Бюджетная система России

* МЛ. Лишанский, И.Б. Маслова. Финансы в сельском хозяйстве (1999).

20.2 Финансовое обеспечение расширенного воспроизводства

Реальные инвестиции обеспечивают динамичное развитие предприятий и позволяют решать следующие задачи:

1) расширение собственной предпринимательской деятельности за счет накопления финансовых и материальных ресурсов;

2) приобретение новых предприятий;

3) диверсификацию вследствие освоения новых областей бизнеса.

Субъектами инвестиционной деятельности являются инвесторы, заказчики, исполнители работ, пользователи объектов инвестиционной деятельности.

Инвесторы осуществляют вложения собственных, заемных и привлеченных средств в форме долгосрочных вложений (инвестиций) и обеспечивают их целевое использование.

Заказчиками могут быть инвесторы, а также любые иные физические и юридические лица, уполномоченные инвестором осуществлять реализацию инвестиционных проектов. В случае, если заказчик не является инвестором, он наделяется правами владения, пользования и распоряжения инвестициями на период и в пределах полномочий, установленных договором.

Пользователями объектов инвестиционной деятельности могут быть инвесторы, а также другие физические и юридические лица, государственные и муниципальные органы, иностранные государства и международные организации, для которых создается объект инвестиционной деятельности.

Объектами инвестиционной деятельности в Российской Федерации являются:

* вновь создаваемые и модернизируемые основные фонды во всех отраслях экономики;

* ценные бумаги;

* научно-техническая продукция и другие объекты собственности;

* имущественные права и права на интеллектуальную собственность.

Государственная инвестиционная политика РФ в ходе проведения экономических реформ претерпела существенную корректировку. Так, в 1992 г. исходили в первую очередь из необходимости сокращения средств, выделяемых из бюджета на капитальное строительство при одновременном повышении доли внебюджетных отраслевых инвестиционных фондов, в которых сосредоточиваются средства, поступавшие от предприятий и других источников.

Использование бюджетных средств на капитальное строительство ограничивалось только такими задачами, решение которых было невозможно обеспечить использованием других источников финансирования: создание мощностей по импортозамещению и ресурсосбережению, преодолению стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций.

На 1993 г. государственная инвестиционная программа была сформирована исходя из необходимости обеспечения приоритетов, определенных Программой углубления экономических реформ и концепцией структурной политики, и предусматривала дальнейшую децентрализацию инвестирования и акционирования в строительном комплексе.

В настоящее время капитальные вложения направляются на финансирование целевых программ, реализация которых позволяет сконцентрировать финансовые ресурсы на наиболее важных направлениях развития отраслей хозяйства. Однако трудности в капитальных вложениях в Российской Федерации определяются существенным усилением диспропорций в инвестиционной сфере.

Ухудшение финансового положения многих предприятий, резкое сокращение бюджетного финансирования инвестиций, трудности с получением долгосрочных кредитов из-за высокой процентной ставки, предпочтения банков в получении доходов на финансовых рынках, неблагоприятный инвестиционный климат, в том числе из-за высоких рисков вложений, несовершенство правового регулирования хозяйственной деятельности продолжают оставаться основными причинами негативного влияния на инвестиционную активность.

В 1998 г. не произошло существенного улучшения инвестиционного климата, в котором приходится действовать предприятиям. Общий объем инвестиций в основной капитал в сопоставимых ценах снизился по сравнению с предыдущим годом (табл. 20.2).

Таблица 20.2. Основные показатели капитального строительства

(в % к соответствующему периоду предыдущего года)

Показатели	1994	1995	1996	1998
Инвестиции в основной капитал -- всего	76	90	82	93
В том числе по объектам
производственного назначения	67	89	85	98
непроизводственного назначения	89	91	77	85
Объем подрядных работ	76	91	86	91

Спад общих объемов инвестиций в основной капитал произошел в основном в результате сокращения инвестиций непроизводственного назначения, которое в свою очередь во многом обусловлено уменьшением объемов инвестиций из бюджетов всех уровней.

Основные причины уменьшения объемов строительства жилья и других объектов социальной сферы -- неудовлетворительное финансирование, неплатежи и задолженность за выполненные работы, в том числе из федерального бюджета, а также отсутствие долгосрочного финансирования жилья и системы ипотечного кредитования.

Финансирование производственного строительства (см. табл. 20.2) в 1998 г. сохранилось на уровне 1996 г. В третьем и четвертом кварталах даже произошел определенный прирост инвестиций. Активизация инвестиционной деятельности наблюдалась в электроэнергетике, химической и нефтехимической промышленности, промышленности строительных материалов, транспорте и связи, строительстве, торговле и общественном питании. Однако продолжают сокращаться инвестиции в обрабатывающих отраслях промышленности и в сельском хозяйстве

Таблица 20.3. Структура инвестиций в основной капитал по формам собственности (в %к итогу)

Форма собственности	1994	1995	1996	1998
Предприятия и организации всех форм собственности	100	100	100	100
в том числе:
государственная	32	31	27	24
муниципальная	8	6	5	6
частная	18	14	16	19
смешанная	42	49	52	51

В структуре инвестиций по формам собственности сохранилась тенденция, сложившаяся в последние четыре года. Происходит снижение доли объектов государственной собственности при увеличении доли объектов смешанной российской собственности.

Инвестиционная стратегия государства в настоящее время включает следующие этапы:

1) подавление инфляции и стимулирование инвестиционной деятельности предприятий и населения;

2) уменьшение бюджетного дефицита, его покрытие преимущественно за счет неинфляционных источников, ориентация внутренних финансовых потоков на инвестиции в производство;

3) полноценная защита прав и интересов инвесторов и акционеров. Для этого требуются не только совершенствование законодательства, но и меры организационного порядка, которые позволяют предприятиям обрести реальных хозяев, а хозяевам организовать эффективное управление предприятиями Будут поддержаны предприятия любой формы собственности, если они снижают издержки, повышают качество, реорганизуют производство и управление, не допускают неплатежей, выпускают конкурентоспособную продукцию;

4) децентрализация инвестиционного процесса через стимулирование частных инвестиций. Выделение «точек роста» будет происходить на уровне отдельных предприятий и проектов;

5) смещение акцента бюджетного финансирования с реализации масштабных программ на поддержание эффективно работающих предприятий. Размещение централизованных капитальных вложений предусматривается проводить исключительно на конкурентной основе после проведения предварительной экспертизы безусловной окупаемости и экономической эффективности каждой инвестиционной программы. Государственная поддержка инвестиционного комплекса будет проводиться путем кредитования на возвратной и платной основе;

6) расширение практики долевого государственно-коммерческого финансирования инвестиционных проектов, в том числе с привлечением зарубежных инвесторов.

Одной из наиболее актуальных проблем нынешнего этапа развития российской экономики является оживление инвестиционного процесса в стране.

За шесть лет (1990--1995 гг.) объем инвестиций в экономику страны сократился на 86%. Согласно оценкам, каждые 3% спада инвестиций означают 1% снижения ВВП. Систематически снижается доля затрат на машины и оборудование в общем объеме инвестиций в производственную сферу. В 1995 г. по сравнению с 1991 г. она уменьшилась с 32 до 19%. Иными словами, происходит ухудшение как воспроизводственной, так и технологической структуры капитальных вложений.

Следовательно, проблема оживления инвестиционной деятельности -- задача не только отдельных предприятий, но и государства в целом. Она возникает каждый раз при подготовке очередного бюджета. Однако главная трудность на данном этапе экономических преобразований заключается в ограниченных возможностях внутренних накоплений в стране и неспособности частных инвесторов в полной мере компенсировать нехватку капитальных вложений для преодоления экономического спада. Высокая инфляция, тяжелое бремя налогов оставили предприятия практически без источников финансирования своего развития. Высокие ставки банковских процентов сделали недоступными средне- и долгосрочные кредиты.

Вложения в сферу производства из-за большого риска малопривлекательны для банковского капитала, отечественных и иностранных инвесторов, для населения. Инвесторы предпочитают вкладывать свои средства в гораздо более доходные и надежные финансовые активы.

Основная слабость государственной инвестиционной политики в настоящее время обусловлена незащищенностью расходов бюджета на инвестиционные цели. Финансирование этих расходов в силу ряда причин проводилось по остаточному принципу, следствием чего стала нарастающая из года в год кредиторская задолженность в инвестиционной сфере, а объем реально осуществляемых инвестиций в производственную сферу постоянно сокращался. Сложившаяся ситуация усугубляется тем, что правительство не смогло обеспечить своевременное финансирование даже быстроокупаемых инвестиционных проектов. Однако опыт последних лет свидетельствует, что в настоящее время складываются объективные предпосылки для выхода из инвестиционного тупика.

Внедрение бюджета развития -- один из тех шагов, который позволит сдвинуть инвестиционный механизм с мертвой точки.

Считается, что при правильной организации управления бюджетом развития возможна дополнительная десятикратная мобилизация средств частных инвесторов для финансирования приоритетных проектов в реальном секторе экономики. К приоритетным направлениям промышленной политики относятся нефтедобывающая, газовая, нефтеперерабатывающая отрасли, деревообработка, добыча и переработка алмазов, машиностроительные производства, обеспечивающие выпуск машин и оборудования, необходимых для этих отраслей, авиастроение и ряд других.

Таблица 20.4. Бюджет развития Российской Федерации в 1997-2000

(в ценах 1997 г., трлн. руб.)

	1997	1998	1999
Источники
Связанные иностранные кредиты под гарантии Правительства России	10,9	5,0	2,5
Инвестиционные кредиты Международного и Европейского банков реконструкции и развития	5,1	5,0	8,1
Отчисления от средств внутренних заимствований	10,4	21,0	27,0
Выплаты по выданным ранее из бюджета развития кредитам		3,3	7,1
Итого	26,4	34,3	44,7
Направление использования
Производственные капитальные вложения	9,5	19,3	24,8
Закупка оборудования в счет иностранных кредитов	16,0	10,0	10,6
Поддержка экспорта	0,5	2,0	3,6
Санация предприятий	0,4	1,8	3,1
Выплаты по государственным гарантиям инвестиций		1,2	2,6
Итого	26,4	34,3	44,7

В структуре прямых инвестиций в основной капитал по источникам финансирования с развитием рыночных отношений происходят определенные изменения.

1) Если в 70-е и в первой половине 80-х преобладающими источниками финансирования были бюджетные ассигнования (50-- 60%), то в настоящее время они снизились до 20% (табл. 20.5).

2) Происходит и перераспределение в источниках получения средств -- увеличивается доля средств, выделяемых из бюджетов субъектов РФ.

3) Увеличивается также доля средств в общем объеме инвестиций из централизованных внебюджетных инвестиционных фондов, иностранных инвестиций и других источников в основном в результате включения в эту статью заемных и привлеченных средств предприятий.

4) Продолжает оставаться низкой активность коммерческих банков в кредитовании реального сектора экономики. Несмотря на некоторое увеличение в 1997 г. размеров долгосрочных кредитов, их удельный вес в общем объеме кредитов не изменился и составил всего 3,4%.

5) Практически не используются в инвестиционной сфере средства населения, так как процесс развития системы паевых инвестиционных и пенсионных фондов, через которые сбережения населения могли бы трансформироваться в инвестиции, происходит медленно.

Таблица 20.5. Структура прямых инвестиций в основной капитал по источникам финансирования (в % к итогу)

Прямые инвестиции	1994	1995	1996	1998
Все источники финансирования	100,0	100,0	100,0	100,0
В том числе:
Бюджетное финансирование	26,0	21,8	20,1	20,6
из него:
Федеральный бюджет	14,4	11,1	9,9	9,5
Средства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов	11,6	10,7	10,2	11,1
Централизованные внебюджетные фонды и другие источники	7,5	12,9	13,4	15,8
Собственные средства предприятий	64,2	62,8	63,3	58,9
Средства индивидуальных застройщиков	2,3	2,5	3,2	4,7

Учитывая приоритетное финансирование в настоящее время социальных расходов, не имеющих альтернативных источников финансирования, примерно 60--65% средств инвестиционной программы направляется на государственную поддержку социальной сферы и 35--40% -- на развитие производственной сферы. Это позволит в социальной сфере:

* снять остроту жилищной проблемы и в первую очередь для бесквартирных кадровых и уволенных в запас военнослужащих;

* улучшить напряженную социально-экономическую ситуацию в радиоактивных загрязненных районах;

* оказывать государственную поддержку фундаментальной науке в части сохранения и развития производственной базы;

* продолжать строительство важнейших объектов коммунального хозяйства, включая метрополитены, крупные мосты и мостовые переходы.

Государственная поддержка производственной сферы. В настоящее время в большей степени она осуществляется на возвратной основе преимущественно на финансирование быстроокупаемых коммерческих проектов, размещаемых на конкурсной основе. Это позволяет привлечь в инвестиционную сферу дополнительные средства частных инвесторов и существенно расширить практику государственно-коммерческого финансирования.

Одним из важнейших направлений безвозвратного инвестирования в производственную сферу остаются программы поддержания безопасности АЭС, развития энергетики ряда районов России, развития медицинской промышленности, транспорта, связи, агропромышленного комплекса и др.

Например, отрасли транспорта и связи строят свою деятельность на условиях самоокупаемости. Однако в бюджетах предусматривается финансирование отдельных транспортных систем, в первую очередь связанных с выполнением государственными структурами своих функций в области обеспечения безопасности транспортного процесса, предприятий и учреждений. Так, на воздушном транспорте предусматриваются бюджетные ассигнования на финансирование Государственной транспортной компании «Россия», на поддержку северных аэропортов в Диксоне, Анадыре и т. п.

На водном транспорте выделяются бюджетные ассигнования на содержание государственного Гидрографического предприятия, бассейновых подразделений Госморспасслужбы, спасательно-координационной службы, спутниковой системы «КОСПАС -- САРСАТ», объектов социальной сферы северных портов. Из бюджета выделяются средства для государственной поддержки не подлежащих приватизации судов с ядерными энергетическими установками, дизельных ледоколов и судов атомно-технологического обслуживания в части компенсации расходов, не покрываемых доходами, от их эксплуатации.

20.3 Расходы бюджетной системы на развитие и содержание агропромышленного комплекса

Один из важнейших секторов экономики -- агропромышленный комплекс (АПК) как жизнеобеспечивающий -- имеет специфические особенности, которые обусловливают необходимость его государственной поддержки и регулирования. К этим особенностям можно отнести:

* сезонный характер сельскохозяйственного производства;

* основное средство производства -- земля, состояние которой постоянно меняется;

* относительно длительный цикл производства, включающий наряду с промышленным естественный цикл,

* диспаритет цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию,

* значительный размер затрат капитального характера на осушение, орошение земель, реконструкцию действующих мелиоративных систем, улучшение качества земель и т. п., что отражается на себестоимости и цене сельскохозяйственной продукции.

В силу этой специфики развитие АПК является важнейшим приоритетным направлением перестройки экономики. В ходе преобразований в этом секторе экономики были созданы основы многоукладной экономики. Доля государственного сектора в настоящее время составляет около 12%. Сельскохозяйственным производством занимаются в основном предприятия новых организационных форм -- хозяйственные товарищества, акционерные общества, кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства и др.

Удельный вес сельского хозяйства в расходной части бюджета постоянно снижается.

В 1997 г. на развитие отрасли из бюджета было выделено 7,9 трлн. руб., что на 40% меньше плановой суммы 1996 г.

Год	Удельный вес,%
1991 1992 1993 1994 1996 1997	19 17,4 7,6 5,9 3,2 1,5

Либерализация цен и ужесточение кредитной политики ухудшили финансовое положение АПК. В значительной мере были приостановлены процессы укрепления материально-технической базы, поддержания плодородия почв, развития социальной инфраструктуры на селе.

За последние годы резко сократилась инвестиционная деятельность в сельском хозяйстве. Объем инвестиций на производственное строительство сократился в 25 раз, растет удельный вес убыточных хозяйств, увеличивается дибиторско-кредиторская задолженность.

Сельское хозяйство страны пока не может обеспечить потребление продуктов питания на душу населения по рекомендуемым рациональным нормам как по общей энергетической ценности, так и по рациону. Сложившееся в настоящее время на продовольственном рынке относительное равновесие спроса и предложения при сокращении собственного производства поддерживается импортом продуктов питания.

Особенности АПК и специфика состояния его в настоящее время определяют политику государства по финансированию АПК.

Бюджетная поддержка АПК осуществляется по следующим основным направлениям:

* финансирование проведения земельной реформы;

* финансовая поддержка развития фермерства/развитие рыночных отношений в АПК;

* поддержка социальной инфраструктуры села/ жилищного строительства, возведение объектов здравоохранения, школ, дошкольных учреждений, строительство дорог;

* мелиорация земель и содержание мелиоративных систем;

* улучшение земель, связанное с повышением плодородия;

* строительство и реконструкция предприятий пищевой и перерабатывающей промышленности и рыболовецкого флота;

* поддержка развития местных баз строительной индустрии и строительных материалов;

* финансовая помощь по землеустройству, противоэпизоотическим мероприятиям и мероприятиям по защите растений от вредителей и болезней, содержанию ветеринарной и санитарной служб.

Государственная поддержка АПК должна обеспечивать проведение структурных преобразований в аграрном секторе, способствовать сокращению спада производства продукции растениеводства и животноводства, созданию условий для их развития и поддержки перерабатывающих отраслей промышленности, удовлетворения потребностей страны в продовольствии и сельскохозяйственном сырье, развитию сельхознауки, образования и содержанию объектов социальной сферы на селе.

Расходы бюджета направляются на сохранение плодородия почв, обновление и пополнение основных производственных фондов в сельском хозяйстве. Предусматривается дальнейшее развитие лизинговой формы приобретения техники, машин и оборудования.

Учитывая экстремальные условия ведения сельскохозяйственного производства, особое значение приобретают мероприятия по поддержанию и обустройству мелиорируемых земель, недопущению их вывода из сельхозоборота. В настоящее время в России имеется 9,7 млн. га мелиорированных земель, в том числе 5 млн. орошаемых и 4,7 млн. осушенных. Занимая 5% общей площади сельскохозяйственных угодий, эти земли дают весь урожай риса, 3/4 -- овощей, 1/4 -- зерна кукурузы, более 1/5 -- кормов Однако из-за сокращения бюджетных средств объемы мелиоративных районов уменьшились более чем в 40 раз.

Площадь орошаемых сельскохозяйственных угодий по отношению к 1991 г. уменьшилась на 1,5 млн. га, осушенных -- на 0,3 млн. га.

В расходах бюджета выделяются средства на выплаты дотаций и компенсаций сельхозтоваропроизводителям. В частности, предусматривается возмещать часть затрат на приобретение минеральных удобрений, на развитие элитного семеноводства, на компенсацию части затрат на потребляемую энергию тепличным производством.

Учитывая, что основные сельскохозяйственные районы России находятся в зоне рискованного земледелия, продолжается государственная поддержка страхования в аграрном секторе экономики. Предусматривается увеличение этой доли расходов за счет сокращения других видов дотаций.

В животноводстве выделяются дотации на поддержку племенного дела, компенсации части затрат на приобретение комбикормов, закупаемых крупными животноводческими комплексами и птицефабриками.

Государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей не ограничивается перечисленными выше мерами:

1) Периодически проводится списание задолженности сельскохозяйственных предприятий по кредитам и процентов по ним с отнесением этих сумм на государственный внутренний долг.

2) Как один из способов регулирования розничных цен на сельскохозяйственную продукцию сохранено дотирование из бюджета стоимости средств производства, приобретаемых для села. Дотирование осуществляется на конечной стадии производственного цикла. Продолжается практика обеспечения села горюче-смазочными материалами, минеральными удобрениями и пестицидами на условиях товарного кредита.

3) АПК предусматривается льготная налоговая политика, пониженные нормативы отчислений во внебюджетные фонды.

4) В соответствии с Законом «О социальном развитии села» осуществляется политика приоритетности бюджетного финансирования, предоставления льгот, увеличения норм расходов на развитие социально-культурной сферы в сельской местности. Финансируются мероприятия по охране материнства и детства в низкорентабельных и убыточных хозяйствах системы Минсельхоза России.

5) Для поддержки отечественного сельскохозяйственного машиностроения и стабилизации аграрного производства Правительство РФ внедрило лизинг как новую форму приобретения продукции машиностроения.

6) В 1997 г. для финансовой помощи агропромышленному производству был создан специальный фонд, общая сумма которого оценивается в 11,8 трлн. руб. Формируется он на федеральном и территориальном уровнях -- из федерального целевого бюджетного фонда выделяются субсидии и дотации субъектам Федерации за счет средств земельного налога и арендной платы за землю, таможенных пошлин, акцизов и НДС на ввозимое продовольствие.

Анализ структуры расходов федерального бюджета, направляемых на финансирование сельского хозяйства и рыболовства, позволяет сделать следующие выводы:

* большая часть ресурсов направляется на сельскохозяйственное производство (в 1995 г. 94,85%, в 1996 г. -- 90,94%, в 1997 г. - 81, 65%);

* значительная часть федеральных бюджетных средств направляется на поддержание земельных ресурсов;

* наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета России на развитие АПК занимали целевые дотации и субвенции на развитие растениеводства и животноводства (35%), а также средства фонда льготного кредитования (21%) и средства на формирование лизингового фонда (18%);

* средства лизингового фонда направляются не только в общественные хозяйства, но и в фермерские в дополнение к сумме, предусмотренной отдельной строкой на государственную поддержку крестьянских и фермерских хозяйств.

20.4 Финансовая помощь из бюджета отдельным отраслям народного хозяйства

Государственные дотации как объективная необходимость существования финансовой помощи в бюджетной системе вытекают из сохранения в переходный период государственного регулирования цен на отдельные виды продукции и услуг. В расходах бюджета на финансирование отраслей экономики государственные дотации занимают одно из ведущих мест.

1. В общем объеме государственных дотаций преобладают расходы на возмещение из бюджета разницы в ценах. В целях поддержания уровня жизни населения сохранены дотации на отдельные виды энергоресурсов и продовольственные товары, а также в отдельных отраслях экономики, нерентабельная работа которых явилась результатом использования регулируемых государством цен и тарифов (жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт).

Постепенный отпуск цен на энергоресурсы, дотируемых в настоящее время из бюджета, позволяет снижать долю бюджетных средств, направляемых на возмещение разницы в ценах.

2. Значительные суммы дотаций выделяются сельским товаропроизводителям, угольной промышленности;

3. В расходах в сферу материального производства предусмотрено выделение дотаций из бюджета на покрытие убытков от реализации газа и других видов топлива населению.

4. Значительные бюджетные средства предусмотрены на покрытие убытков жилищно-коммунального хозяйства, в том числе предприятий городского электротранспорта, жилищного хозяйства, предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Предусматриваются дотации и транспортным организациям -- автомобильному транспорту общего пользования на покрытие убытков от работы городских и пригородных маршрутных автобусов, на покрытие дополнительных затрат автопредприятий в связи с введением свободных цен на энергоносители и повышением цен на другие материальные ресурсы, а также увеличением амортизационных отчислений в результате переоценки основных фондов.

Компенсации конверсионным предприятиям в бюджете предусматриваются в связи с финансовыми потерями в результате перепрофилирования производства с военной продукции на гражданскую. Компенсационные средства имеют целевую направленность и предоставляются конверсионным предприятиям в виде дотаций на:

* формирование фонда потребления;

* частичное возмещение затрат предприятиям на содержание объектов социальной инфраструктуры, находящихся на балансе градообразующих предприятий, а также в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока;

* сохранение уникального стендового оборудования;

* списание остатков незавершенного производства и товарно-материальных ценностей;

* отчисления на социальное страхование и взносы в Пенсионный фонд, Фонд занятости и медицинское страхование.

Средства, выделяемые конверсионным предприятиям на фонд потребления, связаны с необходимостью сохранения рабочих мест, так как дальнейшее их сокращение может привести к разрыву технологических цепочек и невозможности выполнения оборонного заказа.

Предусматривается дальнейшее оказание помощи оборонным научно-исследовательским институтам и конструкторским бюро для сохранения в рабочем состоянии не полностью загруженного уникального оборудования, испытательных стендов, а также государственных полигонов.

20.5 Расходы на фундаментальные научные исследования и охрану окружающей среды

Расходы бюджетной системы на науку. Финансирование НИОКР за счет средств бюджета остается важнейшей составной частью государственного управления научно-техническим прогрессом. Однако в последние годы произошло сокращение выделения средств на эти цели.

В бюджете на 1998 г. общий объем расходов на фундаментальные научные исследования и содействие НТП был определен в 11157,8 млн. руб., что составляет 0,45% ВВП.

Для более рационального использования бюджетных средств приоритетное финансирование расходов на науку предусмотрено в части осуществления фундаментальных исследований, проводимых Российскими академиями наук, а также расходов, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ. В качестве приоритетных определены программы:

* Федеральная космическая программа России;

* Развитие гражданской авиации до 2000 г.;

* Индустрия детского питания;

* Развитие медицинской промышленности;

* и ряд других.

Бюджетные средства, предусмотренные на финансирование проектов, реализуемых в рамках перечисленных программ, направляются непосредственно исполнителям, определяемым на конкурсной основе, творческим коллективам, группам отдельных ученых, что позволяет обеспечивать повышение заработной платы непосредственным исполнителям работ и улучшать материальное оснащение исследований, имеющих первостепенное значение для развития науки и экономики в целом.

Кроме бюджетных ассигнований на науку, для финансирования общеотраслевых и межотраслевых научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ сформированы внебюджетные фонды.

Расходы бюджета на охрану окружающей среды. Из бюджета выделяются ассигнования на финансирование мероприятий, связанных с улучшением охраны окружающей среды. Эти средства направляются:

* на осуществление государственного экологического контроля;

* организацию и содержание заповедников и национальных парков;

* на реализацию целевых программ «Лесовосстановление в России» и «Охрана лесов от пожаров».

Предусматриваются ассигнования на укрепление берегов рек и других водоемов, противопаводковые работы, ремонт дамб, расчистку устья рек, очистку водохранилищ, содержание насосных станций и гидротехнических сооружений, а также на другие мероприятия по воспроизводству, охране и восстановлению водных объектов и обеспечению на этой основе населения и предприятий и организаций качественной водой.

Выделяются средства на реализацию целевой программы «Развитие системы гидрометеорологического обеспечения народного хозяйства Российской Федерации в 1994--1995 годах и на период до 2000 года».

Кроме того, предусмотрены средства на проведение топографо-геодезических и картографических работ, дистанционного зондирования земли, демаркации границ Российской Федерации, а также на реализацию федеральной целевой программы «Развитие сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений на 1995 -- 2000 годы».

На финансирование дополнительных мероприятий по строительству и перевооружению природоохранных объектов, выполнению связанных с экологией научно-исследовательских и проектных работ, сохранению памятников природы используются средства Федерального экологического фонда Российской Федерации.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте структуру баланса доходов и расходов предприятия.

2. Как осуществлялась государственная инвестиционная политика в РФ начиная с 1991 г.?

3. В чем заключается инвестиционная стратегия государства на современном этапе?

4. Расскажите о роли и значении бюджета развития в инвестиционной политике.

5. Как осуществляется бюджетная поддержка АПК?

6. Что такое государственные дотации? Кому они осуществляются?

ГЛАВА 21. Финансирование жилищно-коммунального хозяйства

21.1 Жилищно-коммунальное хозяйство - важнейшая отрасль жизнеобеспечения человека

В современном урбанизированном обществе одной из важнейших отраслей деятельности человека является жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). Город стал основным местом обитания людей. В России в городах и поселках городского типа проживает 73% населения страны. Человек в современном городе должен быть обеспечен жильем, водой, канализацией, теплом, городским транспортом и т. д.

Современное производство также невозможно без обеспечения его услугами ЖКХ, предприятия которого не только создают условия жизни работнику и доставляют его к месту труда, но и поставляют промышленным и строительным предприятиям воду, газ, тепло, электроэнергию, участвуя тем самым в процессе производства.

Нельзя представить функционирование города, нормальную жизнедеятельность населения без городского благоустройства (дорог, освещения, озеленения, очистки территории и вывоза мусора). Следовательно, услуги ЖКХ -- важный фактор развития материального производства и воспроизводства рабочей силы.

Являясь важной частью народного хозяйства страны, эта отрасль требует выделения на свое содержание и развитие значительного объема финансовых ресурсов. Отрасль имеет двусторонние отношение с бюджетом, которые складывались в пользу отрасли. Она получает средств из бюджета больше, чем вносит в него.

Как отрасль ЖКХ включает ряд подотраслей:

* жилищное хозяйство;

* водопроводно-канализационное хозяйство;

* топливно-энергетическое хозяйство;

* городской пассажирский транспорт;

* гостиницы;

* благоустройство населенных мест.

Источниками финансирования расходов на содержание и развитие ЖКХ являются:

* бюджетные средства;

* средства, получаемые жилищно-коммунальными предприятиями за реализацию своих услуг и продукции юридическим и физическим лицам;

* средства предприятий на содержание принадлежащих им жилищно-коммунальных объектов.

До 1991 г. в ведомственном подчинении находилось примерно 60% жилой площади, свыше 30% протяженности газовых сетей и около 30% мощностей водопроводно-канализационных предприятий. Доля средств предприятий в финансировании жилищного хозяйства составляла более 75%, а коммунального хозяйства -- около 25%. В связи с переходом на рыночные отношения предприятия из-за отсутствия у них необходимых финансовых ресурсов стали отказываться от своих жилищно-коммунальных объектов и передавать их в подчинение местным органам власти, т. е. на бюджетное финансирование.

До проведения реформы ЖКХ наибольшая часть финансовых ресурсов, необходимых для содержания и развития этой отрасли, поступала из бюджета.

В консолидированном бюджете России расходы на ЖКХ составляют примерно 14% общих расходов. При этом ассигнования на ЖКХ почти полностью выделяются из территориальных бюджетов. Из общей суммы средств, направляемых на финансирование ЖКХ, 35% приходится на региональные бюджеты и 65% -- на местные бюджеты.

В связи с тем, что почти все бюджетные расходы на ЖКХ финансируются из территориальных бюджетов, доля этих затрат в общем объеме расходов территориальных бюджетов довольно высока -- 26%, в том числе в региональных бюджетах -- 22%, в местных -- 29%.

Роль бюджетных средств в финансировании отдельных подотраслей ЖКХ неодинакова. Полностью за счет бюджетных ассигнований финансируются дорожное хозяйство, озеленение, освещение и уборка территорий населенных мест. Водопроводно-канализационное хозяйство получает лишь средства бюджета на капитальные вложения. Городской пассажирский транспорт, жилищное хозяйство и теплоэнергетика для отопления жилых домов требуют выделения бюджетных дотаций.

Анализ, деятельности предприятий ЖКХ показывает, что в связи с действием ряда факторов (повышение стоимости сырья, топлива, материалов, основных средств, заработной платы и др.) себестоимость их услуг постоянно росла. Темпы роста их затрат опережали темпы роста производительности труда. При стабильности тарифов это привело к снижению рентабельности, к убыточности и дотациям из бюджета.

Услуги ЖКХ являются одним из элементов жизненных средств для населения. Если повысить тарифы на эти услуги, то возрастут затраты потребителей этих услуг, т. е. населения. Это увеличение должно возмещаться либо за счет повышения заработной платы, либо за счет ассигнований из централизованного фонда финансовых ресурсов -- бюджета в виде дотаций предприятиям и организациям, оказывающим услуги населению, либо населению. В практике применяются все способы.

Выделение дотаций ЖКХ следует рассматривать как один из способов возмещения предприятиям их затрат живого и овеществленного труда, а работникам -- затрат на воспроизводство рабочей силы. Вместе с тем следует признать, что дотационность производства и реализации ряда видов продукции, товаров и услуг негативно отражается на развитии коммерческого расчета, не способствует усилению интенсивных методов хозяйствования, повышению заинтересованности в более экономном использовании материальных и финансовых ресурсов.

В условиях рыночных отношений проблема дотаций становится еще более актуальной.

Главной задачей в экономике ЖКХ является улучшение экономической работы в этой отрасли с целью повышения эффективности использования средств, выделяемых на ее развитие и содержание, а также снижение темпов роста эксплуатационных затрат. Важнейшим направлением поиска путей более эффективного использования затрат на жилищно-коммунальное хозяйство и снижение темпов роста затрат является концентрация предприятий этой отрасли в ведении местных органов власти. Это в свою очередь позволит шире вести работы по специализации предприятий и интенсификации производства, снижению себестоимости оказываемых ими услуг.

Реальными действиями в этом направлении станет проводимая в нашей стране реформа в ЖКХ, которая предполагает реализацию мер, направленных на повышение эффективности использования средств на содержание жилищно-коммунальных предприятий:

1) переход к самофинансированию предприятий ЖСК путем прекращения бюджетных ассигнований на предоставление им дотаций, а также перекрестного субсидирования потребителей;

2) увеличение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения до экономически обоснованного уровня, определяемого в основном в результате конкурсного отбора организаций, предоставляющих эти услуги.

21.2 Финансирование жилищного хозяйства

Жилищное хозяйство -- одна из важнейших отраслей социально-бытовой инфраструктуры. Рост народного благосостояния тесно связан с улучшением жилищных условий.

Принимаемые за последние десятилетия меры по решению жилищной проблемы привели к значительному возрастанию жилищного фонда городов. Улучшилось инженерное оборудование домов и оснащение их водопроводом, канализацией, газом, лифтом, мусоропроводом и т. д. Жилищный фонд стал главным общественным богатством городов, удельный вес его в общем объеме основных фондов, подведомственных городским самоуправлениям, составляет 70--80%.

Бюджетные средства в жилищное хозяйство направляются только из территориальных бюджетов, в том числе около 30% -- из региональных бюджетов и 70% -- из местных.

В общем объеме территориальных бюджетов расходы на содержание жилищного хозяйства составляют 16%, в том числе в региональных бюджетах -- 11%, в местных -- 19%. Наблюдается рост этих расходов. Он обусловлен не только увеличением самого жилого фонда, но и повышением качества строений, их технической оснащенности, заработной платы работников. С ростом этажности, технической оснащенности домов возрастают расходы. Так, затраты на содержание девяти- и шестнадцатиэтажных домов выше, чем затраты на пятиэтажные дома, соответственно на 18 и 23%. С увеличением объема крупнопанельного домостроения возрастают расходы на капитальный и текущий ремонт. В таких домах эти расходы превышают восстановительную стоимость в 2,5 раза, из них 30% приходится на текущий ремонт.

Таким образом, в перспективе с развитием в городах многоэтажного и крупнопанельного строительства расходы на содержание жилищного фонда будут возрастать. Все это свидетельствует о необходимости серьезного подхода к вопросам эффективного использования финансовых ресурсов, направляемых на содержание и ремонт жилых домов. Главной задачей при этом должно быть изыскание путей снижения темпов роста расходов и сокращение их.

В затратах на содержание жилых строений значительную часть занимают расходы на оплату труда, которые составляют более 30%. Причинами высокого уровня заработной платы в эксплуатационных расходах в жилищном хозяйстве являются слабая механизация работ, отсутствие автоматизации инженерных систем в домах, широкое применение ручного труда.

Снижение роста расходов на содержание жилищного фонда в значительной степени зависит от улучшения организации его эксплуатации. Расширение объемов жилищного строительства, увеличение технической оснащенности домов, повышение требовательности к качеству услуг, оказываемых жилищным хозяйством, привели к тому, что существующая система организации эксплуатации жилищного фонда, при которой все основные работы по его содержанию осуществляются силами домохозяйств с их низкой материально-технической базой и производительностью труда, тормозит развитие коммерческого расчета в этой отрасли и дает значительные экономические потери.

Основными путями совершенствования системы эксплуатации жилищного хозяйства, выявления резервов снижения уровня эксплуатационных расходов являются:

* механизация и автоматизация производственных процессов;

* создание специализированных организаций, осуществляющих на высоком техническом уровне обслуживание внутридомовых инженерных систем и ремонт зданий;

* концентрация материальных и финансовых ресурсов, выделяемых в эту отрасль;

* совершенствование системы оплаты труда.

Из общего объема средств, выделяемых на содержание жилищного фонда, наибольшая часть направляется на проведение текущего ремонта. Своевременное и в достаточном объеме выделение финансовых и материальных ресурсов на текущий ремонт позволяет содержать жилые дома в технически исправном состоянии. В перспективе, по мере увеличения материальных и финансовых возможностей общества и в связи с необходимостью проведения более эффективных мер по сохранению жилищного фонда размер средств, выделяемых на текущий ремонт, и их удельный вес в эксплуатационных расходах будут возрастать и могут превысить 50% эксплуатационных расходов.

Большой объем и высокий удельный вес финансовых ресурсов, ассигнуемых на текущий ремонт, выдвигают задачу повышения эффективности их использования. Вместе с тем в этой сфере жилищного хозяйства имеются возможности наибольших резервов экономии.

1. Одним из условий сокращения трудовых затрат, повышения эффективности средств, выделяемых на текущий ремонт, является концентрация этих работ в специализированных ремонтно-строительных организациях. Такая концентрация связана с передачей домохозяйствами штата ремонтных рабочих и материальных фондов этим организациям. Домохозяйства освобождаются от ведения этих работ, становятся заказчиками и контролируют объем и качество выполняемых работ.

2. Создание объединенных диспетчерских служб, специализированных предприятий и передача им на обслуживание технического оборудования домов, проведение текущего и капитального ремонтов жилищного фонда обеспечат эффективное использование средств, а также снижение расходов жилищного хозяйства. Создание таких служб возможно и целесообразно при наличии у местных органов власти жилой площади 100 тыс. м² и более, т. е. крупных домовладений, где, как правило, уровень эксплуатации выше, а расходы на 1 м² жилья ниже. В последнее десятилетие наблюдается интенсивный процесс объединения жилищных организаций главным образом в муниципальном жилищном хозяйстве. Во многих городах, особенно в средних и малых, применение новых форм эксплуатации жилищного хозяйства невозможно или затруднено в связи с тем, что оно распределено между местными органами власти и ведомствами.

3. Концентрация всего государственного жилищного фонда в ведении местных органов власти даст возможность централизованно проводить научно обоснованную техническую политику в этой отрасли, шире внедрять автоматизацию и механизацию труда. Это также открывает новые возможности для улучшения обслуживания населения и достижения экономического эффекта.

Мобилизация доходов -- один из важнейших резервов улучшения финансового состояния жилищного хозяйства.

Источниками доходов жилищного хозяйства являются:

* квартирная плата;

* арендная плата;

* сборы с арендаторов на эксплуатационные расходы;

* прочие доходы.

Главные источники доходов -- это квартирная и арендная платы. Удельный вес их в доходах достигает 80%.

В общем объеме доходов, получаемых жилищными организациями, квартирная плата не превышает 55%. В последние десятилетия улучшилось качество жилищ, их техническая оснащенность и комфортабельность. В то же время функционирует еще и значительная часть старого жилого фонда. Удельный вес домов, построенных более 20--30 лет назад, составляет свыше 30%. Особенно велик удельный таких зданий в крупных старых городах.

Несмотря на проводимые работы по модернизации старого жилищного фонда, условия проживания в старых домах при некоторых их преимуществах ниже, чем в новых. Это отсутствие технических средств, коммунальное заселение и т. д. Квартирная же плата как в старых, так и в новых домах почти не отличается. Поэтому проблема большей дифференциации размера оплаты за проживание в старом и новом жилом фонде очень актуальна.

Следующим по значению источником доходов муниципального жилищного хозяйства являются арендная плата и сборы с арендаторов на эксплуатационные расходы домохозяйств. Их доля в доходах составляет около 30%. Учитывая тенденцию к росту эксплуатационных расходов жилищного хозяйства и исходя из необходимости укрепления его финансового положения, значение арендной платы как источника доходов должно повышаться. Этому должен способствовать ряд мер экономического и организационного характера, в том числе расширение фонда нежилых помещений, увеличение тарифных ставок за пользование ими, укрепление хозрасчета и повышение уровня экономической работы в отрасли.

Повышение рентабельности домохозяйств связано с укреплением коммерческого расчета. Для этого требуется создание определенных условий, в том числе увеличение источников доходов, позволяющих покрывать все эксплуатационные расходы. При переходе на коммерческий расчет и ликвидации дотаций как источника покрытия эксплуатационных расходов улучшится финансовая деятельность домохозяйств, усилится их стремление к эффективному использованию средств и к максимальному выявлению резервов доходов.

Взаимоотношения жилищного хозяйства с бюджетом будут строиться на общей для всех отраслей налоговой основе, т. е. жилищные организации будут платить налоги. В то же время следует отметить, что и из бюджета будут выделяться ассигнования на муниципальное жилищное строительство. Кроме того, в целях социальной защиты населения малоимущим семьям будут выделяться пособия на оплату ими жилищно-коммунальных услуг.

21.3 Коммунальное хозяйство и бюджет

Коммунальное хозяйство призвано обеспечить жителей населенных мест водой, теплом, дорогами, транспортом и т. д. Расходы на оплату услуг, производимых коммунальными предприятиями, осуществляются за счет средств территориальных бюджетов, средств юридических и физических лиц.

Главный источник финансирования коммунальных предприятий -- территориальные бюджеты. Из всех средств, поступающих коммунальным предприятием из бюджетной системы, на местные бюджеты приходится 58%, на региональные бюджеты -- 42%.

В территориальных бюджетах расходы на финансирование коммунальных предприятий составляют от 10 до 12%. Бюджетные средства коммунальным предприятиям поступают в виде дотаций:

* на покрытие разницы в ценах за предоставляемые населению услуги и продукцию (тепло для жилых домов и транспортные услуги);

* на капитальные вложения (водопроводно-канализационное хозяйство, городской пассажирский транспорт, дороги и др.);

* на оплату произведенных работ и оказанных населенным местам услуг (санитарная очистка, освещение, озеленение территорий и др.).

Водопроводно-канализационное хозяйство. Проблема обеспечения населенных мест водой и очистки сточных жидкостей имеет важное значение для развития городов, особенно в густонаселенных и промышленных районах.

Водообеспечение, отвод и очистка сточных вод являются жизненно необходимыми с точки зрения как благоустройства жилых районов, дальнейшего развития промышленности, так и охраны окружающей среды. Наличие водных источников и средств подачи воды позволяет развивать промышленное производство и связанное с ним жилищно-коммунальное строительство. В то же время централизованное водоснабжение с достаточно налаженной технологией обработки воды дает возможность не только контролировать ее качество, но и искусственно обогащать питьевую воду необходимыми для здоровья населения микроэлементами. Строительство водоотводных и очистных сооружений позволяет сохранять экологическое равновесие окружающий среды, беречь водные ресурсы страны.

Системами внутреннего водопровода в настоящее время оснащена значительная часть обобществленного жилого фонда; канализацией -- большая часть домов городов. И все же потребности в услугах водопроводно-канализационного хозяйства еще не удовлетворены.

В будущем объем потребляемой воды будет постоянно увеличиваться и в перспективе возрастет в 2,5 раза. С ростом водопотребления связано повышение мощностей канализационных предприятий. Предполагается, что объем сточных вод в ближайшей перспективе увеличится в 2,5 раза, а на более далекую перспективу -- в 5--10 раз. Такой рост обусловлен развитием городов и современных отраслей промышленности с повышенной водоемкостью производства. Все это повлечет увеличение капитальных вложений на строительство и реконструкцию водопроводно-канализационных сооружений, главным источником которых станут бюджетные средства.

Дальнейшее развитие жилищного строительства, улучшение инженерного оборудования жилых и общественных зданий, повышение уровня благоустройства городов, развитие промышленности и рост ее водопотребления вызовут необходимость расширения мощностей водопроводно-канализационных предприятий. Это будет важным фактором роста и валовых доходов.

Вместе с тем рост доходов и прибыли этих предприятий не будет прямо пропорционален росту производственных мощностей и увеличению подачи воды. Дальнейшее развитие водопроводно-канализационного хозяйства будет проходить при нарастающем дефиците водных ресурсов в индустриальных районах. Это потребует доставки воды из других, как правило, отдаленных районов, где имеются пока свободные водные ресурсы.

Кроме того, надо учесть, что в результате увеличения водопотребления промышленными предприятиями и объема сбрасываемых в водоемы стоков, недостаточной их очистки возрастает загрязненность водоемов. Положение усугубляется химизацией сельского хозяйства, смывом с полей удобрений в открытые водоемы. Это в свою очередь требует расширения работ по очистке воды. Таким образом, перед отраслью стоят важные задачи. В их числе:

* создание крупных централизованных систем водоснабжения;

* централизация и специализация строительно-монтажных работ по созданию водопроводно-канализационных сооружений;

* автоматизация работ насосных станций;

* внедрение в крупных городах автоматизированных систем управления водопроводным хозяйством;

* повышение в общем балансе подаваемой воды удельного веса воды, добываемой из артезианских скважин;

...