться бюджетные коэффициенты -- относительные показатели финансового состояния территории, которые выражают отношения одних абсолютных бюджетных показателей к другим.

Бюджетные коэффициенты могут использоваться для сравнения показателей финансового состояния конкретной территории с аналогичными показателями других территорий, для выявления динамики развития показателей и тенденций изменения финансового состояния территории.

Анализ бюджета должен вестись раздельно по доходам и расходам.

Для бюджетного анализа могут использоваться:

1) горизонтальный анализ, в ходе которого сравниваются текущие показатели бюджета с показателями за прошлый период, а также плановые показатели с фактическими;

2) вертикальный анализ, в результате которого определяется структура бюджета, доля отдельных бюджетных показателей в итоговом показателе и их влияние на общие результаты;

3) трендовый анализ, который проводится в целях выявления тенденций изменения динамики бюджетных показателей. В ходе этого анализа сравниваются плановые или отчетные показатели за ряд лет. На основе ретроспективного анализа возможно прогнозирование бюджетных показателей на будущее;

4) факторный анализ, суть которого заключается в выявлении влияния отдельных факторов на бюджетные показатели (например, влияние на величину показателей расходов на социально-культурные мероприятия таких факторов, как численность контингента бюджетных учреждений, период функционирования этих учреждений, уровень цен, индексы инфляции и т. д.);

В ходе аналитической работы могут использоваться абсолютные показатели доходной и расходной частей бюджета, относительные показатели -- бюджетные коэффициенты (бюджетной автономии, обеспеченности собственными доходами, соотношения собственных и регулирующих доходов и др.); выявляться тенденции развития бюджетных показателей, количественные и качественные стороны влияния отдельных факторов на процесс формирования и исполнения бюджета.

В качестве примера бюджетного анализа приведем метод анализа устойчивости территориального бюджета.

Уровень устойчивости территориального бюджета может определяться объемом средств, необходимых для обеспечения минимальных, детерминированных бюджетных расходов. Минимальные бюджетные расходы -- понятие, неоднократно отраженное в законодательных актах Российской Федерации. Это средства, предусмотренные в бюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по жизнеобеспечению населения. Это бюджетные средства, направляемые на содержание учреждений, предприятий и организаций, состоящих на бюджете и предоставляющих бесплатные или на льготных условиях услуги и товары населению.

Устойчивость бюджета характеризуется четырьмя типами его состояния:

1) абсолютно устойчивым;

2) нормальным;

3) неустойчивым;

4) кризисным.

Нами предлагаются следующие методы определения степени устойчивости территориальных бюджетов.

1) Абсолютно устойчивое состояние бюджета возможно при условии, если

Р_м < Д_с + Д_р ,

где Р_м -- минимальные расходы бюджета;

Дс -- собственные доходы бюджета;

Др -- регулирующие доходы бюджета.

2) Нормальное состояние

Р_м = Д_с + Д_р.

3) Неустойчивое состояние

Р_м = Д_с + Д_р + Д_Д ,

где Д_Д -- дополнительно привлеченные финансовые ресурсы (свободные остатки бюджетных средств, внебюджетные средства и др.).

4) Кризисное состояние:

Р_м > Д_с + Д_р

Возможны и следующие количественные критерии для определения степени устойчивости бюджета.

1) Абсолютно устойчивое состояние бюджета возможно при следующих условиях:

Д_с : Д = 60-70%,

Д_р : Д =30-40%,

З : Р= 10-15%,

где Д -- общая сумма бюджетных доходов;

Р -- общая сумма бюджетных расходов;

З -- бюджетная задолженность (в % к планируемым расходам бюджета).

2) Нормальное состояние бюджета:

Д_с : Д = 40-50%,

Д_р : Д =50-60%,

З : Р= 30-35%,

3) Неустойчивое состояние:

Д_с : Д = 5-10%,

Д_р : Д =90-95%,

З : Р= 40-50%,

Для анализа бюджета в качестве инструментария могут использоваться бюджетные коэффициенты. Они позволяют сравнивать характеристики бюджета за различные периоды времени, сравнивать показатели бюджета конкретной территории с аналогичными показателями бюджетов других территорий. Такие коэффициенты могут быть использованы в качестве нормативов (критериев) состояния бюджета. Эти критерии могут разрабатываться на базе наиболее успешно составленных и исполненных бюджетов, на базе групп бюджетов, сформированных по территориальному признаку, и т.д.

Для анализа бюджета предлагаем использовать следующие бюджетные коэффициенты:

1) Коэффициент соотношения регулирующих и собственных бюджетных доходов:

К_р.с = Д_р : Д_с

2) Коэффициент автономии:

 К_а = Д_с : Д .

3) Коэффициент обеспеченности минимальных расходов собственными доходами:

К_о.р = Д_с : Р_м

4) Коэффициент бюджетного покрытия:

К_б.п =Д : Р_м

5) Коэффициент бюджетной задолженности

К_б.з = З: Р.

6) Коэффициент бюджетной результативности региона:

К_б.р = Д_т : Ч,

где Д_т -- территориальные бюджетные доходы,

Ч -- среднегодовая численность населения региона.

7) Коэффициент бюджетной обеспеченности населения

К_б.о = Р : Ч.

С помощью этих инструментов достигается объективизация в оценке состояния территориальных бюджетов, выявляются факторы, влияющие на это состояние.

В свою очередь знание этих факторов и меры их влияния на бюджет позволяют определить причины негативных явлений в бюджетной сфере и более качественно готовить мероприятия по их устранению.

Бюджетный анализ может проводиться по результатам как составления, так и исполнения бюджета.

Анализ составления бюджета включает следующие направления исследований:

* анализ финансового состояния отраслей сферы материального производства;

* анализ ожидаемого исполнения бюджета текущего года;

* анализ показателей сводного финансового баланса;

* анализ доходной части проекта бюджета по источникам доходов;

* анализ расходной части проекта бюджета по направлениям использования бюджетных средств.

Анализ исполнения бюджета включает:

* анализ выполнения показателей поступления доходов по отдельным источникам и отраслям хозяйства;

* анализ исполнения плана расходов по направлениям финансирования и отраслям производственной и непроизводственной сферы;

* анализ исполнения долговых бюджетных обязательств;

* анализ кассового исполнения бюджета.

Проведение комплексного анализа бюджета позволяет получить необходимую информацию представительным и исполнительным органам власти для принятия решений при формировании и осуществлении финансовой политики, выявления резервов в мобилизации средств в бюджет, повышения эффективности их использования, усиления контроля за их освоением.

Контрольные вопросы

1. Расскажите, как происходит рассмотрение и утверждение проекта бюджета.

2. Какое место занимает в бюджетном процессе исполнение бюджета? Охарактеризуйте этот этап.

3. Поясните термин «бюджетная роспись».

4. Назовите этапы исполнения бюджета по расходам.

5. Поясните, что означает казначейское исполнение бюджета.

6. Охарактеризуйте две формы бюджетного контроля.

7. Назовите методы и инструментарий, используемые для анализа бюджета.

8. Охарактеризуйте метод анализа устойчивости территориального бюджета.

РАЗДЕЛ. III. Доходы бюджета

ГЛАВА 8. Налоговые и неналоговые доходы бюджета

8.1 Сущность и функции налогов

Налоги возникли с появлением государства как один из методов мобилизации денежных средств. На ранних этапах исторического развития они взимались с населения и имели либо натуральную форму, либо форму трудовых повинностей. Вместе с доходами в виде дани, контрибуции (т. е. неналоговыми доходами) государство покрывало налогами свои расходы. Но с увеличением территорий, ростом экономической и политической мощи государство начинает взимать налоги со своих подданных. С развитием товарно-денежных отношений налоги приобретают преимущественно денежную форму.

Таким образом, налоги как экономическая категория имеют исторический характер. Они менялись вместе с развитием государства. Современное государство, экономика которого основана прежде всего на рыночных отношениях, должно обеспечивать те интересы общества, решение которых слабо регулируется рынком или находится за пределами рыночных отношений. В состав таких интересов включаются:

* необходимость удовлетворения общественных потребностей (управление, оборона, обеспечение правопорядка, безопасность, социальные расходы и т.п.);

* необходимость регулирования экономической деятельности субъектов хозяйствования, наносящих вред окружающей среде, и т.д.;

* долгосрочные капиталовложения и переложение повышенных рисков с экономических субъектов на государство (например, освоение космоса).

Решение этих задач и обеспечивается через налогообложение.

Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований.

Таким образом, к признакам налогов относят:

* легитимность (налоги взимаются только с законных операций),

* индивидуальную безвозмездность для налогоплательщика,

* принудительность.

Элемент налога -- понятие, используемое при изучении конкретных налогов. Различают следующие элементы налога, без которых налог не может считаться установленным.

Налогоплательщик -- организация или физическое лицо, на которых возложена обязанность уплачивать налоги.

Объект налогообложения -- имущество, прибыль, доход, стоимость реализованных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) либо иное экономическое основание, имеющее стоимостную, количественную или физическую характеристики, с наличием которой у налогоплательщика законодательно связано возникновение обязательств по уплате налога.

Налоговая база -- стоимостная, физическая или иная характеристика объекта налогообложения.

Налоговый период -- календарный год или иной период времени применительно к отдельным налогам, по окончании которого определяется налоговая база и исчисляется сумма налога, подлежащая уплате.

Налоговая ставка -- величина налоговых начислений на единицу измерения налоговой базы.

Порядок исчисления налога.

Порядок и сроки уплаты налога.

Функция налога -- это проявление его сущности в действии, способ выражения его свойств.

Фискальная функция (от лат. fiscus -- императорская казна) -- основная функция налогов. Она предполагает, что налоги являются доходом государства и формируют доходную часть бюджетов разных уровней.

Регулирующая функция заключается в воздействии налогов на многие стороны общественно-экономических отношений. Налоги способны оказывать влияние на платежеспособный спрос, предложение, инвестиции, ресурсосбережение. Налоги в состоянии создавать или разрушать экономические условия для деловой активности, охраны окружающей среды и т. д. Развитые рыночные государства сознательно используют регулирующую функцию налогов в качестве одного из элементов экономической политики.

Поскольку налоги являются основным источником формирования бюджетных доходов, проблемы налогообложения всегда были в центре внимания государственных органов и работающих по их заданию экономистов -- ученых и практиков.

* * *

Теоретические исследования в области налогообложения нашли отражение в следующих монографиях российских ученых:

* Н.И. Тургенев. Опыт теории налогов (1818);

* В.Н. Твердохлебов. О реформе прямых налогов (1916);

* А.А. Tpuвyc. Налоги как орудие экономической политики (1925);

* П.П. Гензель. Влияние налогов на народное хозяйство СССР (1928);

* Г.Л. Морьяхин. Налоговая система СССР (1952);

* Г.Л. Рабинович, М.А. Иваньков. Налог с оборота и его роль в финансовом механизме (1982);

* В.А. Сорокин. Платежи предприятий в бюджет (1983);

* Т.Ф. Юткина. Налоговедение (1999).

8.2 Налоговая система и классификация налогов

Прямые и косвенные налоги. Систему налогов, поступающих в бюджеты разных уровней, можно классифицировать по разным признакам: по объектам обложения, по характеру построения налоговых ставок, по использованию и т. д. Исходя из объектов обложения различают прямые и косвенные налоги.

Прямые налоги -- это налоги, взимаемые государством непосредственно с доходов или имущества налогоплательщика, например, подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль с организаций, налог на имущество.

Исторически прямое налогообложение возникло как наиболее ранняя форма изъятия в доход государства части доходов налогоплательщиков. Прямые налоги подразделяются на реальные и личные.

Реальные налоги уплачиваются с отдельных видов имущества, товаров или деятельности независимо от финансового положения налогоплательщика.

Личные налоги учитывают финансовое положение налогоплательщика и взимаются у источника дохода или по декларации.

Косвенные налоги взимаются в виде надбавки к цене товара, с оборота реализации товаров, работ и услуг. К ним относятся акцизы, НДС, фискальные монополии, таможенные пошлины.

Универсальным косвенным налогом является налог на добавленную стоимость, им облагаются все товары, работы и услуги.

Индивидуальными акцизами облагаются отдельные виды товаров, услуг или обороты на определенной стадии воспроизводства (например, налог с продаж).

Фискальная монополия -- специфический вид косвенного налога на товары, производство или реализация которых являются исключительной монополией государства. Как правило, государство монополизирует производство и реализацию товаров массового потребления -- табак, спички, соль и т. п. Фискальная монополия может быть полной или частичной. При полной монополии государство монополизирует и производство, и реализацию определенного вида, при частичной -- монополизирует или только производство, или только реализацию какого-то товара. Государственная фискальная монополия считается тяжелым косвенным налогом, поскольку в результате ее применения происходит удорожание товаров массового потребления, что сказывается на жизненном уровне населения. В Российской Федерации этот вид косвенного налогообложения не применяется.

Таможенные пошлины -- косвенные налоги, применяемые во внешнеэкономической деятельности.

Во всех странах налоговые доходы бюджетов построены на основе разумного сочетания прямых и косвенных налогов.

Формирование рыночных отношений в России потребовало коренного и быстрого изменения форм мобилизации доходов бюджетов разных уровней.

Налоговые доходы бюджета. В 90-е годы была разработана новая налоговая система, в которой использован отечественный и зарубежный опыт. Основные черты налоговых доходов бюджетов проявляются в следующем:

1. Налоговые доходы базируются исключительно на правовой основе. Все налоги и сборы вводятся и отменяются только органами государственной власти, при этом фискальные полномочия органов каждого уровня четко оговорены законом.

2. Налоговое законодательство предусматривает четкое разделение налогов по уровням государственной структуры.

3. Налоговое законодательство предусматривает разделение налоговых поступлений в бюджеты разных уровней на закрепленные и регулирующие.

4. Налоговая система построена по единым принципам, единому механизму взимания налогов. Налоговый контроль за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой уплаты налогов осуществляется со стороны налоговых органов и органов налогового контроля.

5. Разделение полномочий в сфере применения налогового законодательства между федеральным центром и регионами соответствует федеральному характеру Российского государства и демонстрирует единый подход к проблемам формирования доходной базы нижестоящих бюджетов на всей территории Российской Федерации.

Вместе с тем сложившийся механизм формирования доходной базы бюджетов разных уровней на основе налоговых поступлений нуждается в улучшении, что связано прежде всего с несовершенством налоговой системы. Налоговая система была разработана в сжатые сроки, что повлекло за собой множество погрешностей и противоречий в налоговом законодательстве. Был нарушен принцип стабильности установления налогов и их пригодности для различных категорий налогоплательщиков, многочисленные налоговые лазейки позволяли на законном основании уклоняться от уплаты налогов, что значительно сужало доходную базу бюджетов разных уровней. Процесс налогового законотворчества не прекращался за все годы проведения налоговой реформы и привел к тому, что в настоящее время в стране действуют более 900 законов, подзаконных актов, инструкций, разъяснений, которые регулируют вопросы налогообложения.

С 1992 г. произошли кардинальные изменения в сфере экономики и политики. Многочисленность налогов и высокий уровень налогообложения стали тормозом для развития производительных сил, побуждает хозяйствующие субъекты применять способы уклонения от налогов, в результате чего бюджет недополучает значительные средства, снижается собираемость налогов и растет недоимка. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается более 3 млн. предприятий и организаций. Примерно третья часть из них -- это предприятия, которые прошли регистрацию, но не предоставляют отчетности и не платят налоги («мертвые души»). Из реально действующих предприятий 75% платят налоги нерегулярно или не в полном объеме, а также имеют задолженность по тем или иным видам налоговых платежей.

Важнейшее направление реформирования существующей в Российской Федерации налоговой системы связано с созданием и введением с 1998 г. Налогового кодекса РФ, призванного заложить правовой фундамент и основы налогообложения на длительный срок, создать такой налоговый механизм, который являлся бы важнейшим фактором экономического роста, с одной стороны, и позволил бы наделять бюджеты разных уровней достаточными финансовыми ресурсами, с другой.

Наиболее сложен и актуален, вызывает массу споров и противоречий вопрос о разделении налогов по уровням бюджетной системы.

В Налоговом кодексе РФ предусматривается значительное сокращение числа налогов, он отменяет многие неэффективные и нерыночные налоги. Налоговый кодекс призван регулировать принципы построения и функционирования налоговой системы Российской Федерации, порядок установления, изменения и отмены федеральных налогов, принципы установления региональных и местных налогов, он определяет правовое положение налогоплательщиков, налоговых органов и органов налогового контроля. Правоотношения, возникающие в процессе налогообложения по федеральным, региональным и местным налогам, регулируются исключительно Налоговым кодексом, а также иными актами налогового законодательства, которые будут приняты в соответствии с Налоговым кодексом.

Налоговый кодекс разделяет бюджетные доходы по уровням государственной структуры и устанавливает принципы ясности, предсказуемости, единства и справедливости налоговой системы и налоговый федерализм.

В соответствии с первой частью Налогового кодекса Российской Федерации в зависимости от установления и зачисления средств в определенные бюджеты налоги и сборы подразделяются на федеральные, региональные и местные. Такое разделение налогов связано с федеративным устройством России, соответствует мировой практике и позволяет обеспечить бюджеты разных уровней своими собственными источниками доходов.

Федеральные налоги -- основа налоговой системы. Перечень федеральных налогов, объекты налогообложения, виды льгот и ставок, плательщики, порядок взимания налогов и зачисления их в бюджет и внебюджетные фонды устанавливаются законодательными органами Российской Федерации в порядке, предусмотренном соответствующими процедурами принятия законодательных актов Государственной Думой РФ, Советом Федерации РФ и Президентом РФ.

Порядок принятия подзаконных актов, уточняющих и детализирующих налоговые законы, регламентируется Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. №1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Правилами предусмотрено, что к нормативным правовым актам относятся: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. Они подлежат внесению в Государственный реестр нормативных актов, который ведется Министерством юстиции РФ, и соответственно имеют свой индивидуальный номер и дату государственной регистрации. Также подлежат регистрации все вносимые изменения и дополнения. При нарушении указанных требований нормативные документы как не вступившие в силу применяться не могут.

В состав федеральных налогов и сборов входят:

* налог на добавленную стоимость;

* акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья;

* налог на прибыль (доход) организаций;

* налог на доходы от капитала;

* подоходный налог с физических лиц;

* взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;

* государственная пошлина;

* таможенная пошлина и таможенные сборы;

* налог за пользование недрами;

* налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

* налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;

* сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;

* лесной доход;

* водный налог;

* экологический налог;

* федеральные лицензионные сборы.

Федеральные налоги и сборы вводятся в обязательном порядке и должны взиматься на всей территории Российской Федерации. Вместе с тем в отношении этих налогов определенные права предоставлены не только федеральным органам, но и субъектам Федерации. Это касается регулирующих налогов. Однако компетенция субъектов Федерации ограничивается рамками той доли ставки, которая приходится данному субъекту Федерации. Так, по налогу на прибыль с юридических лиц определена ставка до 30%, которая распределяется между федеральным и региональными бюджетами следующим образом: 11% -- федеральный бюджет и не свыше 19% -- бюджета регионов. В пределах закрепленной за ними ставки субъекты Федерации вправе устанавливать дополнительные льготы и создавать свой режим налогообложения.

Большинство федеральных налогов и сборов являются регулирующими бюджетными доходами.

Порядок бюджетного регулирования может быть установлен непосредственно в налоговых законах, специальным законодательством и путем установления нормативных отчислений от регулирующих доходов по каждому субъекту Федерации при утверждении федерального бюджета. Кроме того, в соответствии с отдельными соглашениями между федеральным центром и регионами для некоторых субъектов Российской Федерации (например, Татарстан, Башкортостан) могут быть установлены иные правила организации межбюджетных отношений, в том числе специальные налоговые режимы.

Между федеральным и региональными бюджетами распределяются:

* налог на прибыль организаций;

* налог на добавленную стоимость;

* акцизы на отдельные виды товаров и отдельные виды минерального сырья;

* подоходный налог с физических лиц;

* платежи за пользование природными ресурсами;

* налоги, зачисляемые в дорожные фонды.

Региональные налоги и сборы обеспечивают региональные бюджеты (республики, края, области, АО) собственными источниками финансирования своих расходов. Региональными налогами и сборами являются:

* налог на имущество организаций (регулирующий налог, частично зачисляемый в местные бюджеты);

* налог на недвижимость;

* дорожный налог;

* транспортный налог;

* налог с продаж;

* налог на игорный бизнес;

* региональные лицензионные сборы.

Региональные налоги и сборы устанавливаются законодательными органами субъектов РФ. Субъектам РФ предоставлены широкие полномочия в сфере установления конкретных элементов налогообложения: налоговых льгот, налоговых ставок, порядка и сроков уплаты. Кроме того, субъект РФ вправе устанавливать свои собственные формы отчетности по конкретным региональным налогам и сборам. Если субъект Федерации по какой-либо причине не реализует свои права, то, как правило, применяются предельные ставки и льготы, установленные федеральным законодательством.

Местные налоги и сборы представляют собой обязательные платежи юридических и физических лиц, поступающие в местные бюджеты. Они являются методом мобилизации финансовых ресурсов местных органов управления и поступают в местные бюджеты и специальные фонды.

В развитых капиталистических государствах местные налоги и сборы получили широкое развитие, на их долю приходится до 80% от всех поступлений в местные бюджеты. В Российской Федерации поступление местных налогов и сборов в доходную часть бюджетов городов и районов не одинаково и зависит от специфики территории, ее населенности и уровня развития. Доля местных налогов и сборов колеблется от 0,7 до 17%, и они не способны полностью покрыть финансовые потребности территорий.

К местным налогам и сборам относятся:

* земельный налог;

* налог на имущество физических лиц;

* налог на рекламу;

* налог на наследование или дарение;

* местные лицензионные сборы.

В большинстве зарубежных стран местные органы управления не имеют права налогового законотворчества. Местное налогообложение должно быть санкционировано или одобрено центральной властью. Такой порядок позволяет реализовать принцип единства налогообложения на всей территории государства, обеспечивает одинаковую систему налоговых правоотношений для всех категорий плательщиков. Аналогичный порядок стал действовать и в Российской Федерации после вступления в силу первой части Налогового кодекса РФ. В соответствии с Кодексом (ст. 12. п.5) региональные и местные налоги не могут устанавливаться сверх данного перечня. Вместе с тем представительные органы местного самоуправления обладают в отношении местных налогов и сборов теми же правами, что и представительные органы власти субъектов РФ в отношении региональных налогов и сборов.

Бюджеты субъектов Российской Федерации и местных органов самоуправления не имеют собственной доходной базы, достаточной для покрытия своих бюджетных расходов. Недостаток средств в бюджетах разных уровней вызывает и финансовые противоречия между регионами, которые проявляются в борьбе за регулирующие источники доходов и разного рода дотации из федерального бюджета. Более 50% поступлений в федеральный бюджет обеспечивают несколько регионов, в том числе г. Москва, Ханты-Мансийская АО, Московская область, Санкт-Петербург, Свердловская область, Самарская область, Нижегородская область. Определенную роль в снижении зависимости местных бюджетов от централизованно выделяемых средств и наделения их дополнительными источниками финансирования бюджетных расходов сыграл Федеральный Закон от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с этим Законом определены доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты. К ним относятся:

1) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации;

2) часть налога на прибыль организации в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;

3) часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации;

4) часть акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;

5) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации.

Кроме того, органам местного самоуправления предоставлено право получать в местный бюджет предусмотренные законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования.

Конкретные размеры минимальных долей в процентах федеральных налогов, которые закрепляются на постоянной основе за местными бюджетами, определяются органами власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится данное муниципальное образование. Доли указанных налогов рассчитываются по фактическим данным базового года. Сверх этих долей органы власти субъекта Российской Федерации могут устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих доходов на краткосрочной (на планируемый финансовый год) и долгосрочной (не менее чем на три года) основе.

Если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то источники доходов местных бюджетов разграничиваются между ними на основании закона субъекта Российской Федерации. За каждым муниципальным образованием закрепляются на постоянной основе собственные налоги и сборы, а также другие местные доходы. В отношении внутригородских муниципальных образований такое закрепление регламентируется уставом города.

Подавляющая часть местных налогов и сборов поступает в местные бюджеты и используется исключительно для финансирования расходов, предусмотренных местными бюджетами. Однако в отдельных случаях федеральным законодательством могут быть предусмотрены нормативные отчисления от местных налогов и сборов в вышестоящие бюджеты. Так, например, земельный налог зачисляется на бюджетные счета соответствующих органов местного самоуправления, однако часть данных средств централизуется в федеральном бюджете для финансирования общегосударственных мероприятий по улучшению и восстановлению земель. Доля средств, подлежащая перечислению в федеральный бюджет, устанавливается в процентах к сумме земельного налога и арендной платы за сельхозугодья по субъектам Российской Федерации ежегодно при утверждении Федерального бюджета.

8.3 Неналоговые доходы бюджета

Доходы бюджетов разных уровней формируются за счет налоговых и неналоговых доходов, а также доходов целевых внебюджетных фондов. Объем поступлений неналоговых доходов и их виды устанавливается в соответствующих бюджетах.

Состав неналоговых доходов определяется Бюджетным кодексом РФ и включает:

1. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе:

* средства, получаемые в виде арендной платы либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

* средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;

* средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, под залог, в доверительное управление;

* средства от возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, в том числе средства, получаемые от продажи имущества и другого обеспечения, переданного получателями бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и государственных и муниципальных гарантий соответствующим органам исполнительной власти в качестве обеспечения обязательств по бюджетным кредитам, бюджетным ссудам и государственным и муниципальным гарантиям;

* плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах;

* доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям;

* часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов или иных обязательных платежей;

* другие доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

2. Доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе:

* средства от продажи уставного капитала организаций, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

* средства от продажи акций, находящихся в собственности государства;

* доходы от реализации государственных запасов и резервов;

* доходы от продажи государственных производственных и непроизводственных фондов, земли и нематериальных активов;

* иные доходы.

3. Доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти. Органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

4. Средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия.

5. Доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

6. Иные неналоговые доходы.

Неналоговые доходы бюджетов разных уровней имеют существенные отличия от налоговых поступлений. Порядок их установления, исчисления и взимания регламентируется комплексом нормативных документов. Например, порядок перечисления средств, получаемых в порядке приватизации государственного или муниципального имущества, определяется законодательством Российской Федерации о приватизации, а взимание отдельных санкций -- Гражданским и Уголовным кодексами Российской Федерации. Неналоговые доходы могут носить обязательный и необязательный характер, взиматься на добровольной и принудительной основе. У них не определены конкретные ставки, сроки уплаты, льготы и другие чисто налоговые элементы.

Как правило, большинство неналоговых доходов зачисляются в соответствующие бюджеты в полном объеме и являются их собственными доходами. За федеральным бюджетом закреплены доходы от внешнеэкономической деятельности, доходы от реализации государственных запасов и резервов и прибыль Банка России по нормативам, установленным федеральными законами.

Роль и значение неналоговых доходов федерального бюджета отражены в табл. 8.1.

Таблица8.1. Доходы федерального бюджета

1996	1997	1998
	млрд. руб.	%ВВП	млрд. руб.	% ВВП	млрд. руб.	%ВВП
Доходы всего В том числе налоговые неналоговые	328,1 262,2 65,9	14,5 11,6 2,9	343,4 262,6 80,8	13,4 10,2 3,2	319,4 253,0 66,4	11,9 9,4 2,5

В 1998 г. произошло значительное сокращение общего объема поступлений неналоговых доходов и их доли в ВВП, что напрямую связано со снижением физического объема ВВП и общим кризисом российской экономики. Массовый отток иностранных капиталов с финансового и фондового рынков привел к снижению рыночной стоимости государственной собственности и невыполнению программы приватизации. В результате по неналоговым доходам не удалось выйти даже на уровень 1996 г.

Тенденция сокращения неналоговых поступлений сохраняется и в 1999 г. На 1999 г. неналоговые поступления в федеральный бюджет запланированы на уровне 33012,9 млн. руб., или 0,8% к ВВП.

Состав и структура неналоговых доходов федерального бюджета РФ на 1999 г. имеют следующий вид:

млн. руб. %
Неналоговые доходы -- всего	33012,9	100
В том числе:
1. Доходы от имущества, находящегося в государственной собственности или от деятельности	7908,4	23,9
из них:
перечисление прибыли Центрального Банка Российской Федерации	1000	3
дивиденды по акциям, принадлежащим государству	1500	4,5
доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности	4113,4	12,5
консульский сбор в рублевом исчислении	180	0,5
доходы от проведения всероссийских государственных лотерей	500	1,5
прочие поступления	615	1,9
2. Доходы от внешнеэкономической деятельности	23300	70,6
3. Прочие неналоговые доходы	1804,4	5,5

В структуре неналоговых доходов федерального бюджета Российской Федерации наибольшую долю составляют доходы от внешнеэкономической деятельности, а вторыми по значению являются доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности.

...